VII SA/WA 165/19

VII SA/Wa 165/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-06-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-01-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak
Jadwiga Smołucha /przewodniczący/
Krystyna Tomaszewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 371/20 - Wyrok NSA z 2023-02-09
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: GINB ) po rozpatrzeniu wniosku A. K., reprezentowanego przez adwokat A. K., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...]
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia, na wniosek A. K., nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2015 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2015 r. nr [...], nakładającą na A. K. obowiązek wykonania rozbiórki rozbudowanej części domu jednorodzinnego w [...] przy ul. [...] (nr dz. [...]) obejmującej:
- od strony północnej - rozbiórkę rozbudowy o długości 15,43 m i szerokości zmiennej -4,3 m i 3,24 m (od strony działki nr [...]) w zakresie części piwnicznej budynku ([...] - pokój muzyczny i [...] - pokój gimnastyczny), w zakresie pomieszczeń parteru ([...] - pokój nowy [...],[...] - korytarz, [...] - pokój nowy [...]) oraz poddasza wraz z dachem - oznaczonej w dokumentacji projektowej zamiennej z czerwca 2014 r. (niezatwierdzonej) na stronie 31 (plan zagospodarowania) kolorem czerwonym - "Część dobudowana piętrowa",
-od strony południowej - rozbiórkę rozbudowy w zakresie garażu zagłębionego w terenie, na którym wykonano taras (od strony działki nr [...]), o długości 8,31 m i szerokości 3,63 m, oznaczonej w dokumentacji projektowej zamiennej z czerwca 2014 r. (niezatwierdzonej) na stronie 31 (plan zagospodarowania) kolorem fioletowym - "Część dobudowana w podziemiu budynku pokryta tarasem",
-od strony zachodniej (ogrodowej) - rozbiórkę rozbudowy o długości 10,34 m i szerokości 6,56 m w zakresie części piwnicznej budynku ([...] - garaż [...] i [...] -
pokój [...]), na której wykonano taras nr [...] - oznaczonej w dokumentacji projektowej zamiennej z czerwca 2014 r. (niezatwierdzonej) na stronie 31 (plan zagospodarowania) kolorem fioletowym,
-od strony zachodnio-południowej - rozbiórkę rozbudowy o taras nr [...] o powierzchni A =72,59 m2,
celem doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego tj. do stanu obiektu przed wydaniem decyzji Starosty [...] z [...] października 2010 r., nr [...], zezwalającej na rozbudowę istniejącego domu jednorodzinnego w [...] przy
ul. [...] działki nr [...].
W stosunku do ww. rozstrzygnięcia A. K. złożył w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku oraz wnikliwym przeanalizowaniu akt sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego omówił nadzwyczajny tryb stwierdzenia nieważności stanowiący wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k. p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności takich rozstrzygnięć może nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k. p.a.
GINB przeprowadził ponowną analizę akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją z której wynika, że decyzją z [...] października 2010 r., Nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. K. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działkach nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].
W wyniku przeprowadzonych 21 czerwca 2011 r. oględzin na nieruchomości inwestycyjnej, organ stopnia podstawowego stwierdził, że inwestor w czasie realizacji robót budowlanych dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wobec powyższego, decyzją z [...] listopada 2012 r., Nr [...], PINB w [...] nałożył na A. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wprowadzone przy realizacji ww. inwestycji w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę projektu budowlanego.
A. K. w dniu 19 kwietnia 2013 r. przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. Następnie PINB w [...] wielokrotnie wzywał inwestora do uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, wskazując kolejne uchybienia i braki. m. in. postanowieniem z [...] stycznia 2015 r" Nr [...], PINB w [...] nałożył, na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 7 Prawa budowlanego na A. K. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym, datowanym na czerwiec 2014 r.
Ponieważ uzupełniona przez inwestora dokumentacja projektowa nadal zawierała braki (koncentrujące się na niezgodności projektu z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012 r., poz, 462 ze zm.)), organ stopnia podstawowego pismem z 27 maja 2015 r, znak: PINB [...], wskazał inwestorowi, że przedłożony projekt nie wypełnia wymagań ww. rozporządzenia, oraz pouczył o treści art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.
Z uwagi na fakt, że wskazywane uchybienia i braki nie zostały uzupełnione, decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] PINB w [...] nałożył na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, obowiązek rozbiórki rozbudowywanej części przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, prowadzonej z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Po rozpatrzeniu wniesionego w ustawowym terminie odwołania B. N., decyzją z [...] grudnia 2015 r" znak: [...],[...] WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia.
GINB wyjaśnił, że stosownie do treści przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 pkt 3 Praw budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi z kolei, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
GINB wskazał, że PINB w [...] nie naruszył rażąco art, 35 ust. 3 w zw,
z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 7 Prawa budowlanego, nakładając na A. K. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym. Dotyczyły one w szczególności niezachowania wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Natomiast wbrew twierdzeniom skarżącego, zarzucane nieprawidłowości nie dotyczyły uprawnień K. M. Inwestor nie wykonał obowiązku ich usunięcia, mimo kilkukrotnych wezwań organu stopnia podstawowego oraz przedłużania terminu, jak sam wskazuje, w dużej mierze z przyczyn od niego niezależnych). W tej sytuacji nie budzi wątpliwości GINB, iż organ stopnia podstawowego nie miał możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.
Decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego organ podejmuje jedynie w sytuacji, gdy inwestor wykona prawidłowo wszystkie obowiązki nałożone decyzją podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, tj. przedłoży projekt zamienny odpowiadający przepisom prawa i wykonana czynności lub roboty wskazane w tej decyzji. Jeżeli projekt wymaga uzupełnienia w zakresie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, to organ w zależności od okoliczności sprawy wydaje postanowienie umożliwiające inwestorowi usunięcie dostrzeżonych nieprawidłowości (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Brak ich usunięcia przez inwestora winien być oceniany przez organ jako sytuacja odpowiadająca dyspozycji art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, tj. niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, skutkująca podjęciem decyzji nakazującej inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Jeżeli okaże się, że zatwierdzenie projektu zamiennego jest niemożliwe (czy to ze względu na jego sprzeczność z planem bądź decyzją o warunkach zabudowy, czy z uwagi na sprzeczność z przepisami techniczno- budowlanymi, bądź wtedy gdy przedłożony projekt zamienny nie odpowiada wymogom prawa), organ nie wydaje decyzji odmawiającej jego zatwierdzenia, lecz decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Wykładnia ww. art. 51 prowadzi bowiem do przyjęcia stanowiska, iż przez niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3 tego artykułu należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki nie może zostać zatwierdzony.
Niewykonanie w terminie obowiązku nałożonego przez właściwy organ, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, rodzi obowiązek wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.
Mając na uwadze powyższe, zdaniem GINB nie sposób uznać, aby organy orzekające w sprawie naruszyły - i to w sposób rażący - art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego. O tym, czy naruszenie prawa ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki; oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażone stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (wyrok NSA z 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA/Wa 1726/00).
W ocenie GINB, żadna z powyższych przesłanek nie została w analizowanej sprawie spełniona. W analizowanej sprawie działanie organów było transparentne i zgodne z dyspozycjami cytowanych wyżej przepisów, których interpretacja i zastosowanie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W związku z powyższym zarzuty skarżącego w tym przedmiocie nie zasługują na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutu wydania kwestionowanych decyzji z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., GINB ponownie wyjaśnił, że przez niewykonalność decyzji mającą charakter trwały rozumie się taką decyzję, której adresat jest na stałe pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2885/15). Niewykonalność decyzji może mieć charakter zarówno faktyczny, jak i prawny. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna oznacza natomiast niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia, z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Nie stanowią natomiast powodu niewykonalności ani przeszkody ekonomiczne ani finansowe albo też trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji. Innymi słowy, niewykonalność decyzji administracyjnej musi być rezultatem nieusuwalnych przeszkód technicznych lub prawnych, nie zaś innych trudności technicznych lub ekonomicznych, choćby bardzo poważnych. Decyzji nie można uznać za niewykonalną jedynie dlatego, że jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 roku, sygn. II OSK 1103/17, wyrok NSA z 14 grudnia 2017 roku, sygn. II OSK 688/16, wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2018 roku, sygn. VII SA/Wa 682/17).
W analizowanej sprawie z pewnością nie zachodzi sytuacja, iż kwestionowana decyzja była niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały. W ocenie GINB, w dobie współczesnej techniki nie można twierdzić, iż rozbiórka budynku jednorodzinnego w części piwnicznej czy tarasu, nawet przy odpowiednim zabezpieczeniu części obiektu zrealizowanych zgodnie z prawem, nie jest możliwa.
Jednocześnie GINB odnosząc się do zarzutów inwestora wyjaśnił, iż w rozpatrywanej sprawie nie stanowi naruszenia prawa okoliczność objęcia nakazem rozbiórki nie tylko robót realizowanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz również tych wykonanych zgodnie z nim. GINB wskazał, że podstawą prawną realizacji tych robót stanowiła decyzja o pozwoleniu na budowę, która została - na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego - uchylona decyzją Starosty [...] z [...] marca 2013 r., znak: [...]. W takim przypadku odpadła podstawa prawna robót zrealizowanych zgodnie z pozwoleniem na budowę. W postępowaniu naprawczym przedmiotem postępowania - ze wszystkim tego konsekwencjami wynikającymi z Prawa budowlanego, w tym także art. 51 ust. 5 - była całość robót zrealizowanych w ramach inwestycji, niezależnie od tego, czy były realizowane zgodnie, czy też z odstępstwem od zatwierdzonego projektu. Konsekwencją uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę będzie to, że obiekt w części, w jakiej został rozbudowany na podstawie i zgodnie z uchyloną decyzją nie będzie mógł być legalnie użytkowany.
Ponadto GINB zauważył, że analizowane rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego zostało zaskarżone przez B. N. do WSA w Gliwicach. Następnie, w wyniku wycofania skargi, Sąd postanowieniem z 16 maja 2016 r., sygn. akt II SA/GI 153/16, umorzył postępowanie sądowe.
Zgodnie z art. 60 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), skarżący może cofnąć skargę; cofnięcie skargi wiąże sąd; jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.
Sąd uznaje wycofanie skargi za niedopuszczalne, jeżeli w wyniku takiego wycofania i w konsekwencji umorzenia postępowania pozostawałaby w obrocie prawnym decyzja dotknięta jedną z wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności.
W uzasadnieniu postanowienia z 16 maja 2016 r., sygn. akt II SA/GI 153/16, WSA w Gliwicach wskazał, że w jego ocenie w zawisłej sprawie okoliczność taka nie zachodzi, tj. decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2015 r., znak: [...], nie jest dotknięta wadą nieważności.
W tej sytuacji zdaniem GINB należy stwierdzić, że uznanie cofnięcia skargi za dopuszczalne oznacza, że WSA w Gliwicach nie dopatrzył się, aby zaskarżona decyzja [...] WINB była dotknięta wadą nieważności (w tym rażącego naruszenia prawa).
W ocenie GINB ponowna analiza przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku , że kontrolowana decyzja [...] WINB z [...] grudnia 2015 r" znak: [...], nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Weryfikowana decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.
Stąd też należało utrzymać w mocy decyzję GINB z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...].
Sprzeciw od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2018 r do WSA w Warszawie wniósł A. K. reprezentowany przez adwokat A. K. zarzucając:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 z późn. zm.) - poprzez jego błędne zastosowanie,
2. naruszenie przepisów prawa procesowego a to art. 7, 11 i 77 oraz 107 § 3 kpa - poprzez pozorne uzasadnienie faktyczne decyzji, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy,
3. 138 § 1 pkt 1 kpa - poprzez utrzymanie w mocy decyzji zaskarżonej decyzji mimo braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia,
4. nie rozpoznanie istoty sprawy mimo formalnego i prawnego obowiązku, nie rozpoznanie zarzutów i wniosków zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].09.2018 r.
W konkluzji wniósł o:
- zmianę decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 roku oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2015 roku Nr [...] - jako wydanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego,
W uzasadnieniu skarżący zarzucił, iż postępowanie prowadzone było pobieżnie i mimo czasu jego trwania w sposób spłycony.
Wydawane decyzje de facto stanowią powielenie pierwotnego stanowiska organu, które wyraził już w postanowieniu z dnia [...].12.2016 r. i konsekwentnie powiela. Znamiennym jest, iż na skutek kolejnych kierowanych pism i wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy organ de facto multiplikował decyzje, z szerzej tylko opracowanym orzecznictwem, bez prowadzenia postępowania dowodowego chociażby tylko w niezbędnym zakresie. Skutkiem ostatniego wniosku o ponowne rozpoznanie wniosku było de facto powielenie tej samej argumentacji, może dodanie dalszego orzecznictwa tym niemniej organ nie odniósł się do zarzutów merytorycznie.
Nie przeprowadzono wizji lokalnej ( oględzin miejsca rozbiórki), znamiennym jest, iż odwoływanie się do wizji lokalnej przeprowadzonej w roku 2011 r. stanowi nadużycie tym bardziej wobec podejmowania tak ważkiej dla strony decyzji jak rozbiórka zamieszkałego budynku. Analogicznie organ zupełnie nie odniósł się do twierdzeń o konieczności powołania opinii biegłego. Za uproszczenie skarżący uznaje sugestię że dojść może do rozbiórki legalnie zbudowanej części budynku albowiem konsekwencją uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę będzie to, iż obiekt w części w jakiej został rozbudowany na podstawie i zgodnie z uchyloną decyzją nie będzie mógł być legalnie użytkowany.
Powielony został w postępowaniu przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego błąd polegający na odniesieniu się do dokumentu prywatnego, nie stanowiącego załącznika do decyzji, w postaci niezatwierdzonego projektu zamiennego z czerwca 2014 roku. Już choćby z tego powodu nie sposób ustalić w sposób precyzyjny zakresu nałożonego obowiązku. Ponadto wykonanie obowiązku nałożonego decyzją organu I instancji skutkować będzie koniecznością rozebrania części budynku, która powstała legalnie, a to z uwagi na fakt, iż zarówno część pierwotna jak i dobudowana są powiązane konstrukcyjnie w sposób uniemożliwiających ich rozdzielenie bez szkody dla całości obiektu. Tymczasem, ani organ I instancji, ani też organ odwoławczy nie zbadały, czy wykonanie obowiązku rozbiórki jest możliwe bez uszkodzenia i rozbiórki legalnie istniejącej części budynku. W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek ekspertyzy czy opinii dotyczącej tej kwestii, próżno również szukać odniesienia się do tego problemu w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Stąd też wydanie nakazu rozbiórki jest niemożliwe do zaakceptowania, obarczone jest rażącym naruszeniem prawa przy jego wydaniu, a to przepisów art. 7 i 77 kpa. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 KPA) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia spraw i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.
Tego jednak organy nie uczyniły. Spłycenie powyższego poprzez zagrożeniem niemożliwością legalnego korzystania z całego budynku stanowi nadużycie. Tym samym więc w obrocie pozostaje decyzja nieakceptowalna z punktu widzenia zasad praworządności.
W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu.
Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie sąd kontroluje decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r znak: [...] wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności.
Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem.
Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji.
W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją.
W rozpatrywanej sprawie, organ nadzorczy prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2015 r., znak: [...], nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k. p.a.
Kontrolowaną decyzją w trybie nadzoru została utrzymana w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2015 r. nr [...], nakładająca na A. K. obowiązek wykonania rozbiórki rozbudowanej części domu jednorodzinnego w [...] przy ul. [...] (nr dz. [...]) obejmującej wskazane i opisane części budynku celem doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego tj. do stanu obiektu przed wydaniem decyzji Starosty [...] z [...] października 2010 r., nr [...], zezwalającej na rozbudowę istniejącego domu jednorodzinnego w [...] przy ul. [...] działki nr [...]
Podstawę materialno - prawną kontrolowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2015 r. nr [...] stanowił przepis art. 51 ust. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ stosownie do art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Obowiązkiem zatem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi zaś, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Szczegółowy zakres i formę projektu budowlanego określa wydane na podstawie art. 34 ust. 6 ustawy Prawo budowlane Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012 poz. 462).
PINB w [...] wydał zaskarżoną decyzję, bowiem inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny, który pomimo wydania dwóch postanowień przewidzianych w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, pięciu pism wzywających inwestora do uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego nadal zawierał braki, które powodowały jego niezgodność z ww. rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego co w konsekwencji oznaczało, że nie może być zatwierdzony przez organy nadzoru budowlanego. Mianowicie na stronie tytułowej projektu zamiennego brakowało własnoręcznych podpisów [...] oraz [...] autorów części konstrukcyjnej i obliczeń konstrukcyjnych, co jest wymagane przez g 3 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia; w samym projekcie brakowało aktualnych na dzień jego opracowania zaświadczeń z izby samorządów zawodowego dla ww. projektantów części konstrukcyjnej, znajdujące się w projekcie przedłożone oświadczenie [...] o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej nie zostało własnoręcznie podpisane przez [...] gdyż zawierało wyłącznie kserokopię jego podpisu, również "opis techniczny, część konstrukcyjna" opracowana przez mgr inż. [...] nie zostały własnoręcznie podpisane przez [...] – zawierało wyłącznie kserokopię jego podpisu, na stronie tytułowej projektu widniał jedynie podpis [...] która posiadała uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń, które zgodnie z g 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, uprawniają do sporządzenia projektu architektoniczno-budowlanego wyłącznie w odniesieniu do architektury obiektu, co oznacza że [...] nie była uprawniona do złożenia podpisu na stronie tytułowej ww. projektu budowlanego zamiennego jako autor projektu w zakresie części konstrukcyjnej przedmiotowego obiektu.
W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego nie mogły stwierdzić, czy projekt zamienny jest sporządzony przez osoby legitymujące się aktualnymi i odpowiednimi co do zakresu uprawnieniami budowlanymi.
Wobec nie przedłożenia prawidłowo sporządzonego projektu budowlanego zamiennego, organ powiatowy zobowiązany był wydać nakaz rozbiórki na całą rozbudowaną część pierwotnego obiektu budowlanego, przewidzianą w pierwotnym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2010r. nr [...] projekcie budowlanym, gdyż z uwagi na fakt, iż ww. decyzja Starosty [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2013r., znak: [...], w chwili obecnej zrealizowane roboty w zakresie rozbudowy ww. budynku, nie są ujęte w żadnej dokumentacji budowlanej.
W kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji rozbiórkowej trafnie uznano, że inwestor sporządzając projekt budowlany zamienny nie może powoływać się na ustalenia wynikające z pierwotnego projektu budowlanego, który de facto nie ma już żadnej mocy prawnej, gdyż stanowił on załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, uchylonej następnie w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodzić należy się więc z oceną GINB z której wynika, że PINB w [...] nie naruszył rażąco art, 35 ust. 3 w zw, z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 7 Prawa budowlanego, nakładając na [...] obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym dotyczących w szczególności niezachowania wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. PINB w [...] pismem z 27 maja 2015 r, znak: [...], wskazał inwestorowi, że przedłożony projekt nie wypełnia wymagań ww. rozporządzenia, oraz pouczył o treści art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.
Z uwagi na fakt, że wskazywane uchybienia i braki nie zostały uzupełnione, decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] w [...] nałożył na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, obowiązek rozbiórki rozbudowywanej części przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, prowadzonej z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego.
W przedstawionym stanie faktycznym wynikającym z akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją nie sposób uznać, aby doszło do wystąpienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art 156 § 1 k. p. a. skutkujących koniecznością wyeliminowania badanej decyzji z obrotu prawnego.
Zarzuty skarżącego dotyczące braku przeprowadzenia wizji lokalnej ( oględzin miejsca rozbiórki), czy też konieczności powołania opinii biegłego dowodzą nie zrozumienia reguł rządzących nadzwyczajnym trybem postępowania. Ponownie należy podkreślić, iż w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji GINB nie przeprowadza żadnych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją dokonując jedynie oceny kontrolowanej decyzji w świetle przesłanek z art 156 § 1
k. p.a.
Nie bez znaczenia pozostaje też postanowienie WSA w Gliwicach z 16 maja 2016 r., sygn. akt II SA/GI 153/16, którym umorzono postępowanie sądowe wskutek cofnięcia skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2015 r., znak: [...], podlegającą kontroli w postępowaniu nadzorczym.
Zgodnie z art. 60 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), skarżący może cofnąć skargę; cofnięcie skargi wiąże sąd; jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.
Sąd uznaje wycofanie skargi za niedopuszczalne, jeżeli w wyniku takiego wycofania i w konsekwencji umorzenia postępowania pozostawałaby w obrocie prawnym decyzja dotknięta jedną z wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności.
W uzasadnieniu postanowienia z 16 maja 2016 r., sygn. akt II SA/GI 153/16, WSA w Gliwicach wskazał, że w jego ocenie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2015 r., znak: [...], nie jest dotknięta wadą nieważności, co skutkowało umorzeniem postępowania sądowego.
GINB zbadał też z urzędu, czy kontrolowana decyzja nie jest obarczona pozostałymi wadami, o których mowa w art. 156 §1 k. p.a. i prawidłowo stwierdził, że w omawianej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a.,tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.