VII SA/Wa 3057/24

VII SA/Wa 3057/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Lucyna Staniszewska
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 5
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 1, art. 189b-189f
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1292
art. 3 pkt 1, art. 4, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89, art. 107d ust. 1 i 2,
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 36a ust. 5b pkt 2 lit. b
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) asesor WSA Lucyna Staniszewska Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2025 r. sprawy ze skargi J. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 17 października 2024 r. znak: DOZ-APN.650.14.2022.MR w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzją z 17 października 2024 r., znak DOZ-APN.65o.14.2o22.MR Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister") na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 20031. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") w zw. z art. 17 pkt 2, art 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 19601. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J. Sp. z o.o. (dalej: "Spółka") od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "MWKZ") z 7 grudnia 202ir., znak WSK.5180.295.202i.ML, wymierzającej wyżej Spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 200.000 zł za prowadzenie bez pozwolenia MWKZ robót budowlanych w lokalach użytkowych [...] i [...] na parterze budynku przy ul. K. w W. - utrzymał w mocy tą decyzję.
Minister wyjaśnił, że MWKZ wydał 13 lutego 2019 r. decyzję znak: WZW.5142.1932.2018.ABO, zezwalając Spółce. na wykonanie robót budowlanych w kamienicy przy ul. K. w W., w zakresie oraz w sposób określony w dołączonej do wniosku dokumentacji Projekt budowlany zamienny przebudowy kamienicy przy ul. K. w W. wraz ze zmianą sposobu użytkowania piwnic oraz parteru na funkcję mieszkalno-usługową, z 10 listopada 2018 r. Pozwolenie zostało wydane z terminem ważności do 31 grudnia 2020 r.
22 września 2020 r. MWKZ przeprowadził kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w przedmiotowym zabytku, sporządzając protokół. Z informacji w nim zawartych wynika, że lokale [...] i [...] został podzielone, w części podziemnej dokonano podziału, w części parteru w lokalu [...] dokonano podziału na dwa lokale. W lokalu od strony wschodniej zamurowano otwór drzwiowy, w lokalu od strony zachodniej wykonano wydzielenia pomieszczeń sanitarnych, a w części podziemnej budynku podziału dokonano na podstawie pozwolenia konserwatorskiego [...]. Inwestor wniósł o uzupełnienie dokumentacji projektowej o dodatkowe inwentaryzacje i fotografie.
MWKZ wydał 12 listopada 2020r., decyzję znak: WSK.5180.368.2020.TW, w której wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w części ww. lokalów [...] oraz [...].
Pismem z 23 listopada 2020 r., MWKZ zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonych robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu konserwatorskim w części lokalów [...] oraz [...] i poinformował stronę, że w terminie 7 dni od doręczenia pisma, ma prawo wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, dając możliwość przedłożenia dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji zgodnej z żądaniem strony.
12 stycznia 2021 r., MWKZ wydał decyzję znak: WSK.5180.368.2020.EC, w której nakazał Spółce przywrócenie lokali użytkowanych [...] i [...] do poprzedniego stanu przez doprowadzenie do stanu zgodnego z projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji z 13 lutego 2019 r., nr [...]. Termin na wykonanie czynności określonych w decyzji został wyznaczony na 31 maja 2021 r., gdyż kontrola przeprowadzona z 22 września 2020 r. dowiodła, że inwestor nie posiadał pozwolenia na wykonane prace.
MWKZ przeprowadził 25 czerwca 2021 r. kontrolę w związku z wydaniem ww. decyzji o doprowadzenie do poprzedniego stanu poprzedniego lokali [...] i [...] do stanu zgodnego z projektem budowlanym. Pismem z 26 sierpnia 2021 r., zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za prowadzenie robót budowlanych bez pozwolenia konserwatorskiego w lokalach użytkowych [...] oraz [...]. Pismem z 6 września 2021 r., Spółka zawnioskowała o odstąpienie od wymierzenia kary łub jej miarkowanie i ustalenie jej w najniższej wysokości.
Decyzją z dnia 12 stycznia 2021 r. MWKZ nakazał Spółce przywrócenie lokali [...] i [...] do poprzedniego stanu. zgodnego z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji za 13 lutego 2019 r., z uwagi na ustalenie organu, iż podział lokalu [...] i [...] został dokonany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Obowiązek nałożony na Spółkę został wykonany w całości, co zostało potwierdzone w protokole pokontrolnym. Spółka nie kwestionowała decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego i dobrowolnie wykonała wszelkie obowiązki wynikające z decyzji. Działania Spółki nie wpłynęły na walor zabytkowy nieruchomości oraz nie naruszyły jego substancji w sposób trwały. Wszelkie nieprawidłowości zostały usunięte.
MWKZ wydał 10 listopada 2021 r. decyzję znak: [...],pozwolił Spółce na podział lokalu [...] na parterze budynku na trzy mniejsze lokale - [...], [...]oraz [...], a także wydzielenie korytarza, w zakresie i w sposób zgodny z projektami będącymi załącznikami do niniejszej decyzji. Termin ważności decyzji wyznaczono na 30 listopada 2O22r.
Decyzją z 7 grudnia 2O21 r., znak: [...] MWKZ wymierzył Spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 200.000 zł za prowadzenie bez pozwolenia robót budowlanych w lokalach użytkowych [...] i [...] polegających na dokonaniu podziału lokalu [...] na dwa lokale oraz zamurowania otworu drzwiowego w lokalu od strony wschodniej i wydzieleniu pomieszczenia sanitarnego w lokalu od strony zachodniej. Naruszenie prawa było poważne i sprzeczne z interesem społecznym, jakim jest ochrona zabytków. W wyniku prowadzonych prac substancja zabytkowa wyjątkowego obiektu uległa przekształceniu polegającym na zmianie podziału pomieszczeń w lokalu użytkowym w części parteru przedmiotowej kamienicy.
Spółka wniosła w odwołanie od tej decyzji. Minister opisał zarzuty, podniesione w odwołaniu i stwierdził, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wymaga podejmowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Kto podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, bez uzyskania pozwolenia konserwatorskiego podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500.000 zł. Karę tę nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który był właściwy do wydania pozwolenia. Do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa k.p.a., który zawiera m.in. art. 189d k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej wymierzając administracyjną karę pieniężną bierze pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; częstotliwość niedopełnienia w przeszłości obowiązku albo naruszenia zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; stopień przyczynienia się strony, na którą nakładana jest administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia; wysokość korzyści, którą strona osiągnęła lub straty, której uniknęła; w przypadku osoby fizycznej- warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.
Zgodnie z art. 189e k.p.a. w przypadku, gdy do naruszenia prawa doszło wskutek siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Ponadto, zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ w drodze decyzji odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa. Naruszeniem znikomym będzie naruszenie, które nie niesie za sobą społecznego niebezpieczeństwa. Wpływ na ocenę znikomości naruszenia będą miały zatem m.in. takie elementy przedmiotowe, jak waga dobra chronionego, czas trwania naruszenia, wpływ naruszenia na poszanowanie prawa, zasięg naruszenia, liczba podmiotów, na które naruszenie ma wpływ, znaczenie następstw naruszenia. Natomiast zgodnie z art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a., w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa. Przepis ten wprowadza możliwość uwolnienia się od kary poprzez podjęcie działania pozytywnego, a zatem jego celem jest zachęcenie sprawcy deliktu administracyjnego do zniwelowania następstw niezgodnego z prawem zachowania. Działanie takie może przybrać formę usunięcia naruszeń prawa, a ściślej usunięcia skutków naruszenia prawa.
Zdaniem Ministra jednak, zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje, aby organ mógł zastosować art. 189f § 1 pkt k.p.a., gdyż nie można stwierdzić, że waga naruszenia, jakiego dopuściła się Spółka jest znikoma, przeciwko zastosowaniu tego przepisu przemawia waga stwierdzonych naruszeń. Wykonane przez Spółkę roboty budowlane polegające na podziale lokalu [...] na dwa lokale zostały bez pozwolenia konserwatorskiego. Prace te doprowadziły do zmiany oryginalnego planu parteru budynku bez wiedzy i zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków - mimo, iż celem decyzji o wpisie powyższego obiektu do rejestru zabytków była ochrona zabytku przed samowolnym i pozbawionym bezpośredniego nadzoru konserwatorskiego szeroko zakrojonych prac restauratorskich kamienicy. Samowolne przeprowadzenie prac obejmowało zamurowanie otworu drzwiowego od strony wschodniej lokalu oraz wydzielenie pomieszczenia sanitarnego od strony zachodniej. Naruszenie doprowadziło do zatarcia oryginalnego podziału pomieszczeń w części parteru obiektu posiadającego dużą wartość historyczną i artystyczną. W ocenie organu pierwszej instancji, strona nie podjęła się dobrowolnego usunięcia nieprawidłowości, gdyż usunięcia nieprawidłowości dokonano wskutek wydania decyzji nakazowej z dnia 12 stycznia 2021 r., nie było to więc działanie dobrowolne inwestora. Strona nie zaprzestała naruszenia prawa, czego dowiodła kontrola przeprowadzona 22 września 2020 r., która potwierdziła, że lokal [...] został już podzielony na dwa lokale, zamurowano otwór drzwiowy w lokalu od strony wschodniej oraz wydzielono pomieszczenie sanitarne w lokalu od strony zachodniej, wykonano więc prace, na które nie uzyskano uprzednio pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Roboty budowlane prowadzone w lokalach [...] i [...] zostały wstrzymane decyzją z dnia 12 listopada 2020 r. Nie można więc mówić o zaprzestaniu przez Spółkę naruszenia prawa i nie można odstąpić od nałożenia kary.
W odniesieniu do art. 189d pkt 1 k.p.a., to znaczy wagi i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności ochronę życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia, MWKZ zwrócił uwagę, że przeprowadzone roboty budowlane polegające na podziale lokalu [...] na dwa lokale, zamurowaniu otworu drzwiowego w lokalu od strony wschodniej oraz wydzieleniu pomieszczenia sanitarnego w lokalu od strony zachodniej bez pozwolenia konserwatorskiego są wynikiem niedopełnienia obowiązku ciążącego na właścicielu. Stopień naruszenia prawa w powyższej sprawie jest więc poważny. Działania te mogły doprowadzić do zatarcia oryginalnego podziału pomieszczeń w części parteru obiektu posiadającego dużą wartość historyczną i artystyczną, w konsekwencji do utraty jego waloru autentyczności i integralności. Organ odwoławczy podzielił tę argumentację.
W odniesieniu do art. 189d pkt 2 i pkt 3 k.p.a., czyli częstotliwości niedopełnienia w przeszłości obowiązku albo naruszenia zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu w następstwie którego ma być nałożona kara, organ przywołał sprawę dotyczącą robót budowlanych prowadzonych w kamienicy przy ul. K. w W., wstrzymane decyzją z 18 marca 2021 r. Decyzją z 8 sierpnia 2019 r., MWKZ nałożył na Spółkę administracyjną karę pieniężną w wysokości 20.000,00 zł, z powodu prowadzenia w tym robót budowlanych niezgodnie z zakresem określonym w pozwoleniu konserwatorskim. Decyzją z 29 czerwca 2019 r., Minister utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1576/20, oddalił skargę Spółki, a Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2432/21, oddalił skargę kasacyjną Spółki od ww. wyroku.
Z uwagi na uprzednie ukaranie Spółki administracyjną karą pieniężną, kara skarżonej decyzji została nałożona w odpowiedniej wysokości, gdyż strona nie po raz pierwszy nie dopełniła obowiązku wynikającego z u.o.z., wymierzając karę organ wziął też pod uwagę stopień przyczynienia się strony, na którą nakładana jest administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa. Strona wiedziała o konieczności uzyskania pozwoleń na wszelkie prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, świadczy o tym wydane pozwolenie z 13 lutego 2019 r.
W odniesieniu do art. 189d pkt 5 k.p.a., tzn. działań podjętych przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, organ pierwszej instancji nie dopatrzył się takowych. Spółka dopiero po wydaniu decyzji z 12 listopada 2020 r. wstrzymała roboty budowlane na terenie nieruchomości, po wydaniu decyzji nakazowej z 12 stycznia 2021 r. Dopiero po wydaniu powyższych decyzji przywróciła lokale użytkowe [...] i [...] do poprzedniego stanu zgodnego z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji MWKZ z 13 lutego 2019 r. znak: [...], nie można tu więc mówić o dobrowolności.
W zakresie art. 189d pkt 6 k.p.a., czyli korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła organ podkreślił, że prowadzenie bez pozwolenia konserwatorskiego robót budowlanych pozwala skrócić czas ich trwania i wymaga mniejszych nakładów finansowych.
Do art. 189d pkt 7 k.p.a. organ pierwszej instancji nie odniósł się i nie brał go pod uwagę w swej decyzji, gdyż nie dotyczy sytuacji osobistej osoby fizycznej.
Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez Spółkę Minister uznał, że organ pierwszej instancji w swej decyzji nie naruszył art. 107d u.o.z., jak również art. 189d § 1 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż uwzględnił wszystkie przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, przeanalizował je w sposób dokładny i odniósł do stanu faktycznego sprawy. Biorąc pod uwagę wszystkie punkty art 189d k.p.a., a przede wszystkim pkt 2, 3 i 5, które są znacznie obciążające dla Spółki, ustalona wysokość administracyjnej kary pieniężnej jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia prawda. Organ w swej decyzji udowodnił, że strona podejmowała działania niezgodne z prawem również w stosunku do innej nieruchomości; nie podjęła też dobrowolnie działań w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, gdyż zaprzestano naruszeń prawa dopiero po wydaniu decyzji z dnia 12 listopada 2020 r. i po wydaniu decyzji nakazowej. Strona doprowadziła wówczas budynek do stanu poprzedniego zgodnego z decyzją z 13 lutego 2019 r.
Zgodnie z art. 77 k.p.a. organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Na podstawie akt sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji wykonał ten obowiązek. Jeśli chodzi o naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., to zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, wskazano fakty, które można uznać za udowodnione i wskazano podstawę prawną decyzji. W zakresie pozostałych zarzutów odwołania, wina Spółki nie budzi wątpliwości, a działania podjęte bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków spowodowały znaczną ingerencję w stan zabytku, roboty budowlane polegające na podziale lokalu były dużą ingerencją w substancję zabytkową. Argumentacja, że stan zabytku był zły przed nabyciem obiektu przez Spółkę, nie przemawia za zmniejszeniem wysokości kary, ani nie wpływa na możliwość odstąpienia od jej wymierzenia, zwłaszcza, że dokonane roboty budowlane nie miały na celu zabezpieczenia zabytku przed zniszczeniem lub uszkodzeniem.
Art. 5 u.o.z. stanowi, że opieka nad zabytkiem sprawowana jest przez jego właściciela lub posiadacza. Zgodnie z art. 189b k.p.a., administracyjna kara pieniężna jest sankcją o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku lub naruszenia zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Kara pieniężna jest więc nakładana na podmiot odpowiedzialny za obiekt zabytkowy w chwili popełnienia naruszenia. W tym przypadku działania zostały podjęte przez właściciela obiektu, czyli Spółkę. Dodatkowa odpowiedzialność wynika z profesjonalnego charakteru inwestora, który powinien mieć wiedzę w zakresie obowiązujących przepisów prawa i konieczności posiada pozwoleń na działania podejmowane przy zabytku.
Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swego pełnomocnika, datowanym na 19 listopada 2024 r. skargę do' Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Pełnomocnik Spółki zarzucił decyzji:
"1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 (dalej, jako "KPA") i art. 189d § 1 KPA poprzez nieuprawione uznanie przez Organ adekwatności kary do okoliczności stanu faktycznego, jak i zignorowanie przesłanek regulujących zasady ustalenia wymiaru kary oraz przesłanek egzoneracyjnych umożliwiających odstąpienie od ukarania i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji mimo braku wypełnienia przesłanek przewidzianych w niniejszym przepisie, a w konsekwencji - wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w stosunku do Skarżącego pomimo braku faktycznych podstaw dla takiego rozstrzygnięcia
2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 189d § 1 KPA poprzez utrzymanie w mocy przez Organ decyzji wymierzającej Skarżącemu administracyjną karę pieniężną w rażąco wygórowanej wysokości, nieadekwatnej do skali naruszenia, bez uwzględnienia przesłanek uzasadniających jej miarkowanie, co skutkowało przy wymiarze kary nadmiernym uwzględnieniem funkcji represyjnej, aniżeli prewencyjnej.
3. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 KPA, art. 7 KPA, art. 8 KPA, art. 10 § 1 KPA, art. 77 § 1 KPA, art. 80 KPA oraz 107 § 3 KPA, poprzez zignorowanie przez Organ szczególnych okoliczności sprawy mających wpływ na wynik postępowania, w tym wymiar nałożonej na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej, w tym w szczególności:
a) nieuwzględnienie, że Spółka poczyniła na nieruchomość przy ul. K. w W. znaczne nakłady finansowe, w znakomitej większości przywracając nieruchomości jej dawny charakter, co powinno mieć znaczenie zarówno przy ocenie czy karę wymierzyć, jak również przy szacowaniu jej wysokości;
b) nieuwzględnienie, że naruszenie nie wywołało żadnych szkód w nieruchomości, a jej uprzedni stan został przywrócony, a następnie na skutek złożonego wniosku Skarżący otrzymała zgodę na przeprowadzenie tych samych prac, co oznacza, że podział i zmiana aranżacji lokali nie wpływała na walor zabytkowy nieruchomości;
c) nieuwzględnienie, że przed rozpoczęciem rewitalizacji nieruchomość przy ul. K. w W. była w bardzo złym stanie technicznym, który naruszał jej walor, jako zabytku w stopniu dużo większym niż po przeprowadzeniu przez Spółkę prac renowacyjnych; oryginalny układ lokali został zmieniony zanim nieruchomość została nabyta przez Spółkę, a pomimo tego poprzednik prawny Skarżącego nie został ukarany za podjęcie tego typy czynności, a zwłaszcza tak wysoką administracyjną karą pieniężną;
d) nieuwzględnienie, że Spółka uzyskała w dniu 13 lutego 2019 r. pozwolenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, które obejmowało "zmianę sposobu użytkowania lokali usługowych [...] i [...] położonych w budynku K. oraz ich podział na dwa mniejsze lokale [...] i [...], siedmiu mieszkań o powierzchni 260 m2 oraz komórki lokatorskie, zgodnie z dołączoną do wniosku dokumentacją projektową", co oznacza, że podział był dopuszczalny pod względem konserwatorskim, a tym samym nieuprawnione jest twierdzenie, że Spółka wykonała prace całkowicie bez pozwolenia, a podział lokali spowodował zagrożenie dla wartości zabytku;
e) nieuwzględnienie, że Spółka uzyskała w dniu 20 listopada 2021 r. pozwolenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, które obejmowało "podział lokalu [...], znajdującego się na parterze budynku na trzy mniejsze lokale - [...], [...]oraz [...], a także wydzielenie korytarza", a co wskazuje że przewinienie Spółki miało charakter znikomy, gdyż wykonane wcześniej prace nie miały negatywnego wpływu na zabytkowy walor kamienicy i ostatecznie zostały zaakceptowane.
4. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 189f § 1 i § 2 KPA w zw. z art. 7 KPA, art. 77 § 1 KPA, art. 80 KPA oraz 107 § 3 KPA, poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia przesłanek warunkujących obligatoryjne odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oraz zupełne zaniechanie zbadania przesłanek fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w stosunku do Skarżącego mimo istnienia przesłanek do odstąpienia od jej wymierzenia.
5. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 KPA w zw. z art. 11 KPA w zw. z art. 77 §1 KPA w zw. z art. 80 KPA w zw. z art. 107 § 3 KPA poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące wskazanie na podstawie jakich dowodów poczynione zostały poszczególne ustalenia faktycznie przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia oraz poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych, co doprowadziło w konsekwencji do wydania wadliwej decyzji i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w stosunku do Skarżącego mimo braku faktycznych podstaw dla takiego rozstrzygnięcia.
6. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 KPA w zw. z art. 77 § 1 KPA oraz art. 81a § 1 KPA poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz przerzucenie ciężaru dowodzenia na Spółkę, a następnie - zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść Spółki, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wydania wadliwej decyzji i wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w stosunku do Skarżącego mimo braku faktycznych podstaw dla takiego rozstrzygnięcia.
7. Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 KPA poprzez przeprowadzenie przez organ postępowania administracyjnego w obu instancjach w sposób powodujący brak zaufania strony do władzy publicznej przy jednoczesnym braku kierowania się przez organ zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania".
Pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonego do skargi, tj. "Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2024 r. wydanego w sprawie rozpoznawanej pod sygn. akt II OSK 2574/21 wraz z uzasadnieniem" oraz "Dokumentacji zdjęciowej wykazującej stan techniczny nieruchomości przy ul. K. w W. przed podjęciem prac rewitalizacyjnych przez Skarżącego oraz po ich zakończeniu". Ponadto, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji "i przekazanie sprawy Organowi do ponownego rozpoznania" lub uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji "i umorzenie niniejszego postępowania" oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółki, po opisaniu stanu sprawy, wyjaśnił, że zgodnie z art. 107d ust. 1 u.o.z. wynika zasada, iż penalizowane jest zachowanie podmiotu polegające na wykonywaniu np. robót budowlanych przy zabytku bez uzyskania formalnej zgody konserwatorskiej. Nie jest to jednak jednoznaczne z potrzebą bezwarunkowego wymierzenia takiej kary, albowiem istnieje pewna grupa zachowań, które pozwolą na odstąpienia od nałożenia kary z tego tytułu. Brak zgody konserwatorskiej na prowadzone prace przy zabytku nie wyłącza bowiem możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary (obligatoryjnego lub fakultatywnego), pomimo formalnego stwierdzenia naruszenia prawa w tym zakresie. Przede wszystkim do administracyjnych kar pieniężnych co zwróciły uwagę prowadzące postępowanie organy stosuje się przepisy działu IVa k.p.a., który zawiera nie tylko art. 189d, ale również art. 189f.
Odstąpienie od wymierzenia kary w okolicznościach niniejszej sprawy mogłoby mieć teoretycznie miejsce na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Jednocześnie, samej znikomości wagi naruszenia, o którym traktuje art. 189f § 1 pkt 1 nie można postrzegać jedynie z punktu widzenia samego faktu zaistnienia deliktu administracyjnego (braku pozwolenia konserwatorskiego), ale skutków, jakie owo naruszenie wywołało lub wywołuje w przestrzeni publicznej, społecznej czy też prywatnej. Tym samym nie każde naruszenie obowiązku powinno skutkować automatycznym nałożeniem przez organ kary administracyjnej. W tej sprawie nie rozważano dostatecznie podstaw do obligatoryjnego, jak i fakultatywnego odstąpienia od ukarania skarżącej.
Wymierzono skarżącej karę pieniężną w wymiarze, który nie został przekonująco uzasadniony. Organ dość pobieżnie przeanalizował sprawę, wyrywkowo przywołał wykonane roboty i nie uwzględnił celu ich wykonania co powinno rzutować co najmniej na wymiar kary. Chcąc przypisać Spółce umyślność, organ powinien krok po kroku przeanalizować zdarzenia mające miejsce w procesie realizowania kwestionowanych robót budowlanych, szczegółowo wskazując, jakie szkody w wyniku podjętych prac bez pozwolenia zaistniały. Należało także wskazać, czy w tym konkretnie przypadku roboty budowlane podjęte przy zabytku przez Spółkę zmierzały do jego ratowania, czy też stanowiły swobodną inicjatywę inwestorską. Jako daleko niewystarczające należy uznać powołanie treści art. 189d k.p.a., bez szczegółowej analizy poszczególnych przesłanek, wpływających na wymiar kary pieniężnej. Organ nie dokonał wnikliwej oceny zaistnienia przesłanek z art. 189d i nie odniósł ich do okoliczności tej sprawy uznając jedynie, że w sposób dostateczny uwzględniono przy wymiarze kary wszystkie przesłanki wynikające z treści powołanego przepisu.
Z powyższym, zdaniem pełnomocnika skarżącej, koresponduje wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok z 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 2574/21 - uchylający decyzję organu nakładającą na Spółkę administracyjną karę pieniężną w kwocie 200.000,00 zł za uchybienia przy realizacji inwestycji przy ul. K. w W., która w ocenie Sądu również została wydana bez dostatecznego rozważania przesłanek uzasadniających fakultatywne lub obligatoryjne odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej lub miarkowanie jej wysokości.
Decyzja z 13 lutego 2019 r. przewidywała podział lokalu [...], a więc kwestionowane przez organ w decyzji prace. Prace zrealizowane na terenie nieruchomości przez Spółkę nieznacznie tylko odbiegały od zakresu wskazanego w treści pozwolenia - a tym samym nie miały aż tak poważnego rozmiaru, jak podnosi organ. Obowiązek nałożony przez Spółkę został wykonany w całości - co potwierdził protokół pokontrolny.
Prace zrealizowane na terenie inwestycji przy ul. K. w W. nie były więc całkowicie niezgodne z zatwierdzonym projektem, tylko w ograniczonym zakresie odbiegały od dokonanych uzgodnień - co powinno mieć znaczenie dla miarkowania ewentualnie nałożonej administracyjnej kary pieniężnej, a co zostało przez organ zignorowane.
W toku postępowania organy nałożyły na skarżącą obowiązki, które zostały w całości wykonane. W tej sprawie na potwierdzenie wskazanego faktu, Spółka złożyła obszerną ekspertyzą, prezentującą w jaki sposób działania Spółki wpłynęły na stan techniczny nieruchomości. Rozważanie przez organy zarówno I, jak i II instancji podniesionych argumentów nie może pozostawać bez znaczenia dla wysokości kary. Zgodnie z art. 189b k.p.a., przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. Administracyjną karę pieniężną należy zatem rozumieć, jako określone w ustawie ujemne skutki prawne, które następują, gdy adresat normy prawnej nie zastosuje się do ustanowionego nakazu albo zakazu. Wskazana kara jest wymierzana za zachowania bezprawne, polegające na działaniu bez wymaganego zezwolenia, albo za przekroczenie jego warunków, bądź za naruszenie zakazu lub nakazu określonego normami prawa publicznego, co stanowi czyn niezgodny z prawem, nazywany deliktem administracyjnym. W ocenie pełnomocnika Spółki organ nie wziął pod uwagę kwestii faktycznej realizacji nałożonych obowiązków, co powinno znajdować swoje odzwierciedlenie w wysokości wymierzonej kary.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wskazał w sposób wyczerpujący, na podstawie jakich dowodów poczynił ustalenia w zakresie rzekomych nieprawidłowości w zakresie realizowanych przez prac. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organy w toku postępowania odwoływały się do wybiórczych fragmentów dokumentów, cytując wyrwane z kontekstu stwierdzenia, bez odniesienia ich do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak i pomijając szeroką dokumentację przedstawioną w toku postępowania przez Spółkę.
Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zmierzać do jednoznacznego wyjaśnienia wszystkich ujawnionych w toku postępowania wątpliwości, a także - odnosić się do wszystkich podnoszonych przez stronę zarzutów i wniosków - co jest ściśle powiązane z tzw. zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Pominięcie tego rodzaju okoliczności faktycznych stwarza przesłankę do uznania, że organ naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji ww. wymogów nie spełnia. Organy nie dokonały wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz zinterpretowały wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wydania wadliwej decyzji.
Pełnomocnik przytoczył treść art. 7, 77 1 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz poglądy judykatury, stwierdzając, że w sytuacji, w której wynik dotychczasowego postępowania dowodowego nie był wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, a strona nie wskazuje na konkretny środek dowodowy, to organ administracji powinien we własnym zakresie poszukiwać i przeprowadzać stosowne dowody - korzystając także z instytucji współdziałania, o której mowa w art. 7b k.p.a.
Minister był zobowiązany do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej, ale taką aktywnością się nie wykazał. Zaskarżona decyzja stanowi efekt dopasowania fragmentów wybiórczo zgromadzonego i w żaden sposób nieocenionego materiału dowodowego - do z góry założonych tez o bezprawności działania Spółki.
Nie bez znaczenia są także pozostałe działania MWKZ, podejmowane w związku z inwestycją przy ul. K. w W., jak i innych inwestycjach realizowanych na terenie Warszawy - zarówno przez skarżącą, jak i inne spółki wchodzące w skład jej grupy.
Powyższe twierdzenia organu I instancji, a w konsekwencji cała zaskarżona decyzja, niewątpliwie stoją w sprzeczności z podstawową zasadą postępowania administracyjnego - jaką jest istniejący po stronie organów obowiązek działania w sposób wzbudzający zaufanie u uczestników postępowania administracyjnego – zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 107d ust. 2 u.o.z., kto podejmuje działania, o ponownie których mowa wart. 36 ust. 1 pkt 1-5, niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. Penalizowane jest zachowanie polegające na wykonywaniu robót budowlanych przy zabytku niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wypełnienie hipotezy przedmiotowego przepisu wymaga uprzedniego kompleksowego ustalenia czy względem zabytku wykonywane były roboty budowlane i jakie, a także czy przedmiotowe prace były prowadzone niezgodnie z treścią pozwolenia. Jest to pierwszy i konieczny element, jaki należy ustalić w sprawie o ukaranie danego podmiotu wskazaną wyżej karą administracyjną. Rolą organu orzekającego o karze jest dokładne ustalenie przede wszystkim okoliczności, w jakich miało dojść do naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1-5 u.o.z., bowiem ma to istotny wpływ na przede wszystkim dopuszczalność prowadzenia postępowania o ukaranie, a w dalszej perspektywie na ewentualny wymiar kary.
Jednocześnie, zgodnie z art. 107d ust. 5 u.o.z., karę pieniężną, o której mowa w ust. 1-4, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź byt właściwy do wydania pozwolenia. W tym miejscu należy wskazać na naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 189d pkt 1 - 6 k.p.a. przez brak analizy przesłanek warunkujących wysokość kary administracyjnej oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozważnie możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z uwagi na znikomą wagę naruszenia.
Utrzymana w mocy administracyjna kara pieniężna w kwocie 200.000 zł jest całkowicie niewspółmierna i utraciła charakter prewencyjny, gdyż zmierza do nadmiernego obciążenia podmiotu, który podjął starania przywrócenia nieruchomości dawnej świetności - a naruszenie te wbrew stanowisku organom obu instancji nie miały charakteru poważnego. Spółka nigdy nie kwestionowała decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego i dobrowolnie wykonała wszelkie nałożone przez organ obowiązki - wszelkie nieprawidłowości zostały usunięte.
W zaskarżonej decyzji, organ powołał się na ww. przepisy, jednak przeprowadzoną analizę uznać należy za pozorną, prowadzoną w oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, mającą za cel jedynie formalne zadośćuczynienie obowiązkowi rozważenia sprawy, bez jednoczesnego dążenia przez organ I instancji do uczynienia tego w sposób kompleksowy, adekwatny do stanu sprawy i sprawiedliwy.
W art. 189d k.p.a. ustawodawca przewidział przesłanki prowadzenia postępowania i wymierzenia kary. Przesłanki te należy odczytywać stosownie do chronionego obowiązku, sankcjonowanego prawnie karą za jego naruszenie. Analiza zaskarżonej decyzji nie pozwala na przyjęcie, aby organ w sposób należyty uwzględnił ustalone przez siebie (nawet w sposób niepełny) okoliczności sprawy i wziął je pod uwagę przy wymierzaniu kary. Przede wszystkim, idea ochrony przewidzianej w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. polega na tym, aby m.in. roboty budowlane wykonywane przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków nie odbywały się bez zgody, a zatem i wiedzy organu konserwatorskiego, który ma wolą ustawodawcy czuwać nad prawidłowym zachowaniem substancji zabytkowej. W art. 189d pkt 1 i 4 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia, stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa.
Decyzja, nie uwzględnia najważniejszej okoliczności, że w działaniu Spółki nie można doszukać się znamion lekceważenia chronionej art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. potrzeby ochrony substancji zabytkowej i nadzoru konserwatorskiego. Waga i okoliczności naruszenia prawa, jakim jest zarzucany brak zgodności z zakresem faktycznie uzyskanego pozwolenia na budowę, zwłaszcza przy kategorycznie złym stanem technicznym ponad stuletniego budynku jeszcze przed jego nabyciem przez Spółkę oraz podejmowanym działaniom mającym na celu zabezpieczenie nieruchomości przez dalszym niszczeniem, nie może być uznana za istotną i mającą znaczenie dla ukarania. Stopień przyczynienia się do powstania naruszenia, zwłaszcza w sytuacji uzyskania przed rozpoczęciem realizacji prac pozwoleń, nie może być widziany, jako obciążająca skarżącą.
Nie sposób również mówić o jakimkolwiek uszkodzeniu zabytku na skutek działania skarżącej. Przed rozpoczęciem prac, nieruchomość przy ul. K. stanowiła ruinę i pustostan, zaburzający ład estetyczny okolicy, a z uwagi na fatalny stan techniczny - również zagrażający bezpieczeństwu. Na skutek prac przeprowadzonych przez Spółkę zabudowa został zrewitalizowana, została jej przywrócona funkcjonalność i użyteczność.
Wbrew ocenie Organu, na skutek działania skarżącej nie doszło również do unicestwienia autentycznej formy architektonicznej zabudowy, a w konsekwencji - naruszenia interesu publicznego. Wszelkie realizowane na terenie nieruchomości przy ul. K. stanowiły wyraz troski o budynek, dostosowanie go do zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z jednoczesną dbałością o jej estetykę i ład, nie zaś jak stwierdziły organy - wyraz zlekceważenia celów ochrony zabytków. Wbrew twierdzeniom organu, przeprowadzone prace budowlane nie skutkowały także zaburzeniem układu urbanistycznego czy zniszczeniu autentycznej tkanki zabytkowej. Zrealizowane prace nie doprowadziły do zatarcia oryginalnego przebiegu pomieszczeń w części parteru budynku - gdyby faktycznie tak było, to organy nie wydałyby ostatecznie zgody na ich przeprowadzenie - natomiast decyzją z 10 listopada 2019 r. wydano pozwolenie na podział lokalu [...], znajdującego się na parterze na trzy mniejsze lokale ([...], [...], [...]), a także wydzielenie korytarza, co wskazuje, że przewinienie Spółki, jeżeli w ogóle nastąpiło to miało charakter znikomy. Po przywróceniu stanu poprzedniego Spółka ponownie wystąpiła z wnioskiem o dokonanie podziału lokalu [...] i zgoda ta została uzyskana. Organ, wymierzając administracyjną karę pieniężną, odstępując od kary lub miarkując jej wymiar powinien brać pod uwagę m.in. stopień, w jakim obiekt utracił wartości zabytkowe w wyniku podjętych bez pozwolenia konserwatorskiego działania. W niniejszym przypadku obiekt w żaden sposób nie został naruszony i nie utracił swoich walorów zabytków, skoro podział została zaakceptowany.
Mając na uwadze powyższe, nie sposób uznać jakoby waga i okoliczności naruszenia prawa, a także stopień przyczynienia się skarżącej uzasadniały nałożenie kary pieniężnej w tak znaczącej wysokości. Działania Spółki były w zdecydowanej większości uzgodnione z MWKZ, a ich skutków nie sposób kwalifikować do skutków niekorzystnych, naruszających w jakikolwiek sposób szeroko pojęty interes publiczny (w szczególności, iż obecnie budynek wyróżnia się na tle innych budynków Warszawy, przyczyniając się tym samym do utrwalania pozytywnego wizerunku miasta).
Jak wynika z przedstawionej przy skardze dokumentacji zdjęciowej nieruchomość przy ul. K. w W. znajduje się obecnie w zdecydowanie lepszym stanie technicznym i wizualnym, niż uprzednio. Zgodnie z licznymi opiniami specjalistów przedmiotowa kamienica została odtworzona przez inwestora w sposób zbieżny z praskim dziedzictwem architektonicznym i stanowi przykład prawidłowo zrewitalizowanego budynku - który bez wykonanych prac ulegałby dalszej degradacji. Spółka tytułem prac rewitalizacyjnych na terenie nieruchomości wydatkowa kwotę rzędu 10 milionów złotych - nieuzyskanie stosowanej zgody na niewielki ułamek robót budowlanych, który następnie został dobrowolnie usunięty nie może przesłaniać wszystkich pozytywnych działań, jakie Spółka poczyniła na rzecz tego budynku.
Przesłanki wymienione w art. 189d k.p.a. mają charakter okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji, stanowią one przedmiot postępowania wyjaśniającego, zaś organ administracji publicznej ma obowiązek z urzędu zgromadzić i ocenić dotyczące ich dowody i materiały (art. 7 i 77 k.p.a.). Co więcej, organ ma obowiązek szczegółowo uzasadnić swoją ocenę wypełnienia w konkretnym postępowaniu wymienionych w komentowanym artykule przesłanek (art. 107 § 3 k.p.a.). W konsekwencji obowiązkiem organu staje się każdorazowo przy nakładaniu i wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej badanie z urzędu wszystkich przesłanek wymienionych w art. 189d k.p.a. i gromadzenie dowodów zmierzających do zweryfikowania, czy występują one na gruncie danej sprawy administracyjnej. Działanie organu polegające niejako na rozszerzeniu katalogu przesłanek wyszczególnionych w art. 189d k.p.a. i wzięciu pod uwagę okoliczności nieistotnych z punktu widzenia wskazanego przepisu stanowi oczywiste naruszenie i pozostaje nieuprawnione.
Organ nie rozważył w sposób właściwy przesłanek ew. odstąpienia od wymierzenia kary, wynikających z art. 189f § 1 pkt 1) i 189 § 2 k.p.a. Ten pierwszy przepis ustanawia regułę obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary, jeżeli ziszczą się przesłanki w nim powołane. W art. 189f § 2 k.p.a. ustawodawca przewiduje fakultatywne odstąpienie od wymierzenia kary. Organy w ogóle nie odniosły się do możliwości fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, do czego zobowiązują je przywołane przepisy. Stanowi to uchybienie mające wpływ na wynik sprawy, bowiem rozważenia wymaga nie tylko obligatoryjne odstąpienie od wymierzenia kary, ale także odstąpienie fakultatywne. Ważniejsze jest jednak to, że organ w ustalonych przez siebie okolicznościach sprawy - w sposób niepełny i niedostatecznie wsparty dowodami - przyjmuje, że nie zachodzi podstawa do obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej.
Należy podkreślić przy tym, że nie każde, nawet oczywiste, naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. wyłącza stosowanie art. 189f § 1 k.p.a. Istnieje i istnieć musi, jako swoisty wentyl bezpieczeństwa przed nadmiernym formalizmem prawa, pewna grupa zachowań, które pomimo formalnego naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. nie wyłączają odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej z tego tytułu. Znikomości wagi naruszenia nie można oceniać z punktu widzenia samego faktu zaistnienia deliktu administracyjnego, ale skutków, jakie owo naruszenie wywołało lub wywołuje w przestrzeni publicznej, społecznej czy prywatnej. Wskazuje na to wyraźnie dalszy człon art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., uzależniający odstąpienie od potwierdzenia faktu usunięcia naruszenia prawa (a więc jego skutków).
Trudno w niniejszej sprawie mówić o sytuacji całkowitego zignorowania zakresu decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę przed przystąpieniem do robót budowlanych. W działaniu strony nie można zatem dostrzec takiego braku poszanowania obowiązujących przepisów prawa, które wyłączałyby odstąpienie od wymierzenia kary. Przedstawiona powyżej argumentacja oraz załączona do niniejszego odwołania dokumentacja zdjęciowa potwierdzają nadto, iż chroniona substancja zabytkowa nie doznała jakiegokolwiek uszczerbku na skutek przeprowadzonych prac. Jest oczywiste, że żadnej szkody w tym przypadku nie ma.
Skoro tak, to całkowicie niezrozumiałe jest stanowisko organów obu instancji, które dążą do ukarania Spółki karą pieniężną, poszukując argumentów przemawiających za tego rodzaju sankcją, nie dostrzegając oczywistego braku skutków stwierdzonego naruszenia. W okolicznościach niniejszej sprawy, pomijając wskazaną wcześniej wadliwość poczynionych ustaleń, nie ma powodów do wymierzania kary administracyjnej. Organ I i II instancji za wystarczające powinny uznać możliwość odstąpienia od jej wymierzenia i pouczenia.
W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r., poz.935), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
1. Skarga nie była zasadna. Wyjaśnić należy, że istotą sprawy niniejszej jest to, czy Minister prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. uznając, że decyzja organu I instancji była prawnie uzasadniona. W ocenie tut. Sądu organa obu instancji prawidłowo rozstrzygnęły sprawę skarżącej.
Zgodnie z art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego. Szczególna waga, jaką Państwo (a więc ogół obywateli, ujęty w preambule do tego aktu) przykłada do ochrony wspólnego dobra, jakim są zabytki, wynika właśnie z faktu zamieszczenia jej pośród zasad konstytucyjnych. Ta norma ogólna, ujęta w ustawie zasadniczej, jest skonkretyzowana w przepisach szczególnych, odnoszących się do ochrony zabytków, ujętych w ustawie zwykłej, jaką jest ustawa z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 840, dalej: "u.o.z."). Ustawa ta definiuje pojęcie zabytków, podlegających ochronie, jako dziedzictwo narodowe. Zabytek jest to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt. 1 u.o.z.).
W art. 4 u.o.z. ustawodawca nałożył na organa administracji publicznej obowiązek ochrony zabytków, realizując ww. zasadę konstytucyjną. W ramach tejże ochrony, organa zobowiązane są m.in. do zapobiegania jakikolwiek zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, kontroli stanu zachowania i przeznaczenia zabytków. Wprawdzie ww. obowiązek nałożony został przez ustawodawcę na wszystkie organa administracji, ale w art. 89 u.o.z. określone zostały organy specjalistyczne w zakresie ochrony zabytków – w tym więc minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje m.in. wojewódzki konserwator zabytków.
Jednym z instrumentów prawnych ochrony zabytków przez organa konserwatorskie jest powierzenie im w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. zezwalania na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Owo zezwolenie jest elementem niezbędnym dla potencjalnego inwestora m.in. do legalnego ubiegania się o pozwolenie na budowę i – następnie – legalnego wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych przy dowolnym zabytku. Orzekanie organów konserwatorskich w ww. granicach dokonywane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego.
W związku z tym, że ustawodawca wprost uzależnił jakiekolwiek roboty budowlane przy zabytku od zgody konserwatorskie, to w konsekwencji ustanowił i sankcję za podejmowanie działań bez pozwolenia lub wbrew pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora ochrony zabytków. Zgodnie z art. 107 d ust. 1 i 2 u.o.z. kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. Ten zaś, kto podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł.
Jak wynika z powyższego, zamysłem ustawodawcy było zrównanie skutków działań inwestycyjnych podejmowanych tak bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, jak i podejmowanych niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w takim pozwoleniu.
2. W sprawie niniejszej nie jest sporne, że skarżąca uzyskała 13 lutego 20191. pozwolenie MWKZ nr [...] na wykonanie robót budowlanych zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do ww. decyzji. Nie jest też sporne, że podział lokalu [...] i [...], zamurowanie otworu drzwiowego w lokalu od strony wschodniej i wydzielenie pomieszczenia sanitarnego w lokalu od strony zachodniej w przedmiotowym zabytkowym budynku przy ul. K. w W. zostały dokonany niezgodnie z tym projektem budowlanym. Skarżąca faktu tego nie kwestionuje, twierdząc jednakże, że owa niezgodność z zezwoleniem konserwatorskim, której się dopuściła nie była znacząca. Nie kwestionowała też w postępowaniu administracyjnym zasadności obowiązku nałożonego na nią przez MWKZ decyzją z 12 stycznia 2021 r., znak: [...] przywrócenia lokali użytkowych [...] i [...] na parterze budynku przy ul. K. w W. do stanu zgodnego z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do ww. decyzji z 13 lutego 2019 r. Co więcej, w piśmie z 6 września 2021 r., kierowanym do organu I instancji, Spółka dostrzegała zaistnienie przesłanek z art. 107d ust. 1 u.o.z. do wymierzenia jej kary pieniężnej - gdyż wniosła o odstąpienie od wymierzenia kary łub jej miarkowanie do najniższej wysokości.
W ocenie więc tut. Sądu zarówno MWKZ, jak i Minister prawidłowo ustalili stan faktyczny sprawy w zakresie wystąpienia przesłanek do zastosowania art. 107d ust. 1 u.o.z., nie naruszając w żaden sposób art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Swoje stanowisko przedstawili w poprawnie sporządzonym uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Podkreślić t należy, że nie ma żadnego znaczenia prawnego dla zaistnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu to, że skarżąca wykonywanymi robotami budowlanymi – jak twierdzi – zapobiega dalszej dewastacji i uszkodzeniu zabytku. To odpowiednie służby ochrony zabytku, posiadające wiedzę specjalistyczną maja za zadanie wskazać zakres prac, jaki jest niezbędny (i dopuszczalny) w celu ochrony zabytku wpisanego do rejestru, a nie inwestor. Motywacja inwestora jest niewątpliwie ważna, ale to nie on decyduje o zakresie robót przy zabytku, a właściwy konserwator zabytków.
3. O ile oczywistym prawnie jest, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania przez MWKZ art. 107d ust. 1 u.o.z., o tyle kwestią sporną jest to, czy w tym stanie faktycznym organa mogły odstąpić od wymierzenia skarżącej kary pieniężnej lub udzielić jej ulgi w tejże karze. Kara ta jest sankcją o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej (art. 189b k.p.a.).
Niewątpliwie, organ konserwatorski może zarówno odstąpić od karania, jak i miarkować wysokość nakładanej kary w przypadku, o którym mowa w art. 107d ust. 1 u.o.z. Takie jednak działanie organu zobowiązanego do ochrony zabytków nie jest uznaniowe, muszą zaistnieć przesłanki do odstąpienia od zasady wyrażonej w ww. artykule.
Jak podkreśla się w judykaturze, nałożenie kary administracyjnej, o której mowa w art. 107d u.o.z., wymaga najpierw ustalenia zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, a dopiero po takim pozytywnym ustaleniu dokonania oceny stanu faktycznego w świetle przepisów art. 189d - 189f k.p.a. Treść ustępu 5 art. 107d u.o.z. należy interpretować w świetle pełnej treści art. 107d tej ustawy (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 460/20, CBOSA).
Przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary i wyłącznie pouczeniu, wymienione są enumeratywnie w art. 189f § 1 k.p.a. Organ może więc od kary odstąpić wyłącznie wówczas, gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (zasada ne bis in idem).
Biorąc pod uwagę, że ochrona zabytków ma rangę konstytucyjną (art. 5 Konstytucji RP), szczególnie podkreślaną w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – o czym już była mowa na wstępie – dla stosowania przepisów k.p.a. łagodzących penalizację samowolnie wykonywanych robót przy zabytku niezbędne staje się każdorazowo uwzględnienie faktu, że dobrem chronionym jest własność całego narodu, stanowiąca dziedzictwo narodowe. Skoro więc przyjmuje się w judykaturze, że odstąpienie od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w przypadku obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków jest w każdym przypadku odstąpieniem istotnym, o ile nie zostało uzgodnione z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków - art. 36a ust. 5b pkt 2 lit. b ustawy Prawo budowlane (tak NSA w wyroku z 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2432/21, CBOSA), to tym bardziej przyjąć należy zasadę, że odstąpienie od udzielonej zgody konserwatorskiej, lub brak takiej zgody, jest istotne. Wyjątkiem więc będą przypadki, w których waga naruszenia prawa w zakresie ochrony zabytków jest znikoma. Owa "znikomość" wagi naruszenia prawa musi być dostrzegalna obiektywnie i wynikać z ustalonego stanu faktycznego.
W przypadku zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w odniesieniu do kary wymierzanej na podstawie art. 107d u.o.z. pojęcie "znikoma waga naruszenia" należy wykładać w odniesieniu przede wszystkim do rodzaju wartości, dobra, które dana norma prawna chroni. Dlatego przydatny jest tu tzw. test proporcjonalności, który wyraża się w odpowiedzi na pytanie, czy odstąpienie od ukarania nie zniweczy ochrony dobra, dla którego dana norma została ustanowiona. W niniejszej sprawie dobrem tym jest ochrona zabytków, jako szczególnego dobra ogólnonarodowego. Miarodajne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają bowiem chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia.
W niniejszej sprawie organa obu instancji, jako organa wyspecjalizowane w ochronie zabytków, wyjaśniały w swych decyzjach – opisując walory zabytku – że w wyniku nielegalnie prowadzonych robót budowlanych substancja zabytkowa wyjątkowego obiektu uległa przekształceniu przez zmianę podziału pomieszczeń w lokalu użytkowym w części parteru przedmiotowej kamienicy. Zdaniem Ministra, samowolne przeprowadzenie robót budowlanych przez skarżącą, które obejmowało zamurowanie otworu drzwiowego od strony wschodniej lokalu oraz wydzielenie pomieszczenia sanitarnego od strony zachodniej, doprowadziło do zatarcia oryginalnego podziału pomieszczeń w części parteru obiektu posiadającego dużą wartość historyczną i artystyczną, a w konsekwencji do utraty jego waloru autentyczności i integralności. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ta argumentacja organów uzasadniała ich stanowisko, że naruszenie przez skarżącą prawa nie było znikome.
Oceny tej nie zmienia argumentacja pełnomocnika skarżącej, że w późniejszym czasie Spółka uzyskała zgodę konserwatorską na taki podział części budynku. Przede wszystkim, uzyskując taką zgodę skarżąca przedstawiła MWKZ zmieniony projekt budowlany, sporządzony przez uprawnionego projektanta. Pozwoliło to organowi na merytoryczną kontrolę planowanych robót budowlanych i wydanie zgody. Poza tym, w świetle art. 107d u.o.z. penalizowane jest działanie bez zgody lub w zakresie wykraczającym poza zgodę konserwatorską i nie jest okolicznością egzoneracyjną pozwolenie uzyskane po wykonaniu robót budowlanych. Sama skarżąca doskonale zdawała sobie sprawę z nielegalnego działania, gdyż nie kwestionowała decyzji MWKZ z 12 stycznia 2021 r., nakazującej jej przywrócenie lokali [...] i [...] znajdujących się w parterze budynku przy ul. K. w W. do stanu zgodnego z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji tego organu z 13 lutego 2019 r.
Co jest ponadto istotne, przesłanką zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest nie tylko znikoma waga naruszenia prawa, ale również to, że strona zaprzestała naruszania prawa. Obie te przesłanki muszą zostać spełnione łącznie. Pojęcia "zaprzestania naruszania prawa" nie należy jednak utożsamiać z wykonaniem nałożonego przez organ obowiązku przywrócenia przez stronę stanu zgodnego z prawem lub usunięciem skutków naruszenia prawa (podobnie wyrok WSA w Gdańsku z 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 912/24, CBOSA). Skoro też ww. przepis stanowi, że to strona zaprzestała naruszenia prawa, to zakres art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie będzie obejmować sytuacji, gdy do zaprzestania naruszania prawa doszło nie w wyniku działania strony, lecz w konsekwencji posłużenia się przez organy administracji publicznej środkami przymusu państwowego, w szczególności środkami egzekucji administracyjnej (tak: A. Cebera, J. G. Firlus (w:) H. Knysiak-Sudyka (red.), A. Gołęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, M. Romańska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, LEX/el.).
W orzecznictwie prezentowany jest też pogląd, zgodnie z którym z uwagi na zawarty w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wymóg zaprzestania naruszania prawa, przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do naruszeń o charakterze ciągłym, trwałym lub powtarzającym się. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania do zachowania osoby polegającego na jednorazowym naruszeniu obowiązku lub zakazu. Pojęcia zaprzestania naruszania prawa nie należy utożsamiać z obowiązkiem przywrócenia przez stronę stanu zgodnego z prawem lub usunięciem skutków naruszenia prawa (tak WSA w Warszawie w wyroku z 13 marca 2020 r.. sygn. akt IV SA/Wa 2529/19, CBOSA).
Rację miał więc Minister, zwracając na powyższe uwagę i twierdząc, że w tej sprawie nie zaistniała również i druga, niezbędna przesłanka z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
4. Zgodnie z art. 189d k.p.a. organ wymierzając administracyjną karę pieniężną, bierze m.in. pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia oraz częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara. Berze też pod uwagę stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa, działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa i wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, zarówno MWKZ, jak i Minister wzięli pod uwagę ww. okoliczności. Jak już była o tym mowa, waga naruszenia przez Spółkę prawa mierzona była w proporcji do ustawowego obowiązku ochrony zabytków, jako ważnego interesu publicznego. Jak ponadto wskazywał Minister, brał on pod uwagę, że skarżąca – podobnie motywując swe działanie, jako nieznaczne odstąpienie od udzielonego zezwolenia konserwatorskiego – dopuszczała się podobnych deliktów w przeszłości, przez niedopełnianie obowiązku uzyskania zgody konserwatorskiej na roboty budowlane przy innym zabytku – czyli obowiązku tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego została nałożona kara w niniejszej sprawie. Ustawodawca nie wprowadził w cyt. przepisie przesłanki "ukarania karą pieniężną za taki sam delikt", ale przesłankę dopuszczenia się deliktu, stąd też nie ma znaczenia prawnego powołany przez pełnomocnika skarżącej wyrok NSA z 11 września 2024 r sygn. akt II OSK 2574/21. W wyroku tym Sąd Naczelny nie przesądził tego, że Spółka nie dopuściła się deliktu, za który organa wymierzyły jej karę pieniężną za działanie bez zezwolenia konserwatorskiego, ale wyłącznie to, że wymierzając tę karę organa nie dość wnikliwie przeanalizowały przesłanki odstąpienia od nałożenia kary (w tym i w zakresie jej wysokości).
Poza tym, o ile ww. wyrokiem NSA uchylił wyrok WSA w Warszawie z 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1649/21 i decyzje obu organów, o tyle (w podobnym stanie faktycznym i prawnym) Sąd Naczelny wyrokiem z 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2432/21 oddalił skargę kasacyjną Spółki od wyroku WSA w Warszawie z 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1576/20 - w sprawie ze skargi Spółki na decyzję Ministra z 29 czerwca 2020 r. znak: DOZ-OAiK.650.1210.2019.WK, także w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Jak przesądził NSA w ww. wyroku – co uszło uwadze skarżącej - "na gruncie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także z uwagi na treść art. 2 tej ustawy brak jest podstaw do skutecznego twierdzenia, że dokonane przez inwestora odstępstwa miały charakter nieistotny. Rygory zawarte w ustawie o ochronie zabytków nie pozwalają na takie twierdzenie, ponieważ każda ingerencja w zabytek wpisany do rejestru zabytków w postaci wykonana robót budowlanych wymaga uprzednio uzyskania pozwolenia konserwatorskiego (art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.). Tym samym istniały podstawy prawne do stwierdzenia przez organy konserwatorskie, że w związku z ujawnionym i zasadniczo niekwestionowanym przez skarżącą Spółkę odstąpieniem od pozwolenia konserwatorskiego, zachodziły przesłanki z art. 107d ust. 1 u.o.z. do wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi Sąd I instancji niewadliwie wskazał, że zmiana zakresu i warunków określonych w pozwoleniu także wymaga jego zmiany, co już chociażby wynika z przedstawionego powyżej wywodu. W tym zakresie Sąd zasadnie powołał się na treść art. 43, w który w ustępie 1 pkt 2 dotyczy skutków realizacji robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu".
5. Organa obu instancji trafnie też dostrzegły, że skarżąca nie podjęła dobrowolnie żadnych działań w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa – o czym była już mowa w poprzedzającej części uzasadnienia. Oceniając natomiast wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła trafnie organa wskazały na to, że prowadzenie bez pozwolenia konserwatorskiego robót budowlanych pozwala skrócić czas ich trwania i wymaga mniejszych nakładów finansowych (w tym kosztów niezbędnego projektu w zakresie zamierzonych zmian). Natomiast oceniając stopień przyczynienia się skarżącej, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa stwierdzić należy, że Spółka nie "przyczyniła się" do tego naruszenia, tylko wprost go dokonała, co słusznie podkreślił Minister w swej decyzji.
Dlatego też zarzuty przywołane w skardze (zarówno prawa materialnego, jak i procesowego) były nieuzasadnione.
6. Należy dodatkowo podkreślić, że analiza akt sprawy nie prowadzi do wniosku o rzekomym naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. Wprawdzie profesjonalny pełnomocnik nie wskazuje jednostki redakcyjnej tego przepisu, ale kontrola sądowa nie wykazała, aby organy uchybiły obowiązkowi zapewnienia skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Nie bardzo też wiadomo, na czym miałoby polegać odstąpienie organów od tej zasady lub braku utrwalenia w aktach sprawy w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (§ 2 i § 3).
Organ nie naruszył art. 81a § 1 k.p.a., gdyż w tej sprawie – wbrew skardze - w zakresie nałożenia na stronę obowiązku (kary pieniężnej) nie powstały niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, które musiałyby być rozstrzygane na korzyść strony. Podobnie, choć pełnomocnik skarżącej nie wskazuje jednostki redakcyjnej art. 8 k.p.a., to w działaniu organów obu instancji – powodowanym troską o dobro wspólne – trudno dopatrzyć się naruszenia zaufania uczestników do władzy publicznej, czy też zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1). Nie jest też jasne, dlaczego MWKZ lub Minister mieliby bez uzasadnionej przyczyny odstąpić od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2).
7. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.