VII SA/Wa 1648/23

VII SA/Wa 1648/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /sprawozdawca/
Włodzimierz Kowalczyk
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 35 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 maja 2023 r. znak: DOA.7110.236.2022.ACK w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z 4 maja 2023 r., DOA.7110.236.2022.ACK, na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. T. - uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z 21 lipca 2022 r. WI-I.7840.1.115.2020.KL stwierdzającą wydanie decyzji Starosty [...] z [...] października 2014 r. nr [...] z rażącym naruszeniem prawa oraz odmawiającą stwierdzenia jej nieważności wobec upływu 5 lat od dnia jej doręczenia i odmówił stwierdzenia jej nieważności.
Organ wskazał, że Starosta [...] decyzją z [...] października 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i A. J. pozwolenia na przebudowę poddasza na cele mieszkalne w budynku jednorodzinnym na dz. nr [...] w R.
Następnie przedstawił zasady postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podkreślając, że jest ono prowadzone w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.
Dalej przytoczył art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r., poz. 1409 ze zm. - na dzień wydania decyzji) oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 tej ustawy wskazując, że złożono oświadczenie o prawie do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane.
Powołując się następnie na art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego podkreślił, że działka [...] leży na terenie objętym uchwałą nr [...] Rady Gminy w L. z [...] lutego 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gmina [...] (plan) na terenie PPw. Zgodnie z § 6 pkt 1 i 2 planu obowiązuje na nim działalność przemysłowa w tym składowanie i magazynowanie, a stosownie do § 6 pkt 3 istniejące obiekty utrzymuje się, z możliwością przebudowy i nadbudowy na zasadach określonych w przepisach odrębnych.
GINB podniósł, że w decyzji z 12 listopada 2012 r. WINB zaznaczył, że zmiany sposobu użytkowania budynku administracyjno - biurowego na mieszkalny dokonał PINB w G. decyzją z [...] października 2008 r., na mocy art. 50 i art. 51 Prawo budowlane, wobec wykonania decyzji PINB z [...] lipca 2008r. nakazującej wykonanie robót doprowadzających samowolne roboty budowlane na parterze ww. budynku. Powyższą decyzją WINB uchylił decyzję PINB w G. z [...] sierpnia 2012 r., na mocy art. 71a Prawa budowlanego, nakazującą przywrócenie funkcji administracyjno-biurowej części mieszkalnych. Wprawdzie decyzja z 12 listopada 2012 r. nie była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zakończonej wyrokiem tego Sądu z 27 marca 2019 r. II OSK 1218/17, niemniej w jego uzasadnieniu wskazano, że w sprawie zakończonej decyzją z 12 listopada 2012 r. nr 697/2012, umorzenie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania parteru budynku administracyjno-biurowego na mieszkalną wynikało ze zrealizowania robót zalegalizowanych w postępowaniu naprawczym, a więc decyzja ta de facto kończyła postepowanie merytorycznie, a więc stanowiła i będzie stanowić przeszkodę do ponownego badania legalności ww. zmiany sposobu użytkowania w trybie zwyczajnym. Legalność sposobu zmiany użytkowania parteru przedmiotowego budynku, wobec ostatecznej decyzji z [...] listopada 2018 r. została już przesądzona w innym postępowaniu.
Wobec powyższego GINB uznał, że zmiana sposobu użytkowania budynku z administracyjno-biurowego na mieszkalny, została zalegalizowana w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego decyzją PINB z [...] października 2008 r.
Podkreślił, że zgodnie z § 6 pkt 3 planu obiekty utrzymuje się, z możliwością przebudowy i nadbudowy na zasadach określonych w przepisach odrębnych, a więc projekt budowlany nie narusza zapisów planu.
Organ dodał, że budynek leży od 5,2 m do 9,2 m od granicy działki nr ew. [...] - drogi dojazdowej i 9,5 m - 14 m od granicy z działką nr ew. [...] A. T., a więc obszar oddziaływania zamyka się w granicach działki inwestorów. Decyzja nie narusza więc rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. oraz nie jest obarczona innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję złożył A. T. zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu wobec uznania, że decyzja z [...] października 2014 r. nie narusza rażąco prawa oraz wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W ocenie skarżącego, nie do pogodzenia z zasadą praworządności jest zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane dopuszczające zmianę przeznaczenia budynku administracyjno-biurowego na cele mieszkalne na terenach o przeznaczeniu przemysłowym w planie. Plan określa całkowity zakaz realizowania na tej działce inwestycji mieszkaniowych i nie dopuszcza przebudowy w celu zmiany funkcji budynku na mieszkalną, a budynek jest administracyjno-biurowy. Starosta [...] rażąco zatem naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy udzielając decyzją z [...] października 2014 r. pozwolenia na przebudowę poddasza na cele mieszkalne.
Ponadto, roboty te stanowiły samowolę budowlaną, gdyż wykonano je pomimo ich wstrzymania - postanowieniem [...] i pomimo uchylenia decyzji z [...] września 2007 r. o pozwoleniu na przebudowę dachu i wykonanie termomodernizacji i elewacji. Prace te rozpoczęto w końcu 2007 r. kiedy to 22 grudnia 2007 r. rozpoczęto przebudowę dachu. Prace przy elewacji rozpoczęto 7 marca 2008 r. We wniosku o wydanie ww. pozwolenia, jak i w dokumentacji podano nieprawdziwe przeznaczenie budynku jako mieszkalnego. Starosta [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie wydania ww. pozwolenia i wstrzymał jego wykonanie, a decyzją z [...] maja 2008 r. odmówił pozwolenia na przebudowę. Inwestorzy nadal jednak prowadzili roboty, co potwierdza protokół i zdjęcia z oględzin PINB z 10 stycznia 2008 r. dokonanych na działce skarżącego nr [...] oraz wyroki WSA w Krakowie z 30 września 2011 r. II SA/Kr 931/11 i z 30 kwietnia 2012 r. II SA/Kr 271/12.
Nie było więc podstaw do uznania, że budynek zmienił przeznaczenie z administracyjno-biurowego na mieszkalne na mocy decyzji PINB w G. z [...] października 2008 r, bo nie mogła ona legalizować zmiany funkcji z uwagi na plan.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w nadzwyczajnym trybie, jakim jest stwierdzenie nieważności, w którym organ ogranicza się jedynie do zbadania, czy zaistniały przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu. Wzruszenie decyzji w omawianym trybie jest jednym z wyjątków od zasady trwałości decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.), dlatego przesłanki jego zastosowania powinny być intepretowane ściśle.
Podkreślić przy tym należy, że przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest rażące naruszenie prawa - jak wskazuje się w doktrynie i ugruntowanym orzecznictwie - ma miejsce w przypadku łącznego spełnienia trzech kryteriów: oczywistości naruszenia prawa, charakteru naruszonego przepis, jasnego w swej treści oraz skutków wywołanych decyzją, których nie można zaakceptować w praworządnym państwie.
Jeżeli istnieją wątpliwości co do rozumienia przepisu prawa i w konsekwencji rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z wykładni nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Tym samym nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak i tryb ten nie może prowadzić do kolejnej weryfikacji decyzji, tak jak w trybie zwykłym.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli organów w postępowaniu nieważnościowym była decyzja Starosty [...] z [...] października 2014 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę poddasza opisanego budynku jednorodzinnego na cele mieszkalne.
Skarżący zarzucił, że decyzja ta rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane, gdyż dopuściła zmianę przeznaczenia części budynku administracyjno-biurowego na cele mieszkalne na terenach o przeznaczeniu przemysłowym, wbrew zapisom obowiązującego na tym terenie planu miejscowego.
Wskazać zatem trzeba, że działka inwestycyjna położona jest na terenie, objętym uchwałą nr [...] Rady Gminy w L. z [...] lutego 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gmina [...] o symbolu PPw, który § 6 pkt 1 i 2 planu przeznacza na działalność przemysłową w tym składowanie i magazynowanie. Natomiast pkt 3 § 6 planu wskazuje, że istniejące obiekty utrzymuje się, z możliwością przebudowy i nadbudowy na zasadach określonych w przepisach odrębnych.
Podkreślić należy, że kontroli w niniejszym postępowaniu nieważnościowym nie podlega decyzja zmieniająca sposób użytkowania parteru ww. budynku, tylko decyzja udzielająca pozwolenia na przebudowę poddasza na cele mieszkalne, w świetle zapisów planu. Kwestia zmiany sposobu użytkowania parteru na mieszkalny została bowiem ostatecznie rozstrzygnięta przez MWINB decyzją z 12 listopada 2012r., co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 27 marca 2019 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1218/17. A skoro tak, to funkcja mieszkalna zgodnie z § 6 pkt 3 planu, jako już istniejąca mogła być utrzymana z możliwością przebudowy.
W sprawie zakończonej decyzją ostateczną MWINB z 12 listopada 2012 r., umarzającą postępowania naprawcze w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania parteru przedmiotowego budynku z funkcji administracyjno-biurowej, na mieszkalną, wynikało bowiem z ustalenia, że zmiana ta była następstwem zrealizowania robót budowlanych, które zostały zalegalizowane w zakończonym już postępowaniu naprawczym, a więc umorzenie postępowania, de facto kończyło je merytorycznie i będzie stanowić przeszkodę do ponownego badania legalności zmiany sposobu użytkowania parteru tego budynku w jakimkolwiek nowym postępowaniu prowadzonym w trybie zwyczajnym, jak wskazał NSA w ww. wyroku.
W obrocie prawnym pozostaje zatem decyzja PINB z [...] października 2008 r. legalizująca samowolną zmianę sposób użytkowania parteru budynku administracyjno - biurowego na mieszkalny - w trybie art. 50 i art. 51 Prawo budowlane - zapadła w konsekwencji wykonania obowiązku nałożonego decyzją z 14 lipca 2008 r. Zarzuty skarżącego odnoszą się zatem do kwestii już przesądzonej, która z tej przyczyny nie mogła podlegać kolejnemu badaniu.
W konsekwencji nie można było podzielić stanowiska, że decyzja Starosty [...] z [...] października 2014 r. narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane, a tym bardziej rażąco.
Zasadnie zatem w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym GINB powołał § 6 pkt 3 planu, który zezwala na utrzymanie istniejących obiektów, z możliwością ich przebudowy i nadbudowy na zasadach określonych w przepisach odrębnych oraz uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił twierdzenia nieważności, po zbadaniu, że decyzja ta nie jest dotknięta również pozostałymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Analiza projektu budowlanego potwierdza, że opisany budynek położony jest od 5,2 m do 9,2 m od granicy działki nr ew. [...] (drogi dojazdowa) i od 9,5 m do 14 m od granicy z działką skarżącego (nr ew. [...]).
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.