II OSK 785/22

II OSK 785/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1647/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-22
Skarżony organ
Inne~Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3, art. 106, art. 133, art. 141, art. 145, art. 174, art. 175, art. 176, art. 182, art. 183, art. 184, art. 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 3, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 16, art. 77, art. 78, art. 81, art. 85, art. 106, art. 107, art. 130, art. 162
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 710
art. 36
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Dz.U. 2020 poz 65
art. 124
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1647/21 w sprawie ze skargi D.J. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 14 maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 22 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1647/21, oddalił skargę D. J. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 14 maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 12 października 2020 r. (uzupełnionym w dniu 12 listopada 2020 r.) A. S.A. z siedzibą w [...] zwróciła się do Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] obręb [...][...], w związku w przebudową linii 110 kV relacji [...]-[...]-[...] na odcinku slupy nr [...]-[...]. Do wniosku dołączono m.in. decyzję Starosty [...] z dnia 5 czerwca 2020 r. znak: [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie [...] miasta [...], oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów numerem działki [...], stanowiącej własność D. J., dla której w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...] poprzez zezwolenie A. S.A. z siedzibą w [...] na rozbiórkę istniejącej oraz budowę po jej trasie nowej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...]-[...]-[...]. Ograniczenie dotyczy pasa technologicznego o długości 91,21 m, szerokości 10,00 m i łącznej powierzchni 912,29 m2. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 11 lipca 2020 r.
Decyzją z dnia 1 grudnia 2020 r. znak: [...] Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków pozwolił A. S.A. w [...] na przeprowadzenie badań archeologicznych na działkach ew. nr [...] i [...] obręb [...][...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że projektowany słup nr [...] na działce ew. nr [...] obręb [...] sąsiaduje ze stanowiskiem [...][...] zewidencjonowanym w [...](osada-materiały z okresu neolitu), a projektowany słup nr [...][...]na działce ew. nr [...] obręb [...], sąsiaduje ze stanowiskiem [...] [...] zewidencjonowanym w [...](cmentarzysko-materiały kultury łużyckiej, ślad osadniczy - materiały kultury przeworskiej). Organ ochrony konserwatorskiej wskazał, że zgodne z opinią z dnia 17 czerwca 2019 r. badanie archeologiczne ma mieć formę nadzoru. Ochronie podlegają znajdujące się na tym terenie nawarstwienia związane w funkcjonowaniem osadnictwa i cmentarzyska. Organ wskazał, że działając na wniosek stron, mając na uwadze, że decyzja jest zgodna z ich żądaniem, odstąpił od zawiadomienia stron o wszczęciu i zakończeniu postępowania oraz poinformował, że decyzja ta podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania.
D. J. odwołał się od tej decyzji, wskazując m.in. że złożył odwołanie od decyzji Starosty z dnia 5 czerwca 2020 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej. Podkreślił, że zaskarżona decyzja, w sytuacji gdy nie zostało zakończone postępowanie odwoławcze od decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej oraz sprawa dotycząca zatwierdzenia projektu robót geologicznych, narusza prawo własności strony.
Decyzją z dnia 14 maja 2021 r., [...], Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu utrzymał w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 1 grudnia 2020 r. Organ wskazał, że z dokumentów przedstawionych przez A. S.A. z siedzibą w [...] wynika, że właścicielami nieruchomości, na których planowane jest przeprowadzenie badań są: dz. ew. nr [...] – M. K. i P.K., dz. ew. nr [...] - D. J.. W załączonych dokumentach, jako poświadczenie tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w odniesieniu do działki nr ew. nr [...] wnioskodawca przedstawił decyzję Starosty [...] z dnia 5 czerwca 2020 r. znak: [...]o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie [...] miasta [...], oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów numerem działki [...], stanowiącej własność D. J., dla której w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...]u prowadzona jest księga wieczysta nr [...] poprzez zezwolenie A. S.A. z siedzibą w [...] na rozbiórkę istniejącej oraz budowie po jej trasie nowej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...]-[...]-[...]. Ograniczenie dotyczy pasa technologicznego o długości 91,21 m, szerokości 10,00 m i łącznej powierzchni 912,29 m2. Na decyzji tej znajduje się adnotacja, że stała się ona ostateczna w dniu 11 lipca 2020 r. W ocenie organu, decyzja Starosty [...] z dnia 5 czerwca 2020 r. stanowi samodzielną podstawę nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością w zakresie rozstrzygniętym w tej decyzji, tj. realizacji inwestycji polegającej na przebudowie linii napowietrznej WN 110kV relacji [...]-[...]-[...]. Minister uznał, że decyzja ta może stanowić podstawę do złożenia wniosku nie tylko o pozwolenie budowlane, ale również o pozwolenie na badania archeologiczne bezpośrednio związane z realizacją inwestycji. W ocenie organu odwoławczego, zasadnie zatem Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków w oparciu o dołączone do rozpatrywanego wniosku dokumenty rozpatrzył sprawę pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych.
W odniesieniu do twierdzenia odwołującego się, iż decyzja Starosty [...] z dnia 5 czerwca 2020 r. nie jest ostateczna, Minister podkreślił, że zgodnie z zasadą z art. 16 § 1 k.p.a., dopóki decyzja o przyznaniu uprawnienia nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, będzie ona wywoływać skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. W odniesieniu do zarzutu braku skutecznego umocowania osoby składającej wniosek, Minister stwierdził, że został on podpisany elektronicznie przez S. G., która została umocowana do wykonywania wszystkich niezbędnych czynności faktycznych i prawnych związanych z opracowaniem dokumentacji projektowej dla zadania inwestycyjnego pn. "Przebudowa linii napowietrznej 110 kV [...]-[...]-[...] w celu przyłączenia źródeł energii odnawialnej na obszarze powiatu [...] w regionie [...]". Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. wyjaśniono, że organ I instancji przed wydaniem decyzji nie zawiadomił skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednak skarżący nie wskazał czynności procesowych, które chciałby dokonać przed wydaniem decyzji, ani nie przytoczył żadnych twierdzeń, które mogłyby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia sprawy, a których strona nie mogła przedstawić organowi. W ocenie Ministra, wskazane przez stronę pozostałe naruszenia dokonane przez Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, również nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Skargą D. J. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.; art. 8 i 107 § 3 k.p.a.; art. 9 i 11 k.p.a.; art. 16 k.p.a.; art. 10 k.p.a.; art. 162 § 2 k.p.a.; art. 81 k.p.a. oraz art. 130 § 4 k.p.a.; art. 6 i 8 k.p.a.; art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm., dalej: u.o.z.); art. 7 i 77 oraz 78 § 1 w zw. art. 85 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd wskazał, że zgodnie art. 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z. pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie badań archeologicznych. Z kolei art. 36 ust. 6 tej ustawy przewiduje, że pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. W myśl ust. 7 tego przepisu, pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych wydaje się również na wniosek osób fizycznych albo jednostek organizacyjnych zamierzających prowadzić te badania lub poszukiwania. W przypadku nieuzyskania zgody właściciela lub posiadacza nieruchomości na przeprowadzenie tych badań lub poszukiwań, przepisy art. 30 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Te natomiast przepisy stanowią, że właściciel lub posiadacz zabytku nieruchomego bądź nieruchomości o cechach zabytku jest obowiązany udostępnić ten zabytek bądź nieruchomość wykonawcy badań w celu ich przeprowadzenia. W przypadku odmowy udostępnienia zabytku nieruchomego bądź nieruchomości, o których mowa w ust. 1, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą właścicielowi lub posiadaczowi udostępnienie tego zabytku bądź nieruchomości, na czas niezbędny do przeprowadzenia badań, jednak nie dłuższy niż 3 miesiące od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych decyzji § 9 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na listę skarbów dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz.U. z 2018 r. poz. 1609), do wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie badan archeologicznych dołącza się dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem, a w przypadku gdy z wnioskiem występuje podmiot zamierzający prowadzić te badania, zgodę właściciela lub posiadacza nieruchomości na ich prowadzenie albo oświadczenie, że właściciel lub posiadacz tej zgody nie udzielił. Kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy udzielając pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych orzekające w sprawie organy miały podstawę do przyjęcia, że wnioskodawca posiadał tytuł prawny do korzystania z nieruchomości skarżącego, na której miały zostać przeprowadzone badania archeologiczne. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że tytuł prawny, o którym mowa w art. 36 ust. 6 u.o.z. może wynikać z decyzji administracyjnej.
Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynika, że wnioskodawca wywodził swój tytuł prawny z decyzji Starosty [...] z dnia 5 czerwca 2020 r. znak: [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie [...] miasta [...], oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów numerem działki [...], stanowiącej własność D. J., poprzez zezwolenie A. S.A. z siedzibą w [...] na rozbiórkę istniejącej oraz budowie po jej trasie nowej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110kV relacji [...]-[...]-[...]. Ograniczenie dotyczy pasa technologicznego o długości 91,21 m, szerokości 10,00 m i łącznej powierzchni 912,29 m². Z akt sprawy wynika, że stroną tego postępowania był również D. J., któremu wysłano odpis decyzji. Jednocześnie na decyzji znajdującej się w aktach sprawy widnieje adnotacja, że decyzja ta stała się ostateczna w dniu 11 lipca 2020 r. Zatem w dacie złożenia wniosku i wydania w tej sprawie decyzji przez Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, inwestor dysponował ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 5 czerwca 2020 r., stanowiącą tytuł prawny do wejścia na teren nieruchomości skarżącego w celu przeprowadzenia tam badań archeologicznych, związanych z planowanymi robotami budowlanymi. Do odwołania pełnomocnik skarżącego załączył potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię skierowanego do Wojewody Łódzkiego odwołania z dnia 12 listopada 2020 r. od decyzji Starosty [...] z dnia 5 czerwca 2020 r. W odwołaniu tym zawarto wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania lub uznanie, że odwołanie zostało wniesione w terminie, w ramach którego odwołujący się zakwestionował skuteczność doręczenia mu decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu złożenie odwołania po terminie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia nie oznacza, że decyzja organ I instancji utraciła walor ostateczności. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jego wniesienia. Uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Wyjątek od tej zasady zachodzi w przypadku przywrócenia stronie przez organ odwoławczy terminu do wniesienia odwołania.
Sąd podkreślił, że kontroluje zaskarżoną decyzję według stanu faktycznego i prawnego na datę jej wydania. W dacie wydania decyzji przez Ministra w tej sprawie (14 maja 2021 r.) brak było podstaw do stwierdzenia przez organ, że decyzja Starosty [...] z dnia 5 czerwca 2020 r. utraciła walor ostateczności. Również w skardze z dnia 6 lipca 2021 r. nie wskazano, aby postępowanie odwoławcze od tej decyzji zostało skutecznie wszczęte, ani że decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Łódzkiego przed wydaniem decyzji w tej sprawie przez Ministra. Zatem brak jest podstaw do zarzucenia organowi naruszenia prawa poprzez uznanie, że inwestor dysponował tytułem prawnym do prowadzenia badań archeologicznych na terenie działki skarżącego nr [...] w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że jeżeli nawet decyzja Starosty [...] z dnia 5 czerwca 2020 r. zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie przez organ odwoławczy, to stanowiłoby to podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania w tej sprawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W tym zakresie Sąd uznał więc za nieuzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędną ocenę i przyjęcie, iż decyzja Starosty [...] z dnia 5 czerwca 2020 r. jest ostateczna, pomimo złożenia dokumentów w postaci złożonego odwołania oraz art. 16 k.p.a. poprzez niewłaściwą interpretację i przyjęcie, iż dopóki decyzja Starosty [...] z dnia 5 czerwca 2020 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej nie została wyeliminowana z obrotu prawnego jest skuteczna, pomimo złożenia odwołania od tej decyzji.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 162 § 2 k.p.a. poprzez uznanie przez organ II instancji, iż zaskarżona decyzja została wydana z dopełnieniem określonych czynności i warunków, w sytuacji, gdy inwestor w dniu wydania decyzji prowadził już prace bez udziału kierownika badań archeologicznych i nie powiadomił organu konserwatorskiego w terminie 3 dni przed rozpoczęciem prac (warunek 2), a także zarzutu naruszenia art. 36 u.o.z. poprzez podjęcie przez inwestora prac przed uzyskaniem pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Sąd stwierdził, iż sam fakt podjęcia przez inwestora prac przygotowawczych czy wykonywania robót budowlanych na terenie nieruchomości skarżącego nie jest równoznaczny z rozpoczęciem badań archeologicznych, których dotyczy decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 1 grudnia 2021 r. Należy odróżnić roboty budowalne, na których wykonanie inwestor posiadał odrębne pozwolenia budowlane od badań archeologicznych, których dotyczy pozwolenie wydane przez organ konserwatorski w tej sprawie. W decyzji z dnia 1 grudnia 2021 r. organ I instancji zezwolił inwestorowi na przeprowadzenie badań archeologicznych na działkach nr [...] i [...] w [...]u w formie nadzoru nad pracami ziemnymi zgodnie z przedłożonym programem badań i załącznikiem graficznym. We wniosku wskazano, że nadzór nad badaniami sprawować będzie kierownik badań archeologicznych J. Ś. W dniu 10 grudnia 2021 r. kierownik badań zgłosił rozpoczęcie nadzoru archeologicznego przy inwestycji w dniu 12 grudnia 2021 r. i jego zakończenie w tym samym dniu. Powiadomienie organu o przeprowadzeniu badań archeologicznych nastąpiło wprawdzie 2 dni przed ich przeprowadzeniem, lecz nie można uznać tego uchybienia za istotne naruszenie warunków pozwolenia. W związku z powyższym, brak było w ocenie Sądu podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 162 § 2 k.p.a., który reguluje instytucję tzw. zlecenia (a nie warunku, którego dotyczy art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.). W związku z powyższym Sąd za niezasadny uznał zarzut skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 i 77 oraz 78 § 1 w zw. art. 85 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości skarżącego wnioskowanych przez stronę w odwołaniu z dnia 16 grudnia 2020 r. Wprawdzie organ II instancji nie odniósł się do tego zarzutu w uzasadnieniu decyzji, lecz uchybienie to, ze wskazanych wyżej względów, nie miało w ocenie Sądu wpływu na wynik sprawy.
Zarzut skargi, iż inwestor wykonał część prac i odwiertów bez zatwierdzenia projektu robót geologicznych, gdyż dnia 9 listopada 2020 r. Starosta [...] wydał decyzję odmowną w tym przedmiocie także zdaniem Sądu nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż nie dotyczy przedmiotu tego postępowania. Ewentualne naruszenie prawa przez inwestora w tym zakresie powinny kontrolować właściwe organy administracji geologicznej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. – Prawo geologicznie i górnicze (Dz. U. z 2020 r., poz. 1064 ze zm.).
Sąd za zasadne uznał natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń oraz art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów odwołania, lecz – w ocenie Sądu – uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd podzielił stanowisko organu, że w tym zakresie prawa procesowe skarżącego zostały naruszone, lecz to na stronie ciążył obowiązek wykazania jakich czynności w związku z tym nie dokonała lub jakich dowodów nie mogła przedstawić, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Strona skarżącą takich dowodów i okoliczności nie wskazała.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 81 k.p.a., Sąd wskazał, iż zgodnie z tym przepisem okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. W tej sprawie pełnomocnik skarżącego, podnosząc ten zarzut, nie wskazał jaka konkretnie okoliczność faktyczna została przez organ I instancji uznana za udowodnioną, a strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do dowodów przeprowadzonych w tym zakresie. Ustalenia w tej sprawie zostały dokonane na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, których wiarygodność i znaczenie dla rozstrzygnięcia nie zostało skutecznie zakwestionowane w odwołaniu.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 130 § 4 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu przed organem I instancji oraz wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów i konsekwencji uznanie, iż decyzja jest zgodna z żądaniem stron, Sąd wyjaśnił, iż przepis ten dotyczy wykonania decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, a nie uprawnień procesowych strony do udziału w postępowaniu. Organ I instancji błędnie zastosował ten przepis, uznając, że decyzja podlega wykonaniu, gdyż jest zgodna z żądaniem wszystkich stron postępowania, lecz z uwagi na spełnienie przez inwestora wszystkich przesłanek do wydania pozwolenia na przeprowadzenie badań archeologicznych, w tym przedstawienia tytułu prawnego do przeprowadzenia tych badań na nieruchomości skarżącego, uznać zdaniem Sądu należy, iż jego naruszenie przez organ I instancji nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd podzielił więc stanowisko Ministra, że decyzja organu I instancji, pomimo tego naruszenia, odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Skargą kasacyjną D. J. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
1) art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c poprzez naruszenie:
a) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego oraz wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego, z pominięciem twierdzeń strony odwołującej się i przedstawionych przez nią dowodów, w tym faktu niespełnienia już w dniu wydania decyzji przez wnioskodawcę warunków wskazanych w decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 1 grudnia 2020 r.;
b) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia poddanie pod ocenę przesłanek rozstrzygnięcia i realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
c) art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Łódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 1 grudnia 2020 r.;
d) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędną ocenę i przyjęcie, iż decyzja Starosty [...] z dnia 5 czerwca 2020 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej jest ostateczna, pomimo złożenia dokumentów w postaci złożonego odwołania, przekazania przez organ I instancji do II instancji i prowadzenia postępowania przed organem II instancji, a w chwili wydania rozstrzygnięcia przez Sąd administracyjny zaskarżonego wyroku decyzja została skutecznie zaskarżona i nie jest prawomocna i nie jest ostateczna, a jedynie podjęta w toku I instancji;
e) art. 16 k.p.a. poprzez niewłaściwą interpretację i przyjęcie, iż dopóki decyzja Starosty [...] z dnia 5 czerwca 2020 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej nie została wyeliminowana z obrotu prawnego jest skuteczna, pomimo złożenia odwołania, w sytuacji gdy zgodnie z przedstawionym przepisem decyzje ostateczne to decyzje, od których nie służy odwołanie, a zatem te decyzje, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji;
f) art. 10 k.p.a. poprzez wyłączenie strony z czynnego udziału w postępowaniu, oraz nieumożliwienie wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
g) art. 162 § 2 k.p.a. poprzez uznanie przez organ I instancji, iż zaskarżona decyzja została wydana z dopełnieniem określonych czynności i warunków, a w konsekwencji, że strona pomimo, iż w dniu wydania decyzji prowadziła już prace bez udziału kierownika badań archeologicznych (właściwego archeologa), nie powiadomiła organ w terminie 3 dni przed rozpoczęciem prac (warunek 2), dokonały części prac, odwiertów bez zatwierdzenia projektu robót geologicznych decyzją z dnia 9 listopada 2020r., dopełniła tych warunków w wyznaczonym terminie, i nie ma podstaw do stwierdzenia jej wygaśnięcia;
h) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędną ocenę i przyjęcie, a tak naprawdę nie ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, takich jak: kiedy rozpoczęły i zakończyły się badania archeologiczne (w ocenie strony nie miały one nigdy miejsca, gdyż wystąpienie z wnioskiem nastąpiło już po zakończeniu wszystkich prac inwestycyjnych na podstawie nieprawomocnej decyzji o sposobie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i bez decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości!), jak przebiegały, w jaki sposób były prowadzone i nadzorowane przez wskazanego kierownika badań archeologicznych;
i) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędną ocenę i nie zgromadzenie materiału dowodowego w postaci dowodu z zeznań kierownika badań archeologicznych, przeprowadzenia
oględzin terenu i sporządzenia protokołu z tych oględzin, w szczególności, iż taki wniosek był wnoszony w odpowiedzi na zobowiązanie z art. 10 k.p.a. przed wydaniem decyzji;
j) art. 81 k.p.a. oraz art. 130 § 4 k.p.a. poprzez pozbawienie możliwości strony wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów i w konsekwencji uznanie, iż decyzja jest zgodna z żądaniem stron w sytuacji braku zawiadomienia strony skarżącej o wszczęciu i zakończeniu postępowania;
k) art. 6 i 8 k.p.a. ze względu na prowadzenie postępowania w sposób tendencyjny i jednostronny z pominięciem stron, ich twierdzeń i interesów;
2) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia sprzecznego z treścią zgromadzonych w toku postępowania dowodów i oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu, tzn. dowodach lub aktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, poprzez:
- uznanie, iż wnioskodawca spełnił warunki określone w decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 1 grudnia 2020 r., pomimo iż strona nie posiada żadnej wiedzy w zakresie powiadomienia organu o przeprowadzeniu badań archeologicznych "na 2 dni przed ich przeprowadzeniem, lecz nie można uznać tego uchybienia za istotne naruszenie warunków pozwolenia",
- uznanie, że nie dotyczy przedmiotu postępowania okoliczność, że uczestnik postępowania wykonał część prac i odwiertów bez zatwierdzenia projektu robót geologicznych, gdyż dnia 9 listopada 2020 r. Starosta [...] wydał decyzję odmowną w tym przedmiocie;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na wadliwej ocenie zasadności zaskarżonej decyzji Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 14 maja 2021 r. i braku dostatecznego odniesienia się do wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, poprzez uznanie, iż zaskarżona decyzja została wydana z dopełnieniem określonych czynności i warunków, a w konsekwencji uznanie, iż pomimo że w dniu wydania decyzji strona prowadziła prace bez udziału kierownika badań archeologicznych, nie powiadomiła organu w odpowiednim terminie przez rozpoczęciem prac, dokonała części prac, odwiertów bez zatwierdzenia robót geologicznych decyzją z dnia 9 listopada 2020 r., dopełniła warunków w wyznaczonym terminie i nie stanowi to naruszenia warunków pozwolenia;
4) art. 3 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i uznanie za odpowiadające prawu działania organu administracji w zakresie naruszenia:
- art. 7 i 77 oraz 78 § 1 w zw. z art. 85 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości skarżącego wnioskowanych przez stronę w odwołaniu z dnia 16 grudnia 2020 r.,
- art. 16 k.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż dopóki decyzja Starosty [...] z dnia 5 czerwca 2020 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej nie została wyeliminowana z obrotu prawnego jest skuteczna, pomimo złożenia odwołania, w sytuacji gdy zgodnie z przedstawionym przepisem decyzje ostateczne to decyzje, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji;
5) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego, w szczególności rozstrzygnięcia w zakresie skuteczności odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 5 czerwca 2020 r. (sygn. akt II SA Łd 566/21, sygn. akt II SA/Łd 567/21), pomimo iż nieprzeprowadzenie dowodu z tych dokumentów uniemożliwiło ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego;
II. przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj.: art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, iż prace przez wnioskodawcę zostały rozpoczęte, podjęte i prowadzone bez uprzednio wymaganego pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a decyzja wraz z jej warunkami została wydana post factum. Warunek zatem wskazany w decyzji się nie ziścił.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego za obie instancje według norm prawem przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2021 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 566/21 uchylającego postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2021 r, w sprawie sygn. akt II SA/Łd 567/21 uchylającego postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 28 kwietnia nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości - na fakt, iż decyzja Starosty [...] z dnia 5 czerwca 2020 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej nie jest decyzją ostateczną. Jednocześnie skarżący oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący wnosząc skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, po doręczeniu odpisu tej skargi, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną w całości przychyla się do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zdołała podważyć dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny legalności zaskarżonej decyzji. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, iż dostrzega polemiczny charakter skonstruowanych zarzutów skargi kasacyjnej, które w większości stanowią w zasadzie powtórzenie zarzutów skargi do Sądu pierwszej instancji.
Jedną z głównych osi sporu w przedmiotowej sprawie stanowiła kwestia posiadania przez A. S.A. w [...], tj. podmiotu, na rzecz którego wydano kwestionowane przez stronę skarżącą decyzje w sprawie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych, tytułu prawnego do korzystania z objętej ww. decyzjami a należącej do skarżącego nieruchomości gruntowej o nr ewid. [...], położonej o obrębie [...] miasta [...]. Kwestią bezsporną jest, że podmiot ubiegający się o pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych powinien legitymować się tytułem prawnym do korzystania z nieruchomości, której to pozwolenie ma dotyczyć. Stosownie bowiem do treści art. 36 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków, pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Również z § 9 obowiązującego w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz.U. z 2018 r. poz. 1609), wymieniającego elementy składowe wniosku o wydania pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych wynika, że do wniosku tego dołącza się dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem, a w przypadku gdy z wnioskiem występuje podmiot zamierzający prowadzić te badania, zgodę właściciela lub posiadacza nieruchomości na ich prowadzenie albo oświadczenie, że właściciel lub posiadacz tej zgody nie udzielił (§ 9 ust. 3 pkt 2). W przedmiotowej sprawie podmiot wnioskujący o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] obręb [...][...], w związku w przebudową linii 110 kV relacji [...]-[...]-[...] na odcinku słupy nr [...]-[...] – swój tytuł prawny do korzystania z ww. nieruchomości nr [...] wywodził z wydanej przez Starostę [...] – w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) - decyzji z dnia 5 czerwca 2020 r. znak: [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie [...] miasta [...], oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów numerem działki [...], stanowiącej własność D. J., dla której w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...]u prowadzona jest księga wieczysta nr [...], poprzez zezwolenie na rozbiórkę istniejącej oraz budowę po jej trasie nowej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...]-[...]-[...]. Decyzja ta zawierała urzędowe poświadczenie, iż stała się ona ostateczna w dniu 11 lipca 2020 r.
Poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie okoliczność, że decyzja wydana w trybie art. 124 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody – mogła stanowić tytuł prawny, o którym mowa w art. 36 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków, tj. do korzystania z nieruchomości, na której mają być prowadzone badania archeologiczne. Podważając posiadanie przez wnioskodawcę wynikającego z ww. decyzji Starosty tytułu prawnego do korzystania z objętej wnioskiem nieruchomości nr ewid. [...], strona skarżąca stara się wykazać, iż decyzja ta nie była ostateczna, a zatem nie mogła stanowić podstawy do wydania kontrolowanych w tym postępowaniu sądowym decyzji. Powyższe nie znajduje jednak potwierdzenia w aktach przedmiotowej sprawy.
Ponosząc w skardze kasacyjnej zarzuty przeciwko uznaniu ww. decyzji Starosty [...] z dnia 5 czerwca 2020 r. znak: [...] za ostateczną w administracyjnym toku instancji skarżący wskazywał, że wniósł w dniu 12 listopada 2020 r. odwołanie od powyższej decyzji, w którym zawarł wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Odnosząc się do powyższej okoliczności należy podzielić wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, zgodnie z którym sam fakt złożenia powyższych pism nie pozbawił ww. decyzji Starosty z dnia 5 czerwca 2020 r. waloru ostateczności. Skarżący zdaje się nie dostrzegać, że stosownie do wynikającej z art. 6 k.p.a. zasady praworządności organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, załączona do przedmiotowego wniosku A. S.A. z siedzibą w [...] decyzja Starosty [...] z dnia 5 czerwca 2020 r. znak: [...] nie była skutecznie podważona i znajdowała się w obrocie prawnym. Tym samym brak było podstaw do kwestionowania posiadania przez ww. podmiot tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości skarżącego w zakresie objętym przedmiotowym wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych. Z kolei przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten również rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu, zasadniczo nie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny. Na dzień wydawania zaskarżonej decyzji decyzja Starosty [...] z dnia 5 czerwca 2020 r. znak: [...] była ostateczna a zatem zasadnie organ ten uznał, iż inwestor posiada tytuł prawny w rozumieniu art. 36 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków, do korzystania z nieruchomości skarżącego.
Nie mogły w związku z powyższym odnieść zamierzonego skutku podniesione w omówionym zakresie w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 16 k.p.a., art. 3 w zw. z art. 16 k.p.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. Z tych samych przyczyn bezzasadny był zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci wyroków WSA w Łodzi z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 566/21 i II SA/Łd 567/21. Nie zmierzał on bowiem do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności.
Na marginesie powyższych rozważań zwrócenia uwagi wymaga, iż Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadome jest z urzędu, że prawomocnym wyrokiem z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 795/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę D. J. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 27 czerwca 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy przywołaną powyżej decyzję Starosty [...] z dnia 5 czerwca 2020 r. znak: [...].
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące rozpoczęcia przez inwestora prac z naruszeniem warunków wskazanych w decyzji organu I instancji, stanowiące w istocie powtórzenie tożsamych zarzutów postanowionych w skardze, stanowią niedopuszczalną polemikę z prawidłowo wywiedzionymi wnioskami Sądu I instancji i nie podważyły wyrażonego w tej kwestii w zaskarżonym wyroku stanowiska. Za prawidłowe uznać należy zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że podjęcie przez inwestora prac przygotowawczych czy wykonywania robót budowlanych na terenie nieruchomości skarżącego nie jest równoznaczne z rozpoczęciem badań archeologicznych, których dotyczyło przedmiotowe postępowanie. Zasadnie też zwrócono przy tym uwagę w zaskarżonym wyroku, że inwestor posiadał odrębne od badań archeologicznych pozwolenia budowlane. Ponadto w związku z zawartą w decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków informacją, że podlega ona wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania - niezależnie od oceny prawidłowości tego stwierdzenia, o czym będzie mowa poniżej - wskazany we wniosku kierownik przedmiotowych badań archeologicznych, w dniu 10 grudnia 2021 r. (co znajduje swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy) zgłosił rozpoczęcie nadzoru architektonicznego przy spornej inwestycji w dniu 12 grudnia 2021 r. Sąd pierwszej instancji ocenił kwestię zgłoszenia tych badań na 2 zamiast na 3 dni przed ich przeprowadzeniem za nieistotne naruszenie warunków pozwolenia, a skarga kasacyjna tych ustaleń nie podważyła. Trudno w tych okolicznościach stwierdzić, iż w sprawie doszło do naruszenia warunków decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Odnośnie natomiast konsekwentnie podnoszonej przez stronę skarżącą okoliczności wykonania przez inwestora części prac i odwiertów bez zatwierdzenia projektu robót geologicznych, słusznie podkreślono w zaskarżonym wyroku, iż kwestia ta nie była przedmiotem niniejszego postępowania. Nie mogły w tych okolicznościach odnieść zamierzonego skutku podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 162 § 2 k.p.a., art. 133 p.p.s.a. i art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Nie zasługiwał także na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i uznanie za odpowiadające prawu działania organu w zakresie naruszenia art. 7 i art. 77 oraz art. 78 § 1 w zw. z art. 85 k.p.a. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zarzut ten został podniesiony w sposób dalece nieprecyzyjny, co już samo w sobie świadczy o jego bezzasadności. Skarga kasacyjna jest pismem o szczególnym charakterze dlatego też powinna być sporządzona zgodnie z art. 175 p.p.s.a. przez profesjonalnego pełnomocnika, co ma gwarantować odpowiedni poziom merytoryczny i właściwą formę. Przywołany powyżej przepis, tj. art. 3 p.p.s.a. składa się z czterech paragrafów, z których dodatkowo jeden z nich dzieli się na dziesięć punktów. W skardze kasacyjnej, w omawianym zarzucie nie wskazano jednak, której z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. zarzut ten dotyczy. Świadczy to o wadliwym powołaniu tego przepisu w podstawie skargi kasacyjnej. Taki sposób formułowania zarzutów skargi kasacyjnej niewątpliwie uniemożliwia sądowi ich rozpoznanie. Skoro Sąd odwoławczy związany jest zarzutami skargi kasacyjnej, to nie może domyślać się, którego przepisu, paragrafu lub ustępu danego przepisu dotyczy zarzut. Od autora skargi kasacyjnej jako profesjonalnego pełnomocnika można oczekiwać, że wskaże precyzyjnie, o który przepis mu chodzi i właściwie uzasadni swoje stanowisko. Powyższych wymogów przywołany na wstępie tych rozważań zarzut niewątpliwie nie spełnia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotową skargą kasacyjną skutecznie nie podważono również uznania przez Sąd pierwszej instancji, że stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji naruszenie przez organ odwoławczy art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zarzut ten nie został bowiem uzasadniony w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Nie mogły także w okolicznościach tej sprawy odnieść zamierzonego skutku podniesione przez autora skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 10 k.p.a. oraz stanowiącego konkretyzację wynikającej z tego przepisu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu art. 81 k.p.a., a także zarzut naruszenia art. 6 i 8 k.p.a. Wszystkie te zarzuty koncentrują się wokół bezspornej w sprawie okoliczności niezawiadomienia skarżącego przez organ I instancji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Należy podzielić stanowisko zawarte w kwestionowanym wyroku, iż uchybienie to może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Skarżący takich skutków podniesionego uchybienia w ocenie Sądu pierwszej instancji nie wykazał a skarga kasacyjna również ich nie określa.
Ponadto w ocenie Sądu odwoławczego, w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie mógł być uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 130 § 4 k.p.a., zgodnie z którym decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania. Niewątpliwie w sprawie doszło do naruszenia powyższego przepisu poprzez uznanie przez organ I instancji, że wydana przez niego decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. Mając jednak na uwadze okoliczność spełnienia przez inwestora wszystkich warunków koniecznych do uzyskania przedmiotowego pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych oraz brak konieczności uzyskania przez inwestora zgody skarżącego na korzystanie z objętej ww. pozwoleniem nieruchomości gruntowej o nr ewid. [...] wobec posiadania przez niego tytułu prawnego do tej nieruchomości wynikającego z decyzji Starosty [...] z dnia 5 czerwca 2020 r. znak: [...], naruszenie dyspozycji ww. przepisu uznać należało za nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy a tylko takie naruszenie mogłoby stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji.
Niezasadny jest ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiony w skardze kasacyjnej zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07; wyrok NSA z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11). Rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem zobowiązany jedynie do kontroli formalnej zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej, a nie do jego kontroli merytorycznej. Przy czym wskazać należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam zatem fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. I GSK 1329/15).
Z tych wszystkich względów, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o jej oddaleniu..