VII SA/Wa 1640/19

VII SA/Wa 1640/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Marta Kołtun-Kulik /sprawozdawca/
Mirosław Montowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1765/20 - Wyrok NSA z 2023-05-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 156  par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ nadzorczy") - po rozpatrzeniu wniosku [...] (dalej: "skarżący") o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji tego organu.
W uzasadnieniu decyzji GINB przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] (dalej: "PINB") nałożył na skarżącego - w związku z realizacją inwestycji polegającej na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku przedszkola na budynek mieszkalny wielorodzinny (etap I) oraz nadbudowie i rozbudowie budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny (etap II), na działce nr ew. [...], obr. [...], przy ul. [...][...]- obowiązek:
1) sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające ze zrealizowanych robót budowlanych, a także robót budowlanych związanych z wykonaniem przewodów wentylacji grawitacyjnej pomieszczeń w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...];
2) wykonania przewodów wentylacji grawitacyjnej pomieszczeń w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem;
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] stycznia 2017 r., WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] listopada 2016 r.,
Wnioskiem z 24 października 2018 r., skarżący zwrócił się do GINB o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z [...] stycznia 2017 r., w części nakładającej obowiązek wykonania przewodów wentylacji grawitacyjnej pomieszczeń w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], tj. w zakresie pkt 2 decyzji PINB z [...] listopada 2016 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzorczy podniósł, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.
GINB wskazał, że w trakcie kontroli budowy przeprowadzonej 21 grudnia 2015 r. ustalono, iż trwają roboty budowlane związane z nadbudową i rozbudową budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Roboty te stanowiły II etap inwestycji polegającej na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku przedszkola na budynek mieszkalny wielorodzinny. Realizowano je na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2011 r., nr [...], oraz zmieniającej ją decyzji tego organu z [...] października 2014 r., nr [...].
Organ nadzorczy podniósł, że w stosunku do budynku realizowanego jako II etap inwestycji oraz zatwierdzonego wraz z nim zagospodarowania terenu działki (decyzja z [...] października 2014 r.) stwierdzono odstępstwa polegające m. in. na zmianie kształtu schodów zewnętrznych do budynku, innym miejscu usytuowania pokrywy zbiornika na nieczystości ciekłe, powiększenia jednego z balkonów na pierwszym piętrze budynku, zmianie parametrów drogi dojazdowej oraz wykonania studzienki odsączającej na wody opadowe. Stwierdzono ponadto liczne drobniejsze odstępstwa związane ze sposobem zagospodarowania terenu działki.
GINB wskazał, że roboty te zostały zakwalifikowane jako istotne odstępstwa, wobec tego WINB - pismem z 8 czerwca 2016 r. - zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych w sposób odbiegający od ww. decyzji wydanych przez Prezydenta Miasta [...]. Ponadto podniósł, że w trakcie prowadzonego postępowania PINB powziął informację, że w ramach robót budowlanych związanych z przebudową wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku przedszkola na budynek mieszkalny wielorodzinny (I etap inwestycji) wykonano instalację wentylacji grawitacyjnej w lokalach mieszkalnych niezgodnie z przepisami. Potwierdziły to wyniki kontroli z 26 lipca 2016 r. oraz dołączone do akt sprawy "Kontrole stanu technicznego budynku" z 10 czerwca 2015 r. oraz 19 lipca 2016 r., wykonane przez mgr. inż. [...]. Zgromadzona dokumentacja wskazywała na szereg uchybień wykonanej instalacji wentylacyjnej, m.in. umieszczenie w kanałach wentylacyjnych przewodów instalacji elektrycznej, nieprawidłowe przekroje przewodów wentylacyjnych, brak ciągu, wykonanie przewodów z materiałów palnych. Wobec powyższego postanowieniem z [...] października 2016 r., nr [...], wstrzymano prowadzenie robót budowlanych i nakazano wykonanie odpowiednich zabezpieczeń. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem WINB z [...] stycznia 2017 r., nr [...].
Następnie, kwestionowaną decyzją z [...] listopada 2016 r., PINB nałożył na skarżącego wyżej wskazane obowiązki.
Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożył skarżący, kwestionując m.in. kwalifikację stwierdzonych odstęp jako istotnych, jak również fakt, że w ramach postępowania w sprawie istotnych odstępstw dokonanych w ramach II etapu inwestycji nałożono obowiązki związane z realizacją etapu I, który został już zakończony. Ponadto skarżący wskazał, że brak jest podstaw do uznania, że przewody wentylacyjne wykonano niezgodnie z przepisami.
[...] WINB, przywołaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2017 r., w całości podzielił stanowisko PINB wskazując, że o istotności stwierdzonych odstępstw przesądza przede wszystkim to, że dotyczą one w znacznej mierze projektu zagospodarowania terenu. Nieistotne jest przy tym, jakiego konkretnie elementu inwestycji to dotyczy. O konieczności nałożenia obowiązku wykonania robót związanych z instalacją wentylacyjną budynku realizowanego w ramach etapu I przesądziło to, że zostały one wykonane z materiałów palnych.
We wniosku o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego skarżący wskazał, że zostało ono skierowane do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. O okoliczności tej ma świadczyć fakt, że skarżący nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, gdyż wyzbył się posiadanych udziałów we współwłasności jeszcze przed wszczęciem postępowania przez PINB, zaś obecnie pełni jedynie rolę "inwestora zastępczego". Nie posiada zatem realnej możliwości zrealizowania obowiązku wykonania instalacji wentylacyjnej w budynku zrealizowanym w ramach etapu I inwestycji.
Rozpatrując złożony wniosek GINB uznał, że zarzuty w nim podniesione nie są zasadne, zaś kwestionowane decyzje nie naruszają prawa.
Organ nadzorczy wskazał, że stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
W ocenie GINB stwierdzone w trakcie kilkukrotnych kontroli organu stopnia podstawowego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mogły zostać zakwalifikowane jako istotne w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że zgodnie z tym przepisem, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie m. in. projektu zagospodarowania działki lub terenu (pkt 1) oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego (pkt 2). W zakresie zmian określonych w pkt 1 mieszczą się m. in. zmiany geometrii schodów zewnętrznych, wykonanie studzienki chłonnej, zmiana parametrów drogi dojazdowej oraz zmiana usytuowania pokrywy zbiornika na nieczystości ciekłe. Z kolei w zakresie pkt 2 mieszczą się m. in. zmiany wymiarów balkonów na pierwszym piętrze budynku. Tym samym organy nie naruszyły prawa uznając dokonane zmiany za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu i wdrażając postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto GINB wyjaśnił, że nie narusza również prawa nałożenie na inwestora obowiązku wykonania - zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - przewodów wentylacji grawitacyjnej pomieszczeń w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (etap I). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że konstrukcja art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego daje organowi orzekającemu w sprawie dwa uprawnienia: pierwsze - do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i drugie - nałożenia wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Wyjaśnił również, że z brzmienia tego przepisu wynika, że o ile nałożenie pierwszego obowiązku jest obligatoryjne, to drugiego już tylko fakultatywne i uzależnione od zaistniałych potrzeb konkretnej sprawy – "w razie potrzeby" (zob. wyrok WSA w Warszawie z 3 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1046/15). Wyjaśnił jednocześnie, że nakaz ten nie może być sformułowany ogólnie, nakazane roboty lub czynności muszą być określone w sposób konkretny, na tyle precyzyjnie, żeby decyzja nadawała się do wykonania i aby z rozstrzygnięcia jasno wynikało, jakie konkretnie obowiązki zostały na adresata nałożone (zob. wyrok WSA w Krakowie z 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 963/12).
W ocenie GINB, ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (m. in. protokół kontroli z 26 lipca 2016 r., a także "Kontrole stanu technicznego budynku" z 10 czerwca 2015 r. oraz 19 lipca 2016 r., wykonane przez mgr. inż. [...]) wynika jasno, że instalacje wentylacyjne w budynku wielorodzinnym realizowanym w etapie I nie odpowiadają przepisom prawa. Wykazano szereg uchybień, o których mowa była już wcześniej, a także potencjalne zagrożenia wynikające z dalszego użytkowania takiej instalacji (w szczególności związane z palnością zastosowanych materiałów przy jednoczesnym umieszczeniu w przewodach wentylacyjnych przewodów instalacji elektrycznej). W takiej sytuacji nie można czynić skutecznego zarzutu organowi nadzoru budowlanego, że nakazał doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji w sposób szczegółowy określono, gdzie i jakie uchybienia stwierdzono oraz jak powinno się je naprawić.
Ponadto GINB wyjaśnił, że nie ma przy tym znaczenia, że obowiązek ten dotyczy części inwestycji już zakończonej, co do której nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu budowlanego (co było przedmiotem postępowania w przypadku budynku realizowanego w ramach etapu II). Obydwa budynki realizowane są na podstawie tożsamego pozwolenia na budowę (zmienionego w celu wprowadzenia etapu II) i posiadają ten sam projekt zagospodarowania terenu, stanowią zatem jedno zamierzenie inwestycyjne.
GINB stwierdził, że nie można podzielić argumentacji skarżącego, jakoby kontrolowane decyzje zostały skierowane do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Stwierdził również, że skierowanie decyzji administracyjnej do osoby niebędącej stroną należy rozumieć jako nałożenie na dany podmiot obowiązków w sytuacji gdy przepis prawa nie przewiduje możliwości wydania decyzji w odniesieniu do tej właśnie osoby. Wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, podmiotem obowiązanym do wykonania decyzji organu nadzoru budowlanego jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wskazał, że co do zasady w pierwszej kolejności decyzja organu nadzoru budowlanego powinna być adresowana do inwestora, lecz rozstrzyganie w danej sprawie zawsze wymaga uwzględnienia konkretnego stanu faktycznego.
GINB stwierdził, że skarżący jest inwestorem prowadzonych na działce nr ew. [...] robót budowlanych. Jako inwestora określają go obydwie decyzje o pozwoleniu na budowę, jako inwestor występuje we wszystkich czynnościach poprzedzających ich wydanie (decyzja o warunkach zabudowy, opinie, uzgodnienia itd.) oraz późniejszych (złożenie wniosku o wydanie dziennika budowy, złożenie zawiadomienia o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych), w projektach budowlanych (pierwotnych i zamiennych) oraz w dzienniku budowy. Z ustaleń organów prowadzących postępowanie, potwierdzonych również przez GINB wynika, że pozwolenie na budowę nie zostało przeniesione w trybie art. 40 Prawa budowlanego na jakikolwiek inny podmiot.
W związku z powyższym, zdaniem GINB, bez znaczenia dla tej oceny pozostaje fakt, iż inwestor zbył później część nieruchomości na rzecz osób trzecich oraz, że zobowiązał się do kontynuowania i zakończenia inwestycji już na ich rzecz. Podniósł, że taka sytuacja nie jest niczym nadzwyczajnym w procesie budowlanym. O pozwolenie na budowę może bowiem wystąpić podmiot, który będzie wyłącznie wykonawcą robót budowlanych, będzie organizował proces budowlany, zaś nakłady finansowe będzie ponosiła osoba trzecia, na której nieruchomości realizowana jest inwestycja. Może również wystąpić sytuacja, że inwestor (wymieniony w decyzji o pozwoleniu na budowę) nie tylko nie ponosi nakładów finansowych, lecz również nie organizuje procesu budowlanego, a dokonuje tego w jego imieniu na podstawie umowy cywilnoprawnej wykonawca robót budowlanych. Nie zmienia to jednak faktu, że przez inwestora należy rozumieć podmiot określony w decyzji o pozwoleniu na budowę.
GINB nie podzielił zarzutów wnioskodawcy, że brak tytułu prawnego do nieruchomości (czy to gruntowej, czy lokalowych wyodrębnionych w istniejących budynku wielorodzinnym) uniemożliwia wykonanie nałożonego obowiązku. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza co prawda twierdzenia inwestora w przedmiocie braku uprawnień do działki inwestycyjnej, jednakże nie oznacza to automatycznie, że nie posiada on w ogóle możliwości dostępu do tej nieruchomości. Nie można też za wiarygodne uznać twierdzenia, jakoby część współwłaścicieli odmówiła zgody na wejście do ich lokali w celu wykonania robót związanych z instalacją wentylacyjną Twierdzenia te pozostają w całości gołosłowne, w aktach sprawy nie znajduje się jakikolwiek dowód na ich potwierdzenie, zaś żadna ze stron na etapie prowadzonego postępowania oraz późniejszym nie wyrażała sprzeciwu wobec wykonania tych robót. Ponadto oświadczenie takie jest sprzeczne ze stanowiskiem inwestora wyrażonym wcześniej. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo z 1 lipca 2018 r., w którym pełnomocnik inwestora wskazał, że "inwestor jest w trakcie naprawy istniejącej, zawierającej nieprawidłowości wentylacji grawitacyjnej w budynku wielorodzinnym zgodnie z przedłożonym projektem. Działania te wymagają jednak współdziałania mieszkańców budynku i umawiania się na dość odległe terminy naprawy". Również w toku całego prowadzonego postępowania inwestor ani razu nie podniósł, jakoby nie posiadał możliwości wykonania nakazanych robót, lecz przeciwnie - przystąpił do ich wykonania mimo wiedzy, że takiego tytułu od dłuższego czasu już nie posiada.
Organ nadzorczy wskazał, że art. 52 Prawa budowlanego na zasadzie alternatywy pozwala na przyjęcie, że w pewnych sytuacjach nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora niebędącego jednocześnie właścicielem nieruchomości (zob. wyrok NSA z 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1924/13). Na gruncie stosowania art. 48 Prawa budowlanego orzecznictwo sądowoadministracyjne ukształtowało pogląd - który przyjmuje się również w sprawach prowadzonych na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego - iż organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności decyzję winien skierować do inwestora także w sytuacji, kiedy nie jest właścicielem terenu, na którym samowoli tej się dopuścił, a samowoli tej dopuścił się bez zgody, czy choćby aprobaty właściciela, czy też gdy właściciel nie sprzeciwia się nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania rozbiórki (por. wyrok NSA z 18 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2623/16).
Tym samym GINB stwierdził, że kontrolowana decyzja nie została wydana z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś powyższe uwagi odnoszą się również do - niewyrażonego wprost – zarzutu, jakoby kwestionowana decyzja była niewykonalna i jej niewykonalność miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można bowiem kwestionowanej decyzji uznać za trwale niewykonalną, w sytuacji gdy inwestor przystąpił do jej wykonania i zrealizował część obowiązków, zaś w pozostałej części w pewnym momencie zrezygnował, mimo istniejących możliwości ich zakończenia.
Skargę na decyzję GINB z [...] maja 2019 r. złożył skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
1. przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść decyzji, tj. art. 7, 8 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na skutek:
a) odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2017 r. pomimo, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ administracji nie dokonał żadnych ustaleń, które mogłyby uzasadniać nałożenie obowiązków na inwestora (aktualnie pozbawionego tytułu prawnego do nieruchomości i nie posiadającego tej nieruchomości),
b) uznania, iż to inwestor zasadnie jest adresatem decyzji WINB z [...] stycznia 2017 r. (oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] listopada 2016 r., nr [...]), w sytuacji gdy jest to ustalenie dowolne, nie poparte dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy i nie uzasadnione żądna szczególną okolicznością,
c) stwierdzenia, że inwestor nie przedłożył do akt sprawy dowodów, które wskazywałyby na brak zgody współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] na wykonanie przez niego prac określonych w decyzji z [...] listopada 2016 r. (i decyzji z [...] stycznia 2017 r.), w sytuacji gdy dokonanie ustaleń w tym zakresie należało do organu administracji, a nie strony - skoro obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i w tym zakresie organ jest zobowiązany działać z urzędu,
d) skarżący zmierza swoim działaniem do uniknięcia konsekwencji swoich działań - gdy tymczasem w toku postępowania przed organami administracji wskazywał on wielokrotnie na chęć przeprowadzenia koniecznych napraw, z tym że w innym wariancie niż wybrany przez PINB - przy czym PINB w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego i na jakiej podstawie nie wybrał wariantu prac zaproponowanego przez skarżącego (który to sposób byłby łatwiejszy do przeprowadzenia, bowiem nie wymagałby ingerencji w substancje poszczególnych lokali mieszkalnych),
2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 52 Prawo budowlane, na skutek błędnego przyjęcia, że fakt wymienienia inwestora, na pierwszym miejscu w treści normy z art. 52 oznacza, że to ten podmiot zawsze powinien być w pierwszej kolejności obciążany obowiązkiem wykonania określonych czynności, w sytuacji gdy nie dotyczy to inwestora, który nie posiada już tytułu prawnego do nieruchomości (i nie posiada tej nieruchomości).
Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. Strona skarżąca wskazała m.in., że aktualnie właściciele budynku nie wyrażają zgody na wykonanie prac, w takim zakresie, jak to ustaliły organy nadzoru budowlanego. Wykonanie tych prac wiązałoby się z koniecznością wejścia ekip budowlanych do poszczególnych lokali mieszkalnych i dokonania tam robót, które doprowadziłyby do uszkodzenia wykończonych mieszkań. Inna sytuacja byłaby wówczas, gdyby rodzaj nakazanych przez nadzór robót budowlanych nie wiązałby się z ingerencją w poszczególne lokalne mieszkalne. Skarżący wykazuje chęć przeprowadzenia koniecznych napraw, ale w innym wariancie niż wybrany przez PINB.
Pismem z 7 stycznia 2020 r. (data wpływu do Sądu) uczestnik postępowania [...] oświadczył, że niezgodne jest z prawdą to, że on, właściciel lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] kiedykolwiek nie wyraził zgody na wykonywanie prac związanych z usunięciem nieprawidłowości wentylacji grawitacyjnej. Wskazał, że powyższe potwierdzenie woli zostało wykazane również w notatce służbowej dotyczącej spotkania w sprawie uzgodnienia wykonania robót budowlanych mających na celu naprawę wentylacji grawitacyjnej. Ponadto oświadczył, że na spotkaniu u Notariusza, w dniu [...] sierpnia 2014 r. (Repertorium A numer [...]), pięciu właścicieli nowo nabytych lokali dowiedziało się, że [...] (inwestor) nie spłaca kredytu, który był zabezpieczony ich budynkiem. Aby nie utracić mieszkań, solidarnie, mieszkańcy zdecydowali się pokryć pozostałe zadłużenie skarżącego. Po kilku miesiącach zamieszkiwania w budynku zauważyli ukryte wady, o których powiadomili sprzedającego pismami datowanymi 14 i 26 listopada 2014 r. Odpowiedź w tej sprawie otrzymali po półrocznej przerwie, tj. 14 lipca 2015 r., dopiero po kontroli stanu technicznego budynku przeprowadzonego przez uprawnioną osobę w dniu 10 czerwca 2015 r. Mimo tego skarżący negatywnie ustosunkował się do usterek wskazanych po kontroli.
Kolejnym pismem z 8 stycznia 2020 r. (data wpływu do Sądu) uczestnicy postępowania [...] oświadczyli, że inwestor nawet nie dał im szansy zgodzić się lub nie - co insynuuje w skardze z 30 czerwca 2019 r. - na wykonanie nakazu zawartego w decyzji PINB z [...] listopada 2016 r. Podnieśli również, że po blisko 3 latach bezczynności inwestora pierwsza propozycja "naprawy wentylacji" pojawiła się 9 października 2019 r. Wyjaśnili, że przeszli długą i nieomalże dramatyczną drogę z inwestorem zanim uchybienia i nieprawidłowości trafiły do PINB. Po latach stwierdzili, że sposób działania inwestora nie zmienił się.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.
Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja z [...] maja 2019 r. została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.
W przedmiotowej sprawie skarżący powołał się na przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wiążąc ten przepis z art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 52 ustawy Prawo budowlane.
I tak, organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy czym (jak określa się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie) naruszenie prawa musi być oczywiste i bezsporne a przy tym kolidować z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965).
Jak wskazał GINB, pomimo że skarżący zwrócił się tylko o częściowe stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, organ nadzorczy dokonał kontroli całego aktu albowiem decyzja PINB (utrzymana w mocy decyzją WINB z [...] stycznia 2017 r.) nakłada wprawdzie dwa oddzielne obowiązki ale wynikające z tej samej podstawy prawnej. Ponadto konieczność nałożenia obowiązków jest wynikiem przeprowadzonego postępowania - w tym samym przedmiocie oraz w identycznych okolicznościach sprawy.
Wyjaśnienia wymaga, że tryb legalizacji samowolnie realizowanych robót budowlanych, przewidziany w art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane, przewiduje określoną kolejność wydawania aktów administracyjnych, co w kontrolowanej sprawie organy uczyniły prawidłowo. W pierwszej kolejności wydawane jest postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych - na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy, w przypadku gdy organ dojdzie do przekonania, że ma miejsce jedna z sytuacji opisanych w art. 50 ust. 1 pkt 1 - 4. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji, postanowieniem z [...] października 2016 r., nr [...], wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku przedszkola na budynek mieszkalny wielorodzinny (etap I) oraz nadbudową i rozbudową budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny (etap II), realizowanych przy ul. [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przepisach. W postanowieniu tym nałożono także na inwestora obowiązek zabezpieczenia, przed dostępem osób trzecich, strefy objętej robotami budowlanymi. Jak wskazał PINB, etap I i II inwestycji stanowią jedno zamierzenie budowlane, objęte jednym pozwoleniem na budowę. Ww. postanowienie zostało utrzymane w mocy przez WINB w dniu [...] stycznia 2017 r.
W dalszej kolejności organ (w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę) - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). W rozpatrywanej sprawie decyzja PINB została wydana na podstawie ww. przepisu. Mocą tej decyzji, organ nałożył na skarżącego - w związku z realizacją inwestycji polegającej na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku przedszkola na budynek mieszkalny wielorodzinny (etap I) oraz nadbudowie i rozbudowie budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny (etap II), na działce nr ew. [...], obr. [...], przy ul. [...]:
1) obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami (...) obejmującego ww. inwestycję wraz z zagospodarowaniem terenu uwzględniającego zmiany wynikające ze zrealizowanych robót budowlanych, a także robót budowlanych związanych z wykonaniem przewodów wentylacji grawitacyjnej pomieszczeń w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...];
2) obowiązek wykonania przewodów wentylacji grawitacyjnej pomieszczeń w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.
Sąd, oceniając materiał dokumentacyjny sprawy z dnia wydania kontrolowanej decyzji, podziela stanowisko GINB, że odstępstwa stwierdzone podczas kilkukrotnych kontroli prawidłowo zostały zakwalifikowane jako istotne, w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Ponadto, sam skarżący, w dniu 24 marca 2017 r., przedłożył do organu 3 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. Postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., nr [...], PINB nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia nieprawidłowości, niespójności w złożonej dokumentacji, podkreślając że projekt dotyczy jedynie części zamierzenia inwestycyjnego. Na wniosek skarżącego, termin na wykonanie ww. obowiązku PINB zmieniał czterokrotnie. Ostateczny termin na złożenie żądanego dokumentu organ wyznaczył do dnia 30 czerwca 2018 r. (postanowienie z [...] kwietnia 2018 r., nr [...]). W dniu 1 lipca 2018 r. inwestor przedłożył 3 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego wskazując, że prowadzi postępowanie dotyczące naprawy istniejącej, zawierającej nieprawidłowości wentylacji grawitacyjnej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zgodnie z przedłożonym projektem, zaś działania te wymagają współdziałania z mieszkańcami budynku. Pismem z 10 października 2018 r. PINB wezwał [...] do przedłożenia dokumentów potwierdzających zrealizowanie, zgodnie z przepisami, robót budowlanych wyszczególnionych w decyzji PINB z [...] listopada 2016 r., związanych z wykonaniem przewodów wentylacji grawitacyjnej pomieszczeń w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]. Jednocześnie, pismem z 10 października 2018 r., PINB poinformował skarżącego, że projekt budowlany zamienny nadal nie został uzupełniony zgodnie z wytycznymi postanowienia z [...] czerwca 2017 r., nr [...]r. W końcowej części pisma organ podkreślił, że z rozwiązań wskazanych w rysunkowej części projektu budowlanego zamiennego (brak części opisowej w ww. zakresie), wynika że zamiast wentylacji grawitacyjnej zaprojektowano wykonanie wentylacji hybrydowej. Powyższe jest niezgodne z nakazem PINB.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi podkreślić należy, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Oznacza to, że można mówić o rażącym naruszeniu art. 7 i 8 k.p.a. wówczas, gdy wydanie decyzji nastąpiło bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy albo wydanie decyzji nastąpiło bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Taka sytuacja, w ocenie Sądu nie miała miejsca. Kontrole stanu technicznego budynku z 10 czerwca 2015 r. oraz 19 lipca 2016 r., wykonane przez mgr. inż. [...] wykazały szereg uchybień m.in. w zakresie wykonanej instalacji wentylacyjnej. W lokalu nr [...] stwierdzono, że w przewodzie wentylacji grawitacyjnej wywiewnej w łazience przebiegają przewody instalacji elektrycznej, w pomieszczeniu w kuchni brak jest ciągu w przewodzie wentylacyjnym; w lokalu nr [...] przewody wentylacji grawitacyjnej wywiewnej posiadają nieprawidłowy przekrój, ponadto wykonano je z materiału palnego w postaci profili PCV; w lokalu nr [...] w pomieszczeniu łazienki zastosowano wentylację mechaniczną, przewody wentylacji grawitacyjnej wywiewnej w kuchni zastosowano o nieprawidłowym przekroju średnicy oraz wykonano z nieprawidłowego materiału palnego; analogiczną sytuacje stwierdzono w lokalu nr [...]. Stwierdzono także nieprawidłowe wykonanie nasad kominowych z uwagi na zastosowanie materiałów palnych. Przebieg wyżej opisanego postępowania wyjaśniającego uzasadniał wydanie decyzji z [...] listopada 2016 r., którą zasadnie utrzymał w mocy WINB.
Z kolei, ustosunkowując się do zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane, należy wskazać, że co do zasady obowiązki przewidziane w ramach danej procedury legalizacyjnej lub naprawczej powinny być najpierw skierowane do inwestora a dopiero następnie do właściciela lub zarządcy nieruchomości (art. 52 ustawy Prawo budowlane). W przedmiotowej sprawie [...] sprzedał [...] oraz [...], jako wspólnikom spółki cywilnej "[...]" z siedzibą w [...], udział wynoszący [...] części nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę nr ew. [...], położonej [...] (akt notarialny z [...] maja 2015 r.). Jednocześnie oświadczył, że udziela zgody na przeniesienie decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2011 r., nr [...], zmienionej decyzją tego organu z [...] października 2014 r., nr [...] – na rzecz ww. wspólników spółki "[...]". Na dzień wydania, przez [...] WINB, decyzji z [...] stycznia 2017 r. ustalono, że nie doszło do przeniesienia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dotychczasowego inwestora na rzecz innego podmiotu. Ponadto, skarżący wskazał, że zawarł umowę z [...] maja 2015 r. o zastępstwo inwestycyjne, na podstawie której powołana wyżej spółka powierzyła [...] realizację inwestycji, której przedmiotem jest nadbudowa i rozbudowa budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny. W umowie tej wskazano, że skarżący będzie zarządzał inwestycją a do jego obowiązków należeć będzie m.in. jej realizacja. Natomiast do obowiązków wspólników ww. spółki - regulowanie płatności w związku z realizacją inwestycji.
Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza więc, że o ile inwestor utracił uprawnienia właścicielskie w związku ze sprzedażą części nieruchomości inwestycyjnej jednakże akta sprawy wskazują, że do niego należy dalsza realizacja procesu inwestycyjnego. Ponadto, jako inwestora określają go dwie decyzje o pozwoleniu na budowę, które nie zostało przeniesione na inny podmiot. [...] występuje we wszystkich czynnościach związanych z przedmiotową inwestycją (etap I i etap II). Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby skarżącemu odmówiono zgody na wejście do lokali mieszkalnych w celu wykonania robót związanych z instalacją wentylacyjną. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę nie tylko na pismo inwestora z 1 lipca 2018 r., w którym wskazano na trwające prace w tym zakresie ale także na oświadczenia mieszkańców tego budynku, które wpłynęły do akt sądowych. Wynika z nich, że mieszkańcy wręcz domagają się usunięcia nieprawidłowości związanych z wentylacją grawitacyjną. Także słusznie GINB zauważył, że w toku całego prowadzonego postępowania inwestor ani razu nie podniósł, jakoby nie posiadał możliwości wykonania nakazanych robót, lecz przeciwnie - przystąpił do ich wykonania.
Zdaniem Sądu, nałożenie obowiązku na właścicieli nieruchomości (czego domaga się skarżący), którzy nie byli inwestorami, byłoby możliwe np. w przypadku, gdy inwestor ma uniemożliwiony dostępu do tej nieruchomości - w zakresie koniecznym do sporządzenia projektu i wykonania określonych robót budowlanych. Taka sytuacja nie wynika z materiału dokumentacyjnego. Jednocześnie, w ocenie Sądu, trudno uznać, aby wady wynikające z działania inwestora (który istnieje i nadal realizuje na dzień wydawania kontrolowanej decyzji proces inwestycyjny) miały obciążać późniejszego nabywcę tej nieruchomości. Przyjęcie odmiennego rozumienia art. 52 ustawy Prawo budowlane powodowałoby obciążenie obecnego właściciela nieruchomości niezgodnymi z prawem budowlanym działaniami polegającymi na wzniesieniu obiektu budowlanego z odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Jednocześnie, odnosząc się do zarzutu skarżącego jakoby PINB nie odniósł się do wariantu alternatywnego robót budowlanych, zaproponowanego przez inwestora, Sąd zaznacza, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego umożliwia organowi nadzoru budowlanego oprócz nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, nałożenie także obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Potrzeba nałożenia tego obowiązku była w przedmiotowej sprawie uzasadniona stanem faktycznym. Sąd podkreśla, że to nie inwestor ma swobodnie ustalać zakres robót jakie powinny zostać wykonane w toku postępowania naprawczego, albowiem jest to kompetencja organów nadzoru budowlanego.
Podsumowując, Sąd uznał, że analiza stanu prawnego i faktycznego z daty wydania kontrolowanej decyzji nie wykazała, aby decyzja [...] WINB z [...] stycznia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB dla miasta [...] z [...] listopada 2018 r. dotknięta była wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane.
Sąd podziela także ocenę organu odwoławczego dokonaną w kontekście pozostałych przesłanek nieważności (niewyrażonych wprost w skardze), tj. wskazanych w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.). W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można bowiem kwestionowanej decyzji uznać za skierowaną do osoby niebędącej stroną w sprawie oraz za trwale niewykonalną, w sytuacji gdy inwestor przystąpił do jej wykonania i zrealizował część obowiązków.
Mając powyższe na uwadze - na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Sąd oddalił skargę.