VII SA/Wa 1638/16

VII SA/Wa 1638/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska /sprawozdawca/
Mirosława Kowalska
Tomasz Stawecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 1446
art. 9 ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. [...] Spółka Komandytowa z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] w przedmiocie wpisania obiektu do rejestru zabytków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...] sp. z o.o. [...] Spółka Komandytowa z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2014, poz. 1446 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. [...] Spółka Komandytowa, od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] budynek użyteczności publicznej wzniesiony w latach 1927-1929 w stylu modernistycznym, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku Liceum [...] położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego też adresem ul. [...] zostało wszczęte z urzędu pismem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2012 r.
Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków ww. obiekt. W wyniku odwołania strony, decyzją z dnia [...] września 2013 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując m.in. na uchybienia dotyczące ustalenia stron postępowania. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków przedmiotowy obiekt, a w wyniku odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ponownie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując tym razem na naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 10 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] budynek użyteczności publicznej - pierwotnie budynek Liceum [...] w [...] (gmina [...], miasto na prawach powiatu) przy ulicy [...], oznaczony też adresem ulica [...], wzniesiony w latach 1927-1929 w stylu modernistycznym. W orzeczeniu tej decyzji wskazano, że wpis do rejestru zabytków obejmuje budynek w obrysie murów zewnętrznych wraz ze schodami zewnętrznymi - granice ochrony zaznaczono na mapce stanowiącej załącznik numer 2 do decyzji, a wpis obejmuje również: układ wnętrz - holu, klatek schodowych, przedsionka sali widowiskowej (d. kaplicy), sali gimnastycznej, wystrój wnętrz: holu (kamienna okładzina, strop, tablica fundacyjna), strop przedsionka sali widowiskowej (d. kaplicy), artykulacja pozostałości balkonu sali widowiskowej (d. kaplicy), obramienie otworu sceny sali widowiskowej (d. kaplicy), strop sali widowiskowej (d. kaplicy), podziały stropu i artykulacja ścian sali gimnastycznej. Powyższej decyzji, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu ww. decyzji przedstawiono historię powstania przedmiotowego budynku i opisano pełnione przez niego funkcje. Podkreślono, że budynek dawnego Liceum [...] jest świadectwem świadomości ówczesnych władz pedagogicznych oraz włodarzy miasta, których staraniem został wzniesiony i przez wiele lat pełnił ważną rolę w życiu społecznym [...] jako siedziba placówek szkolnych i kulturalnych. Stwierdzono, że obiekt jest wyróżniającym się elementem tworzącym tożsamość kulturową i historyczną miasta. W dalszej części uzasadnienia zamieszczono zwięzły opis obiektu, uwzględniając stan zachowania i dokonane przekształcenia, które w ocenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie doprowadziły do całkowitej utraty wartości artystycznej. Wskazano ponadto, że budynek posiada niezaprzeczalną wartość historyczną, architektoniczną i artystyczną, został zaprojektowany zgodnie z obowiązującym w czasach jego powstania nurtem modernistycznym, aczkolwiek elewacje frontowe zostały potraktowane bardzo indywidualnie a umieszczone na elewacji postacie ważnych [...] świętych dodatkowo podkreślają silne osadzenie obiektu w kulturze regionu. Organ I instancji pokreślił, że budynek, będąc dominantą przestrzenną ulicy [...], posiada wybitne walory artystyczne, w tym urbanistyczne i architektoniczne, a ponadto wyróżnia się modernistyczną formą wśród obiektów powstałych w mieście w okresie międzywojennym, jednocześnie harmonijnie wpisuje się w tkankę śródmieścia [...] i stanowi integralną jej część. W uzasadnieniu wyjaśniono także, że rygor natychmiastowej wykonalności został nadany omawianej decyzji na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. z uwagi na interes społeczny, jakim jest ochrona obiektu zabytkowego o cennych walorach architektonicznych oraz historycznych, w sytuacji, gdy w obiekcie prowadzone są prace budowlane mogące doprowadzić do dalszej utraty zabytkowych wartości obiektu, wynikających z zatarcia pierwotnego układu jednoprzestrzennych wnętrz sali widowiskowej oraz sali gimnastycznej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] Sp. z o.o. [...] Spółka Komandytowa w [...] wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego oraz naruszenie art. 108 § 1 k.p.a., poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Po rozpatrzeniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy podał, że na materiał dowodowy przedmiotowej sprawy składają się protokoły z oględzin przeprowadzonych w dniach 29 maja 2012 r., 25 listopada 2014 r. i 7 września 2015 r. oraz karta ewidencyjna (tzw. karta biała) opracowana dla dawnego Liceum [...] w listopadzie 1999 r. oraz wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej, a także pisma strony składane w trakcie postepowania oraz zawiadomienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o oględzinach nieruchomości wraz z informacją dotyczącą możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.
W ocenie organ odwoławczego, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w toku prowadzonego przez siebie postępowania działał zgodnie zasadą zawartą w przepisie art. 7 k.p.a., a ponadto nie uchybił przepisom art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, że odstąpiono od zasadny wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań wskazując, że załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, polegającą na możliwości zniszczenia zachowanego pierwotnego układu sal: gimnastycznej i widowiskowej (d. kaplicy) z przedsionkiem.
Organ odwoławczy podkreślił, że decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków na podstawie art. 46 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wstrzymał wykonywanie robót budowlanych związanych z montażem balkonów w spornym budynku. Podał przy tym, że stosownie do art. 46 pkt 3 ww. ustawy wstrzymane prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku mogą być podjęte, jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 1, wojewódzki konserwator zabytków nie wpisze tego zabytku do rejestru. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. została doręczona skarżącej w dniu 9 lipca 2015 r., a zatem, aby nie dopuścić do dalszego przekształcenia budynku, organ konserwatorski musiał wydać decyzję w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków najpóźniej do dnia 9 września 2015 r. Zdaniem organu odwoławczego, w związku z dwukrotnym przekładaniem terminu oględzin nieruchomości na prośbę strony, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków słusznie odstąpił od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., aby zapobiec niszczeniu autentycznej substancji zabytku. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i zgłoszenia żądań nie uniemożliwił stronie dokonania czynności procesowej polegającej na prawidłowym złożeniu odwołania, a ponadto strona mogła złożyć ewentualne wnioski i odnieść się do całości akt postępowania także w czasie prowadzonego postępowania drugoinstancyjnego.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał również, że organy ochrony zabytków orzekając o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków nie mają obowiązku uwzględniać dowodu z opinii biegłych na okoliczność, czy obiekt ten jest, czy nie jest zabytkiem. Właściwość do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników jest w stanie obiektywnie ocenić (w oparciu o zebrany materiał dowodowy) czy obiekt posiada walory zabytkowe.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odniósł się do przekształceń dokonanych w wyglądzie i strukturze obiektu wskazując, że nie doprowadziły one do "całkowitej utraty wartości artystycznej" oraz przywołał podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, zaś sentencja orzeczenia oraz uzasadnienie decyzji z dnia [...] września 2015 r. są spójne z załącznikiem graficznym, na którym oznaczono zakres ochrony konserwatorskiej. Powyższe przesądza, w ocenie organu odwoławczego, że zaskarżona decyzja spełnia wymogi przepisu art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że budynek Liceum [...] położony w [...], pomimo przekształceń, zachował podstawowe elementy wyrazu architektonicznego, które przesadzają o wyjątkowym charakterze tego obiektu oraz stanowią o jego zabytkowej wartości. Wskazał, że obiekt ten zachował formę, skalę oraz wystrój z czasu powstania w latach 1927-29, a elewacje zachowały spójny wystrój architektoniczny. Zachowały się także oryginalne dekoracje rzeźbiarskie. We wnętrzach dokonano szeregu adaptacji, zacierając pierwotny układ pomieszczeń. Niemniej jednak, przekształceniom nie uległy m.in. układ wnętrz holu, klatki schodowej, przedsionka sali widowiskowej, sali widowiskowej (d. kaplicy) i sali gimnastycznej. Zdaniem organu odwoławczego pomimo wprowadzonych zmian obiekt zachował autentyczną substancję budowlaną, a także spójne stylistycznie opracowanie elewacji, w związku z czym [...] Wojewódzki Konserwator prawidłowo uznał, iż omawiany zabytek posiada wartość historyczną i naukową, jako przykład budynku użyteczności publicznej tworzącego tożsamość kulturową i historyczną [...]. W ocenie organu odwoławczego sporny budynek posiada także wartość artystyczną wynikającą z zastosowania form modernistycznych i dopasowania wyrazu architektonicznego do pełnionej funkcji, tym samym omawiana nieruchomość stanowi świadectwo epoki minionej, którego zachowanie i ochrona prawna jest konieczna, wobec posiadanych walorów dokumentacyjnych i naukowych.
W ocenie organu II instancji omawiany obiekt odpowiada definicjom legalnym zabytku art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zatem podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy, jako dzieło architektury i budownictwa. Powyższe stanowi zdaniem organu odwoławczego, że niezależnie od procentowego stopnia zachowania jego oryginalnej substancji budowlanej, a także ewentualnych planów inwestycyjnych, czy użytkowania tej nieruchomości przez właścicieli, rozpatrywane są przesłanki, czy w zachowanej formie obiekt ten posiada wartości zabytkowe - co w omawianym przypadku zostało dostatecznie udowodnione przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Sp. z o.o. [...] Spółka Komandytowa z/s w [...] wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności poprzez nieustalenie aktualnego stanu faktycznego, który uległ zasadniczej zmianie w okresie pomiędzy oględzinami obiektu, a chwilą wydania decyzji;
art. 78 i 79 k.p.a. w zw. z art. 10 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie;
art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na nieustaleniu aktualnego na chwilę wydawania decyzji stanu zachowania obiektu, a także na nie wskazaniu na jakiej podstawie organ uznał, iż we wnętrzu budynku objętego treścią zaskarżonej decyzji zachowany został oryginalny układ przestrzenny, podczas gdy skarżący wielokrotnie wskazywał, iż obiekt ten był na przestrzeni ostatnich 30 lat wielokrotnie modernizowany i przebudowywany, a nadto iż w jego ocenie nie zachowały się oryginalne detale ani też oryginalny układ przestrzenny między innymi z uwagi na stan zaawansowania prowadzonych prac remontowo-budowlanych;
art. 10 § 2 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie;
art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, na okoliczność techniczno-budowlanego stanu zachowania pierwotnego układu w obiekcie, co doprowadziło do przyjęcia błędnego założenia, iż stan zaawansowania przebudowy pozwala na przywrócenie oryginalnych elementów;
art. 61 § 4 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania po przekazaniu do ponownego rozpoznania;
art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy opisany w sentencji decyzji przedmiot ochrony konserwatorskiej w chwili jej wydania nie istniał;
art. 108 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie;
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w spornym budynku, ze względu na jego zły stan techniczny, prowadzone są nieprzerwanie (począwszy od 2007 r.) prace o charakterze ratunkowym, które na obecnym etapie objęły również prace polegające na przebudowie obiektu i zmianie jego dotychczasowego przeznaczenia. Skarżąca zwróciła uwagę, że ze względu na ochronę konserwatorską obiektu wynikającą z uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położenia nieruchomości, wszelkie zamierzone pracy były każdorazowo konsultowane oraz pozytywnie opiniowane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...], co znalazło odzwierciedlenie w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r. zatwierdzającej zamienny projekt budowlany dla rozpoczętej inwestycji m.in. w zakresie zmian elewacji istniejącego budynku polegających na zmianie lokalizacji i wyglądu lukarn, balkonów, tarasów i portali wejściowych. Skarżąca wskazała, że pomimo otrzymania ostatecznej decyzji oraz rozpoczęcia robót budowlanych [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie podjął w tej sprawie żadnych czynności, pomimo że organ miał możliwości podjęcia odpowiednich działań jeszcze przed rozpoczęciem przez skarżącą jakiejkolwiek inwestycji, ponieważ był na bieżąco informowany o wszelkich dokonywanych uzgodnieniach z Miejskim Konserwatorem Zabytków.
Skarżąca zaznaczyła również, że pomimo, iż na podstawie powołanej uchwały sporny budynek został objęty ochroną prawa miejscowego oraz ujęty w treści aneksu nr 3 pod pozycją nr 465 ze wskazaniem propozycji wpisania go do rejestru zabytków, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków przez kolejne 10 lat nie dokonał wpisu tego obiektu do rejestru zabytków przyglądając się biernie jak obiekt niszczeje oraz ulega degradacji do tego stopnia, że decyzją PINB w [...] budynek został zabezpieczony przed dostępem osób trzecich. W międzyczasie obiekt ten jako pustostan był wielokrotnie zasiedlany oraz plądrowany przez osoby bezdomne, a także uległ pożarowi, który uszkodził jego górne kondygnacje oraz część więźby dachowej. Skarżąca zwróciła uwagę, że dopiero wykonanie przez obecnego właściciela prac ratunkowych, wymiana więźby dachowej oraz pokrycia dachu, oczyszczenie oraz rewitalizacja elewacji wraz z odrestaurowaniem rzeźb na niej się znajdujących, a także wymiana stolarki otworowej (które to czynności zostały przeprowadzone każdorazowo po konsultacji z Miejskim Konserwatorem Zabytków oraz po uzyskaniu wymaganych prawem pozwoleń), wzbudziły niepokój [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Skarżąca zarzuciła, że w dniu 7 września 2015 r. odbyły się oględziny obiektu, w których uczestniczył w sposób nieuprawniony "biegły sądowy" [...], który w całości podyktował treść protokołu spisanego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Protokół doręczono skarżącej w dniu 11 września 2015 r. i w tym samym dniu doręczono skarżącej decyzję z dnia [...] września 2015 r. dotyczącą wpisu obiektu do rejestru zabytków. Skarżąca wskazała, że w chwili wydania decyzji opisane w niej elementy nie były zachowane w stanie oryginalnym i uległy znacznym modyfikacjom ze względu na prowadzone wewnątrz obiektu roboty budowlane z tego względu, iż decyzją z dnia [...] lipca 2015r. wstrzymano jedynie prace związane z montażem balkonów. Prace te zostały wstrzymane z chwilą doręczenia inwestorowi decyzji, natomiast roboty budowlane wewnątrz budynku, również te ingerujące w konstrukcję i układ przestrzenny były prowadzone w ten sposób, iż w chwili doręczenia stronie decyzji z dnia [...] września 2015 r. nie był w obiekcie zachowany historyczny układ przestrzenny holu, klatek schodowych, stropów, artykulacji pozostałości balkonu sali widowiskowej, obramowania otworu sceny, ani też podziały stropu i artykulacja sali gimnastycznej.
Skarżąca zarzuciła ponadto, że organ II instancji w okresie od października 2015 r. do 16 maja 2016 r., nie przeprowadził żadnej czynności w ramach postępowania dowodowego, a jedyny przejaw aktywności tego organu polegał na zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach postępowania, który już w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie odpowiadał stanowi faktycznemu nieruchomości ze względu na postęp prowadzonych prac. Skarżąca zwróciła uwagę, że podobnie jak w przypadku decyzji wydanej w dniu [...] marca 2015 r. oraz decyzji uchylającej z dnia [...] lipca 2015 r., ze względu na postęp prac nie został ustalony stan faktyczny mogący być podstawą rozstrzygnięcia. Skarżąca podkreśliła, że ostatnie oględziny nieruchomości dokonane zostały 7 września 2015 r., podczas gdy prace kontynuowane były do chwili doręczenia decyzji o wpisie nieruchomości do rejestru zabytków, zatem stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie, a w szczególności zmiana dotyczyła elementów ujętych w sentencji decyzji, które nie istniały w chwili jej wydania.
Ponadto, w ocenie skarżącej, budynek dawnego Liceum [...] nie może stanowić "świadectwa świadomości ówczesnych władz pedagogicznych oraz włodarzy miasta, których staraniem został wzniesiony", bowiem budynek ten został w całości wzniesiony przez Zgromadzenie [...] i za ich własne środki.
Skarżąca zarzuciła ponadto, że organ odwoławczy usprawiedliwiając działanie organu I instancji w zakresie zastosowania art. 10 § 2 k.p.a. w zupełności pominął, że organ I instancji najpóźniej od marca 2015 r. posiadał informację o uzyskanej przez skarżącego decyzji zamiennej zatwierdzającej zmiany w projekcie, nadto dokonywał w międzyczasie oględzin nieruchomości odnotowując w protokole oględzin istotne zmiany (wyburzenia, przebudowa stropów) dokonane wewnątrz budynku, pomimo tego organ od marca 2015 r. nie wstrzymał robót prowadzonych wewnątrz. Równocześnie organ pozwalając na kontynuowanie prac uniemożliwił stronie czynny udział w postępowaniu uzasadniając to obawą o możliwość zniszczenia rzekomo zachowanego pierwotnego układu sal gimnastycznej i widowiskowej określając ją mianem "(d. kaplicy)", co do których nie wstrzymał prowadzonych robót. Zdaniem skarżącej już samo sformułowanie użyte przez organ (d. kaplica) potwierdza, że obiekt stanowiący przedmiot postępowania ulegał licznym modyfikacjom w latach 1938/39- obecnie.
Skarżąca zarzuciła ponadto, że organy obu instancji przemilczały fakt, iż doręczenie protokołu z oględzin, które odbyły się w dniu 7 lipca 2015 r. nastąpiło równocześnie z decyzją o wpisie obiektu do rejestru zabytków przez co strona została pozbawiona możliwości jakiegokolwiek aktywnego uczestnictwa na tym etapie postępowania, a w szczególności odniesienia się do treści protokołu oględzin i złożenia wniosków dowodowych. Tym samy doszło w ocenie skarżącej do istotnego naruszenia zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 78 k.p.a. w zakresie w jakim stronie uniemożliwiono złożenie dalszych wniosków dowodowych. Za istotne skarżąca uznała, że pełnomocnik skarżącej informował organ o zamiarze złożenia dalszych wniosków dowodowych, a w szczególności wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, co w ocenie skarżącej doprowadziło do podjęcia przez organ w sposób celowy takich działań, które uniemożliwiły stronie dalsze aktywne działanie.
Reasumując skarżąca podniosła, że "błąd" organu I instancji polegający na nie wstrzymaniu całości robót budowlanych skutkował niemożnością ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w chwili wydania obu decyzji i nie mógł zostać konwalidowany poprzez zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a. i art. 108 § 1 k.p.a., a ryzyko związane z tym błędem leżące po stronie organów nie może być przerzucone na stronę postępowania, która musiałaby w przypadku otrzymania wpisu ponosić konsekwencję popełnionych przez organy obu instancji błędów.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja z dnia [...] maja 2016 r. Ministra Kultury i Dziedzictwa który po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. [...] Spółka Komandytowa, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2015 r., na podstawie której wpisano do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] budynek Liceum [...] położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego też adresem ul. [...]. W treści tej decyzji wskazano, że wpis do rejestru zabytków obejmuje budynek w obrysie murów zewnętrznych wraz ze schodami zewnętrznymi - granice ochrony zaznaczono na mapce stanowiącej załącznik numer 2 do decyzji, a wpis obejmuje również: układ wnętrz - holu, klatek schodowych, przedsionka sali widowiskowej (d. kaplicy), sali gimnastycznej, wystrój wnętrz: holu (kamienna okładzina, strop, tablica fundacyjna), strop przedsionka sali widowiskowej (d. kaplicy), artykulacja pozostałości balkonu sali widowiskowej (d. kaplicy), obramienie otworu sceny sali widowiskowej (d. kaplicy), strop sali widowiskowej (d. kaplicy), podziały stropu i artykulacja ścian sali gimnastycznej. Decyzji, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 5 Konstytucji RP jednym z podstawowych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej jest ochrona dziedzictwa narodowego. Konkretyzację tego unormowania stanowi ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawa ta obejmuje swym zakresem przedmiotowym zabytki, a więc m.in. nieruchomości ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).
Z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W trybie określonym w ust. 1, do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku (art. 9 ust. 2 ww. ustawy).
W rozpoznawanej sprawie, materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Zauważyć należy, iż przepisy regulujące zagadnienie wpisu obiektu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi winien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską, a zatem decyzja tego organu ma charakter uznaniowy i opiera się na ocenie danego przedmiotu ochrony przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz podległych mu pracowników wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków. Jako że, jest to decyzja uznaniowa, to organ szczególnie jest związany zasadami ogólnymi normowanymi w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że organ ma w szczególności obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu dysponenta obiektu wnioskowanego do wpisu do rejestru tak dalece, jak dalece nie koliduje on z interesem społecznym w postaci ochrony zabytków (art. 7 k.p.a.), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz stworzenia im warunków do wypowiedzenia się, jeszcze przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.).
Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z art. 80 k.p.a., organ ten ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów musi być zaś dokonywana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (zob. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Komentarz pod redakcją Maksymiliana Cherki, Warszawa 2010, Lex a Wolters Kluwer business – komentarz do art. 9 ustawy).
Decyzja o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.
Kontrola decyzji o wpisie do rejestru zabytków przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji .
W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone z poszanowaniem wyżej wymienionych kardynalnych zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ochrony konserwatorskiej nie ustalił stanu faktycznego poprzedzającego wydanie decyzji z [...] września 2015r. co miało zasadniczy wpływ na zakres przedmiotowy ochrony konserwatorskiej nałożonej decyzja o wpisie do rejestru zabytków.
W okolicznościach sprawy za w pełni uzasadniony należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., a polegający na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności poprzez nieustalenie aktualnego stanu faktycznego, który uległ zasadniczej zmianie w okresie pomiędzy oględzinami obiektu, a chwilą wydania decyzji; w konsekwencji na uznaniu przez organ, iż we wnętrzu budynku objętego treścią zaskarżonej decyzji zachowany został oryginalny układ przestrzenny.
Należy podkreślić, iż organ I instancji przeprowadził trzykrotne oględziny obiektu, po raz pierwszy 29 maja 2012r. ponownie 25 listopada 2014r. a ostatni raz na dwa dni przed wydaniem decyzji tj. w dniu [...] września 2015r.
Z protokołu z ostatnich oględzin wynika, iż "wewnątrz dokonano szeregu wyburzeń, usuwając elementy wystroju w postaci detalu architektonicznego w sali widowiskowej ( pilastry, kryształowe kapitele)". Brak jest jakichkolwiek innych ustaleń dotyczących układu wnętrz, które pozostawałyby kompatybilne z treścią decyzji o wpisie do rejestru zabytków w tym właśnie zakresie.
Tymczasem , co umknęło organom, decyzja Nr [...] z dnia [...] października 2014r. skarżącemu zostało udzielone pozwolenie na remont i przebudowę elewacji budynku wraz z wykonaniem tarasów, balkonów oraz dobudową schodów zewnętrznych i pochylni, zaś decyzja Nr [...] z dnia [...] marca 2015r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt zamienny na podstawie art. 36a Prawa budowlanego. W obu przypadkach inwestor posiadał pozytywne uzgodnienie Miejskiego Konserwatora Zabytków, bowiem przedmiotowy budynek objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W dniu [...] lipca 2015r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wstrzymał prowadzone w obiekcie roboty budowlane jedynie w zakresie związanym z montażem balkonów.
Należy więc podkreślić, iż we okresie od 2014r. ( a nawet wcześniej gdy prowadzono prace ratunkowe) do daty wydania decyzji ([...] wrzesień 2015r. ) prowadzono roboty budowlane , przy czym brak reakcji organów konserwatorskich wskazuje na to, że roboty, w tym także we wnętrzach prowadzone były legalnie, przy akceptacji Miejskiego Konserwatora Zabytków.
Kwestią więc zasadniczą było ustalenie jaki jest aktualny w dacie wydania decyzji stan oryginalnego wystroju wnętrz, który może podlegać ochronie decyzją o wpisie do rejestru zabytków. Na okoliczność tę, która legła u podstaw uchylenia decyzji organu I instancji z [...] marca 2015r. , zwrócił uwagę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w decyzji z dnia [...] lipca 2015r., w uzasadnieniu której stwierdził, iż " niezbędnym jest ponowne przeprowadzenie oględzin" celem ustalenia zakresu dokonanych zmian oraz ich wpływu na zachowane wartości zabytkowe w tym zachowane elementy oryginalnego wystroju.
Protokół oględzin z 7 września 2015r. zaleceń tych nie wypełnia i nie stanowi podstawy dla dowolnego ustalenia przez organ, iż istnieją elementy układu wnętrz i jego wystroju, kazuistycznie wymienione w treści decyzji, które maja podlegać wpisowi do rejestru zabytków. Brak dokumentacji fotograficznej i rzetelnego opisu stanu wnętrz budynku, potwierdza zarzut skargi naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., zwłaszcza, iż inwestor podkreśla, iż w dacie otrzymania decyzji z [...] września 2015r. nie był w obiekcie zachowany historyczny układ przestrzenny holu, klatek schodowych, stropów, artykulacji pozostałości balkonu sali widowiskowej, obramowania otworu sceny, ani też podziały stropu i artykulacja sali gimnastycznej. Oznacza to , iż stan faktyczny nie został należycie wyjaśniony , a zgromadzony materiał dowodowy nie odzwierciedlał aktualnego stanu zachowania elementów budynku, w tym przede wszystkim jego wnętrza.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. Sąd zauważa, że stosownie art. 10 § 1 k.p.a. organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, umożliwić im udział w przeprowadzeniu tego dowodu, zadawanie pytań świadkowi i składanie wyjaśnień. Okoliczność faktyczna zaś może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, przy czym - po myśli art. 10 § 2 k.p.a. odstąpienie do tej zasady może nastąpić tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na bezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Takie przypadki , w ocenie Sądu, w sprawie nie mają miejsca, a brak wypowiedzenia się strony co do zgromadzonego materiału dowodowego, przyczynił się do niepełnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy korzystając z instrumentu jaki stanowi art. 136 k.p.a. dokonana ustaleń w zakresie zakresu i stopnia oryginalnej substancji wnętrz budynku w kontekście przedmiotu ochrony zabytku podlegającego wpisie do rejestru.
Z tych przyczyn, nie przesądzając końcowego wyniku sprawy i uznając, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, czym doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 10 § 2 k.p.a, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji, rozstrzygniecie o kosztach opierając na art. 200 przywołanej ustawy w związku z § 14 ust 1 pkt 1 lit. c) rozp. Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U z 2015r.poz 1804).