VII SA/Wa 1630/19

VII SA/Wa 1630/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Antas
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II OSK 748/20 - Wyrok NSA z 2023-03-16
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 149
art. 103 ust 1 pkt 4
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Protokolant starszy sekr. sąd. Sylwia Rosińska - Czaykowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
I.
(kontrola sanitarna)
W dniu 12 grudnia 2018 r. w Bawialni [...] przy al. [...]prowadzonym przez [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej jako Skarżąca, Spółka) przeprowadzona została przez Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w [...]kontrola sanitarna.
Jej ustalenia wskazują na wprowadzanie do obrotu środków spożywczych trwałych mikrobiologicznie, tj. wody w butelkach, napojów a także przygotowywanych na miejscu napojów gorących (kawy z mlekiem, herbaty - woda gorąca z ekspresu do kawy) podawanych w naczyniach jednorazowego użycia. W bawialni organizowano również imprezy okolicznościowe dla dzieci, podczas których serwowano przekąski w tj. paluszki, chipsy, ciastka, cukierki oraz gotowy popcorn. Wymieniona powyżej żywność nabywana była przez personel bawialni, zgodnie z zapotrzebowaniem ilościowym w supermarkecie spożywczym zlokalizowanym w budynku CH [...], a przed imprezą wypakowywana na naczynia jednorazowego użycia. Okazjonalnie personel podaje słodycze przyniesione przez rodziców dzieci świętujących np. urodziny.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Nr [...]w [...], nakazał [...]zapewnienie osobom pracującym z żywnością posiadanie aktualnego orzeczenia lekarskiego do celów sanitarno-epidemiologicznych oraz wyposażenie zakładu w środek do dezynfekcji powierzchni pozostających w kontakcie z żywnością. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Stała się ona również ostateczna.
W dniu 15 grudnia 2018 r. przeprowadzono kontrolę sprawdzającą, która potwierdziła wykonanie nałożonych na stronę nakazów.
II.
(postępowanie w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności w zakresie żywienia)
Z kolei w dniu [...] stycznia 2019 r. wszczęto postępowanie w sprawie naruszenia wymagań higieniczno-sanitarnych stwierdzonych podczas kontroli sanitarnej i decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...]PPIS w [...]zakazał Spółce prowadzenia działalności w zakresie żywienia zbiorowego oraz wprowadzania do obrotu środków spożywczych do czasu uzyskania zatwierdzenia zakładu oraz wpisu do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w terminie od dnia następnego po dniu, w którym decyzja stanie się ostateczna i prawomocna.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...][...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] (dalej jako [...]PWIS) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PPIS w [...], zaś to rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]rozpatrywanej pod sygn. akt III SA/Lu 322/19.
III.
(kara pieniężna za brak zatwierdzenia zakładu)
Pismem z dnia 9 stycznia 2019 r. znak: [...]w [...]wystąpił do [...]PWIS o nałożenie kary pieniężnej na [...]zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1252 ze zm.).
Organ stopnia wojewódzkiego po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie nałożenia kary ([...] stycznia 2019 r. znak: [...]) decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]na podstawie art. 104 ust. 1 i art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wymierzył Spółce karę pieniężną w kwocie 1.700 zł w związku z faktem prowadzenia działalności w zakresie obrotu żywnością w Bawialni - [...], bez złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i o wpis do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Zdaniem organu Spółka miała obowiązek jeszcze przed rozpoczęciem działalności złożyć wniosek o zatwierdzenie zakładu. Brak takiego działania skutkuje wymierzeniem kary.
IV.
Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie.
Jak wyjaśnił w uzasadnieniu, jednym z wymogów wynikających z prawa żywnościowego jest obowiązek rejestracji każdego zakładu produkującego lub wprowadzającego do obrotu żywność w rejestrze prowadzonym przez właściwy organ urzędowej kontroli żywności.
Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463 - dalej jako rozporządzenie nr 178/2002) każdy podmiot, publiczny lub prywatny, prowadzący jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności w tym m.in. przechowywania i dostarczania jej konsumentowi finalnemu, jest przedsiębiorstwem spożywczym. Obiekt zajmujący się m.in. żywieniem dzieci w trakcie zabawy lub organizowaniem urodzin dla dzieci ze słodkim poczęstunkiem i napojami (sokiem i wodą), w rozumieniu cytowanych przepisów jest przedsiębiorstwem spożywczym, które wprowadza żywność do obrotu.
Działalność Skarżącej nie polegała wyłącznie na wprowadzaniu do obrotu środków spożywczych trwałych mikrobiologicznie, ale strona dodatkowo przechowywała żywność, nabywała środki spożywcze, które w ramach żywienia dzieci rozpakowywała i wykładała na jednorazowe naczynia lub wafle spożywcze oraz przygotowywała we własnym zakresie napoje (kawy, herbaty), które również podawane były w naczyniach jednorazowych. Strona dopuściła się zatem naruszenia przepisów dotyczących obowiązku złożenia wniosku o zarejestrowanie zakładu oraz uzyskania w drodze decyzji zatwierdzenia swojej działalności, co świadczy o niezachowaniu należytej staranności przy prowadzeniu działalności na rynku spożywczym.
Obowiązek zatwierdzenia zakładu wynika z art. 61-64 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 31 ust. 2 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. L 191 z 30.04.2004, str. 1; Dz. Urz. UE - Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200, ze zm. - dalej jako rozporządzenie nr 882/2004).
Zgodnie z art. 61 i art. 63 ustawy zakłady, które produkują lub wprowadzają do obrotu żywność pochodzenia niezwierzęcego oraz zakłady, które wprowadzają do obrotu produkty pochodzenia zwierzęcego, nieobjęte urzędową kontrolą organów Inspekcji Weterynaryjnej, muszą dokonać rejestracji i uzyskać zatwierdzenie w drodze decyzji wydawanej przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.
Z akt sprawy wynika, że Strona przed rozpoczęciem prowadzenia działalności w zakresie obrotu żywnością w bawialni nie złożyła wniosku o zatwierdzenie ww. obiektu i nie uzyskała urzędowego zatwierdzenia przedmiotowego obiektu przez PPIS w [...]. Protokół kontroli potwierdza w sposób spójny i jednoznaczny fakt prowadzenia działalności w zakresie obrotu żywnością bez złożenia wniosku o zatwierdzenie i wpis do rejestru zakładów.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 odpowiedzialność za bezpieczeństwo żywności na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji ponosi właściciel zakładu będący podmiotem działającym na rynku spożywczym. Znajomość i przestrzeganie przepisów prawa żywnościowego jest niewątpliwie podstawowym obowiązkiem podmiotów działających na rynku spożywczym, ponieważ tylko znając te przepisy, podmiot może wdrażać i przestrzegać wymagania z nich wynikające.
Niedopełnienie obowiązku złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu jest poważnym uchybieniem przedsiębiorcy. Ze względu na okoliczności związane z bezpieczeństwem żywności oraz ochroną zdrowia i życia konsumentów, ustawodawca przewidział w art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, odpowiedzialność podmiotów działających na rynku spożywczym w postaci kary pieniężnej. Kara mieści się przy tym w przedziale od 1.000 zł do 5.000 zł, zaś jej wymierzenie jest obligatoryjne.
Kara wymierzona w niniejszej sprawie zdaniem GIS w możliwie najszerszym zakresie uwzględnia istniejące okoliczności łagodzące. Mając na uwadze przede wszystkim bezpieczeństwo konsumentów, jest ona prawidłowo ustalona. Kara pieniężna w prawidłowy sposób uwzględnia przesłanki jej wymiaru wymienione w art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, tj. stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia oraz dotychczasową działalność podmiotu na rynku spożywczym i wielkość produkcji. W niniejszej sprawie [...]PWIS wziął pod uwagę przede wszystkim stopień szkodliwości stwierdzonego naruszenia.
Samowolne rozpoczęcie prowadzenia działalności w zakresie wprowadzania do obrotu żywności bez złożenia wniosku o zatwierdzenie i wpis do rejestru zakładów, a w konsekwencji brak nadzoru sanitarnego nad działalnością doprowadziło do powstania uchybień, które mogły mieć istotny wpływ na jakość zdrowotną żywności. W tym kontekście zapewnienie pełnego nadzoru sanitarnego ma szczególne znaczenie ponieważ żywność była podawana małym dzieciom, a więc grupie konsumentów niezwykle wrażliwej na ryzyko zatruć pokarmowych i poddanej szczególnej ochronie na mocy przepisów prawa żywnościowego, tym samym stopień społecznej szkodliwości stwierdzonego uchybienia musi być uznany za istotny.
Kara jest zdaniem organu adekwatna do miesięcznego przychodu netto i uwzględnia także doświadczenie Skarżącej na rynku usług tego rodzaju.
V.
(skarga na decyzje wymierzające karę)
Skargę na powyższą decyzję GIS wywiodła Spółka kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 63 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez błędne przyjęcie, że Skarżąca jest przedsiębiorcą prowadzącym sprzedaż detaliczną innych niż środki spożywcze produktów oraz wprowadzającym do obrotu środki spożywcze opakowane, trwałe mikrobiologicznie, a w związku z tym podlegającym obowiązkowi wpisu do rejestru wskazanego w art. 61 ww. ustawy, podczas gdy zgodnie z art. 63 ust. 2 pkt 8 obowiązkowi zatwierdzenia nie podlegają przedsiębiorcy prowadzący sprzedaż detaliczną innych niż środki spożywcze produktów oraz wprowadzających do obrotu środki spożywcze opakowane, trwałe mikrobiologicznie;
2. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 104 ust 1 w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez błędne przyjęcie, iż Skarżąca miała obowiązek złożenia wniosku o zatwierdzenie zakładu i dokonania wpisu zakładu do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej i w konsekwencji wymierzenie za wprowadzanie do obrotu środków spożywczych oraz zbiorowe żywienie dzieci kary pieniężnej w wysokości 1.700 zł, podczas gdy Skarżąca nie jest zakładem - przedsiębiorstwem spożywczym w rozumieniu art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 178/2002 i nie ma obowiązku zatwierdzenia zakładu i dokonania wpisu do rejestru zakładów podlegających kontroli Państwowej Inspekcji Sanitarnej;
3. przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) poprzez zaniechanie wnikliwej oceny stanu faktycznego sprawy w związku z przyjęciem, że w ocenie organu strona jest podmiotem działającym na rynku spożywczym, w szczególności w zakresie oceny skali jaką stanowi sprzedaż produktów spożywczych.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej a także o orzeczenie o kosztach postępowania.
Wyjaśniając motywy skargi Skarżąca odniosła się do art. 3 ust. 3 pkt 54 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który wskazuje że zakład stanowi przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 178/2002 zgodnie z którym podmiotem działającym na rynku spożywczym jest oznaczona osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za spełnienie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie spożywczym pozostającego pod jej kontrolą. Natomiast przez pojęcie przedsiębiorstwa spożywczego należy rozumieć przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, czyli podmiot powiązany z czynnościami dotyczącymi dowolnego etapu łańcucha żywnościowego. Dodać należy, że słowo "przedsiębiorstwo" zawarte w definicji przedsiębiorstwa spożywczego determinuje tym samym, iż podmiot ten musi być przedsiębiorstwem, w związku z czym sporadyczne, jednostkowe czynności związane z obróbką żywności lub jej przygotowywaniem nie mogę podlegać wymogom określonym przez normy unijne.
W związku z powyższym nie sposób zaprzeczyć, że charakter działalności gospodarczej prowadzonej przez Spółkę w Centrum Handlowym [...]nosi znamiona incydentalnej odsprzedaży uprzednio zakupionych, zamkniętych hermetycznie produktów spożywczych, które następnie są wykładane na jednorazowe nakrycia, a których koszt stanowi składową ceny usługi polegającej na organizowaniu imprez okolicznościowych. Nadto należy wskazać, że wykładanie żywności z opakowań na jednorazowe talerzyki, miało miejsce tylko w razie organizacji imprezy okolicznościowej, w formie grzecznościowej i nieodpłatnej w celu pomocy rodzicom opiekującym się dziećmi bawiącymi się na placu np. podczas urodzin.
Przedstawiona argumentacja wskazuje, że Spółka nie stanowi podmiotu działającego na rynku spożywczym w zakresie sprzedaży środków spożywczych trwałych mikrobiologicznie, jak również nie może być utożsamiana z zakładem (żywienia zbiorowego). Ponadto nie będą miały zastosowania szeroko rozumiane wymogi higieniczne, wymagane na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, do których zapewnienia zobligowany jest podmiot działający na rynku spożywczym, jak również odpada obowiązek określony w art. 61 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia związany z koniecznością zatwierdzenia oraz rejestracji działalności zakładu.
W ocenie Skarżącej, GIS błędnie utożsamia przychód z tytułu sprzedaży artykułów oraz organizacji urodzin w wysokości 2.912,02 zł za styczeń 2019 r. z przychodem za faktyczną odsprzedaż produktów opakowanych. Przy rozdziale w skali miesiąca, przychód z tego tytułu stanowi zaledwie 1 do 2 procent przychodu netto z całej działalności bawialni w Centrum Handlowym [...].
W ocenie Skarżącej, rozszerzenie interpretacji przepisów rozporządzenia nr 178/2002 i rozporządzenia nr 852/2004 (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L nr 139, s. 1), dokonane przez oba organy powoduje zakrzywienie optyki i prowadzi do konstatacji, iż każdy nawet incydentalny przypadek styczności z żywnością - nawet jeżeli polega to tylko na incydentalnej odsprzedaży opakowanych produktów zakupionych w tym samym centrum handlowym w dużym markecie spożywczym, oddalonym o kilkadziesiąt metrów - musi skutkować uzyskaniem przymiotu przedsiębiorstwa spożywczego i obowiązkiem wpisu do rejestru podmiotów kontrolowanych. Prowadziłoby to do swoistej aberracji celu tych rozporządzeń i przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywienia. Inspekcja Sanitarna przeprowadza zatem dosłowną wykładnię ww. przepisów całkowicie pomijając wykładnię celowościową. Tym samym - w ocenie organów nie ma różnicy, czy sprzedaż produktów spożywczych ma miejsce na skalę ogólnopolską, czy też dotyczy sporadycznej odsprzedaży np. butelki wody mineralnej czy zapakowanej przez producenta gumy do żucia. Po raz kolejny bowiem należy podkreślić, iż odsprzedaż zapakowanych produktów spożywczych nie jest elementem w ogóle stanowiącym o działalności prowadzonej przez Skarżącą. W skali miesiąca dochód, który Spółka osiąga w przedmiotowej lokalizacji z odsprzedaży tych produktów stanowi od 1 do 2% całości dochodu osiąganego w bawialni.
W obliczu wyżej wskazanej argumentacji, mimo dostosowania się przez placówkę do wytycznych Państwowej Inspekcji Sanitarnej m.in. uzyskanie dokumentacji lekarskiej do celów sanitarno-epidemiologicznych, czy też uzyskanie środków do dezynfekcji i przyjęcia mandatu karnego za stwierdzone nieprawidłowości nie można wyprowadzić wniosku o obowiązku wpisania przedsiębiorcy do rejestru podmiotów podlegających kontroli PIS. W ocenie odwołującej się, obowiązek taki nie może być przypisany podmiotowi, który prowadził incydentalną sprzedaż produktów przetworzonych, pakowanych hermetycznie. Tym samym nałożenie kary pieniężnej należy uznać za bezzasadne.
VI.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
VII.
Istota sporu w rozpatrywanej sprawie, a także istota zarzutów skargi sprowadza się przede wszystkim do ustalenia i przesądzenia, czy zakres działalności prowadzonej przez Spółkę uzasadnia przyjęcie poglądu, że jest ona przedsiębiorstwem działającym w branży spożywczej, a w konsekwencji czy podlega implementowanym do prawa polskiego regulacjom sanitarnym Unii Europejskiej w zakresie bezpieczeństwa żywności i żywienia. Z uwagi na swoistą relację wynikową w nieco dalszej perspektywie, choć co Sąd wyraźnie podkreśla nie mniej ważnej, pozostaje kwestia wysokości wymierzonej Spółce kary i okoliczności tej sankcji administracyjnej towarzyszące.
Przechodząc zatem do merytorycznych rozważań w kwestii kluczowej dla rozstrzygnięcia Sąd zauważa, że podstawę zaskarżonego w sprawie orzeczenia administracyjnego stanowił art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Stosownie do jego treści, kto prowadzi działalność w zakresie produkcji lub obrotu żywnością bez złożenia wniosku o wpis do rejestru zakładów lub o zatwierdzenie zakładu i wpis do rejestru zakładów lub wbrew decyzji o odmowie zatwierdzenia zakładu w trybie i na zasadach określonych w art. 6 rozporządzenia nr 852/2004 oraz art. 63, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 pkt 2 ustawy, w omawianym przypadku (art. 103 ust. 1 pkt 4) wysokość kary pieniężnej może być wymierzona do 5.000 zł, nie mniej jednak niż 1.000 zł. Wymierzenie kary, co oczywiste, wymaga zatem ustalenia, czy podmiot karany może zostać uznany za adresata obowiązku, z którym wiąże się przewidziana przez ustawodawcę sankcja finansowa.
W kontekście powyższego Sąd w pierwszej kolejności zwraca uwagę na cele rozporządzenia nr 178/2002, które można i należy odkodować m.in. na podstawie motywu 12 i 29 preambuły do tego aktu. Otóż prawodawca europejski wyjaśnia w nich, iż w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności, konieczne jest uwzględnienie wszystkich aspektów łańcucha produkcji żywności począwszy od produkcji podstawowej i produkcji pasz, aż do sprzedaży lub dostawy żywności do konsumenta, ponieważ każdy element może mieć potencjalny wpływ na bezpieczeństwo żywności (motyw 12). Należy także zapewnić, aby przedsiębiorstwo sektora żywnościowego lub paszowego, łącznie z importerem, mogło być utożsamiane przynajmniej z przedsiębiorstwem, z którego dostarczona została żywność, pasza, zwierzęta bądź substancja, która może być zawarta w żywności lub paszy, w celu zapewnienia możliwości ich lokalizacji na wszystkich etapach dochodzenia (motyw 29).
Rozwinięcie celów rozporządzenia zawiera po części zbiór definicji precyzujących pojęcia dotyczące podmiotów i procesów występujących w łańcuchu produkcji i dystrybucji żywności tj. przedsiębiorstwo spożywcze, pomiot prowadzący to przedsiębiorstwo, handel detaliczny, wprowadzanie na rynek, etapy produkcji czy wreszcie pojęcie klienta finalnego.
Zgodnie więc z art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 178/2002 "przedsiębiorstwem spożywczym" jest przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności. Z kolei "podmiotem prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze" są osoby fizyczne lub prawne odpowiedzialne za spełnienie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie spożywczym pozostającym pod ich kontrolą (art. 3 pkt 3 rozporządzenia). Za "handel detaliczny" uznaje się zaś obsługę i/lub przetwarzanie żywności i jej przechowywanie w punkcie sprzedaży lub w punkcie dostaw dla konsumenta finalnego; określenie to obejmuje terminale dystrybucyjne, działalność cateringową, stołówki zakładowe, catering instytucjonalny, restauracje i podobne działania związane z usługami żywnościowymi, sklepy, centra dystrybucji w supermarketach i hurtownie (art. 3 pkt 7 rozporządzenia).
Ustawodawca unijny uznaje zaś za "wprowadzenie na rynek" takie działania jak posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania (art. 3 pkt 8 rozporządzenia).
Z kolei za "etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji" uznaje się jakikolwiek etap, w tym przywóz, począwszy od produkcji podstawowej żywności, aż do uwzględnienia jej przechowywania, transportu, sprzedaży lub dostarczenia konsumentowi finalnemu oraz tam gdzie jest to stosowne - przywóz, produkcję, wytwarzanie, składowanie, transport, dystrybucję, sprzedaż i dostawy pasz (art. 3 pkt 16 rozporządzenia). Pod pojęciem "konsumenta finalnego" rozumie się natomiast ostatecznego konsumenta środka spożywczego, który nie wykorzystuje żywności w ramach działalności przedsiębiorstwa spożywczego.
W kontekście powyższych definicji jest niewątpliwe i nie może być kwestionowane to, że w ujęciu zarówno unijnym jak i krajowym pojęcie przedsiębiorstwa spożywczego należy rozumieć możliwie szeroko, przede wszystkim z uwagi na przedmiot ochrony tych regulacji prawnych jakim jest bezpieczeństwo żywności, istotne zwłaszcza w odniesieniu do konsumentów finalnych jakimi są dzieci. Nie oznacza to oczywiście, że każdy podmiot, który ma styczność z żywnością a nie jest konsumentem finalnym, automatycznie uznawany jest za przedsiębiorcę działającego na rynku spożywczym.
Skarżąca kwestionuje - jak podkreśla w skardze - literalne odczytywanie tych norm przez organy, wskazując na absurdalność wygenerowanej w ten sposób sytuacji i przypisanie jej cech przedsiębiorstwa z branży spożywczej, podczas gdy wyłącznie okazjonalnie i w nieznacznym rozmiarze (w odniesieniu do jej wyniku finansowego) umożliwia ona konsumpcję żywności w ramach profilu prowadzonej działalności (w swoich salach zabaw). W ocenie Spółki tego rodzaju minimalna działalność w powiązaniu z potrzebą funkcjonalnego i systemowego a nie wyłącznie literalnego interpretowania przepisów unijnych i krajowych prowadzi do wniosku, że nie można jej przypisać cechy podmiotu uczestniczącego w łańcuchu żywieniowym (produkcja i dystrybucja), a zatem nie można jej karać.
Stanowiska tego Sąd nie podziela.
W sprawie jest niewątpliwe, że Skarżąca obok głównego profilu swojej działalności (branża rozrywkowa dla dzieci) świadczy także pomocniczo usługi z zakresu serwowania żywności i to tak opakowanej, trwałej mikrobiologiczne (np. woda i wszelkie napoje w butelkach, puszkach i innych tego rodzaju pojemnikach) jak też podaje napoje gorące, które sama przygotowuje (kawa z ekspresu, herbata) oraz serwuje żywność (generalnie słodycze i napoje) nabywaną w pobliskim sklepie czy też torty i ciasta w ramach poczęstunku przygotowywanego przez rodziców dzieci (w ramach organizowanych w sali zabaw imprez urodzinowych). Sąd zauważa, że w powszechnym odbiorze społecznym niewątpliwie pojęcie producenta lub dystrybutora żywności kojarzy się z podmiotem, który na dużą skalę i w przeważającej mierze prowadzi działania na rynku spożywczym produkując bądź handlując żywnością. Rozumienie i odbiór społeczny pojęcia "przedsiębiorstwa spożywczego" nie są tu jednak decydujące. Kluczowe znaczenie ma wzgląd na bezpieczeństwo żywności i procesu żywienia.
W powołanych wyżej przepisach unijnych i krajowych jest mowa nie tylko o produkcji żywności, ale także o każdym rodzaju jej przetwarzania i wprowadzania na rynek (dystrybucji). W sali zabaw prowadzonej przez Skarżącą niewątpliwie dochodzi do żywienia dzieci, nawet jeżeli proces przetwarzania żywności (przygotowywania jej do spożycia), w głównej mierze bazuje na gotowych produktach czy półproduktach spożywczych jak też żywności przynoszonej przez rodziców i stanowi niewielki procent działalności Spółki. Na proces dystrybucji żywności składa się zdaniem Sądu również jej podawanie jako istotny element wprowadzania jej do obrotu i przekazywania konsumentowi finalnemu. Jest dla Sądu oczywiste, iż nie tylko działalność stricte produkcyjna w sektorze żywnościowym ale również działalność na jej końcowym etapie, związanym z odpowiednim podaniem tej żywności konsumentowi, kwalifikuje się jako element łańcucha żywienia. Na każdym z tych etapów może bowiem dojść (w większym bądź mniejszym stopniu) do działań zagrażających bezpieczeństwu żywności i żywienia, co przesądza o konieczności kwalifikowania tego rodzaju działalności jako wymagającej zatwierdzenia organów kontroli sanitarnej. Żywność serwowana przez Skarżącą trafia niewątpliwie do odbiorcy finalnego, co w zestawieniu ze sposobem jej podawania wskazuje, że przedsiębiorstwo Spółki jest zakładem w rozumieniu ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz przepisów unijnych, a ona sama podmiotem prowadzącym taką placówkę. Niewielki w ocenie Skarżącej wymiar tego rodzaju działalności (główny zysk generuje wedle oświadczenia aktywność niezwiązana wprost z serwowaniem żywności) nie wyłącza obowiązku uzyskania zatwierdzenia zakładu, jeżeli działanie na tym polu może zostać uznane za mogące istotnie wpływać na kwestię bezpieczeństwa żywności i żywienia. Celowo szeroko określony przez ustawodawcę unijnego krąg podmiotów podlegających restrykcjom administracyjnym i podwyższonym standardom sanitarnym w związku z obrotem żywnością, ma zagwarantować zminimalizowanie ryzyka zatruć pokarmowych np. salmonellą występującą często w wyrobach cukierniczych. Poziom prowadzonej działalności (jej swoisty wolumen), wpływy z tego tytułu osiągane, czy wreszcie pomocniczość tego rodzaju usług względem głównego profilu działalności nie mogą mieć w niniejszej sprawie znaczenia przesądzającego (wyłączającego). Sąd dostrzega potrzebę ważenia w każdej sprawie takiej jak niniejsza okoliczności faktycznych mających przemawiać za uznaniem danego podmiotu za przedsiębiorcę z branży spożywczej i tym samym wyraża pogląd, że nie każda sprzedaż towarów konsumpcyjnych automatycznie oznacza podleganie rygorom sanitarnym. Niemniej jednak przy ocenie tej okoliczności, właśnie przez wzgląd na bezpieczeństwo żywności, należy kierować się szerokim rozumieniem pojęcia przedsiębiorcy spożywczego.
W ocenie Sądu na tle niniejszej sprawy obowiązkiem Spółki było stosowanie się do przepisów prawa żywnościowego, w tym do wymogów art. 61-64 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.
Rozpoczęcie prowadzenia działalności w zakresie uwzględniającym również zbiorowe żywienie (dzieci) jest tym samym możliwe dopiero po uprzednim uzyskaniu zgody właściwego organu inspekcji sanitarnej, czym Skarżąca nie dysponuje i co błędnie kontestuje, a do czego zobowiązuje ją art. 63 i 64 ustawy.
Przypomnienia wymaga, że w myśl art. 63 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, działalność w zakresie żywienia można rozpocząć po zatwierdzeniu lub warunkowym zatwierdzeniu, a w przypadkach określonych w ust. 2, po uzyskaniu wpisu do rejestru zakładów. Pomijając nawet okoliczność, że zdaniem Sądu Spółka podlega podwyższonym wymogom rejestracyjnym (zatwierdzenie), to niejako na marginesie na uwagę zasługuje to, że w art. 63 ust. 2 ustawy uregulowano również sytuacje, które nie wymagają uzyskania takiego zatwierdzenia, co dotyczy np. przedsiębiorców prowadzących sprzedaż detaliczną innych niż środki spożywcze produktów oraz wprowadzających do obrotu środki spożywcze opakowane, trwałe mikrobiologicznie (art. 63 ust. 2 pkt 8 ustawy) na co powołuje się Skarżąca. Spółka nie dostrzega jednak tego, że zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy podmiot działający na rynku spożywczym lub na rynku materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością jest obowiązany złożyć wniosek o wpis do rejestru zakładów (a nie zatwierdzenie), w sytuacji gdy znajduje się w katalogu podmiotów określonym w art. 63 ust. 2 ustawy. Brak takiego działania również pociąga za sobą odpowiedzialność administracyjną określoną w art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy. Ratio legis tych rozwiązań to kontrola nad warunkami udostępniania żywności.
W kontekście powyższych uwag okoliczność niezastosowania się Spółki do ww. przepisu jest bezsporna. Bez względu na skalę prowadzonej działalności gospodarczej i osiągane z tego zyski, Skarżąca uczestniczy w istotny sposób w łańcuchu dystrybucji żywności, serwując ją konsumentom finalnym (dzieciom). Tym samym obowiązek przewidziany w przywołanych przepisach dotyczył przedsiębiorstwa Skarżącej, a sam fakt, iż podawanie żywności jest nieistotnym finansowo elementem działalności Spółki, skalkulowanym w cenie usługi głównej, czy wreszcie świadczonym grzecznościowo, nie wpływa na ocenę w tym zakresie. W tym względzie Sąd wskazuje również na swój inny wyrok z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 863/12, w którym za przedsiębiorstwo z sektora żywieniowego uznano m.in. przedszkole, do którego żywność dostarczana była wyłącznie przez wyspecjalizowaną firmę cateringową i w żaden sposób nie była w przedszkolu przetwarzana ani podawana przez jego personel.
Mając to na uwadze Sąd stwierdza, że art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy ma obligatoryjne zastosowanie w sytuacji braku uzyskania zatwierdzenia zakładu z branży spożywczej, a to miało miejsce w niniejszej sprawie. Z uwagi na kompleksowość uregulowania tej materii (kary administracyjnej) w ustawie nie stosuje się do niej przepisów o karach administracyjnych przewidzianych w art. 189a-189k k.p.a., zwłaszcza zaś dyrektywy wymiaru kary, czy możliwość odstąpienia od jej wymierzenia (por. art. 189a § 2 k.p.a.).
Przechodząc do oceny wymiaru kary nałożonej na Spółkę Sąd zauważa, że ustawodawca związał w tym zakresie organy i sądy wskazując górną i dolną jej granicę. W przypadku zaistnienia sytuacji opisanej w art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, organ ma obowiązek wymierzyć karę w wysokości nie mniejszej niż 1.000 zł, natomiast ustalając jej wysokość, może wziąć pod uwagę dodatkowe okoliczności. Owe okoliczności kształtują wysokość kary, jednak nie może ona przekroczyć górnego pułapu określonego na 5.000 zł.
W kontekście stanu faktycznego sprawy, w szczególności prowadzenia działalności od dłuższego czasu bez zatwierdzenia, a także wobec braku zgłoszenia wniosku pomimo wskazań organów inspekcji sanitarnej po przeprowadzonej kontroli, przy jednoczesnym uwzględnieniu obrotu Skarżącej generowanego w tym punkcie Sąd uznał, że wymierzona kara w kwocie 1.700 zł jest adekwatna i uwzględnia wszystkie okoliczności jakie powinny zostać rozważone przez organ na mocy art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Poziom dochodu generowanego przez Spółkę z tytułu sprzedaży produktów spożywczych jest niewątpliwie niski w porównaniu z innymi elementami tej działalności, niemniej jednak tego rodzaju działalność uzupełnia podstawową dziedzinę aktywności gospodarczej Spółki, zatem organ mógł dokonywać odniesień do ogólnego wyniku finansowego miarkując wymierzaną karę.
Sąd nie widzi także bezpośredniego związku a przez to podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na toczącą się sprawę przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w [...]dotyczącą kontroli decyzji organów sanitarnych zakazujących Spółce prowadzenia działalności gospodarczej w dziedzinie żywienia do czasu uzyskania zatwierdzenia. Pomimo niewątpliwego rozstrzygania w obu sprawach kwestii dotyczących przymiotu przedsiębiorstwa spożywczego, ich przedmiot jest zgoła odmienny i od siebie niezależny. Z tych zatem powodów nie było podstaw do zawieszenia postępowania.
W powyższej sytuacji Sąd przyjął, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe i skargę jako nieuzasadnioną oddalił orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).