VII SA/Wa 1627/15

VII SA/Wa 1627/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-04-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2015-07-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Zielińska-Śpiewak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 429/17 - Wyrok NSA z 2019-01-17
II OZ 67/16 - Postanowienie NSA z 2016-01-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 71 a ust 4, ust 2, ust 1, ust 3-5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K Z na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poddasza oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K Z jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], którą organ, po rozpatrzeniu odwołań B B, K Z oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] , nakazującej na podstawie art. 71a ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) K Z, B B, B M, B M oraz Wspólnocie Mieszkaniowej [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poddasza zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 5 lutego 2014 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w sprawie zmiany sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] W dniu [...] kwietnia 2014 r. pracownicy organu przeprowadzili czynności kontrolne podczas których stwierdzili między innymi, że w lokalu [...] na poddaszu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] , w [...] , "(...) winny znajdować się jedne drzwi - wykonano zaś dwoje drzwi oraz dokonano podziału na dwa lokale (...). Według przedłożonej kopii projektu budowlanego kotłownia powinna znajdować się na środku lokalu, natomiast została przesunięta do ściany nośnej od strony południowej ". Podczas wizji inspektorzy wykonali dokumentację fotograficzną, z której wynikało, iż na poddaszu znajdują się lokale pełniące funkcje mieszkalnych. W związku z powyższym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2014r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 71 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane wstrzymał K Z, B B, B M oraz B M użytkowanie poddasza budynku mieszkalnego wielorodzinnego adaptowanego na cele mieszkalne oraz nałożył obowiązek dostarczenia określonych dokumentów pozwalających na zalegalizowanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
W wykonaniu postanowienia zobowiązana B B przedłożyła jedynie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mapką inwentaryzacyjną wg. stanu archiwalnego z 22 marca 2011r., oraz kserokopią strony z inwentaryzacji powykonawczej przedstawiającej rzut poddasza.
W dniu 16 stycznia 2015r. wpłynęły oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane B Ma oraz B M oraz pismo K Z wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kserokopią strony z inwentaryzacji powykonawczej sporządzonej przez mgr inż. arch. Z K przedstawiającej rzut poddasza.
Z uwagi na nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie wszystkich żądanych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r. dokumentów, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] nakazał K Z, B B, B M, B M oraz Wspólnocie Mieszkaniowej [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poddasza zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...].
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B B, K Z oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...].
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] . Po tej dacie doszło do zmiany sposobu użytkowania poddasza stanowiącego lokal nr [...] znajdujący się nad piątą kondygnacją. Współwłaściciele poddasza przekształcili znajdującą się tam przestrzeń w lokale mieszkalne, co jest sprzeczne z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną, z której wynika, że na poddaszu nad piątą kondygnacją znajduje się lokal nieużytkowy o funkcji gospodarczej składający się z pomieszczenia gospodarczego i WC o łącznej powierzchni 98,80 m2.
Organ zwrócił uwagę na znajdujące się w aktach sprawy, przekazane przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] zaświadczenie Urzędu Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., informujące, iż przekształcenie poddasza budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] na lokale mieszkalne jest niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wskazany przepis nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Oznacza to, że oprócz sytuacji wskazanych w przepisie (najbardziej powszechnych i typowych) mogą także zaistnieć inne, które również można zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powinna być poprzedzona zgłoszeniem, czego w niniejszej sprawie nie dokonano.
Dalej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że właścicielami lokalu nr [...] o powierzchni 98,800 m2 są: K Z, B B, B M i B M, a ogół mieszkańców budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] reprezentowany jest przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] Obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poddasza został nałożony na w/w podmioty z uwagi na fakt, iż właściciele lokalu nr [...] zmienili sposób użytkowania nie tylko tej części poddasza, której są współwłaścicielami lecz zaanektowali również jego pozostałą część, stanowiącą część wspólną obiektu. Wskazał, że do akt sprawy dołączono wydruki ofert sprzedaży mieszkań przy ul. [...] w [...] znajdujących się (według oferty) na poddaszu w/w budynku, przy czym łączna powierzchnia mieszkań wynosi 105 m2. Z aktu własności lokalu nr [...] wynika natomiast, że właściciele dysponują powierzchnią 98,8 m2, a żadna z powierzchni wskazanych do wyodrębnienia (lokal [...] o powierzchni użytkowej 35,86 m2, lokal [...] o powierzchni użytkowej 35,86 m2, lokal [...] o powierzchni użytkowej 48,09 m2 oraz lokal [...] o powierzchni użytkowej 36,11 m2) nie odpowiada temu metrażowi.
Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji prawidłowo stwierdził, iż w omawianej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania części poddasza obiektu budowlanego. Ustalenia te poparte zostały dokumentacją zdjęciową oraz zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Z poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii zaświadczenia wydanego przez Starostę [...] z dnia [...] października 2008r. Przedsiębiorstwu [...] (inwestorowi przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego) wynika, że pierwszą kondygnacją znajdującą się w przyziemiu jest lokal [...]- garaż wielostanowiskowy, natomiast czwarte piętro omawianego obiektu składa się z lokali nr [...],[...],[...],[...],[...] i stanowi jego piątą kondygnację. Nieużytkowe poddasze nie stanowi odrębnej kondygnacji, a lokal znajdujący się na poddaszu nieużytkowym po prawej stronie od schodów nad V kondygnacją nie spełnia wymogów samodzielnego lokalu (powyższe wynika z zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r.).
W aktach sprawy znajduje się także kopia wniosku kierowanego przez B B o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali przy ul. [...] w [...][...] tj. lokalu [...] o powierzchni użytkowej 35,86 m2, lokalu [...] o powierzchni użytkowej 35,86 m2, lokalu [...] o powierzchni użytkowej 48,09 m2 oraz lokalu [...] o powierzchni użytkowej 36,11 m2, rozpatrzonego przez Burmistrza Miasta [...] negatywnie, ze wskazaniem, że "Z ustaleń planu określonych w § 7 ust. 3 pkt. 4 wynika, że maksymalna wysokość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie może przekraczać pięciu kondygnacji nadziemnych, z dopuszczeniem wyższych dominant w eksponowanych miejscach. Poddasze w przedmiotowym budynku nie będące dominantą (...), stanowi szóstą kondygnację, co jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego". Do akt sprawy załączono również kopie dokumentów potwierdzających prawo własności lokalu nr [...] stanowiącego część spornego poddasza, nie ma więc zdaniem organu wątpliwości, że krąg stron postępowania, a za razem adresatów nałożonego obowiązku został przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] określony prawidłowo.
Biorąc pod uwagę treści pism i zaświadczeń przedłożonych w sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że obecny sposób użytkowania poddasza zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] narusza zapisy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalonego przez Radę Miejską w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r.
W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2015 r. nr [...] , skarżący – K Z reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania:
1. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że dokumenty urzędowe - księga wieczysta, zaświadczenie o samodzielności lokalu, akty notarialne - niewłaściwie określają, że prawa część poddasza jest współwłasnością K Z, a nie częścią nieruchomości wspólnej, jak również poprzez błędne określenie, że jednym z właścicieli prawej części poddasza (a w konsekwencji - stroną postępowania) jest Wspólnota Mieszkaniowa [...] ,
2. art. 61 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że stroną postępowania jest Wspólnota Mieszkaniowa [...], pomimo że nie jest ona właścicielem prawej części poddasza, ani ta część poddasza nie stanowi nieruchomości wspólnej, co w konsekwencji prowadzi do nieważności postępowania z powodu skierowania decyzji do osoby, która nie jest stroną w sprawie (art. 156 § 1 ma pkt 4 k.p.a.),
3. art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poddasza bez określenia, jak ma to nastąpić, co czyni decyzje obu organów w praktyce niewykonalnymi i prowadzi do nieważności postępowania (art. 156 § 1 pkt 5 i 7 k.p.a.),
4. art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 76 § 1 k.p.a. i art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie jako dowodu dokumentu urzędowego (zaświadczenia), który nie jest potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a wskazuje jedynie, że zdaniem wydającego go organu - część pomieszczenia na poddaszu nie może być samodzielnym lokalem mieszkalnym.
Rozwijając podniesione zarzuty skarżący powołał sią na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2945/14, w którym, jego zdaniem przesądzono, że pomieszczenie gospodarcze o powierzchni użytkowej 98,2 m2 obejmuje prawą i lewą część poddasza w budynku przy ul. [...] , a tym samym nieuprawnione jest stanowisko organu administracyjnego, że Wspólnota Mieszkaniowa ma jakiekolwiek prawa do prawej części poddasza.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który określa działania organu administracyjnego związane z legalizacją samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, załączając dokumenty wymienione w tym przepisie. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (ust. 1 art. 71). Art. 71a ust. 1 stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia:
1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;
2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym w terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.
Następnie, stosownie do treści ust. 2 art. 71a, cyt. ustawy po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku, i – w przypadku stwierdzenia jego wykonania – w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.
Z kolei w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, ustawy właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4).
Przytoczone przepisy wskazują jednoznacznie, że w zakresie procedury legalizacyjnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, że w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 71a, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
W niniejszej sprawie ocenie Sądu podlega zatem to czy organy administracyjne prawidłowo ustaliły, że doszło do zmiany sposobu użytkowania, czy zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej oraz, czy istotnie zaistniały podstawy do wydania orzeczenia w oparciu o art. 71a ust. 4 Prawo budowlane.
Zmianę sposobu użytkowania obiektu należy oceniać w porównaniu do poprzedniego legalnego sposobu użytkowania określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r., II OSK 306/06, lex). Zbadać należy także zgodność dokonanej zmiany z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 1119/05 dostępny warszawa.wsa.gov.pl).
Jak wynika z akt postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...]z dnia [...] października 2008 r. udzielił przedsiębiorstwu [...] pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemiem przeznaczonym na miejsca parkingowe dla samochodów osobowych – kategoria obiektu budowlanego XIII na działce ew. nr [...] obr[...] , położonego przy ul. [...].
Decyzja została wydana po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, w trakcie której nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, budynku mieszkalnego pięciokondygnacyjnego (z garażem w podziemiu stanowiącym I kondygnację). Z załączników do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika, że na V kondygnacji znajduje się pięć lokali mieszkalnych (nr [...],[...],[...],[...] i [...]).
Nieużytkowe poddasze znajdujące się nad V kondygnacją, zgodnie z dokumentacją znajdującą się w aktach postępowania nie mogło być zatem przeznaczone na cele użytkowe, a tym bardziej mieszkalne.
W ocenie Sądu organ także niewadliwie ustalił, że samowolna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego poddasza jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalonego w dniu [...] grudnia 2003 r. Działka nr ew. [...] z obrębu [...]przy ul. [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną (symbol MW/MN). Zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 4 maksymalna wysokość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na tym terenie nie może przekraczać 5 kondygnacji nadziemnych, z dopuszczeniem wyższych dominat w eksponowanych miejscach.
W tych okolicznościach organ nadzoru w oparciu o art.71a ust. 1 Prawo budowlane wstrzymał użytkowanie w części w/w obiektu budowlanego i nałożył określone w ust. 2 obowiązki, których niewykonanie obligowało do wydania zaskarżonej decyzji.
Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej legalności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)) należy stwierdzić, iż nie jest ona dotknięta kwalifikowaną wadliwością w rozumieniu art. 156 § 1 kpa, co zarzucono w skardze, ale także nie narusza prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.