VII SA/WA 1626/20

VII SA/Wa 1626/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska
Małgorzata Jarecka /przewodniczący/
Tomasz Stawecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1692/21 - Wyrok NSA z 2024-03-27
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 35 ust. 8
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi Starosty W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2020 r. znak DSW.521.1.2020.BRZ w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...] (dalej także: "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] nr [...] z [...] maja 2020 r., znak: [...], którym organ pierwszej instancji nałożył na Starostę [...] karę za nieterminowe wydanie decyzji, tj. naruszenie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
2. W dniu [...] lipca 2016 r. Starosta [...] decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił R., U., A. i H. M. zamieszkałym w miejscowości [...], gmina [...] (dalej: "inwestorzy") pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego o pomieszczenie gospodarcze dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa rolnego w zabudowie zagrodowej.
W dniu [...] grudnia 2016 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek inwestorów o zmianę pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji, w zakresie objętym dokumentacją zamienną.
Starosta [...] pismem z [...] grudnia 2016 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszania wniosków i zastrzeżeń.
W dniu [...] grudnia 2016 r. do Starosty [...] wpłynęło pismo uczestników postępowania, E. i M. O., w którym podnosili oni uwagi i zastrzeżenia co do planowanej inwestycji. W związku z tym, Starosta [...] postanowieniem z [...]grudnia 2016 r. przekazał ww. pismo, zgodnie z właściwością, do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], celem sprawdzenia informacji tam wskazanych. W konsekwencji Starosta [...] postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w ww. sprawie.
W dniu [...] lutego 2017 r. do Starosty [...] wpłynęło pismo PINB w [...], w którym organ nadzoru budowlanego poinformował adresata, że nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego.
Jednocześnie w okresie zawieszenia postępowania o zmianę decyzji z [...] lipca 2016 r. o pozwoleniu na budowę, Starosta [...] na skutek wniosku jednej ze stron postępowania wznowił postępowanie w sprawie ww. decyzji. Rozstrzygnięcia Starosty [...] w przedmiocie wznowienia postępowania zostały dwukrotnie uchylone przez Wojewodę [...]. Dopiero decyzją nr [...] z [...] października 2017 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2016 r. Decyzja Wojewody [...] nie została zaskarżona przez żadną ze stron postępowania do sądu administracyjnego. Decyzja Wojewody [...] wraz z aktami sprawy wpłynęła do Starosty [...] w dniu [...] listopada 2017 r.
Starosta [...] postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. podjął zawieszone postępowanie. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone przez jedną ze stron postępowania. W związku z powyższym Starosta [...] przekazał, przy piśmie z [...] stycznia 2018 r. ww. zażalenie wraz z aktami sprawy do Wojewody [...].
W dniu [...] lutego 2018 r. do Starosty [...] wpłynęło postanowienie Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 2018 r., którym organ wojewódzki stwierdził niedopuszczalność złożonego zażalenia.
Pismem z [...] lutego 2018 r. Starosta [...] zawiadomił strony o zebraniu kompletnego materiału dowodowego oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia.
W dniu 28 lutego 2018 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo jednej ze stron, w którym wniosła ona uwagi co do planowanej inwestycji oraz wniosła o zawieszenie postępowania w tej sprawie.
Starosta [...] postanowieniem z [...] marca 2018 r. ponownie zawiesił postępowanie administracyjne w tej sprawie. W dniu [...] marca 2018 r. do organu powiatowego wpłynęło zażalenie inwestorów na ww. postanowienie z [...] marca 2018 r.
W dniu [...] maja 2018 r. do Starosty [...] wpłynęło postanowienie Wojewody [...] nr [...] z [...] kwietnia 2018 r., którym organ wojewódzki uchylił zaskarżone postanowienie w całości i uznał, że na tym etapie postępowania brak było podstaw do jego zawieszenia.
Pismem z [...] maja 2018 r. Starosta [...] zawiadomił strony o zebraniu kompletnego materiału dowodowego oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia.
W dniu 11 czerwca 2018 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo jednej ze stron, w którym strona wnosi uwagi co do planowanej inwestycji, nie różniące się od wcześniejszych wystąpień.
Kolejno, w dniu 13 czerwca 2018 r. do Starosty [...] wpłynęło pismo, w którym zwrócono się o przesłanie akt przedmiotowej sprawy, w związku ze skargą do WSA w [...] na postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. (uchylające postanowienie Starosty [...] z [...] marca 2018 r. o zawieszeniu postępowania). Starosta przekazał akta sprawy zgodnie z pismem organu wojewódzkiego.
W dniu [...] września 2018 r. do Starosty [...] wpłynęło ponaglenie inwestorów w sprawie wydania decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu zamiennego. W związku z powyższy Starosta [...] pismem z [...] września 2018 r. zawiadomił strony o zebraniu kompletnego materiału dowodowego oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
Następnie Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] października 2018 r. zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego o pomieszczenie gospodarcze dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa rolnego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym, w zakresie objętym dokumentacją zamienną.
3. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z [...] maja 2020 r. nałożył karę na Starostę [...] w wysokości 41.500,00 zł za nieterminowe wydanie decyzji nr [...] z [...] października 2018 r., w przedmiocie zmiany – na wniosek inwestorów – pozwolenia na budowę nr [...] z [...] lipca 2016 r. Uzasadnieniem kary nałożonej przez Wojewodę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, było naruszeniem terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186; dalej: "pr.bud.").
Wojewoda [...] jako organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a.") oraz art. 35 ust. 6 i ust. 7 pr.bud.
Wojewoda [...] uznał, że okres 65 dni od daty wpływu wniosku inwestorów, po odliczeniu wszystkich okresów, w których zgodnie z przepisami postępowanie nie mogło być prowadzone, minął 19 lipca 2018 r. Tymczasem, faktyczny okres rozpatrywania wniosku przez Starostę Powiatu [...] faktycznie wyniósł 671 dni.
W ocenie Wojewody [...] odliczeniu od powyższego pełnego okresu oczekiwania inwestorów na rozstrzygnięcie, mogą podlegać 523 dni. Do odliczeń organ wojewódzki zaliczył:
a) okres od [...] grudnia 2016 r., tj. od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie do [...] maja 2018 r., tj. do dnia wpływu do organu postanowienia Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. wraz z aktami;
b) za usprawiedliwiony należy uznać także okres od [...] maja 2018 r., tj. od dnia zawiadomienia stron na mocy art. 10 k.p.a. o zakończeniu postępowania i zebraniu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, do [...] czerwca 2018 r., tj. upływu ostatniego dnia terminu przewidzianego dla uczestników postępowania na zapoznanie się z aktami i składanie uwag i wniosków.
Na wskazany drugi okres podlegający odliczeniu od całości prowadzenia postępowania, składają się wydarzenia uznane przez Wojewodę [...] za przyczyny niezależne od organu. W okresie tym Starosta [...] nie dysponował całością akt administracyjnych. Akta sprawy zostały przekazane w całości dopiero w dniu [...] maja 2018 r. Datę tę organ pierwszej instancji uznał za dzień, w którym Starosta [...] posiadał komplet akt administracyjnych, a postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania zostało ostatecznie rozstrzygnięte przez Wojewodę [...]. Powyższe okoliczności stanowiły podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Biorąc pod uwagę powyższe, okres obejmujący łącznie 523 dni Wojewoda [...] uznał za czas, w którym wystąpiły przyczyny niezależne od organu, przedłużające bieg 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę trwało zatem łacznie 148 dni. W związku z tym po obliczeniu różnicy, pomiędzy ww. okresem przeznaczonym na prowadzenie postępowania a ustawowym 65-dniowym okresem na rozpatrzenie wniosku, organ wojewódzki uznał, że decyzja nr [...] została wydana z 83-dniowym opóźnieniem. Zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 pr.bud. za każdy dzień zwłoki organ administracji zobowiązany jest nałożyć karę w wysokości 500 zł. Kara naliczona w przedmiotowej sprawie wyniosła 41.500 zł.
4. Pismem z [...] maja 2020 r. skarżący złożył zażalenie od ww. postanowienia Wojewody [...] z [...] maja 2020 r., w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 35 ust. 8 pr.bud. poprzez jego niezastosowanie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji nieuwzględnienie przez organ okresu od [...] czerwca 2018 r. do [...] października 2018 r., jako wydłużającego termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 pr.bud. W tym bowiem okresie Starostwa [...] nie dysponował aktami postępowania, co powinno skutkować wydłużeniem terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 pr.bud. z uwagi na opóźnienie spowodowane z przyczyn niezależnych od organu.
5. Po rozpatrzeniu zażalenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2020 r. Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.
W ocenie GINB zarzuty przedstawione w zażaleniu skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Jak wskazał bowiem sam Starosta [...] w uzasadnieniu swojej decyzji z [...] października 2018 r. "postępowanie sądowo-administracyjne nie wstrzymuje czynności, jak i zakres zmian, zawarty w projekcie przedstawionym przez inwestorów, który nie zmienia funkcji realizowanego obiektu i polega jedynie na zmianie wysokości poziomu posadzki pomieszczenia, który został zrównany z poziomem posadzki w części istniejącej budynku gospodarczego...". Warto również zauważyć, co podkreślał sam skarżący, że pomimo niedysponowania aktami postępowania, organ powiatowy w dniu [...] września 2018 r. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania administracyjnego oraz w dniu [...] października 2018 r zakończył postępowanie wydając decyzję nr [...] o zmianie pozwolenia na budowę. Ponadto z akt nie wynika, aby Starosta [...] podejmował jakiekolwiek działania w celu pozyskania akt sprawy, po otrzymaniu ponaglenia od inwestorów, celem zakończenia postępowania. Zdaniem GINB oznacza to, że organ powiatowy mógł zakończyć przedmiotowe postępowanie we wcześniejszym terminie bez narażenie się na konsekwencje w postaci nałożenia kary.
Dodatkowo odnosząc się do wskazanych w zażaleniu przez Starostę [...] okresów, które w jego ocenie powinny podlegać odliczeniu, tj. od [...]grudnia 2016 (zawieszenie postępowania) do [...] stycznia 2018 r. (podjęcie zawieszonego postępowania), co stanowi 375 dni, oraz okresu od [...] stycznia 2018 r do [...] maja 2018 r., co stanowi 120 dni, należy wyjaśnić, że Wojewoda [...] odliczył ww. okres od [...] grudnia 2016 r. do [...] maja 2018 r. (509 dni).
Niemniej jednak Wojewoda [...] w swoich obliczeniach nie uwzględnił, że [...] stycznia 2018 r. Starosta [...] podejmując postępowanie już działał. W ocenie organu rozpatrującego zażalenie również [...] stycznia 2018 r. (1 dzień) nie powinien zostać odliczony od czasu trwania tego postępowania.
Ponadto dokonując analizy przedmiotowego postępowanie GINB wskazał, że w jego ocenie, Wojewoda [...] błędnie obliczył okres podlegający odliczeniu od czasu trwania postępowania administracyjnego. Z rozstrzygnięcia Wojewody [...] wynika, że organ wojewódzki odliczył okres 14 dni (tj. od [...] maja 2018 r. do [...] czerwca 2018 r.) w związku z zawiadomieniem o zakończeniu postępowania i zebraniu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Zdaniem GINB okresy dotyczące zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenia odbioru nie wstrzymują biegu terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie są to okoliczności podlegające odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 pr.bud., ponieważ są to zwykłe czynność postępowania. Jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 139 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., organ zażaleniowy nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
GINB stwierdził, że naruszenie jakiego dopuścił się organ wojewódzki stanowi błąd w ustaleniach faktycznych, a więc zwykłe, nie kwalifikowane naruszenie prawa. W związku z powyższym w ocenie GINB należało uznać stanowisko organu wojewódzkiego w tym zakresie jako korzystniejsze dla strony zażaleniowej.
W konsekwencji organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] nr [...] z [...] maja 2020 r.
6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z [...] sierpnia 2020 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2020 r. oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...] z [...] maja 2020 r. i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia na Starostę [...] kary pieniężnej w całości.
Dodatkowo skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W skardze przytoczono argumentację i podniesiono tożsame zarzuty jak w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji.
7. Odpowiadając w dniu [...] września 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.
Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
9. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
10. Sąd oddalił skargę Starosty [...], gdyż uznał, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodne z prawem. W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, zgodność rozstrzygnięcia organu drugiej instancji z przepisami prawa wyraża się zarówno w respektowaniu zasad i celów przepisów ustawy Prawo budowlane oraz Kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do wymogów sprawnego prowadzenia postępowania przez organ architektoniczno-budowlany, w dokonaniu szczegółowej analizy okoliczności sprawy, a więc ustalenia które zdarzenia uzasadniają przedłużenie terminu prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę, a które nie, jak i – co równie ważne – w rzetelnym uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.
11. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, co znajduje potwierdzenie także w treści art. 35 § 1 k.p.a. zobowiązującym organy do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (w ciągu miesiąca spraw prostych, powtarzalnych, nieskomplikowanych, zaś w ciągu dwóch miesięcy - spraw szczególnie złożonych).
Na gruncie prawa budowlanego ustawodawca przewidział maksymalny, co do zasady 65-dniowy, termin na wydanie decyzji rozstrzygającej wniosek. Jednocześnie w art. 35 ust. 6 pkt 1 pr.bud., z uwagi na charakter i znaczenie spraw budowlanych, wyposażył organ wyższego stopnia w narzędzia dyscyplinujące organy administracji architektoniczno-budowlanej, nakazując wymierzenie im kary pieniężnej w przypadku uchybienia wskazanemu terminowi. Zabiegiem takim ustawodawca dążył niewątpliwie do przeciwdziałania przewlekłości w załatwianiu spraw przez organy budowlane oraz respektowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w sprawach szczególnego rodzaju jakimi są sprawy pozwoleń na budowę. Zatem od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę rozpoczyna się termin, którego koniec winien przypadać w sześćdziesiątym piątym dniu. To właśnie tego dnia powinno zapaść również rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę (lub jego zmiany).
Oczywiście, względny rygoryzm powołanego art. 35 ust. 6 pkt 1 pr.bud. zostaje zrównoważony przez art. 35 ust. 8 pr.bud., który wskazuje jakie okresy nie są zaliczane do 65-dniowego terminu przeznaczonego na prowadzenie postępowania. Drugi z wymienionych przepisów w zasadniczym zakresie nie budzi wątpliwości, choć pojęcie "okresów opóźnień (...) z przyczyn niezależnych od organu" może być przedmiotem sporów. W takim jednak przypadku, należy kierować się stanowiskiem wypracowanym przez sądy administracyjne. Należy jednak pamiętać, że art. 35 ust. 8 pr.bud. stanowi wyjątek od zasady nieprzekraczania terminu 65 dni na prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. W związku z tym warunki przedłużenia postępowania ze względu na okoliczności wskazane w art. 35 ust. 8 pr.bud. powinny być interpretowane ściśle lub zwężająco, a nie rozszerzająco, w sposób "przychylny" dla organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nakazuje to ugruntowana w polskiej kulturze prawnej dyrektywa wykładni "Exceptiones non sunt extendendae", zgodnie z którą norma wyznaczająca regułą wyjątku, czyli tzw. norma szczególna, nie może prowadzić do wykładni rozszerzającej jej zastosowanie (patrz przykładowe wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 158/19; z dnia 15 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1472/20 oraz wyrok w sprawie z zakresu prawa budowlanego z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2373/18).
12. Odnosząc powyższe reguły prawne i standardy stosowania prawa do okoliczności rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że art. 35 ust. 8 pr.bud. został co do zasady prawidłowo zastosowany w sprawie.
Jak wskazano w pierwszej części niniejszego uzasadnienia, Wojewoda [...] obliczył, że postępowanie prowadzone przez Starostę [...] objęło łącznie okres 671 dni, ale z uwagi na okres zawieszenia postępowanie i częściowo równoległe postępowanie nadzwyczajne (o wznowienie postępowania), a także okres oczekiwania na czynności stron należy odliczyć 523 dni. W rezultacie organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotowe postępowanie toczyło się przez 148 dni, czyli o 83 dni dłużej niż przewiduje to art. 35 ust. 6 pr.bud. Organ drugiej instancji stwierdził, że kilkanaście dni zostało odliczonych przez Wojewodę [...] niezasadnie i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych uzasadnił własne stanowisko. Jednak z uwagi na zakaz orzekania na niekorzyść strony składającej środek odwoławczy (tu: zażalenie) organ drugiej instancji nie uchylił postanowienia Wojewody.
Sąd uznaje za prawidłowe i zgodne z prawem obliczenia dokonane przez organ drugiej instancji.
Zasadniczy okres odliczeń nie budzi też zastrzeżeń skarżącego, tyle że domaga się on uznania okresu od [...] czerwca 2018 r. do [...] października 2018 r. (dnia wydania decyzji) za okres w którym nie prowadził on postępowania. Skarżący wskazuje bowiem, że w tym czasie nie dysponował aktami sprawy, które zostały przekazane Wojewodzie [...]emu w związku ze złożeniem przez uczestników postępowania skargi do sądu administracyjnego.
W opinii Sądu, a także w opinii GINB, argumenty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Wypożyczenie akt administracyjnych nie jest okolicznością, która powoduje, że odpowiedniego okresu nie wlicza się do całego okresu prowadzenia postępowania przez organ. Organ może bowiem, a działając w sposób zgodny z art. 8 i 12 k.p.a. nawet powinien, albo wykonać kopie kserograficzne, fotograficzne lub podobne akt sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia. Organ może też i powinien w takiej sytuacji wystąpić do organu wyższego lub do właściwego sądu o wypożyczenie akt. Jest to zwykła i dość powszechna praktyka. Starosta [...] takich czynności jednak nie podjął, uznając najprawdopodobniej, że złożenie skargi do WSA zwalnia go z obowiązku kontynuowania postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę. Skarżący nie podjął takich działań nawet po złożeniu przez inwestorów ponaglenia w sprawie. Niekonsekwentnie skierował jednak do stron zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego ([...] września 2018 r.) i wkrótce ([...] października 2018 r.) wydał decyzję kończącą postępowanie.
W przedstawionym stanie rzeczy zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania (w rozumieniu art. 35 ust. 6 pr.bud.) należy więc uznać za zasadny. Sądy administracyjne potwierdzają też, że wypożyczenie akt innemu organowi lub sądowi nie może być uznawane za zwalniające organ administracji z obowiązku sprawnego prowadzenia postępowania (patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1017/17). Wypożyczenie akt nie stanowi bowiem "przyczyny niezależnej od organu".
Analogicznie, sądy wskazują, że zwolnienia z odpowiedzialności za niezgodne z art. 35 ust. 8 pr.bud. przedłużenia postępowania administracyjnego nie może uzasadniać wyższy niż zwykle sposób skomplikowania sprawy (patrz np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 58/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 627/19). Jak wskazano wyżej art. 35 ust. 8 pr.bud. powinien być interpretowany ściśle.
13. Rekapitulacja powyższych ustaleń i opinii Sądu prowadzi do uznania, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał w sprawie prawidłowej wykładni art. 35 ust. 6 i ust. 8 pr.bud. i wbrew odmiennemu poglądowi skarżącego w postanowieniu organu drugiej instancji nie można dostrzec jakiejkolwiek wadliwości. Na jej podstawie organ prawidłowo przyjął okres rzeczywistego załatwiania sprawy i słusznie doszedł do wniosku, że wystąpiło w niej co najmniej 83-dniowe przekroczenie terminu 65 dni. W dokonanym wyliczeniu nie można dostrzec uchybień. Uznając, że GINB w treści zaskarżonego postanowienia wyjaśnił stronie skarżącej w sposób wystarczający z punktu widzenia art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 1 i 2 k.p.a. znaczenie przesłanek, którymi postanowił się kierować, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.