VII SA/Wa 1618/20

VII SA/Wa 1618/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek
Joanna Gierak-Podsiadły /sprawozdawca/
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1365/21 - Wyrok NSA z 2022-09-27
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 428
art. 13 ust 1 i 2
Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2021 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi D. B. ("skarżący"), reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") znak: [...] z [...] lipca 2020 r. wydana w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę dwutorowej napowietrznej linii 400 kV i rozbiórki istniejącej linii 220 kV w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu [...] stycznia 2020 r. spółka Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. w [...] ("inwestor") wystąpiła do Wojewody [...] ("Wojewoda") o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę linii 400 kV [...] – [...], etap VIII (od słupa [...] (bez słupa) do słupa [...] (bez słupa) oraz od słupa [...] (bez słupa) do słupa [...] (bez słupa) o łącznej długości 0,765 km na terenach gmin: [...] oraz [...]), i rozbiórkę istniejącej linii 220 kV [...] – [...] o długości 0,765 km w odcinku pomiędzy projektowanymi słupami 400 kV [...]oraz [...]. We wniosku wskazano, że przedmiotowa inwestycja stanowi część zadania pn. "Budowa linii 400 kV [...] – [...]" (pozycja nr 17 załącznika do ustawy z dnia [...] lipca 2015 r.) zaliczanego do strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych w rozumieniu ustawy z dnia [...] lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 404). Do wniosku załączono projekt budowlany oraz decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] znak: [...] z [...] marca 2019 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii 400 kV [...] – [...], według wariantu proponowanego przez wnioskodawcę (wariant WP), a także decyzje Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2019 r. oraz nr [...] z [...] lipca 2019 r. o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej.
Decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] znak: [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu ww. wniosku, zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. w [...] pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Budowa linii 400 kV [...] – [...], Etap VIII" w zakresie obejmującym budowę dwutorowej napowietrznej linii 400 kV na 2 odcinkach: od słupa [...] (bez słupa) do słupa [...] (bez słupa) oraz od słupa [...](bez słupa) do słupa [...] (bez słupa), o łącznej długości 0,765 km oraz rozbiórkę istniejącej linii 220 kV [...] –[...] o długości 0,765 km w odcinkach pomiędzy projektowanymi słupami 400 kV [...] oraz [...] W podstawie prawnej orzeczenia Wojewoda wskazał art. 13 ust. 1 ustawy z dnia[...]lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych ("ustawa") oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "Prawo budowlane"); w uzasadnieniu podał zaś, że do wniosku załączono wymagane prawem dokumenty, a projekt budowlany jest zgodny z decyzjami Wojewody o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (wiążących w zakresie wydania pozwolenia na budowę), spełnia też wymogi decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Od powyższej decyzji Wojewody skarżący oraz M.. S. i K. S. reprezentowani przez prosesjonalnych pełnomocników wnieśli w terminie odwołania.
Po rozpatrzeniu tych odwołań GINB wydał wskazaną na wstępie decyzję znak: [...] z [...] lipca 2020 r., którą - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., "k.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie działek o nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...][...] i umorzył w tym zakresie postępowanie organu I instancji; w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu GINB w pierwszej kolejności podał, że we wniosku o pozwolenie na budowę inwestor zwrócił się o udzielenie pozwolenia na budowę spornego przedsięwzięcia m.in. na działkach o nr ew.: [...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...][...]. Z analizy projektu zagospodarowania terenu wynika, że żadne roboty budowlane nie zostały przewidziane do realizacji na ww. działkach. W związku z powyższym pismem z [...] maja 2020 r., znak: [...], organ wezwał inwestora m.in. do wyjaśnienia tej kwestii. W piśmie z [...] maja 2020 r. inwestor wskazał, że "we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor wymienił wszystkie działki znajdujące się w strefie oddziaływania (pasie technologicznym linii) o szerokości 70 metrów tj. 2 x 35 m od osi linii." Jednocześnie wyjaśnił, że po ww. działkach poruszać się będzie sprzęt ciężki niezbędny do wybudowania linii. I dalej GINB stwierdził, że skoro żaden element inwestycji nie został przewidziany do realizacji na ww. działkach, które to znajdują się jedynie w obszarze oddziaływania tej inwestycji, należało uchylić decyzję Wojewody z [...] lutego 2020 r. we wskazanej powyżej części i umorzyć w tym zakresie postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powołał przy tym art. 105 § 1 k.p.a.
Przechodząc do analizy zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie GINB, powołując się na treść art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego podał, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego). Wskazał, że inwestor wraz z wnioskiem z [...]stycznia 2020 r. o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działkami inwestycyjnymi na cele budowlane. Uzyskał również decyzje Wojewody: z [...] czerwca 2019 r. nr [...], znak: [...], zmienioną decyzją z [...] listopada 2019 r., znak: [...]; z [...] lipca 2019 r. nr [...], znak: [...], ustalające lokalizację strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej polegającej na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...] – [...], na terenie powiatu poznańskiego, stanowiącej część inwestycji pn. Budowa linii elektroenergetycznej 400 kV [...] – [...].
W związku z tym, że M. S. i K. S. zakwestionowali w odwołaniu prawo inwestora do dysponowania na cele budowlane działką nr ew. [...] stanowiącą ich własność GINB wskazał ponadto, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia budowy strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, a także prac związanych z budową, przebudową, utrzymaniem, eksploatacją, konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ograniczy sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepisy art. 124 ust. 2 i 5-8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Podał przy tym, że w stosunku do nieruchomości M. S. i K. S., Wojewoda decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] znak: [...], ustalił lokalizację strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej polegającej na budowie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...] – [...], na terenie powiatu [...], stanowiącej część inwestycji pn. "Budowa linii elektroenergetycznej 400 kV [...] – [...]" oraz ustanowił wynikające z art. 22 ust 1 ustawy ograniczenia w korzystaniu z tej nieruchomości przez zezwolenie inwestorowi na zakładanie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia budowy strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, a także prac związanych z budową, przebudową, utrzymaniem, eksploatacją, konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. Zauważył również, że Minister Rozwoju decyzją z [...] marca 2020 r., znak: [...] ([...]), utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody z [...] lipca 2019 r. nr [...], znak: [...]. GINB wskazał też, że zgodnie z art. 19 ust. 6 ustawy z dniem wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej inwestor uzyskuje prawo do dysponowania nieruchomościami, wobec których decyzja wywołuje skutek, o którym mowa w art. 22 ust. 1 ustawy. Tym samym, mając na uwadze ww. decyzje stwierdził, że inwestor posiada prawo do dysponowania działką o nr ew. [...] obr. [...] na cele budowlane.
I dalej zaznaczył, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Podał w tym kontekście, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny z ustaleniami decyzji: - Wojewody z [...] czerwca 2019 r., nr [...], znak: [...] o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, zmienionej decyzją z [...] listopada 2019 r., znak: [...]; Ministra Rozwoju z [...] marca 2020 r., znak: [...] ([...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody z [...] lipca 2019 r., nr [...], znak: [...], o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej.
W ocenie GINB projekt budowlany uwzględnia również warunki zawarte w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] marca 2019 r., znak: [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii 400 kV [...] – [...], według wariantu proponowanego przez wnioskodawcę (wariant WP).
Stwierdził również, że inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, zawierający informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.
W efekcie GINB przyjął, że wobec spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy właściwy organ zobligowany był do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do zarzutu, iż Wojewoda wydał decyzję o pozwoleniu na budowę zanim decyzja lokalizacyjna oraz decyzja środowiskowa stały się ostateczne GINB wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzje o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej są natychmiast wykonalne. Jednocześnie zaznaczył, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej wiąże wojewodę wydającego pozwolenie na budowę. Podał również, że jak wynika z zawiadomienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] marca 2019 r., znak: [...] jest ostateczna.
Ustosunkowując się do zarzutu wskazującego, że "w toku realizacji inwestycji, na żadnym jej etapie, nie ustalono w sposób właściwy środowiskowych skutków inwestycji" GINB podniósł, że ocenę oddziaływania na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z tym powyższe zarzuty mogą być podnoszone wobec ww. decyzji środowiskowej, a nie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc się do zarzutów M. S. i K. S. dotyczących naruszenia "art. 9 Kpa w zakresie w jakim organ wydający decyzję nie zobowiązał inwestora do podjęcia kontaktu z adresatami decyzji w celu konsultacji i poinformowania właścicieli działek o planowanej inwestycji" oraz powołując się na treść art. 9 k.p.a. zaznaczył, że przepisy prawa nie przewidują możliwości nałożenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na inwestora obowiązku konsultacji planowanej inwestycji z właścicielami działek. Za bezzasadny uznał także zarzut dotyczący naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż obecnie toczy się postępowanie w sprawie zasiedzenia służebności przesyłu. W ocenie GINB kwestia ta jest nieistotna dla prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
GINB poza tym uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego dotyczący "braku uwzględnienia skutków inwestycji dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich" z uwagi na to, iż "sposób ograniczenia nieruchomości spowoduje, że należąca do odwołującego działka [...] staje się bezużyteczna". Wyjaśnił, że stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy w zw. z art. 124 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65) jeżeli założenie lub przeprowadzenie sieci elektroenergetycznej na podstawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby inwestor sieci nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości. Kwestia ta nie podlega ocenie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
GINB zaznaczył również, że poza zakres postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wykracza wskazany przez skarżącego "brak prawidłowej oceny skutków środowiskowych inwestycji" z uwagi na brak rozważenia alternatywnych wariantów inwestycji oraz wadliwość raportu o jej oddziaływaniu na środowisko. Zarzuty te mogą, jak wyjaśnił organ, być podnoszone wobec decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale nie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Podsumowując GINB stwierdził, że należało uchylić decyzję Wojewody z [...] lutego 2020 r. w części wskazanej w pkt 1 sentencji niniejszej decyzji i umorzyć w tym zakresie postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.
W skardze do Sądu na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z [...] lipca 2020 r. skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 2 oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody z [...] lutego 2020 r. nr [...] w całości i umorzenie w całości prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 2 oraz decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy właściwemu organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
-przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 1 oraz art. 13 ust. 2 ustawy w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania oraz wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w sytuacji, w której decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej (decyzja środowiskowa) oraz decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej (decyzja lokalizacyjna) nie miały charakteru ostatecznego, w tym nie zakończyły się prowadzone w stosunku do nich postępowania odwoławcze,
-przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, tj. art. 13 ust. 1 ustawy w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w sytuacji, w której w ramach prowadzonych postępowań nie dokonano właściwej oceny skutków planowanej inwestycji, w tym w szczególności: nie przeprowadzono właściwej oceny oddziaływania na środowisko; nie sprecyzowano warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, uzasadnionych interesów osób trzecich, a które to pierwotne nieprawidłowości spowodowały wydanie wadliwej, niekompletnej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że realizacja procesu inwestycyjnego skarżonej budowy obarczona jest licznymi nieprawidłowościami; organ wydaje kolejne decyzje w sprawie, choć decyzje poprzedzające są wadliwe, nie są ostateczne, w tym nie zakończyły się postępowania odwoławcze. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane, pomimo że do dnia dzisiejszego nie zakończyło się postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, a rozprawę w tej sprawie wyznaczono na [...] września 2020 r. Decyzja o ustaleniu lokalizacji ma charakter wiążący w stosunku do decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, stąd konieczne jest, aby w dniu wydawania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, decyzja o ustaleniu lokalizacji była ostateczna. Wobec braku ostatecznego zakończenia postępowania odwoławczego w odniesieniu do decyzji lokalizacyjnej, wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę było przedwczesne, co uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego w całości, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Podobne uwagi skarżący przedstawił w stosunku do decyzji środowiskowej wskazując, że jest ona wadliwa, a postępowanie w przedmiocie jej weryfikacji nie zostało jeszcze zakończone. Wskazał w tym kontekście też na to, że złożył odwołanie od decyzji środowiskowej, a więc w dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę inwestor nie legitymował się ostateczną decyzją środowiskową. Zaznaczył, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o strategicznych inwestycjach w zakresie sieci przesyłowych, wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji powinien zawierać m.in. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Obowiązujące przepisy prawa nakładają zatem obowiązek legitymowania się przez wnioskodawcę decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach już na etapie składania wniosku.
Skarżący podniósł, że brak oczekiwania przez organ na zakończenie postępowania w sprawie decyzji środowiskowej oraz decyzji lokalizacyjnej sprawił, iż pierwotne błędy wskazanych decyzji stały się następczo wadami zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
W piśmie z [...] grudnia 2020 r. skarżący wniósł o uwzględnienie w sprawie wyroku tut. Sądu z 22 października 2020 r. o sygn. akt IV SAB/Wa 630/20.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2020 r. znak: [...]. Mocą tej decyzji GINB w pkt 1 uchylił decyzję Wojewody z [...] lutego 2020 r., nr [...], znak: [...], w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie działek o nr ew.: [...], [...] [...], [...], [...], [...][...], [...], [...] obr. [...][...], [...], [...], [...], [...], [...][...][...][...][...][...][...]obr. [...] [...] i umorzył w tym zakresie postępowanie organu I instancji, w pkt 2 orzekł w pozostałej części o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Skarżący kwestionuje pkt 2 decyzji GINB, a Sąd uprawniony jest do kontroli legalności tej części zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim dotyczy ona działki nr ew. [...] obręb [...] [...] Gmina [...] [...], stanowiącej własność skarżącego (Kw [...]), a więc interesu prawnego skarżącego - ze względu na liniowy charakter inwestycji objętej tą decyzją.
Badając decyzję GINB we wskazanym zakresie, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi, Sąd nie stwierdził, aby dotknięta ona była wadą uzasadniającą co najmniej jej uchylenie.
Rozwijając tę ocenę, Sąd zauważa, że sprawa dotyczy udzielenia pozwolenia na budowę linii 400 kV [...] – [...], dokładnie: etapu VIII obejmującego budowę linii 400 kV [...] – [...] w odcinkach o łącznej długości 0,765 km na terenach gmin: [...] [...] oraz [...], i rozbiórkę istniejącej linii 220 kV [...] – [...] o długości 0,765 km w odcinku pomiędzy projektowanymi słupami 400 kV [...] – [...] oraz [...] [...]. Z projektu budowlanego wynika, że projektowana linia 400 kV w odcinku objętym wnioskiem inwestora (inicjującym to postępowanie) wybudowana zostanie po trasie istniejącej linii 220 kV [...] – [...] przewidzianej do rozbiórki. Inwestycję tę zaprojektowano m.in. na ww. nieruchomości skarżącego.
Objęta kwestionowaną decyzją inwestycja jest "fragmentem" inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, która wymieniona została w poz. 17 załącznika "Wykaz strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych" do ustawy z dnia [...] lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (tj. Dz. U. z 2021, poz. 428; "ustawa"). Przepisy ustawy regulują zasady i warunki przygotowania oraz realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, a także źródła ich finansowania (v. art. 1 ust. 1), a wykaz strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych określa załącznik do ustawy (v. art. 2; poz. 17 tego załącznika: budowa linii 400 kV [...] – [...][...] – [...] – [...]). Stąd też wskazana ustawa stanowiła podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji.
W kontekście treści skargi i zarzutów tam podniesionych, należy więc zauważyć, że wprowadza ona uregulowania specjalne, które mają za zadanie ułatwić inwestorowi realizację inwestycji strategicznych z punktu widzenia interesu Państwa, w tym przez pozyskiwanie nieruchomości dla celów realizacji takich inwestycji, a także przez przyspieszenie procedury koniecznej do ich realizacji. Wobec przedmiotu sprawy należy zaś dodać, że stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy pozwolenie na budowę strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej wydaje wojewoda na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Stąd też, na podstawie przywołanego odesłania, Wojewoda orzekając w sprawie miał obowiązek kierować się m.in. art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Obowiązany był jednak również uwzględnić wszelkie odmienne regulacje w zakresie prowadzenia postępowania (v. art. 13 ust. 4-7 ustawy) i warunków przygotowania inwestycji, wynikające z ww. ustawy dotyczącej sieci przesyłowych.
I tak, obowiązany był mieć na uwadze, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej wiąże wojewodę wydającego pozwolenie na budowę oraz, że zgodnie z art. 19 ust. 6 ustawy z dniem wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej inwestor uzyskuje prawo do dysponowania nieruchomościami, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 7 i 8, na cele budowlane niezbędne do realizacji i eksploatacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej. Należy przy tym wyjaśnić, że stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 8 ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej zawiera oznaczenie nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 22 ust. 1. W myśl art. 22 ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia budowy strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, a także prac związanych z budową, przebudową, utrzymaniem, eksploatacją, konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ograniczy sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepisy art. 124 ust. 2 i 5-8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio.
W konsekwencji nie sposób stwierdzić, że decyzja GINB w kontrolowanym zakresie wydana została z naruszeniem prawa. Zważyć bowiem należy, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazując w nim m.in. działkę skarżącego nr ew. [...] obręb [...] [...] Gmina [...]; powołał się przy tym na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...], którą ustalono lokalizację przedmiotowej inwestycji m.in. na nieruchomości skarżącego i ograniczono z tego powodu sposób korzystania z tej nieruchomości. Dodać przy tym trzeba, że wskazana decyzja Wojewody jest decyzją obowiązującą, pozostającą w obrocie prawnym; z uwagi zaś na wskazane regulacje ustawy – należy (wobec jej treści) jedynie potwierdzić prawo inwestora do dysponowania ww. nieruchomością skarżącego na cele budowlane, spełnienie tym samym warunków określonych w art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 33 ust. 2 tej ustawy, wobec załączenia do wniosku o pozwolenie na budowę wymaganego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i złożenia tego wniosku w okresie ważności m.in. ww. decyzji lokalizacyjnej.
Badając zgodność projektu budowlanego stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ (Wojewoda, a za nim GINB w II instancji) obowiązany był nadto mieć na uwadze, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy decyzje, o których mowa w art. 5 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1, podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Sąd wyjaśnia przy tym, że art. 5 ust. 1 dotyczy decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, a art. 14 ust. 1 – decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej. Zatem, z powyższego przepisu art. 25 ust. 1 ustawy wynika, że badając zgodność projektu budowlanego z decyzją lokalizacyjną i decyzją środowiskową organ architektoniczno-budowlany nie ma podstaw do wymagania od inwestora wykazania ostateczności takich decyzji; ważne jest, czy orzeczenia takie zostały wydane, pozostają w obrocie prawnym a projekt budowlany pozostaje z nimi zgodny. Bez znaczenia prawnego w tym postępowaniu (o pozwoleniu na budowę) jest tym samym to, czy postępowanie odwoławcze od tych decyzji zostało zakończone, skoro wskazane decyzje lokalizacyjna i środowiskowa są wykonalne przed upływem terminu do wniesienia odwołania a wniesienie odwołania nie wstrzymuje ich wykonania. Argumentacja skargi z tej też przyczyny nie mogła okazać się skuteczna.
Sąd zauważa jednocześnie, że inwestor do wniosku załączył decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] marca 2019 r., znak: [...], ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii 400 kV [...] – [...], według wariantu proponowanego przez wnioskodawcę (wariant WP), a zawarte w niej (w pkt I.3) wymagania "do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko" zostały uwzględnione w złożonym projekcie budowlanym – v. str. 28 projektu budowlanego. W takich zaś okolicznościach nie można wywieść o naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, na mocy którego organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z tzw. decyzją środowiskową. Sąd wyjaśnia jednocześnie, że wobec brzmienia art. 25 ust. 1 ustawy nie wpływa na tę ocenę (nieprawomocny) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 października 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 630/20 ze skargi skarżącego na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, zobowiązujący w pkt 1 organ do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] marca 2019 r. "nr [...]" – w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Sąd zauważa także, że Wojewoda [...]decyzją nr [...] z [...] czerwca 2019 r. (zmienioną decyzją z [...] listopada 2019 r. znak: [...]) oraz decyzją nr [...] z [...] lipca 2019 r. ustalił lokalizację strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej obejmującej przedmiotową inwestycję; przedstawiony zaś do akceptacji projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z ww. decyzjami. Sąd dostrzega przy tym, że decyzja nr [...] z [...] lipca 2019 r. została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rozwoju z [...] marca 2020 r., a skarga skarżącego na tę ostatnią wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1057/20 została oddalona. Wprawdzie wskazany wyrok nie jest prawomocny, nadto zapadł po wydaniu badanej decyzji GINB, niemniej okoliczność ta również, wobec przywołanego powyżej art. 25 ust. 1 ustawy, nie mogła skutkować uchyleniem decyzji GINB w zaskarżonej (i podlegającej kontroli Sądu) części (a to – z przyczyn przedstawionych w skardze, wskazujących na brak ostateczności, czy prawomocności decyzji lokalizacyjnej). Dodać jedynie wypada, że w ramach postępowania poprzedzającego wydanie przywołanych decyzji lokalizacyjnych ustalono przebieg inwestycji, który nie podlega ponownej weryfikacji w postępowaniu o pozwolenie na budowę; co więcej - zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy - decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (co warto ponownie zaznaczyć) wiąże wojewodę wydającego pozwolenie na budowę. W postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący nie może więc skutecznie podnosić argumentacji co do legalności decyzji lokalizacyjnej; kwestia ta nie mieści się w granicach sprawy o wydanie pozwolenia na budowę. Dodatkowo stanowisko to potwierdza treść cyt. powyżej art. 8 ust. 1 pkt 8 ustawy.
Z tych przyczyn nie okazały się skuteczne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy, tym bardziej jeśli zważy się, że ten pierwszy dotyczy wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej i z tej przyczyny nie znajdował bezpośredniego zastosowania w sprawie. Jako nieskuteczny (z przyczyn powyżej przedstawionych) Sąd ocenia również zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 ustawy poprzez prowadzenie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy decyzje: lokalizacyjna i środowiskowa nie były ostateczne. Również pozostałe zarzuty skargi, wskazujące na nieprzeprowadzenie właściwej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko oraz niesprecyzowanie warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, uzasadnionych interesów osób trzecich, jako zgłoszone "nie w tym postępowaniu", nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi.
Na marginesie Sąd dostrzega, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę po myśli art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz jedynie uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych. O naruszeniu interesu osób trzecich można zaś mówić tylko wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne normy (por. wyrok NSA z 14 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 643/05), ale to w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Podsumowując, wobec spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, na podstawie art. 35 ust. 4 w związku z art. 13 ust 1 ustawy Wojewoda zobligowany był do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), nie podzielając zarzutów skargi orzekł, jak w sentencji wyroku.