VII SA/Wa 1617/22

VII SA/Wa 1617/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /przewodniczący/
Włodzimierz Kowalczyk
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 125
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 95 ust. 1 i 2, art. 208 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi A. C. i P. C. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] maja 2022 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
I.
Postanowieniem z 19 stycznia 2022 r. znak SR-IX.7634.1.77.2022.EM Marszałek Województwa Małopolskiego, działając na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. - u.p.z.p.) w związku z art. 125 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. 2021 poz. 1973 ze zm. - POŚ), odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...].
Wskazał, że projektem decyzji o warunkach zabudowy objęte zostały działki ewidencyjne położone w granicach udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego pod nazwą "[...]". Dokumentacja geologiczna złoża kruszywa naturalnego "[...]" w kategorii C2, została zatwierdzona decyzją Prezesa Centralnego Urzędu Geologii znak [...] z [...] maja 1966 r. W roku 2001 został wykonany dodatek nr 1 do przedmiotowej dokumentacji zatwierdzony decyzją Wojewody Małopolski z 26 lutego 2001 r. OŚ.Vl.7414/6/2001/BA sporządzony w związku z aktualizacją zasobów złoża w wyniku zmiany infrastruktury (między innymi rozbudowy osiedli wiejskich oraz budowy cmentarza). W roku 2008 wykonano natomiast dodatek nr 2 do dokumentacji, który został przyjęty zawiadomieniem Marszałka Województwa Małopolskiego z 26 marca 2008 r. znak: SW.V.1.ZP.7514-5/0. Dodatek ten został sporządzony w związku z podziałem przedmiotowego złoża w wyniku udokumentowania złoża kruszywa naturalnego "[...]". Aktualne granice oraz zasoby złoża określone są w dodatku nr 2 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]" w kategorii C2.
Działki przewidziane do zabudowy, w całości znajdują się w granicach udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego [...]. Leżą w północno-zachodniej części złoża poza wyznaczonymi obszarami górniczymi.
Zagospodarowanie terenu pozostającego w granicach udokumentowanego złoża, nie może trwale uniemożliwić wykorzystania zasobów złoża, a więc jego eksploatacji, co miałoby miejsce przy projektowanym zagospodarowaniu przedmiotowego obszaru kopaliny.
Zagospodarowanie obszaru złoża, którego racjonalna eksploatacja jest eksploatacją odkrywkową, uniemożliwi przyszłe gospodarowanie zasobami kopaliny oraz ich kompleksowe wykorzystanie.
W konsekwencji, zdaniem organu projektowane zagospodarowanie terenu, kłóci się z polityką ochrony złóż wyrażoną Prawie geologicznym i górniczym oraz Prawie ochrony środowiska.
II.
Po rozpatrzeniu zażalenia inwestorów A. i P. C., Minister Klimatu i Środowiska, postanowieniem z 27 maja 2022 r. znak DNGS-OZ.414.11.2022.AG, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
Potwierdził ustalenia organu I instancji, że w granicach planowanej inwestycji, znajduje się udokumentowane złoże piasków i żwirów "[...]" (kod w systemie MIDAS [...]), którego zasoby geologiczne zostały zatwierdzone.
Wyjaśnił, że udokumentowanym złożem kopaliny jest takie złoże, którego istnienie i zasoby zostały zatwierdzone decyzją właściwego organu administracji geologicznej. Zróżnicowany stopień zbadania złóż i możliwość ich wykorzystania przedstawiana jest w postaci klasyfikacji ich zasobów. W Polsce od połowy XX w. stosowana jest klasyfikacja, w której wyróżnia się zasoby w zależności od stopnia rozpoznania złoża w kategoriach D, C2, C1, B i A. W zależności od możliwości wykorzystania zasobów są one klasyfikowane jako "bilansowe", "pozabilansowe", "przemysłowe" i "nieprzemysłowe". Natomiast stosunek grubości nadkładu do miąższości złoża jest jednym z kryteriów bilansowości dla geologicznego dokumentowania tych złóż.
Z dokumentacji geologicznej złoża wynika, że całość zaliczona została do zasobów bilansowych. Zasoby geologiczne bilansowe są ilością kopaliny w granicach złoża (w tysiącach ton, tysiącach metrów sześciennych lub milionach metrów sześciennych), której jakość odpowiada aktualnym kryteriom gospodarczego wykorzystania, a złoże spełnia kryteria geologiczno-górnicze bilansowości umożliwiające eksploatację zasobów, których cechy naturalne oraz warunki występowania umożliwiają podejmowanie jego eksploatacji, co potwierdzają również parametry złoża w zakresie nadkładu (śr. 2,1 m) i miąższości (śr. 8,2 m), przy czym do nadkładu zalicza się te osady występujące ponad kopaliną lub w jej obrębie, które nie mają cech kopaliny głównej, towarzyszącej ani współwystępującej, lecz zarazem możliwe jest ich odrębne wydobycie. Niewielka warstwa występującego nadkładu w przedmiotowym złożu pozwala sądzić, że jest ono łatwo dostępne do wydobycia, co w konsekwencji również ogranicza ewentualne koszty jego uzyskania. Miąższość złoża to odległość pomiędzy jego górną (stropem) a dolną granicą (spągiem) Wykorzystuje się je gospodarczo między innymi do produkcji mieszanek piaskowo-żwirowych do betonów, pospółki, żwirów klasyfikowanych i nieklasyfikowanych, piasków nieklasyfikowanych, piasków do zapraw i wypraw budowlanych, piasków schudzających dla ceramiki budowlanej, piasków do produkcji cegły silikatowej i betonów komórkowych oraz piasków dla zimowego utrzymania dróg. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że jest to złoże wartościowe, bogate, gotowe i łatwe do wydobycia.
Oran wyjaśnił znaczenie złóż kopalin dla gospodarki wskazując zarazem, że mając na uwadze ich nieodnawialny charakter (nieodwracalność utraty), powinny one być chronione w szczególnie troskliwy sposób dla racjonalnego ich wykorzystania.
Spojrzenie na eksploatację złóż jako na działalność, która ma podstawowe znaczenie dla stałego, trwałego dobrobytu społeczeństwa powoduje, że dostępność złóż powinna być jednym z kluczowych zagadnień planowania i zagospodarowania przestrzennego. W szczególności zabudowa - komunalna, drogowa, przemysłowa - bardzo ogranicza możliwość eksploatacji podziemnej złóż kopalin z powodu wymagań ochrony powierzchni, a w przypadku eksploatacji odkrywkowej, wyklucza ją. Udokumentowane zasoby geologiczne złoża piasków i żwirów "[...]" pozwala sądzić, że w przyszłości może być ono eksploatowane metodą odkrywkową wymagającą zdjęcia nadkładu i przeniesienia go na zwałowisko, co uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę nad złożem.
Minister wskazał nadto, że zabudowanie obszaru, na którym znajdują się złoża uniemożliwi trwale dostęp do jego eksploatacji. Jest to sprzeczne z zasadą ochrony nieodnawialnych zasobów środowiska przyrodniczego, w tym kopalin, która sprowadza się do racjonalnego gospodarowania tymi zasobami oraz ich kompleksowego wykorzystania. Zwrócił też uwagę, że wszystkie sąsiadujące z działką Skarżących nieruchomości również pozostają niezabudowane.
Z uwagi na planowany sposób zagospodarowania terenu działki ponad złożem budynkami mieszkalnymi, uznać należy, że złoże piasków i żwirów "[...]" będzie trwale niedostępne dla eksploatacji, a co za tym idzie zostanie utracona możliwość jego gospodarczego wykorzystania w przyszłości. Pozytywne uzgodnienie stanowiłoby zatem naruszenie zasady szczególnej ochrony złóż kopalin oraz zasady racjonalnej gospodarki złożem.
Odnosząc się do argumentacji, że dla terenu objętego wnioskiem, uzyskano już wcześniej decyzję o warunkach zabudowy (na inne zamierzenie i w nieco szerszym terenowo zakresie) Minister wskazał, że działanie to było nieprawidłowe i mając na uwadze art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., właściwy organ powinien rozważyć wznowienie z urzędu postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.
Minister zwrócił też uwagę, że nabycie nieruchomości na terenie, na którym gmina nie uchwaliła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawsze rodzi pewne ryzyko po stronie kupującego, czy będzie mógł wykorzystać teren zgodnie ze swoim zamierzeniem. Jedynie w przypadku nieruchomości znajdującej się na terenie objętym planem miejscowym nabywca może mieć pewność, że będzie mógł zrealizować inwestycję w sposób zgodny z przeznaczeniem terenu określonym w tym dokumencie.
Odnosząc się do kwestii obowiązywania na terenie gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym działki Wnioskodawców znajdują się na terenie oznaczonym jako obszary mieszkaniowe, organ wskazał, że studium jest jedynie informacją o potencjalnym przeznaczeniu gruntów w przyszłości, jednak nie determinuje ono ostatecznie ich przeznaczenia. Nie jest ono aktem prawa miejscowego.
W ocenie Ministra, budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach o nr [...] i [...] bez wątpienia stoi na przeszkodzie interesowi społecznemu, jakim jest ochrona złoża piasków i żwirów "[...]". Realizacja tej inwestycji spowoduje bowiem wyłączenie możliwości eksploatacji ww. złoża w przyszłości.
III.
Skargę na powyższe postanowienie wnieśli A. i P. C., kwestionując je w całości i zarzucając naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 125 POŚ poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, że zagospodarowanie terenu w sposób zgodny z wnioskiem Skarżących narusza ochronę złoża kopalin, co miałoby uzasadniać ograniczenie ich możliwości inwestycyjnych jako właścicieli nieruchomości - podczas gdy art. 125 POŚ stanowi o ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu zasobami złoża - co podlega ocenie w warunkach sprawy i nie może być rozumiane w ten sposób, że w obrębie złoża wykluczone są jakiekolwiek możliwości inwestycyjne, jak błędnie przyjmuje organ, tym bardziej, że nieruchomość Skarżących znajduje się przy granicy złoża, w sąsiedztwie budynków już istniejących, co tym bardziej wymaga oceny na ile lokalizacja budynku jednorodzinnego może uniemożliwić racjonalne gospodarowanie złożem;
b) art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP stanowiących o ochronie prawa własności (którego atrybutem jest również możliwość zabudowy) poprzez nieuzasadnione odmówienie tej ochrony Skarżącym i nadmierną ingerencję w ich prawo własności poprzez pozbawienie ich możliwości zabudowy nieruchomości, którą nabyli w uzasadnionym przekonaniu, że możliwa jest na niej realizacja inwestycji mieszkaniowej mającej zaspokajać podstawowe potrzeby rodziny, bowiem zgodnie z Kierunkiem Studium Gminy [...] działki objęte treścią ich wniosku o ustalenie warunków zabudowy to teren funkcji mieszkalnej (co potwierdzało stosowne zaświadczenie organu Gminy przedłożone do zawieranej przez umowy nabycia nieruchomości);
c) art. 7 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego pominięcie i niezastosowanie, podczas gdy przepis ten stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a zgodnie z obowiązującym studium teren objęty wnioskiem Skarżących to teren funkcji mieszkalnej - co stanowi o pierwszeństwie tego przeznaczenia i winno skutkować stanowiskiem organu uzgadniającym projekt decyzji zgodnie z wnioskiem Skarżących;
2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
a) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady proporcjonalności; organ decyduje w zaskarżonym postanowieniu o prymacie "ochrony złoża" nad prawem własności nie próbując nawet dokonać oceny wpływu zabudowy nieruchomości zgodnie z wnioskiem Skarżących na (potencjalną) eksploatację złoża; pomija również fakt, że wniosek Skarżących o ustalenie warunków zabudowy bazował na uprzednio uzyskanych od organu władzy publicznej informacjach - zarówno co do określenia funkcji mieszkalnej dla tego terenu w studium kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak również na uprzednio wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji jednorodzinnych dla tego terenu;
b) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na nieprawidłowym i niepełnym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie i niepodjęciu wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co skutkowało bezzasadną ocenę, że wszystkie przesłanki konieczne do wydania rozstrzygnięcia w brzmieniu przyjętym w zaskarżonym postanowieniu wystąpiły i zostały należycie udowodnione; w szczególności nie dokonano oceny, czy lokalizacja niewielkiego budynku jednorodzinnego przy granicy złoża w rzeczywistości - przy uwzględnieniu ukształtowania terenów, sąsiedniej zabudowy, wielkości złoża, technik jego ewentualnej przyszłej eksploatacji - wykluczy/uniemożliwi ewentualne przyszłe wydobycie; organ doszedł bowiem do takich wniosków nie przeprowadzając żadnej analizy, czy ochrona złoża faktycznie wymaga i uzasadnia aż tak radykalne ingerowanie w prawo własności Skarżących;
c) art. 107 § 3 k.p.a. wobec niewyjaśnienia w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia przyjętego rozstrzygnięcia i niewykazania przez organ w czym upatruje zagrożenia dla zasobów złoża wobec wnioskowanego przez odwołujących się uzgodnienia warunków zagospodarowania terenu - podczas gdy Prawo ochrony środowiska mówi o ochronie złóż kopalin polegającej na "racjonalnym gospodarowaniu", a nie wykluczeniu możliwości zabudowy danego terenu, co organ zdaje się całkowicie pomijać i nie poddawać żadnej analizie, w szczególności co do wpływu realizacji planowanie inwestycji dla możliwości eksploatacji złoża;
d) bezzasadne zastosowanie przez organ drugiej instancji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu pierwszej instancji, podczas gdy Minister winien był je uchylić i orzec co do istoty sprawy, uzgadniając projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem Skarżących.
Strona Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także o uchylenie postanowienia je poprzedzającego oraz o orzeczenie o kosztach.
Zdaniem Strony, w art. 125 POŚ ustawodawca nie określił, że ochrona złoża polega na zakazie zabudowy terenu objętego granicami złoża (jak bezzasadnie wywodzi organ). Konstrukcja przepisu wskazuje, że ochrona kopalin polega właśnie na ich racjonalnym gospodarowaniu. Na taki kierunek interpretacji tego przepisu wskazuje również orzecznictwo. Przepis ten jest regulacją, która ustanawia kierunki w zakresie gospodarki kopalinami, natomiast nie stanowi o kategorycznym wykluczeniu możliwości zabudowy terenu na którym występuje udokumentowane złoże.
Zdaniem Skarżących, odwołujących się w tym względzie do orzecznictwa (wyrok WSA w Krakowie z 9 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1418/20) nie można z góry wykluczyć, że z uwagi na stosunkowo niewielki obszar działki inwestora, w dalszym ciągu możliwe będzie racjonalne wykorzystanie istniejącego złoża i kompleksowe gospodarowanie jego zasobami, także przy dopuszczeniu możliwości zabudowy tej działki. Ponadto należy również ocenić, czy istotne i zasadnicze ilości tych zasobów mogą znajdować się właśnie na działce stanowiącej własność, co dopiero w konsekwencji mogłoby prowadzić do wniosku, że zabudowa tej nieruchomości wykluczy racjonalne gospodarowanie złożem.
Skoro takiej analizy nie podjęto w niniejszej sprawie, to rozstrzygnięcie przez organ o zakazie zabudowy na nieruchomości Skarżących jest co najmniej przedwczesne i jako takie nie powinno utrzymać się w toku niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej. Organ I instancji nie był uprawniony, by w takim stanie sprawy jako pewnik przyjąć, że sam fakt udokumentowania zasobów geologicznych złoża piasków i żwirów uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę nad złożem. Skoro teren objęty wnioskiem Skarżących o wydanie decyzji WZ leży w skrajnej północno-zachodniej części złoża (tj. przy jego granicy), a sam obszar objęty planowaną inwestycją Odwołujących się jest znikomy względem obszaru złoża, to należy mieć uzasadnione wątpliwości, by zlokalizowanie na tym terenie budynku jednorodzinnego uniemożliwiło eksploatację złoża - jak przesądza organ. Co istotne, odległość od granicy działki ewidencyjnej objętej wnioskiem Skarżących ([...]) do najbliższego budynku wynosi około 32 m, co pozwala przyjąć, że działka ta i tak będzie objęta ochroną, a potencjalna eksploatacja złoża w tym rejonie jest niemal wykluczona. Ponadto przez teren nieruchomości Skarżących przebiega element sieci gazowej, który niewątpliwie kolidowałoby z wydobyciem złoża w tym rejonie. Powyższych okoliczności faktycznych organy nie rozważyły a zatem nie dokonały prawidłowej wszechstronnej analizy.
Strona zakwestionowała także twierdzenia organu, jakoby treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla terenu przedmiotowej nieruchomości - gdzie przewidziano funkcję mieszkaniową - nie miała znaczenia.
Art. 125 POŚ podlega swego rodzaju konkretyzacji (na podstawie art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze) poprzez ujawnienie udokumentowanych złóż w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Co więcej, art. 96 ustawy przewiduje nawet tryb zarządzenia zastępczego Wojewody w razie niewykonania tego obowiązku przez organy samorządowe. Przenosząc powyższe na stan faktyczny sprawy należy zauważyć, że Skarżący nabyli nieruchomość objętą wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] sierpnia 2021 r. Do umowy zostało przedłożone zaświadczenie Wójta [...] z 22 lipca 2021 r., z którego wynika, że dla przedmiotowych działek Gmina nie posiada obowiązującego planu oraz że teren objęty ww. działkami nie jest objęty uchwałą o wyznaczeniu terenu zdegradowanego i obszaru rewitalizacji, przy czym przedmiotowe działki zgodnie z obowiązującym Kierunkiem Studium Gminy [...] oznaczone są symbolem A teren funkcji mieszkalnej.
Zwrócono uwagę, że dla tego terenu została już uprzednio wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budynki jednorodzinne (decyzja Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2018 r. znak [...]) dotycząca nieruchomości oznaczonych jako działki ew. [...] oraz [...], z których to działek ewidencyjnych w wyniku ich podziału powstały m.in. działki ewidencyjne nabyte przez Skarżących i objęte ich wnioskiem o wydanie decyzji.
W świetle powyższych okoliczności faktycznych należy wskazać, że całkowicie uprawnione i uzasadnione było przekonanie Skarżących, że nabywają nieruchomość, która jest zdatna do zabudowy na cele mieszkaniowe. Ich przekonanie bazowało na dokumentach uzyskanych od właściwych organów - zatem z pełnym zaufaniem co do poprawności i wiarygodności ich treści.
Odmawianie możliwości zabudowy nieruchomości nabytej przez Skarżących jest rozstrzygnięciem niezmiernie krzywdzącym, bowiem - bez uzasadnienia - przenosi na nich konsekwencje oraz ryzyko związane z potencjalną bezczynnością czy wadliwością działań organów administracji. Powyższe okoliczności, całkowicie od Skarżących niezależne, nie mogą zostać pominięte w rozstrzygnięciu sprawy, a wręcz tym bardziej wskazywać na konieczność jej szerokiej i dogłębnej analizy. W świetle powyższego i mając na uwadze, że zgodnie z obowiązującym Kierunkiem Studium Gminy [...] działki objęte treścią wniosku to teren funkcji mieszkalnej, a według art. 7 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach - należy uznać, że w niniejszej sprawie pierwszeństwo co do określenia możliwości zagospodarowania terenu będzie miała treść studium, co powinno skutkować pozytywnym stanowiskiem organu uzgadniającego.
IV.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
V.
Skarga jest nieuzasadniona.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje zasadność zastosowania zarówno samej procedury uzgodnieniowej, jaka miała miejsce w odniesieniu do przedstawionego organom geologicznym projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak również terminowość wykonania obowiązku przedstawienia opinii co do uzgodnienia tejże decyzji.
Jedynie sygnalizacyjnie zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 161 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4. Przepis ten ustanawia zatem jako zasadę właściwość marszałka województwa jako organu właściwego w pierwszej instancji we wszystkich sprawach, za wyjątkiem tych zastrzeżonych w ust. 2-4.
W art. 161 ust. 2 P.g.g. uregulowano właściwość starosty, zaś w art. 161 ust. 3 i 4 p.g.g. ustawodawca określił właściwość ministra właściwego do spraw środowiska (aktualnie jest to Minister Klimatu i Środowiska).
W sprawie prawidłowo zatem w pierwszej instancji orzekał Marszałek Województwa Małopolskiego, gdyż uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie jest ani kompetencją starosty ani też Ministra, gdyż nie jest to związane z zatwierdzaniem projektu robót geologicznych ani z zatwierdzaniem dokumentacji geologicznej.
VI.
Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy, w tym zarzutów skargi, należy przede wszystkim wskazać, że w ustalonych okolicznościach faktycznych, w szczególności z uwagi na umiejscowienie działek Skarżących o nr ew. [...] (identyfikator [...]),[...] (identyfikator [...]) i [...] (identyfikator [...]) na terenie złoża surowców, które jest możliwe do samodzielnego sprawdzenia przez każdego w powszechnie dostępnym, urzędowym portalu mapowym na stronie https://mapy.geoportal.gov.pl oraz w portalu http://geoportal.pgi.gov.pl/midas-web, organy mogły orzec o odmowie uzgodnienia planowanej inwestycji, w wyniku której doszłoby do zabudowania terenu złoża.
Po pierwsze, jak wynika z analizy położenia działek Skarżących, umiejscowione są one wprost na złożu [...]. Po odnalezieniu złoża w portalu MIDAS przy pomocy kryteriów wyszukiwania np. nazwy złoża czy jego numeru, z załączonej i ogólnodostępnej mapy (również dołączonej do akt sprawy - k. 37), w sposób jednoznaczny wynika, że owo złoże rozciąga się na działkach Skarżących. Prawdą jest, że działki te leżą, na skraju złoża (północno-zachodni kraniec), jednakże w ocenie Sądu, nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia, z uwagi na brak jakiejkolwiek zabudowy na samym złożu i w najbliżej okolicy działek Stron, do czego Sąd odniesie się również w ramach dalszych rozważań.
Po drugie, jak wynika z karty złoża (również powszechnie dostępna i znajduje się również w aktach), złoże [...] jest udokumentowane. Co istotne, forma złoża jest pokładowa, zaś jako sposób eksploatacji wskazano odkrywkę systemem ścianowym. Powyższe oznacza więc, że wydobycie zasobów ze złoża odbywać się będzie poprzez zdejmowanie z powierzchni kolejnych warstw ziemi (nadkładu o średniej grubości 2,1 m) i wydobywanie surowców ze złoża. W tego rodzaju sposobie wydobycia, a jest to wiedza notoryjna, kluczową rolę odgrywa więc swobodny dostęp do złoża z powierzchni ziemi. Tym samym, jakakolwiek trwała zabudowa w tym miejscu blokuje możliwość wydobycia kruszywa naturalnego (dostanie się do niego wymagałoby bowiem zburzenia budynków). Zezwolenie na zabudowę na działkach Skarżących, spowodowałoby nadto znaczące zmniejszenie zakresu złoża, bowiem, nie jest tajemnicą to, że eksploatacja odkrywkowa, zwłaszcza głęboka (głębokość spągu tego złoża sięga do 14 m, średnio kształtując się na poziomie 10 m), nie może być prowadzona w pobliżu zabudowań, z uwagi na oczywiste ryzyko osuwania się mas ziemnych, zagrażających stabilności budynków w otoczeniu prac. Zezwolenie na zabudowę na wskazanych działkach, poza terenem stricte zajętym przez budynki i inne zagospodarowanie jednorodzinne, jeszcze bardziej odsuwałoby więc granice, bowiem eksploatacja złoża nie mogłaby odbywać się w bezpośrednim sąsiedztwie budynków potencjalnie wzniesionych na działkach Skarżących. Zabudowa ta powodowałaby nadto rozczłonkowanie złoża na mniejsze i w zasadzie wyłączone z eksploatacji części. Nie jest przy tym argumentem to, że w niedalekiej odległości od działek Skarżących (jak sami podają 32 m), znajdują się inne zabudowania. Nie leżą one na złożu, a ponadto, to właśnie zabudowa na nieruchomościach Strony powodowałaby zablokowanie złoża.
Po trzecie, porównanie mapy położenia złoża dostępnej w portalu MIDAS oraz nałożenie na to ortofotomapy z geoportalu, wskazuje, że cały teren złoża [...] jest nadal niezabudowany, a okoliczność tę Strona może potwierdzić sama, porównując wskazane mapy dostępne powszechnie i bez ograniczeń. Istotne jest także to, że zgodnie z informacją zawartą w systemie MIDAS, zasoby złoża sięgają 30 488 000 ton, a zatem nie jest to złoże marginalne, czy wyeksploatowane. W bezpośrednim sąsiedztwie złoża "[...]" jest także złoże [...], które podlega aktualnie eksploatacji (por. geoportal, chociażby zabudowa górnicza na działce nr ew. [...] - identyfikator [...]). W tym obszarze prowadzone jest zatem wydobycie złóż metodą odkrywkową, zaś pozostałość po tym jest zalewana wodą.
Jak więc wskazano, z uwagi na powszechnie dostępne narzędzia elektroniczne, kwestia ta nie wymaga szerszego doprecyzowywania. W powyższej sytuacji zezwolenie na dalszą zabudowę powierzchni terenu, pod którym istnieje złoże wpływałoby na istotne ograniczenie możliwości korzystania z jego zasobów.
Po czwarte, Strona błędnie wskazuje, że organ nie dostrzega trwającego już zagospodarowania złoża i w istocie jego zablokowania. W tym względzie wskazuje na gazociąg przebiegający przez złoże i jej działki. Jak jednak wynika z przeglądu mapy dostępnej w geoportalu i aktach sprawy, gazociąg owszem przebiega przez działki Skarżących, jednakże w miejscu, w którym przebiega również granica złoża. Tym samym, nie ma mowy o jego wpływie na złoże. Jeśliby nawet przyjąć, że gazociąg w jakimś zakresie nieznacznie na nie wkracza, to i tak nie miałoby to znaczenia dla rozstrzygnięcia i zgody na dalsze blokowanie złoża. Niezależnie bowiem od takiej sytuacji, Sąd zwraca uwagę, że istnieje zasadnicza różnica pomiędzy możliwością i kosztem usunięcia zabudowań mieszkalnych (koszty odszkodowań), a usunięciem czy ściślej przesunięciem, gazociągu.
Po piąte, w ocenie Sądu, organ odniósł się również do twierdzeń Skarżących dotyczących wydania wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, w skład którego wchodzą obecne działki Strony. Duża część wywodów Ministra, dotyczy właśnie tej kwestii. Organ wskazuje przy tym, że owa decyzja została wydana z naruszeniem obowiązku uzyskania opinii organu właściwego w zakresie złóż kopalin.
Przypomnieć w związku z tym należy, że w postępowaniu uzgodnieniowym, organ administracji geologicznej dokonuje wyłącznie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, w przewidzianym do tego terminie, z zastrzeżeniem że po jego bezskutecznym upływie i milczeniu, uzgodnienie uznaje się za dokonane bez zastrzeżeń, co otwiera drogę do wydania decyzji o warunkach zabudowy.
W kontekście powyższego należy wskazać, że obowiązkiem organów geologicznych było dokonanie oceny zamierzonego sposobu zabudowy w kontekście jego położenia na obszarze złoża i konieczności zapewnienia kopalinom ochrony polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym ich wykorzystaniu. Powyższe stanowiło obowiązek organu administracji geologicznej wynikający z art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 125 POŚ.
Sąd podziela argumentację prezentowaną w orzecznictwie, że jakkolwiek postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej, to jednak na organie współdziałającym ciążą obowiązki sprecyzowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Zdaniem Sądu, szczegółowe warunki zagospodarowania konkretnego terenu, powinny uwzględniać istnienie złoża, tak, aby możliwa była jego eksploatacja także w przyszłości. Wykładnia i treść art. 125 POŚ wprost podkreśla to, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących i nastawiona jest właśnie na efektywne wykorzystywanie tego dobra rzadkiego. Niestety, zagospodarowanie działek Skarżących w żądany przez nich sposób, doprowadzi do co najmniej ograniczenia możliwości racjonalnej eksploatacji dużej części złoża, co Sąd wyżej omówił.
Skoro więc gospodarka kopalinami, zgodnie z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska, powinna być prowadzona w sposób racjonalny i kompleksowy, to Sąd a wcześniej organy uznaje, że dopuszczanie zabudowy mieszkaniowej na udokumentowanym złożu stoi w wyraźnej opozycji do przepisów Prawa ochrony środowiska. Organy mogły zatem wyrazić swój sprzeciw wobec postulowanej formy zagospodarowania, która na trwałe wyłączy nie tylko teren działek nim objętych, ale stworzy także sytuację braku możliwości wykorzystania nawet niezabudowanej części złoża (powstaną nieekonomiczne enklawy powyżej działki Skarżących).
W wyroku NSA z 20 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 394/15 zwrócono uwagę, że złoża kopalin są wartością podlegającą prawnej ochronie, która znajduje swój wyraz zarówno w przepisach Prawa geologicznego i górniczego, jak i w przepisach Prawa ochrony środowiska. Przepisy tych ustaw nie pozostają bez wpływu na postępowanie uzgodnieniowe i szerzej na postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Tym samym z art. 125 POŚ wynika zasada ochrony złóż kopalin niezależnie od tego, czy są już eksploatowane, czy dopiero będą eksploatowane w przyszłości. Zasadny jest w związku z powyższym wniosek, że przepis ten uzasadnia, w razie stwierdzenia istnienia złoża kopaliny, powstanie obowiązku jej ochrony.
Niezasadny jest więc zarzut nr 1 lit. "a" skargi. W sprawie nie zachodzi naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 125 POŚ. To właśnie z uwagi na warunki niniejszej sprawy, nie może być w niej mowy o tym, że złoże będzie racjonalnie wykorzystane, jeżeli umożliwi się realizację na nim wnioskowanej zabudowy. Strona nadinterpretuje przy tym wypowiedź organu, sugerując, że wyklucza on w obrębie złóż jakiekolwiek możliwości inwestycyjne. Minister formułuje zastrzeżenia, co do planowanej inwestycji, w kontekście odkrywkowego charakteru złoża, a nie całkowitego i występującego zawsze (niejako w formie zasady), zakazu budowlanego zagospodarowania jakichkolwiek złóż surowców naturalnych.
W sprawie nie ma miejsca podnoszone w zarzucie nr 1 lit. "b", naruszenie art. 21 w zw. z art. 64 ust. 2 (czy raczej ust. 3) Konstytucji RP. Niewątpliwie Skarżący doznają ograniczenia prawa własności ale nie narusza to istoty tego prawa, zaś samo ograniczenie wynika z ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). W wyroku NSA z 10 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 543/14 wskazano na dopuszczalność ograniczenia prawa własności, która może nastąpić w wyniku działania organów władzy publicznej, podjętego w ustanowionych w ustawach formach prawnych (podobnie wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 773/12). Takim sposobem ograniczenia władztwa właścicielskiego jest odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na ochronę złoża.
Niezrozumiałe jest przy tym wskazywanie art. 64 ust. 2 Konstytucji jako naruszonego w sprawie. Wynika z niego to, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Sąd nie dostrzega, zaś Strona nie wyjaśnia, na czym miałoby polegać owo nierówne jej traktowanie. Nie jest z pewnością takim działaniem, fakt uzyskania przez poprzednika prawnego Skarżących decyzji o warunkach zabudowy, która zgodnie z twierdzeniem organów, nie przeszła procedury opiniowania przez służbę geologiczną.
Nie ma również mowy o naruszeniu wskazywanym w zarzucie nr 1 lit. "c" skargi. Skarżący nie dostrzegają, że przepis art. 7 ust. 2 został wprowadzony mocą ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, zaś studium pochodzi z roku 2000 - uchwała Rady Gminy [...] z [...] stycznia 2000 r. nr [...]. Wniosek Skarżących jest więc taki, że skoro Studium przewiduje zabudowę mieszkaniową, to należy uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie można na terenie działki podejmować i wykonywać działalności określonej ustawą, a więc wydobywać kopaliny. Zdaniem Sądu, nie ma to jednak wpływu na odmowę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, gdyż organ w tym przypadku rozstrzyga o ochronie złoża, a nie o warunkach i podstawach wydania koncesji na jego eksploatację.
Dodatkowo należy wskazać, że Strona wprawdzie dostrzega art. 95 i nast. P.g.g., jednakże w istocie uważa, że niezrealizowanie przez Gminę i Wojewodę obowiązków wprowadzenia do Studium złoża kopaliny stanowi o możliwości, a wręcz konieczności, wydania pozytywnej opinii dla budowlanego zagospodarowania nieruchomości. Sąd zwraca zatem uwagę na art. 208 ust. 1 i 2 P.g.g., zgodnie z którym obszary złóż kopalin, dla których właściwy organ administracji geologicznej przyjął dokumentację geologiczną bez zastrzeżeń przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i które nie zostały wprowadzone do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie później niż w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jednakże po upływie terminu określonego w ust. 1, wojewoda wprowadza udokumentowany obszar kopalin do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze. Sporządzone w tym trybie studium wywołuje skutki prawne takie jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Reasumując, bezczynność Gminy, a także brak władczego i zastępczego działania Wojewody, które nie dokonały ujawnienia w Studium złoża [...], nie świadczą o tym, że można dla nieruchomości Skarżących wydać pozytywne uzgodnienie. Powyższa zwłoka, przede wszystkim Gminy, świadczyć co najwyżej może o wprowadzeniu Skarżących w błąd, co do istotnej cechy nabywanej nieruchomości, tj. możliwego przeznaczenia gruntu, jaki zakupili niewątpliwie z myślą budowlanego zainwestowania. Nie może to jednak wskazywać na konieczność pozytywnego uzgodnienia inwestycji.
Jeszcze raz przypomnieć należy, że z ust. 1 art. 95 P.g.g. wynika, że udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. W ustępie 2 wskazano z kolei, że w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Przepis ten adresowany jest do organów planistycznych i ma wprost zastosowanie w ramach procedury uchwalania aktu prawa miejscowego. Z ustępu 2 wynika zaś obowiązek uwzględnienia złóż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis ten podkreśla zatem rangę jaką ustawodawca wiąże z ochroną złoża kopalin. Brak ujawnienia złoża w studium, nie oznacza możliwości pozytywnego uzgodnienia, tym bardziej, że w procedurze wydawania warunków zabudowy właściwe organy nie są związane postanowieniami studiów. Przy uzgodnieniu inwestycji w zakresie geologii organ uwzględnia więc usytuowanie terenu planowanej inwestycji na złożu.
Niezasadne są również zarzuty procesowe nr 2 lit. "a", "b" i "c" skargi. W ocenie Sądu nie naruszono art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który uzasadniałby uchylenie zaskarżonych postanowień. Niewątpliwie stanowisko organów mogłoby być bardziej empatyczne, zwłaszcza w sytuacji, w której tak jak tu, dochodzi do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, gdzie Skarżący mieli wszelkie powody (inna sprawa, że ostatecznie nieuzasadnione), by traktować zakupione nieruchomości jako nadające się do zabudowy mieszkaniowej. Nie jest to jednak kwestia mająca wpływ na wynik sprawy.
W sprawie ani nie mamy do czynienia z odstąpieniem od utrwalonego sposobu załatwiania spraw tego samego rodzaju, ani też nie ma miejsca podważenie zaufania do organu, czego nie należy mylić z nieakceptowaniem stanowiska organu. Ogólnodostępna dokumentacja złóż kopalin wprost uzasadnia stanowisko organów o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.
Chybiony jest także zarzut nr 2 lit. "d" skargi wskazujący na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zarzut ten w całości jest zależny od powodzenia wcześniejszych zarzutów. Jednocześnie nie zachodzi sytuacja, w której z ustaleń organu wynikałoby, że powinno zostać wydane postanowienie pozytywne dla Strony, zaś organy wbrew temu świadomie wydają postanowienie odmowne. Taka sytuacja nie występuje.
Sąd podziela wnioski płynące z powołanego w skardze judykatu wydanego 9 lutego 2021 r. pod sygn. akt II SA/Kr 1418/20. Jednakże sens wypowiedzi Sądu w powołanej sprawie, nie może się odnosić do stanu faktycznego sprawy niniejszej. Warto wskazać, że w tamtej sprawie, zgodnie z twierdzeniem Sądu orzekającego, wielkość złoża wyniosła 5427,83 Mg (5427,83 tony), a wydobycie przedmiotowego złoża kruszywa naturalnego zostało zaniechane. W wyroku wyraźnie podkreślono, że przy braku w aktach sprawy miarodajnych informacji, nie można wykluczyć tego, że zaniechanie eksploatacji spornego złoża wynika właśnie z nieopłacalności wydobycia surowca, zaś racjonalne gospodarowanie tym zasobem prowadzi w istocie do braku jego wydobycia. Mając więc ten aspekt na uwadze, wykluczenie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy naruszałoby prawo. Taka sytuacja w niniejszej sprawie, gdzie od strony południowej postępuje sukcesywne wydobycie i eksploatacja złóż, nie uzasadnia twierdzenia o marginalnej wielkości złoża, czy jej zbędności.
W powyższej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) oddalił skargę.