VII SA/Wa 1615/06

VII SA/Wa 1615/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-07-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Więch-Baranowska /przewodniczący/
Jolanta Zdanowicz /sprawozdawca/
Krystyna Tomaszewska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2007 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej "P." w P., Gminy P. i M. Sp. z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. skargi oddala
Uzasadnienie
Burmistrz Gminy P. decyzją z dnia [...] maja 2000 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – Sp. M. pozwolenia na budowę [...] etapu osiedla mieszkalnego na terenie działki Nr [...] w P. przy ul. [...].
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2003 r. Wspólnoty Mieszkaniowe A., M. i M. wystąpiły o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Po wszczęciu postępowania nieważnościowego Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy P. z dnia [...] maja 2000 r. udzielającej pozwolenie na budowę.
Organ I instancji w uzasadnieniu tej decyzji nieważnościowej wskazał, iż w decyzji z dnia [...] lipca 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu istniał zapis wskazujący termin do dnia [...] lipca 1999 r. dla inwestora do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Decyzja ta straciła ważność w dniu [...] sierpnia 1999 r., a wniosek inwestora wpłynął [...] kwietnia 2000 r. a więc w okresie, gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie była ważna, a więc nie mogła wywoływać skutków prawnych. Nadto z wnioskiem o pozwolenie wystąpiła spółka cywilna, która nie ma przymiotu strony z art. 28 kpa, a zatem nie mogła być adresatem decyzji administracyjnej. Skierowanie decyzji do spółki cywilnej, a nie jej wspólników jest przesłanką do zastosowania art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Z tego powodu oraz z uwagi na uwzględnienie wniosku o pozwolenie złożonego w okresie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] maja 2000 r. o pozwoleniu na budowę.
W wyniku odwołania Wspólnoty "P." oraz sp. M. od decyzji nieważnościowej Wojewody, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił pogląd co do braku przymiotu strony sp. M., a co się z tym wiąże – niemożność skutecznego wszczęcia przez tę spółkę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Dalej, powołując się na analizę dokumentów organ odwoławczy wskazał, iż rażąco naruszono przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy prawo budowlane z 1994 r. poprzez wydanie pozwolenia na budowę temu, kto złożył wniosek w tej sprawie po okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Co do zarzutu o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych poprzez uzyskanie decyzji na użytkowanie, organ odwoławczy stwierdził, iż zrealizowanie obiektu, a następnie uzyskanie pozwolenia na jego użytkowanie stanowi jedynie skutek faktyczny, a nie prawny.
Odnośnie argumentu odwołania, iż decyzja o pozwoleniu została wydana w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy. GINB powołując się na akta sprawy stwierdził, że termin ważności decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji upłynął [...] lipca 1999 r., a więc na 9 miesięcy przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę. Wydanie decyzji skierowanej do osoby nie będącej stroną, a także wydanie jej z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego, obligowało organ nadzoru do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa.
Skargę sądową na powyższą decyzję wniosły sp. M., Wspólnota Mieszkaniowa "P." i Gmina P. Spólka "M." domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zarzucając rażące naruszenie art. 6, 7, 8, 12, 28, 29, 77, 156 §1 pkt 2 i 4 kpa oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności nie doszło do naruszenia art. 28 kpa, bowiem zarówno osoba fizyczna jak i prawna zgodnie z art. 29 kpa może być stroną postępowania administracyjnego, a zatem zasadny jest wniosek, że przymiot taki będzie miał także zbiór tych podmiotów powiązanych ze sobą z mocy ustawy, określonym stosunkiem prawnym. ponieważ ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład danej nieruchomości, stanowi wspólnotę mieszkaniową to ta wspólnota w rozumieniu art. 29 kpa może być stroną postępowania na co wskazuje orzecznictwo NSA. Dlatego też w ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 28 i 29 kpa. Również naruszony został przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko w przypadku rażącego naruszenia prawa, a Wojewoda Mazowiecki nie wskazał żadnego przepisu, który byłby rażąco naruszony.
Dopiero wskazania tego dokonano w decyzji II instancji. Brak jednoznacznego wskazania rażącego naruszenia prawa materialnego w decyzji I instancji świadczy, że Wojewoda nie potrafił wykazać takiego naruszenia.
Nadto strona skarżąca zarzuciła, że Wojewoda zataił istnienie decyzji Burmistrza Gminy P. z dnia [...] lipca 1999 r. w której okres ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono do dnia [...] lipca 2000 r., co zostało ujawnione dopiero w postanowieniu Wojewody z dnia [...] maja 2006 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki we wskazanej dacie ważności decyzji o warunkach zabudowy. Jak twierdzi strona skarżąca, pierwotnie w decyzji Wojewody wskazano prawidłowo okres ważności decyzji o warunkach zabudowy do dnia [...] lipca 2000 r. i data [...] sierpnia 2000 r. nie była żadną omyłką, natomiast jej zmiana w wyniku sprostowania na datę [...] sierpnia 1999 r. zmierza jedynie do stwarzania pozorów zasadności wadliwego rozstrzygnięcia Wojewody z dnia [...] kwietnia 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Strona skarżąca podkreśliła też, że organ II instancji nie podjął żadnych działań by sprawę tę wyjaśnić i w ogóle zaniechano ustalenia treści decyzji Burmistrza Gminy P. z dnia [...] lipca 1999 r. co wyjaśniałoby, że zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy prawo budowlane, jest bezpodstawny i co świadczy, że organ naruszył przepis art. 7 i 77 kpa oraz art. 6, 8 i 12 kpa.
W kwestii skutków prawnych decyzji o pozwoleniu na budowę skarżąca wskazała, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne bowiem pozwolenie na użytkowanie jest prawem nabytym przez stronę, a nie stanem faktycznym, a więc sprzedaż lokali jest skutkiem, którego organy administracji zmienić nie mogą.
Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa "P." wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
Nie kwestionując – ustalonej w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją – wadliwości pozwolenia na budowę skarżąca podniosła, iż wadliwość tę ujawniono po zakończeniu procesu inwestycyjnego, a w szczególności po przekształceniach własnościowych nieruchomości, co powoduje, iż w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Czynności organów podjęte w następstwie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę musiałyby dotknąć obecnych właścicieli nieruchomości ograniczając ich uprawnienia, co w świetle orzecznictwa sądowego jest niemożliwe.
Skarżąca Gmina P. wniosła o sprostowanie rozbieżności w ustaleniu daty ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu , która to ważność była przedłużona do dnia [...] lipca 2000 r. oraz uznanie, że nie został naruszony art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy prawo budowlane.
W odpowiedzi na skargi organ wnosiło o ich oddalenie twierdząc, że sp. cywilna nie może być podmiotem na rzecz którego wydane zostaje pozwolenie na budowę, zaś pozwolenie na użytkowanie i wyodrębnienie lokali są skutkami prawnymi o charakterze odwracalnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył co następuje:
Skargi nie zasługują na uwzględnienie
Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego.
Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Decyzja objęta skargą sądową została wydana w postępowaniu nieważnościowym, należącym do postępowań nadzwyczajnych. W postępowaniu tym badaniu podlega decyzja wydana w postępowaniu zwykłym pod kątem naruszenia przepisu art. 156 § 1 kpa. Ocena, jakiej podlega badana decyzja ma na celu stwierdzenie, czy organ przy wydawaniu kontrolowanej decyzji nie naruszył art. 156 kpa i tylko w takim zakresie orzeka organ nadzorczy. Jest to postępowanie w nowej sprawie, o zawężonym i ściśle określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego zakresie, w którym to postępowaniu organ nadzorczy nie orzeka
o istocie sprawy objętej postępowaniem zwykłym, a jedynie o naruszeniu /bądź nie/ przez organ administracji przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Organ nadzorczy badający decyzję Burmistrza Gminy P. z dnia [...]maja 2000 r. zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na budowę III etapu osiedla mieszkalnego na terenie dz. nr [...], kontrolował tę decyzję pod kątem naruszenia art. 156 § 1 kpa. Organy obu instancji w postępowaniu nieważnościowym stwierdziły, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma prawidłowo oznaczonego podmiotu, mogącego realizować nadane mu tą decyzją uprawnienia. Pozwolenie na budowę wydano z wniosku i na rzecz M. sp. cywilnej.
W myśl stanowiska NSA spółka cywilna nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu administracyjnym( vide wyrok NSA z dnia 13. IX. 1999 r. sygn. IV SA39/99). Nie może wobec tego skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie może też być adresatem decyzji administracyjnych.
Wszczęcie postępowania administracyjnego przez podmiot nie mający przymiotu strony bądź wymienienie takiego podmiotu w decyzji administracyjne jako jej jedynego adresata jest uchybieniem wyszczególnionym w art. 156 § 1 pkt 4 jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji.
Trafnie więc przyjął organ nadzorczy, że decyzja skierowana do spółki cywilnej, a nie do jej wspólników jest decyzją skierowaną do osoby nie będącej stroną w sprawie, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 4 kpa warunkującą stwierdzenie nieważności decyzji.
Wskazać przy tym należy, iż Sąd podziela pogląd wyrażany w przytoczonym w skardze orzeczeniu NSA dotyczącym możliwości uznania spółki cywilnej za stronę postępowania administracyjnego w sytuacji gdy tak stanowią przepisy prawa materialnego. Uszło jednak uwadze skarżącej, iż orzeczenie to jak i pozostałe orzeczenia ujęte w skardze, zostały wydane na tle postępowań wprawdzie administracyjnych jednak, że w znacznej części uregulowanych odmiennie w kodeksie celnym i ordynacji podatkowej, niż określa to kpa. Procedury te istotnie w niektórych przypadkach przyznają spółce cywilnej prawa strony w postępowaniu administracyjnym. Takich uregulowań nie zawiera jednak prawo budowlane i kpa.
Jednocześnie z materiału sprawy wnosić można, iż w pewnym okresie współistniały ze sobą dwa pozwolenia na budowę tj. decyzja Burmistrza Gminy P. z dnia [...] maja 1999 r. i decyzja Burmistrza z dnia [...] maja 2000 r., która w takiej sytuacji była decyzją wydaną w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną.
Za chybione należy uznać zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w decyzji zaskarżonej jak i art. 7, 77 oraz 6, 8 i 12 kpa. Wbrew twierdzeniom skarżącej Wojewoda Mazowiecki w swej decyzji wskazał wyraźnie zaistnienie przesłanki nieważnościowe z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, a zaistnienie choćby jednej przesłanki z tego przepisu obliguje organ nadzoru do stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Postępowanie nieważnościowe opiera się tylko na posiadanej dokumentacji, a organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości tak proceduralnych jak i dotyczących prawa materialnego i nie ma możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych uzupełniających ustaleń faktycznych ( vide wyrok NSA z 24. III. 00 sygn. I SA621/99).
Sąd nie podzielił poglądu skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, iż w niniejszej sprawie wobec zakończonej budowy i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz wiążącymi się z tym przekształceniami własnościowymi, wystąpiła sytuacja nieodwracalnych skutków prawnych decyzji o pozwoleniu na budowę.
Decyzja o pozwoleniu na budowę nie rodzi bowiem skutków prawnych w postaci zawarcia umów cywilno-prawnych w zakresie własności nieruchomości, a zatem nie można mówić o nieodwracalnych skutkach prawnych tej decyzji i zastosowaniu – jak chciałyby strona skarżąca – § 2 art. 156 kpa.
Co do skargi w części dotyczącej ważności decyzji Burmistrza z dnia [...] lipca 1998 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wskazać stronie należy, iż postępowaniem sądowym objęta była decyzja GINB z dnia [...] lipca 2006 r. wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę i nie jest rzeczą sądu orzekającego sprostowanie uzasadnienia decyzji administracyjnej.
Reasumując skargi należało uznać za niezasadne i jako takie podlegające oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.).