VII SA/Wa 1613/22

VII SA/Wa 1613/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek /sprawozdawca/
Artur Kuś
Paweł Groński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2021 poz 624
art. 166 ust. 2 pkt 7 art. 166 ust. 10 pkt 2,3 i 5
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2022 r sprawy ze skargi K. I. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 19 maja 2022 r. znak: 98/KPO/2022 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Prezes Wód Polskich (dalej jako "organ" lub "PWP") decyzją z 19 maja 2022 r. nr 98/KPO/2022 utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako "RZGW") z [...] lipca 2021 r. znak [...] odmawiającą uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku jednorodzinnego i budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na dz. nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w G.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezydent Miasta G. przy piśmie z 9 lipca 2021 r. (data wpływu do adresata w dniu 19 lipca 2021 r.), powołując się na art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.z.p.", przedłożył RZGW projekt decyzji o warunkach zabudowy ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku jednorodzinnego i budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego.
RZGW decyzją z 21 lipca 2021 r. odmówił uzgodnienia projektu ww. decyzji i wskazał, że teren planowanej inwestycji zlokalizowany jest w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki S. ([...]) o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi raz na 100 lat (1%) oraz o wysokim prawdopodobieństwie - raz na 10 lat (10%). Głębokość zalania wodą powodziową 1% i 10% mieści się w przedziale głębokości zalania od 0 do 0,5 m. Rzędna wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% wynosi od 6,33 m n.p.m. do 6,41 m n.p.m. W przesłanym do uzgodnienia projekcie decyzji zawarto informację, że w związku z takim położeniem terenu inwestycji, zaplanowano wyniesienie parteru budynku do wysokości rzędnej 1% wody powodziowej oraz zabezpieczenie co najmniej 0,7 m powyżej tego poziomu. Zdaniem RZGW, wprowadzenie nowej zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią zdecydowanie zwiększa ryzyko powodziowe, bowiem obszar zlewni ma coraz mniejszą zdolność retencjonowania wód opadowych. Może to powodować coraz wyższe stany wód, a co za tym idzie, zwiększać prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego. Dodatkowo należy wziąć pod uwagę oddziaływanie wód powodziowych na sam planowany obiekt i związane z tym warunki sanitarne. Materiały budowalne poddane długotrwałemu oddziaływaniu wód powodziowych narażone są m.in. na zanieczyszczenie chemiczne substancjami rozpuszczonymi w wodzie powodziowej oraz zanieczyszczenie biologiczne wywołane nadmierną wilgocią (rozwój grzybów). Realizacja inwestycji negatywnie wpływałaby zatem na zdrowie ludzi korzystających z przedmiotowego budynku, mając na uwadze warunki sanitarne w obiekcie, które panowałyby po przejściu fali powodziowej. Przedmiotowe zagospodarowanie terenu poprzez budowę nowego obiektu budowlanego przeznaczanego na pobyt ludzi, stanowi więc zagrożenie dla zdrowia ludzi, a w interesie społecznym najważniejsze jest bezpieczeństwo obywateli. W świetle powyższego, RZGW odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy, wskazując na przesłanki z art. 166 ust. 10 pkt 3 i pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 624), powoływanej dalej jako "P.w."
W odwołaniu od powyższej decyzji K. I. (dalej jako "skarżący") wniósł o jej uchylenie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, ewentualnie o jej przekazanie RZGW do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz ustawy - Prawo wodne. Ponadto odniósł się do powodzi, które miały miejsce w latach ubiegłych, kwestionując istnienie przedmiotowego budynku na obszarze zagrożenia powodzią 10%. Dodatkowo wskazał, że realizacja inwestycji nie jest wprowadzeniem nowej zabudowy, a organ nie dokonał ustaleń w przedmiocie ewentualnego wpływu planowanej inwestycji na ryzyko powodziowe na tym obszarze.
PWP decyzją z 19 maja 2022 r. utrzymał w mocy decyzję z 21 lipca 2021 r. i wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzyskaniu uzgodnienia m.in. z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w odniesieniu do: obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 P.w., w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Uzgodnienie to, zgodnie z art. 53 ust. 5d u.p.z.p. dokonywane jest w drodze decyzji, o której mowa w art. 166 ust. 5 P.w. W świetle natomiast art. 166 ust. 2 pkt 7 P.w. projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Zgodnie z art. 16 pkt 34 P.w. obszary szczególnego zagrożenia powodzią stanowią: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%; b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%; (...). Obszary te, zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt 2 P.w., przedstawione są natomiast na mapach zagrożenia powodziowego. Jak wynika z analizy map zagrożenia powodziowego (arkusz: [...]), opublikowanych na stronie Hydroportalu KZGW (http://mapy.isok.gov.pl), przedmiotowa działka znajduje się w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki S., w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (woda 1%), jak również w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w zasięgu zalewu wodą o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia (woda 10%). Zgodnie z Numerycznym Modelem Powierzchni Wody (NMPW) w rejonie planowanej inwestycji, dla wody 1% w układzie PL-KRON86-NH rzędna zwierciadła wody wynosi od 6,32 do 6,43 m n.p.m., zaś dla wody 10% od 6,27 do 6,36 m n.p.m. Na podstawie rastra, który stanowi podstawę do wyznaczania głębokości wody (tj. uwzględnia ukształtowanie terenu) organ stwierdził, że w przypadku wystąpienia zarówno wody 1%, jak i 10%, głębokość wody na przeważającej części działki wyniesie 0,5 m. Choć analizowany teren jest obecnie zagospodarowany i zlokalizowany jest tu budynek mieszkalny, to organ nie ma obowiązku odnoszenia się, w kontekście do istniejącego na obecnym terenie zagrożenia powodziowego, do ww. obiektu, który powstał w odmiennym stanie prawnym. Odnosząc się więc do decyzji o warunkach zabudowy organ zaznaczył, że w jej projekcie błędnie wskazano, że teren objęty inwestycją znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią wodą 1%, nie dostrzeżono zaś jego położenia w zasięgu wody 10%, jak też niewłaściwie zastrzeżono w nim, że w przypadku realizowania obiektów kubaturowych poziom posadzki parteru winien być wyniesiony do poziomu 1%-wej wody powodziowej oraz zabezpieczony co najmniej na 0,7 m powyżej tego poziomu. PWP zauważył, że podwyższenie terenu wiąże się z przeprowadzeniem prac ziemnych, które bezspornie powodują zmiany w ukształtowaniu terenu mające wpływ na przepływ wód powodziowych. Każda zmiana ukształtowania terenu w granicy obszaru szczególnego zagrożenia powodzią wpływa nie tylko na teren, na którym ta zmiana nastąpiła, ale także na tereny sąsiednie. Należy mieć na uwadze, że podniesienie rzędnych terenu ogranicza pojemność obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz powoduje wzrost rzędnych wód powodziowych, co w konsekwencji prowadzi do zwiększenia zagrożenia powodziowego na obszarach już zagrożonych oraz w skrajnych przypadkach powoduje zagrożenie terenów, które zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego nie miały być pokryte wodą w przypadku powodzi. Co natomiast istotne, przedmiotem analizowanego projektu decyzji o warunkach zabudowy jest nie tylko rozbiórka już istniejącego budynku mieszkalnego, ale także budowa nowego budynku mieszkalnego. Zadaniem Wód Polskich jest natomiast ochrona przed powodzią, której wynikiem jest troska o bezpieczeństwo obywateli i nienarażanie na wzrost strat w mieniu. Organy uzgadniające inwestycję planowaną na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią muszą więc uwzględnić skutki jakie może wywołać realizacja danego przedsięwzięcia, nie tylko w odniesieniu do samego inwestora i terenu jego działki, ale również względem okolicznych nieruchomości i osób na nich mieszkających lub prowadzących działalność gospodarczą. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zagospodarowanie terenu inwestycji zgodnie z przedłożonym projektem decyzji o warunkach zabudowy narażałoby zdrowie osób korzystających z planowanego budynku, co zgodnie z art. 166 ust. 10 pkt 3 P.w. stanowi przesłankę do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Z analizy akt wynika bowiem, że realizacja inwestycji wskazana w ww. projekcie nie ogranicza negatywnych skutków powodzi, tylko będzie powodować ich zwiększenie. Mając na uwadze uwarunkowania lokalizacyjne oraz położenie w obszarze zarówno o średnim, jak i wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi należy też uwzględnić oddziaływanie wód powodziowych na planowany obiekt. Inwestycja obejmująca budowę budynku przeznaczonego na stały pobyt ludzi będzie sprzeczna z celami zarządzania ryzykiem powodziowym, mając na względzie zagrożenie powodziowe określone na podstawie obowiązujących map zagrożenia powodziowego. Zamierzone przedsięwzięcie będzie narażone bezpośrednio na oddziaływanie wód wezbraniowych rzeki przy prawdopodobieństwie występowania wody 1% oraz 10%. Wody powodziowe, a także niesiony przez nie materiał oddziaływałyby na planowany budynek, powodując szybsze jego niszczenie np. w wyniku uszkodzeń mechanicznych, czy zawilgocenia ścian budynku, itp. Przepływ oraz lokalne stagnowanie wód powodziowych, których skład chemiczny i biologiczny znacząco odbiega od składu wód powierzchniowych, jak również przenikanie wód do gruntu i jego wysycanie wpływa na stabilność obiektu budowlanego oraz sprzyja intensyfikacji korozji biologicznej. Osłabienie gruntu pod fundamentami na terenach zalewowych powoduje nierównomierne osiadanie obiektu. W rezultacie w tak usytuowanym budynku dochodzi do spękania ścian i stropów. Powyższe wiązałby się ze stratami ekonomicznymi, ale także wpływałoby na zdrowie ludzi korzystających z budynku mieszkalnego (mając na uwadze warunki sanitarne w obiekcie, które panowałyby po przejściu powodzi). PWP zwrócił uwagę, że również w Komunikacie Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów "Zarządzanie zagrożeniem powodziowym - Zapobieganie powodziom, ochrona przeciwpowodziowa i ograniczanie skutków powodzi" (KOM(2004)472) wskazano, że najbardziej skutecznym podejściem w ramach programów zarządzania zagrożeniem powodziowym jest "zapobieganie powstawaniu szkód wywołanych powodziami poprzez rezygnację z budowy domów mieszkalnych i obiektów przemysłowych obecnie i w przyszłości na terenach zagrożonych powodzią". Ponadto bezpośrednio w samej Dyrektywie 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywa Powodziowa - Dz. Urz. UE Nr L 288/27 z 6 listopada 2007 r.), wskazano, że: "Powodzie należą do naturalnych zjawisk, którym nie sposób zapobiec. Niemniej jednak niektóre działania człowieka (takie jak przyrost zabudowy mieszkaniowej i wzrost wartości majątku na obszarach zalewowych, a także obniżenie naturalnego potencjału retencyjnego gleby wskutek użytkowania gruntów) i zmiany klimatyczne przyczyniają się do zwiększenia prawdopodobieństwa występowania powodzi i zaostrzenia ich negatywnych skutków". Analizując zakres planowanych prac stwierdzić należy, że działania przedstawione w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, wskazane są wprost w treści ww. dyrektywy, jako działania powodujące zwiększenie prawdopodobieństwa występowania powodzi. Co dodatkowo istotne, na podstawie map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego przygotowuje się plany zarządzania ryzykiem powodziowym, z uwzględnieniem podziału kraju na obszary dorzeczy i regiony wodne. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza W. (Dz.U. z 2016 r. poz. 1841), określono trzy cele główne dla redukcji zidentyfikowanego ryzyka powodziowego, tj. zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego, obniżenie istniejącego ryzyka powodziowego oraz poprawa systemu zarządzania ryzykiem powodziowym. W ramach celów głównych określone zostały cele szczegółowe, w tym m.in. w ramach zahamowania wzrostu ryzyka powodziowego: utrzymanie oraz zwiększenie istniejącej zdolności retencyjnej zlewni w regionie wodnym, a także wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W powołanym Planie zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza W., wymienionym celom działań nadano wysoki priorytet, co oznacza, że ze względu na charakter zlewni oraz rodzaj przeważającego ryzyka, powinny one być realizowane w pierwszej kolejności dla możliwie szybkiego ograniczenia ryzyka powodziowego. Realizacja działań objętych projektem decyzji o warunkach zabudowy spowodowałaby wzrost zagospodarowania terenów wskazanych, jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a więc jest sprzeczna z celami zarządzania ryzkiem powodziowym. W konsekwencji nie można wyrazić zgody na realizację inwestycji obejmującej zlokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej, bowiem planowane działanie będzie zwiększać potencjalne negatywne skutki powodzi, a tym samym utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym. Powyższe stanowi podstawę do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na treść art. 166 ust. 10 pkt 2, pkt 3 i pkt 5 P.w.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżący wniósł o jej uchylenie zarzucając organowi naruszenie:
1. art. 7 w zw. z art. 136 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. przez brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz dokonanie oceny materiału dowodowego opartego wyłącznie na mapie zagrożenia powodziowego, bez ustalenia czy zagrożenie to jest realne i czy uzasadnia odmowę uzgodnienia projektu decyzji,
2. art. 166 ust. 10 pkt 3 P.w. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy błędnej decyzji odmawiającej uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, mimo braku ku temu przesłanek opisanych w ww. przepisie,
3. art. 166 ust. 3 P.w. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak dokonania badania prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi, poziomu zagrożenia powodziowego, proponowanej zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarze objętym wnioskiem, a także jego aktualnego zagospodarowania i dotychczasowego przeznaczenia.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego, do czego był uprawniony na podstawie art. 136 K.p.a., którego wnioski uzasadniałyby odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W całości oparł się natomiast na materiale dowodowym zgromadzonym przez RZGW, tj. mapach zagrożenia powodziowego, mimo istotnych okoliczności podnoszonych przez skarżącego. Na tej podstawie organ w sposób dowolny stwierdził, że realizacja planowanej inwestycji spowoduje wzrost zagrożenia dla ochrony zdrowia ludzi i środowiska. Z takimi ustaleniami organu jednak nie sposób się zgodzić, bowiem obecnie nieruchomość jest zabudowana około 100-letnim budynkiem mieszkalnym o pow. użytkowej 141 m2, w całości podpiwniczonym, zamieszkałym na stałe przez ludzi, a także budynkami gospodarczymi. Budynki są w stanie dobrym, a regularne remonty i konserwacja mogą prowadzić do tego, że będą użytkowane przez kolejne dziesięciolecia. Budowa nowego budynku w miejsce istniejącego nie spowoduje więc zwiększenia liczby osób przebywających na nieruchomości. Skarżący zauważył, że od ponad 40 lat nieruchomość nie została dotknięta przez zalania powodziowe, mimo że w ostatnich latach zalania te, również w rejonie dzielnicy W. oraz z powodu wylania rzeki S., miały miejsce, ale o ile w ogóle były jakieś zalania w okolicy tej nieruchomości, to jedynie w zakresie zalewania części parku oddzielonego od niej murem oporowym oraz wyniesioną rzeźbą terenu działki. Realizacja przedmiotowej inwestycji nie jest zatem wprowadzeniem nowej zabudowy i nie spowoduje rozwoju zabudowy na tym obszarze oraz nie spowoduje zwiększenia liczby osób tam przebywających. Odnosząc się do zarzutu organu, że zagrożenie dla nieruchomości sąsiednich może spowodować również proponowane w decyzji o warunkach zabudowy podniesienie posadzki nieruchomości o 1 m, skarżący zauważył, że Wody Polskie mają możliwość zażądania od inwestora realizacji innych zabezpieczeń, które mogłyby wykluczyć zwiększenie ryzyka powodziowego, wskazując je w treści pozwolenia wodnoprawnego. Na etapie procedowania pozwolenia wodnoprawnego możliwe byłoby również zażądanie od inwestora niezbędnych, w ocenie organu, badań czy analiz, względnie wprowadzenia rozwiązań, które mogłyby prowadzić do obniżenia ryzyka powodziowego, również w stosunku do tego, które dla nieruchomości istnieje obecnie. Jeśli organom rzeczywiście zależałoby na ograniczeniu zagrożenia powodziowego, to winny one podjąć aktywnie czynności realnie zmierzające do obniżenia tego zagrożenia, a nie tylko biernie zabraniać realizacji inwestycji, które mogą pozwolić na zmniejszenie ryzyka powodziowego w stosunku do tego obowiązującego obecnie. Powyższe wymagałoby jednak zaangażowania organów w realizowane obowiązki, które w niniejszej sprawie ograniczyły się do powzięcia ustaleń z istniejących map zagrożenia powodziowego, bez podjęcia się jakiegokolwiek postępowania dowodowego, czy nawet podjęcia rozmów i ustaleń ze skarżącym tak, by mógł on podjąć jakiekolwiek działania zmierzające rzeczywiście do obniżenia stopnia zagrożenia powodzią na nieruchomości. Skarżący nie podzielił więc stanowiska organów, że sama realizacja inwestycji na terenie już obecnie zabudowanym i na stałe użytkowanym spowoduje wzrost zagrożenia. Wręcz przeciwnie, inwestycja ta w ogóle nie wpłynie na zwiększenie zagrożenia powodziowego dla zdrowia ludzi, a wręcz może je obniżyć.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja PWP z 19 maja 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję RZGW, wydaną z uwagi na dyspozycję art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., o odmowie uzgodnienia na rzecz skarżącego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku jednorodzinnego i budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.
Podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowi w szczególności art. 166 ust. 2 pkt 7 P.w., zgodnie z którym, projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Powyższy przepis nawiązuje do art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., które przewidują obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem Wód Polskich dla obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 P.w., w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie z kolei do art. 53 ust. 5d u.p.z.p., uzgodnienia decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1, z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 P.w., dokonuje się w drodze decyzji, o której mowa w art. 166 ust. 5 tej ustawy.
Zgodnie z art. 16 pkt 34 P.w. obszary szczególnego zagrożenia powodzią stanowią obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%; obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%; obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 224 ww. ustawy, stanowiące działki ewidencyjne; pas techniczny. Obszary szczególnego zagrożenia powodzią, zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt 2 P.w. są natomiast przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego. W myśl art. 169 ust. 3 P.w. na mapach zagrożenia powodziowego przedstawia się następujące elementy: 1) zasięg powodzi; 2) głębokość wody lub rzędną zwierciadła wody; 3) w uzasadnionych przypadkach - prędkość przepływu wody lub natężenie przepływu wody.
Mapy zagrożenia powodziowego, opracowywane przez Wody Polskie w uzgodnieniu z właściwymi wojewodami, zatwierdza minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, przekazując je w postaci elektronicznej podmiotom wymienionym w art. 171 ust. 4 P.w., a także podając je do publicznej wiadomości przez ich umieszczenie na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu zapewniającego jego obsługę (art. 171 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 P.w.).
W rozpoznawanej sprawie skarżący nie zakwestionował skutecznie ustaleń organów Wód Polskich, że teren objęty projektem decyzji o warunkach zabudowy (obejmujący dz. nr [...] w obrębie [...] w G.), znajduje się w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki S., w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi raz na 100 lat (1%), jak również w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w zasięgu zalewu wodą o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 10 lat (10%). Z tych przyczyn, teren ww. działki objęty został mapami zagrożenia powodziowego - arkusz N-34-50-C-c-2.
Sąd zaznacza więc, w ślad za PWP, że zgodnie z Numerycznym Modelem Powierzchni Wody (NMPW) w rejonie planowanej inwestycji, dla wody 1% w układzie PL-KRON86-NH rzędna zwierciadła wody wynosi od 6,32 do 6,43 m n.p.m., zaś dla wody 10% od 6,27 do 6,36 m n.p.m. Na podstawie rastra, który stanowi podstawę do wyznaczania głębokości wody (tj. uwzględnia ukształtowanie terenu) organ stwierdził, że w przypadku wystąpienia zarówno wody 1%, jak i 10%, głębokość wody na przeważającej części działki wyniesie 0,5 m.
W konsekwencji, zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie, kierując się jednym z zadań należących do ich kompetencji, tj. ochroną przed powodzią (art. 163 P.w.), obowiązane były uznać, że nie mogą wyrazić zgody na realizację inwestycji przedstawionej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy i zobligowane są wydać decyzję "negatywną".
Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że stosownie do art. 163 ust. 5 i ust. 6 P.w. ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym i realizuje się, uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym.
W art. 166 ust. 10 P.w. ustawodawca wprost określił przesłanki, których wystąpienie skutkuje odmową uzgodnienia m.in. projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazując, że uzgodnienia odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią:
1. naruszają ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza;
2. naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym;
3. stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków;
4. naruszają funkcjonowanie infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym;
5. utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym.
Wystąpienie którejkolwiek z ww. przesłanek obliguje właściwy organ do wydania decyzji o odmowie uzgodnienia (art. 166 ust. 11 P.w.). Dopiero więc w przypadku ustalenia w danej sprawie, że wskazane (odmowne) przesłanki nie występują, właściwy organ ma możliwość wydania decyzji uzgadniającej i określenia wymagań lub warunków dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania - terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.
W niniejszej sprawie PWP (w ślad za RZGW) uznał, że z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 166 ust. 10 pkt 2, pkt 3 i pkt 5 P.w. nie jest możliwe dokonanie uzgodnienia zamierzonego przedsięwzięcia. Mając na uwadze argumentację przedstawioną w uzasadnieniu tej decyzji, stanowisko to Sąd podziela. Organ miał bowiem na względzie zarówno charakter inwestycji (rozbiórka istniejącego budynku i budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego przeznaczonego na pobyt ludzi), jak i jej lokalizację (na mapach zagrożenia powodziowego). Miał również na względzie, że w myśl art. 16 pkt 4 P.w. przez cele zarządzania ryzkiem powodziowym rozumie się ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej oraz, że realizacja ww. inwestycji nie ogranicza negatywnych skutków powodzi, a powoduje ich zwiększenie. Rozważył we wskazanym kontekście skutki powodzi przy istniejącym zagrożeniu powodzią, tj. zarówno straty ekonomiczne (straty w mieniu), jak i wpływ na zdrowie ludzi. Uwzględnił także załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza W., w którym wymieniono trzy główne cele zarządzania ryzykiem powodziowym, takie jak: zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego, obniżenie istniejącego ryzyka powodziowego oraz poprawę systemu zarządzania ryzykiem powodziowym. W ramach celów głównych określone zostały cele szczegółowe, w tym m.in. w ramach zahamowania wzrostu ryzyka powodziowego: utrzymanie oraz zwiększenie istniejącej zdolności retencyjnej zlewni w regionie wodnym, a także wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.
Uznając stanowisko organu za właściwe, Sąd zauważa, że niewątpliwie realizacja planowanej zabudowy mieszkalnej nie tylko zmniejszałaby zdolność retencyjną zlewni, ale również spowodowałaby wzrost zagospodarowania terenów wskazanych jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a to pozostawałoby w sprzeczności z przywołanymi wyżej celami zarzadzania ryzkiem powodziowym. Określone w planie zarządzania ryzykiem powodziowym cele pozostają natomiast w zgodności z założeniami przywołanej przez organ Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim. Tak więc realizacja ww. zabudowy byłaby sprzeczna z ustaleniami planu zarządzania ryzykiem powodziowym, jak też utrudniałaby zarządzanie tym ryzykiem. Z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi w rejonie powodzi, sposób organizacji ewentualnej ewakuacji, dopuszczenie do przyrostu zabudowy mieszkaniowej może utrudnić działania odpowiednich służb podejmowane w celu ratowania obywateli, jak również zwiększyć koszty ich działania. Ponadto, w przypadku powodzi, w wyniku oddziaływania wody na sam obiekt i warunki sanitarne, może dojść do zagrożenia dla zdrowia ludzi. Sąd podziela także pogląd organu, że wydanie zezwolenia na realizację nowej zabudowy przyczyni się do zwiększenia potencjalnych strat w mieniu w przypadku wystąpienia powodzi, co niewątpliwie koliduje z celami, jakie stawiane są w samej ustawie - Prawo wodne. Powyższe obawy wynikają także z zawartego w projekcie decyzji o warunkach zabudowy zapisu, że zaplanowano wyniesienie parteru budynku do wysokości rzędnej 1% wody powodziowej oraz zabezpieczenie co najmniej 0,7 m powyżej tego poziomu. Jak słusznie natomiast zauważył PWP, podwyższenie terenu wiąże się z przeprowadzeniem prac ziemnych, które bezspornie powodują zmiany w ukształtowaniu terenu mające wpływ na przepływ wód powodziowych. Każda zmiana ukształtowania terenu w granicy obszaru szczególnego zagrożenia powodzią wpływa nie tylko na teren, na którym ta zmiana nastąpiła, ale także na tereny sąsiednie. Podniesienie rzędnych terenu ogranicza bowiem pojemność obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz powoduje wzrost rzędnych wód powodziowych, co w konsekwencji prowadzi do zwiększenia zagrożenia powodziowego na obszarach już zagrożonych oraz w skrajnych przypadkach powoduje zagrożenie terenów, które zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego nie miały być pokryte wodą w przypadku powodzi.
W efekcie należy zgodzić się z organami orzekającymi co do wystąpienia w sprawie przesłanek "negatywnych" z art. 166 ust. 10 P.w. Organy dokonując takiej oceny uwzględniły właściwy stan prawny, kierowały się prawidłową ich wykładnią, a ponadto wzięły pod uwagę wszystkie istotne okoliczności (podyktowane przedmiotem postępowania). W tych warunkach Sąd nie dopatrzył się podstaw do zakwestionowania badanej decyzji i naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym wskazywanych przez skarżącego art. 166 ust. 2 i art. 166 ust. 10 pkt 3 P.w.
Sąd zgadza się także z PWP co do tego, że na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie mogła mieć wpływu okoliczność, że na przedmiotowej działce znajduje się już budynek mieszkalny. Budynek ten, jak sam wskazuje skarżący, powstał około 100 lat temu. Nie sposób więc wykluczyć, że realizacja ww. zabudowy nastąpiła w całkowicie odmiennym stanie faktycznym niż obowiązujący obecnie, a już na pewno w odmiennym stanie prawnym. Organ rozpatrujący natomiast niniejszą sprawę działa na podstawie przepisów ustawy – Prawo wodne z 2017 r. i brał pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty orzekania. W orzecznictwie wskazuje się zaś, że nie istnieje możliwość odstąpienia od rygorów ochrony przeciwpowodziowej z racji tylko i wyłącznie zaistnienia takiej okoliczności, jak występowanie przypadków zabudowy w bliższym lub dalszym sąsiedztwie terenu inwestycji. Nawet bowiem hipotetyczne ustalenie, że w przeszłości doszło do pewnej liberalizacji rygorów ochrony przeciwpowodziowej nie może prowadzić do wniosku, że organy właściwe w sprawach tej ochrony, są odtąd na stałe związane takim podejściem, ignorując zebrane w międzyczasie doświadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1348/15; LEX nr 2030742).
Bez wpływu na wynik sprawy ma również podnoszona w skardze okoliczność, że od ponad 40 lat nieruchomość nie została dotknięta przez zalania powodziowe, mimo że w ostatnich latach zalania te, również w rejonie dzielnicy W. oraz z powodu wylania rzeki S., miały miejsce. Jak już bowiem wskazano powyżej, organy orzekające w sprawie badały przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o położenie działki inwestycyjnej na aktualnych mapach zagrożenia przeciwpowodziowego. Mapy te nie przedstawiają przy tym zasięgów powodzi historycznych (które miały już miejsce), ale prezentują obszary o określonym prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi. To zatem, że przedmiotowa działka od pewnego czasu nie została dotknięta w sposób bezpośredni powodzią nie oznacza jeszcze, że nie znajduje się na terenie zjawiskiem tym zagrożonym.
Sąd nie podziela również poglądu skarżącego, że wskazywana przez organy wadliwość projektu decyzji o warunkach zabudowy, odnosząca się do jej zapisu dotyczącego podniesienia posadzki projektowanego budynku o 1 m (co w ocenie PWP może spowodować zagrożenie dla nieruchomości sąsiednich), mogła być przez Wody Polskie konwalidowana w treści pozwolenia wodnoprawnego. Należy mieć bowiem na uwadze, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b u.p.z.p. przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy dla obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 P.w., w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego. Organ właściwy w sprawach gospodarowania wodami, działając jako organ uzgadniający, nie rozstrzyga więc sprawy w zakresie zbadania, czy zamierzone przedsięwzięcie (w tym przypadku budowa domu jednorodzinnego) może być zrealizowane na wskazanym przez wnioskodawcę obszarze z punktu widzenia zagrożenia powodziowego, ale wypowiada się odnośnie do tej kwestii badając, czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia wszystkie cele i ograniczenia wynikające z przepisów ustawy – Prawo wodne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie podkreśla się w tym kontekście, że dla wyniku rozstrzygnięcia, jakie może zapaść w postępowaniu uzgodnieniowym dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, istotne znaczenie ma poprawność sporządzenia jej projektu. Możliwa jest bowiem sytuacja, że brak uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest wynikiem braków, czy nieprawidłowości tkwiących w samym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, a nie wynika z rodzaju i charakteru planowanej inwestycji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 3562/19; z 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1477/18; z 11 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 957/14; z 21 października 2015 r. sygn. akt II OSK 3204/14; https://cbois.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze, a wbrew twierdzeniom skargi, organ nie naruszył art. 7 w zw. z art. 136 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz dokonanie oceny materiału dowodowego wyłącznie przy ograniczeniu się do mapy zagrożenia powodziowego, bez ustalenia czy zagrożenie powodziowe jest realne i czy uzasadnia odmowę uzgodnienia projektu decyzji. Ocenę dokonaną przez organ wprost należy bowiem odnieść do przepisów ustawy – Prawo wodne, w tym art. 166 ust. 3 P.w., zgodnie z którym dokonując uzgodnień, o których mowa w ust. 2, Wody Polskie uwzględniają prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, poziom zagrożenia powodziowego, proponowaną zabudowę i zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także jego aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie. Skoro zatem w sposób niebudzący wątpliwości ustalono w sprawie, a czego nie kwestionuje sam skarżący, że przedmiotowa nieruchomość w całości znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (przy czym w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wadliwie wskazano, że jest to jedynie średnie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi raz na 100 lat (1%), podczas gdy również jest to obszar w zasięgu zalewu wodą o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 10 lat (10%)), to nie sposób zarzucić organom uzgodnieniowym naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji.
Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której skarżący wystąpił o rozpoznanie sprawy w powyższym trybie, natomiast organ wskazał, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.