VII SA/WA 1613/21

VII SA/Wa 1613/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-12-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Małgorzata Jarecka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 388/22 - Wyrok NSA z 2023-05-24
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art. 36, 46
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Dz.U. 2020 poz 374
12
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania wykonywania robót budowlanych oddala skargę
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r., znak [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: [...]WKZ) z [...] października 2020 r., znak: [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister wyjaśnił, że ww. decyzją [...]WKZ wstrzymał roboty budowlane, prowadzone przez J. K. w obrębie dachu i elewacji budynku dawnej kuźni przy ul. [...] w [...], nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. J. K. złożył odwołanie od tej decyzji.
Minister wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 282 dalej: "u.o.z."). Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przedmiotowy budynek dawnej kuźni [...] przy ul. [...] w [...] wpisany jest do rejestru zabytków na mocy decyzji [...]WKZ z [...] kwietnia 2003 r., pod numerem [...].
8 marca 2020 r. weszła w życie regulacja art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: "ustawa COVID-19"), zgodnie z którą do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
Ww. przepis wyłączał obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku (art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.) lub w otoczeniu zabytku (art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy). Ustawodawca nie wyjaśnił przy tym co należy rozumieć pod pojęciem inwestycji prowadzonej w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, wskazując jedynie ogólnie w art. 2 ust. 2 ww. ustawy, dodanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. (Dz. U. 2020 poz. 568), która weszła w życie 31 marca 2020 r., że ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1. Pojęcie "w związku" jest zatem na gruncie ustawy bardzo szerokie i nieprecyzyjne i winno ono podlegać każdorazowej ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej lub organu ochrony zabytków, które po stwierdzeniu, że prowadzone roboty budowlane nie mają związku z przeciwdziałaniem COVID-l9, będą mogły stosować odpowiednie przepisy prawa budowlanego i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Stosownie zaś do art. 36 ust. 1 ustawy COVID-19, art. 12 utracił moc po upływie 180 dni od dnia jej wejścia w życie. Oznacza to, że regulacja ta wygasła z dniem 5 września 2020 r. Utrata mocy obowiązującej ww. przepisu oznacza, że od dnia 5 września 2020 r. przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mają zastosowanie i są wiążące dla J. K., który musi spełniać wymagania nimi określone.
Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że J. K. podjął roboty budowlane, związane m.in. z wymianą pokrycia dachowego oraz remontem elewacji budynku przy ul. [...] w [...] w dniu 12 sierpnia 2020 r. Roboty te nie zostały zakończone w okresie obowiązywania art. 12 ustawy COVID-19.
Nie budzi wątpliwości organów ochrony zabytków, że roboty budowlane, polegające na wymianie pokrycia dachowego oraz remoncie elewacji budynku przy ul. [...] w [...], prowadzone były bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego, wobec czego, zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. [...]WKZ prawidłowo wstrzymał je zaskarżoną decyzją, gdyż ww. przepis nakłada na organ konserwatorski obowiązek wydania tego typu decyzji w każdym przypadku stwierdzenia samowolnie prowadzonych robót przy zabytku wpisanym do rejestru.
Nawet, jeśli roboty budowlane zostały rozpoczęte przez Inwestora w okresie, kiedy dla inwestycji związanych z zapobieganiem COVID-19 nie obowiązywały przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (abstrahując od tego, czy przedmiotowa inwestycja spełniała warunki, o których była mowa w wygasłym przepisie art. 12 ustawy COVID-19), to nie zmienia faktu, że od 5 września 2020 r. przepisy te obowiązują, a inwestor kontynuował roboty budowlane bez dysponowania wymaganym prawem pozwoleniem konserwatorskim.
Zwolnienie ze stosowania określonych przepisów prawa w konkretnie ustalonym okresie nie jest równoznaczne z dysponowaniem decyzją pozwalającą na prowadzenie robót budowlanych na podstawie tych przepisów. To, że ustawodawca przewidział tymczasowe (z góry ograniczone czasowo) wyłączenie stosowania przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dla niektórych inwestycji, nie oznacza, że po upływie ważności art. 12 ustawy COVID-19 inwestor w dalszym ciągu dysponuje legitymacją prawną do kontynuowania rozpoczętych robót budowlanych.
Od 5 września 2020 r. (jeżeliby przyjąć, że przedmiotowa inwestycja w ogóle spełniała warunki wygasłego przepisu art. 12 ustawy C0VID-19) [...]WKZ posiadał kompetencje do wydania decyzji na podstawie art. 43 u.o.z., wobec stwierdzenia, że roboty budowlane w obrębie dachu i elewacji budynku przy ul. [...] w [...] prowadzone są bez wymaganej przepisami tej ustawy decyzji organu ochrony zabytków.
Ustawodawca nie zawarł żadnych przepisów intertemporalnych dotyczących stosowania nieaktualnych po 4 września 2020 r. przepisów. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli automatycznego działania nowego prawa. Działając zgodnie z zasadą dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a., organ drugiej instancji zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy zarówno w odniesieniu do zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i prowadzonego postępowania administracyjnego przez organ działający w pierwszej instancji. Zgodnie z zasadą ogólną praworządności określoną w art. 6 k.p.a., mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego.
W odniesieniu do treści odwołania wyjaśnić należy, że utrata mocy wiążącej art. 12 ustawy COVID-19 oznacza, że doszło do wygaśnięcia celu tej regulacji, a tym samym jego wypełnienie stało się od tego czasu bezprzedmiotowe. W związku ze skonsumowaniem celu powyższej regulacji, za bezprzedmiotowe dla niniejszej sprawy należy uznać uzasadnienie celu przedmiotowej inwestycji, prezentowane w odwołaniu J. K. Wobec utraty mocy obowiązującej ww. przepisu, przestał mieć jakiekolwiek znaczenie cel, jaki przyświecał inwestorowi przy prowadzeniu robót budowlanych w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków.
Wprowadzenie przez ustawodawcę w art. 36 ww. ustawy z góry określonego okresu obowiązywania przepisu art. 12 świadczy o tym, że jego celem było umożliwienie przyspieszonej realizacji wyłącznie niezbędnych inwestycji związanych bezpośrednio z przeciwdziałaniem COVID-19, a więc realizacji w okresie wyznaczonym w tej ustawie. W ocenie organu drugiej instancji, przedmiotowa inwestycja nie mogła być zakwalifikowana, jako zgodna z celem ww. regulacji, ponieważ nie wywarła skutku w postaci przeciwdziałania COVID-19. Inwestycja w budynku przy ul. [...] w [...] została podjęta niedługo przed utratą mocy art. 12 ww. ustawy.
Naruszenie wymogów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez prowadzenie bez pozwolenia konserwatorskiego robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru skutkować może natomiast nałożeniem sankcji przez organ ochrony zabytków w postaci administracyjnej kary pieniężnej w wysokości do 500 000 zł.
Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu zawartego w odwołaniu, dotyczącego rzekomego naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 10 § 1 k.p.a. w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero wykazanie przez stronę, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło jej podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. To na stronie skarżącej spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy W ocenie Ministra J. K. nie sprostał ww. wymogom, a zaprezentowana przez niego argumentacja dotycząca rzekomego prowadzenia przedmiotowej inwestycji zgodnie z celem regulacji art. 12 ustawy C0VID-19 uznana została za bezprzedmiotową.
Skuteczność działań konserwatorskich w takich sprawach zależy od szybkości wydania nakazu wstrzymania prac, tak, aby uszczerbek dla wartości zabytku był jak najmniejszy. Powyższa zapobiegliwość organu ochrony zabytków jest tym bardziej uzasadniona, że sam ustawodawca, uzasadniając projekt zmiany ustawy z dnia 2 marca 2020 r., wyraził obawę, że "regulacja w powyższym brzmieniu (tj. art. 12 ust. 1 cyt. ustawy) może prowadzić do instrumentalnych nadużyć i wykorzystywania jej w innym celu niż bezpośrednio w celu przeciwdziałania COVID-19" (uzasadnienie do ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem (...)). Organ ochrony zabytków działał w niniejszej sprawie w zgodzie ze swoją powinnością, określoną w art. 4 u.o.z., zgodnie z którym ochrona zabytków polega, m.in. na podejmowaniu działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków.
Tym samym, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, jako słuszną i zgodną z prawem.
Z decyzją ta nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem datowanym na 18 lipca 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
"I. art. 12 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020r o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez ich niezastosowanie
II. przepisów k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie
- Art. 7. [Zasada prawdy obiektywnej]
W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
- Art. 7a. [Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony]
§ 1. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
- Art. 8. [Zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej]
§ 1. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
§ 2. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
- Art. 9. [Zasada informowania stron]
Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
- Art. 10. [Zasada uczestnictwa stron w postępowaniu]
§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
§ 2. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.
- Art. 28.1 k.p.a. [Zasada ustalania stron postępowania]
III. także naruszenie przepisów ustawy prawo o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez ich zastosowanie mimo, że w myśl przywołanej powyżej ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COYID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zostały wyłączone.
IV. naruszenie art. 39.1 Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez niedoręczenie protokołu z kontroli z dnia 25.09.2020 pozbawiając stronę postępowania zapoznania się z ustaleniami kontroli i możliwości wniesienia uwag i wyjaśnień do protokołu".
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...]WKZ.
Uzasadniając skargę skarżący wyjaśnił, że jako właściciel spółki [...] sp. z o.o. sp. k. w [...] od wielu lat współpracuje z branżą medyczną wynajmując powierzchnie komercyjne celem organizacji klinik świadczących usługi medyczne tj. klinika [...], Specjalistyczna Poradnia Medyczna [...]. Ponadto uczestniczył w realizacji inwestycji szpitala [...] przy ul. [...] w [...].
Na przełomie kwietnia i maja, prowadził rozmowy z najemcami, w tym z I. T., właścicielką specjalistycznej poradni medycznej specjalizującej się w szczepieniach przeciwko wszelkich chorobom w tym egzotycznym. Wyraziła ona zainteresowanie rozszerzeniem usług i wynajęciem lokalu w centrum [...], gdzie poradnia mogłaby realizować w przyszłości działalność związaną ze szczepieniami i badaniami związanymi ze zwalczaniem COVID-19. W następstwie prowadzonych rozmów skarżący przystąpił do opracowania projektu adaptacji budynku na potrzeby kliniki w budynku przy ul. [...], tak zwanej "[...]".
W opracowanym projekcie adaptacji budynku na potrzeby działalności z zakresu medycyny, skarżący wykorzystał posiadane projekty konstrukcyjne wcześniej wykonane dla budynku tzw. "[...]". Na podstawie decyzji [...] z [...] kwietnia 2011 ([...]) nakazującej usunięcie nieprawidłowości budynku przy ul. [...], w latach poprzednich zostały opracowane projekty konstrukcyjne przez mgr inż. R. K., dotyczące prac konstrukcyjnych przywracających stan użytkowania budynku. Ponadto skarżący zamierzał wykorzystać posiadane uzgodnienia sposobu prowadzenia prac dotyczących elementów konstrukcyjnych, w szczególności elewacji i dachu, poczynione z [...]WKZ (postanowienie [...]WKZ z [...] czerwca 2011, [...] i inne). 16 czerwca 2020 r. skarżący podpisał umowę z właścicielką przychodni specjalistycznych usług medycznych I. T. i w lipcu przystąpił do przygotowań realizacji inwestycji. Na początku sierpnia poinformował Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta [...] o prowadzeniu robót budowlanych w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem COVID-19. W sierpniu zostały wykonane wszystkie roboty budowlane z zakresu konstrukcji w obrębie budynku (odtworzono nieistniejący strop poddasza, wykonano żelbetową klatkę schodową, schody żelbetowe, uzupełniono brakującą płytę żelbetowa parteru, wstawiono wszystkie okna zewnętrzne oraz drzwi wejściowe, wykonano konstrukcje pod okna dachowe i połaciowe wraz z ich osadzeniem,), poza tym wykonano większość tynków wewnętrznych i rozpoczęto prace przy wszystkich instalacjach wewnętrznych. Skarżący 28 sierpnia 2020 r. otrzymał pismo od [...]WKZ, w którym został poinformowany o przepisach wynikających z "Tarczy" oraz o ich interpretacji przez [...]WKZ.
Następnie [...]WKZ zawiadomił o kontroli 25 września 2020 r., w której jednak nie mógł uczestniczyć, a która pomimo to została przeprowadzone.
W odwołaniu od decyzji wstrzymującej prowadzenie robót w obrębie dachu i elewacji, szczegółowo wyjaśnił powody prowadzenia przedmiotowej inwestycji oraz jej podstawy prawne. Również, przyszły najemca, przychodnia "[...]" zwróciła się pisemnie do [...]WKZ z prośba o wyjaśnienia w tej sprawie.
10 grudnia skarżący zwrócił się z prośba o konsultacje w zakresie sposobu prowadzenia prac. Wcześniej, kierownik budowy J. J. zwracał się kilkakrotnie telefonicznie do [...]WKZ z prośbą o spotkanie celem złożenia wyjaśnień i poczynienia uzgodnień. Niestety, [...]WKZ odpowiedział, iż spotkanie jest możliwe dopiero w czasie następnej kontroli w obiekcie. Termin ten został wyznaczony dopiero na 15 stycznia 2021 r. Po kontroli [...]WKZ odpowiedział, że nie będzie prowadził żadnych konsultacji inwestycji prowadzonej (dokańczanej) w oparciu o przepisy specustawy.
Zdaniem skarżącego w sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego przez wszczęcie postępowania administracyjnego w stosunku do inwestycji prowadzonej w oparciu o przepisy ustawy tzw. Tarczy z dnia 2 marca 2020 r.; wydanie decyzji o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych realizowanych w oparciu o art. 12 tzw. Tarczy z dnia 2 marca 2020, naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania, które wzbudza brak zaufania do organu, naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jak podkreślił skarżący, "z orzecznictwa wynika, że kierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i uzasadnia ono stwierdzenie nieważności decyzji. Tak wydana bowiem decyzja nie może zostać zaakceptowana z punktu widzenia praworządności. Na tę kwestię wskazał m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2001 r. w sprawie I SA 2462/99 - podał WSA. Pani M. O. zmarła w 2015 roku". Treść art.12 ustawy z 2 marca 2020 roku jednoznacznie wyłączyła władztwo ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nad inwestycjami prowadzonymi o przepisy Tarczy.
Ustawodawca nie przewidział w ustanowionych przepisach tzw. Tarczy, żadnych kompetencji dla Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do prowadzenia kontroli w zakresie przedmiotowych inwestycji. Tym bardziej, przepisy tzw. Tarczy, nie umocowały [...]WKZ do prowadzenia kontroli zasadności stopnia powiązania inwestycji ze zwalczaniem COVID-u, jako organu nieuprawnionego nieposiadającego wiedzy specjalistycznej z zakresu medycyny, epidemiologii czy zwalczania epidemii.
Decyzja została wydana w oparciu o protokół kontroli, który ze względu na liczne uchybienia i naruszenia prawa powinien być wycofany z obrotu prawnego i nie może stanowi podstawy do wydania decyzji o zakazie prowadzenia wszelkich robót.
Nazwa budynku "[...]" jest nazwą historyczną i odnosi się do zakończonej ok. 150 lat temu działalności kowala [...], protoplasty polskiego przemysłu metalowego. Budynek ten w ciągu swojej 200 letniej historii, był wielokrotnie przebudowywany i pełnił różne funkcje. Wpisanie do rejestru zabytków nastąpiło dopiero w 2003 r. W latach 2000-2011 w uzgodnieniu z [...]WKZ budynek został całkowicie przebudowany i substancje zabytkową stanowi w zasadzie tylko obudowa pieca dawnej kuźni oraz kilka fragmentów ścian. Zupełnie nowe są fundamenty, 90 procent ścian, oraz strop i dach. Budynek przestał być użytkowany, jako kuźnia w 1888 roku. Od tamtego czasu był użytkowany na cele mieszkaniowe oraz różnego rodzaju usługi. Ostatnim sposobem użytkowania budynku, przed wyłączeniem go z użytkowania, była szkoła języków obcych "[...]", która działała od 1990 do 2001 r.
Projekt adaptacji i prowadzone przez skarżącego prace zmierzały do przygotowania prowadzenia placówki służby zdrowia - prowadzenia badań diagnostycznych oraz szczepień COVID-19 i były prowadzone z poszanowaniem substancji zabytkowej. Przy projektowaniu adaptacji zostały wykorzystane wcześniej poczynione uzgodnienia [...]WKZ dotyczące wyglądu stolarki okiennej i drzwiowej oraz lokalizacji doświetleń w dachu w postaci okien połaciowych oraz lukarn. Przeprowadzona konserwacja poszycia dachu była niezbędna ze względu na stopień degradacji wcześniej wykonanego poszycia. Chroni to budynek kuźni przed kolejnym stanem katastrofy.
[...]WKZ mija się z prawdą, twierdząc, że skarżący nie złożył żadnych wyjaśnień. W toku postępowania w odwołaniu od decyzji o wstrzymaniu robót, szczegółowo wyjaśnił powody podjęcia prac budowlanych w przedmiotowym obiekcie. Ponadto, przyszły najemca, I. T. reprezentująca Specjalistyczne Poradnie Medyczne "[...]", zwróciła się z pismem w tej sprawie do [...]WKZ. Przychodnie "[...]" uzyskały akceptację przez Ministerstwo Zdrowia do prowadzenia szczepień przeciwko Covid-19. Obecnie prowadzi szczepienia tylko w obiekcie przy ul. [...] w [...].
10 grudnia skarżący zwrócił się pismem z prośba o konsultacje w zakresie sposobu prowadzenia prac. Wcześniej, kierownik budowy pan J. J. zwracał się kilkakrotnie telefonicznie do [...]WKZ z prośbą o spotkanie celem złożenia wyjaśnień i poczynienia uzgodnień. [...]WKZ odpowiedział, iż spotkanie jest możliwe dopiero w czasie następnej kontroli w obiekcie. Termin ten został wyznaczony dopiero na 15 stycznia 2021 r.
Inwestor rozpoczął prowadzenie prac przed 5 września 2020 r., więc zastosowanie miał art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Oznacza to. że to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2 podejmowane w związku z projektowaniem, budowa. przebudową, remontem, utrzymaniem i rozbiórką obiektów budowlanych, w tym zmianą sposobu ich użytkowania, wyłączone były spod reglamentacji m.in. prawa budowlanego i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Większość prac została wykonana przed 5 września 2020 r. Po tej dacie toczyły się prace zmierzające do dokończenia inwestycji.
Należy traktować inwestycje rozpoczęte w oparciu o art.12 ww. ustawy, jako prawa nabyte, uprawniające do jej dokończenia. Inwestycje spełniające przesłankę zawartą w art. 12 ust. 1 ustawy, których budowę rozpoczęto w dacie obowiązywania art. 12, mogą być kontynuowane w trybie uproszczonym przewidzianym w tej ustawie również po utracie mocy obowiązującej przez art. 12 (5 września 2020 r.). Znajduje to potwierdzenie w postępowaniu PINB w niniejszej sprawie. Wydał on postanowienie o wstrzymaniu robót, po czym nie kontynuował postępowania co skutkowało wygaśnięciem postanowienia.
Inwestor dokonał wszystkich przewidzianych prawem czynności, również te, które sugeruje GINB, zatrudniał kierownika budowy, prowadził dziennik budowy, zatrudnił inspektora nadzoru z doświadczenie w pracach przy zabytkach. Inwestor podjął też próbę dokonania uzgodnień dot. dokończenia inwestycji. Spotkało się to z odmową ze strony [...]WKZ.
Praktyka zwalczania epidemii, pokazała, że podjęte przez skarżącego już w maju działanie było nie tylko dozwolonym, ale najbardziej trafnym wyborem przeciwdziałania epidemii. Prowadzenie szczepień okazało się najlepszym środkiem zwalczania epidemii. W obrębie Starego Miasta [...] nadal brakuje punktów szczepień, które ułatwiłyby dostęp do szczepień jego mieszkańcom. Niestety, klinika, z którą skarżący zawarł umowę, która prowadzi akcję szczepień nie mogła rozszerzyć swej działalności o przedmiotowy punkt.
Przy rozpatrywaniu nieścisłości przepisów należy mieć na uwadze treść art. 7a k.p.a. Dlatego też [...]WKZ powinien wszelkie niejasności przepisów interpretować na korzyść inwestora. Ponadto [...]WKZ prowadząc postępowanie kontrolne zakończone decyzja o wstrzymaniu robót naruszył art. 54 § 1 k.p.a. Pismo z 20 sierpnia 2020 r., ma charakter informacyjny i nie spełnia wymogów tego przepisu.
25 września 2020 r. pomimo prośby skarżącego o przesuniecie terminu, pod jego nieobecność została przeprowadzona kontrola. Przeprowadzenie kontroli oraz sporządzenie protokołu przez [...]WKZ narusza art. 38 ust. 4 u.o.z., gdyż protokół został sporządzony bez udziału podmiotu kontrolowanego, z udziałem osoby nieupoważnionej (J. Z.) do reprezentowania podmiotu kontrolowanego, zostały ujawnione dane dotyczące kontroli osobie nieupoważnionej, czym też zostały naruszone przepisy o ochronie informacji niejawnych. Protokół nie zawiera opisu stanu faktycznego zachowania zabytku, stwierdzonych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych co stanowi naruszenie art. 39 ust. 2 u.o.z.
W protokole zamieszczono informacje (opinię) osoby postronnej na temat prowadzonych prac budowlanych. Podpisujący protokół J. Z. nie był i nie jest w jakikolwiek sposób związany z prowadzonymi robotami budowlanymi; jest ojcem właściciela firmy świadczącej usługi budowlane i odwiedzał syna na budowie. Nie posiadał wiedzy o pracach i nie był osobą upoważnioną do składania oświadczeń w imieniu podmiotu kontrolowanego.
W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja była prawidłowa, a skarga nie zasługiwała na uznanie. Mając na uwadze istotę sporu w niniejszej sprawie tut. Sąd uznał, że dokonanie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej wymaga uprzedniego przeprowadzenia rozważań prawnych o charakterze ogólnym.
I. Uwagi ogólne.
Sformułowanie dyspozycji, a następnie wprowadzenie 8 marca 2020 r. do systemu prawa obowiązującego art. 12 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 poz. 374) stanowi dobitny przykład lekceważenia w ostatnich latach klasycznych zasad legislacyjnych. Jest też przykładem tego, jak daleko idące konsekwencje prawne wiążą się z niedbalstwem legislacyjnym i zmianami prawa, podejmowanym ad casum i nie zawsze w celu doskonalenia lub poprawy już obowiązującego systemu prawa. Taka wadliwość legislacyjna była już przedmiotem orzekania, w sprawach o szerokim spektrum przedmiotowym sądów administracyjnych, powszechnych, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, jak również Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu.
Zarówno technika, jak i podstawowe zasady legislacyjne są co do zasady prawnie uregulowane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 283; powołane poniżej paragrafy dotyczyć będą tego rozporządzenia).
Zgodnie z § 1, przed podjęciem decyzji o przygotowaniu projektu ustawy, należy w każdym wypadku poprzedzić je analizą aktualnego stanu prawnego, z uwzględnieniem prawa Unii Europejskiej, umów międzynarodowych, którymi Rzeczpospolita Polska jest związana, w tym umów z zakresu ochrony praw człowieka, oraz prawodawstwa organizacji i organów międzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest członkiem. Ponadto, należy m.in. określić przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, organizacyjne, prawne i finansowe każdego z rozważanych rozwiązań (§ 1 ust. 1 pkt. 4). Jeżeli projekt ustawy nie jest opracowywany na podstawie założeń należy też ustalić skutki dotychczasowych uregulowań prawnych obowiązujących w danej dziedzinie (§ 1 ust. 2 pkt. 1) i dokonać wyboru optymalnego w danych warunkach rozwiązania prawnego (§ 1 ust. 2 pkt. 6).
Wyłącznie takie ustalenia mogą doprowadzić do wyczerpującej regulacji danej dziedziny spraw, niepozostawiającej poza zakresem swego unormowania istotnych fragmentów tej dziedziny (§ 2). W projektowanej ustawie nie zamieszcza się przepisów, które regulowałyby sprawy wykraczające poza wyznaczony przez nią zakres przedmiotowy oraz podmiotowy; nie można też zmieniać lub uchylać przepisów regulujących sprawy, które nie należą do jej zakresu przedmiotowego lub podmiotowego albo się z nimi nie wiążą (§ 3 ust. 2 i 3).
Art. 12 wspomnianej ustawy Covid-19 zaliczany jest do tzw. przepisów prawnych epizodycznych, w których (zgodnie z § 29a) zamieszcza się regulacje, które wprowadzają odstępstwa od określonych przepisów, a których okres obowiązywania jest wyraźnie określony. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, jeżeli projektowanie, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i rozbiórka obiektów budowlanych, w tym zmiana sposobu użytkowania, była związana z przeciwdziałaniem COVID-19 wyłączono na ustawowo określony czas stosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy o działalności leczniczej.
W taki sposób dokonane erga omnes wyłączenie na potrzeby "przeciwdziałania COVID-19" obowiązywania przepisów szczególnych (Prawa budowlanego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, u.o.z.), normujących ład planistyczny, warunki dopuszczalności robót budowlanych i ochronę zabytków w wypadku czynności "związanych z przeciwdziałaniem COVID-19" w żadnej mierze nie uwzględniało – co pokazuje zawisły przed tut. Sądem spór prawny - możliwych skutków społecznych, gospodarczych, prawnych, ani skutków dotychczasowych uregulowań prawnych obowiązujących tych dziedzinach. Nie sposób jednak uznać, że wyznaczony przez ww. ustawę Covid-19 w art. 2 ust. 1 i 2 zakres przedmiotowy ("wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2") obejmować miał konieczność czasowego wstrzymania wszelkich zasad budowy, zgodnej z prawem i ładem planistycznym i ochroną zabytków.
Tak szeroko ujęty zakres przedmiotowy ustawy (w zakresie regulowanym art. 12), obejmujący "wszelkie czynności związane z przeciwdziałaniem COVID-19" otwierał drogę do nawet dotychczas niedozwolonych działań o charakterze budowlanym, wymagając jedynie od podmiotów je podejmujących "niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej", ze wskazaniem, że podejmowane są "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" (art. 12 ust. 2 i 3 cyt. ustawy). Nie tylko więc pozwalał w okresie jego obowiązywania na roboty budowlane "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" bez stosownego pozwolenia lub zgłoszenia, ale nie przewidywał też żadnej możliwości zgłoszenia sprzeciwu organów administracji architektoniczno budowlanej do złożonej informacji o podjęciu tych robót.
Wyłączenie stosowania u.o.z., zawarte w art. 12 ust. 1 ww. ustawy, pozbawiło też na czas obowiązywania tego przepisu jakiejkolwiek ochrony prawnej zabytki wpisane do rejestru zabytków, gdyż dokonanie związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 robót budowlanych przy zabytkach nie podlegało żadnemu obowiązkowi uzyskania pozwolenia lub zgłoszeniu właściwemu organowi ochrony zabytków, ani nie musiało być z nim w jakikolwiek sposób być uzgadniane.
Ponadto, wskazany przepis nie zawierał żadnego zakresu podmiotowego kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z wyłączenia wspomnianych przepisów prawa już obowiązującego.
Jak zaś wynikało z powołanego wyżej rozporządzenia, nie można było zmieniać lub uchylać przepisów regulujących sprawy, które nie należą do jej zakresu przedmiotowego lub podmiotowego albo się z nimi nie wiążą.
Z uwagi na powyższe, uzasadnionym prawnie jest stwierdzenie, że ustawodawca wprowadzając do systemu prawa ww. art. 12 ustawy Covid-19 w ogóle nie przewidział należycie skutków gospodarczych, prawnych takiej regulacji i skutków dotychczasowych uregulowań prawnych w zakresie budowlanym, planistycznym i ochrony zabytków. W sposób nadmiernie ogólny określając zakres przedmiotowy dyspozycji art. 12 i nie określając jego zakresu podmiotowego w odniesieniu do kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z wyłączenia ustawodawca nie dokonał tym samym wyboru optymalnego w danych warunkach rozwiązania prawnego.
Z powyższych przyczyn niedopuszczalne jest wykładanie tego przepisu w sposób rozszerzający i bez uwzględnienia tego, że cel w postaci działań przeciwdziałających i zapobiegających Covid-10 musi być celem bezpośrednim, a nie celem potencjalnie osiągalnym i to dopiero w dalszej kolejności. Fatalna redakcja ww. art. 12 ustawy Covid-19 (mogąca spowodować nie tylko wstrzymanie stosowania szeregu przepisów regulujących ład budowlany, zagospodarowania przestrzennego i ochrony zabytków) nakazuje ponadto przy jego bezpośrednim stosowaniu posługiwanie się nie wykładnią najprostszą, językową, ale wykładnią celowościową i prokonstytucyjną (a więc nawiązującą zarówno do art. 2 Konstytucji RP – państwa prawa, ale także art. 6 ust. 2 Konstytucji RP – ochronnych zadań państwa w zakresie dziedzictwa narodowego). Taka wykładnia nakazuje przyjęcie, że ten nieprzemyślany i niefortunny w skutkach przepis pozwalał wprawdzie na czasowe uchylenie obowiązków formalnoprawnych (np. uzyskiwania pozwoleń na budowę, warunków zabudowy lub zgody konserwatora zabytków) ale wyłącznie dla takich zamierzeń, które byłyby zgodne z prawem i które uzyskałyby pozytywną akceptację właściwych po temu organów. Nie pozwalał natomiast na działalność, wynikiem której byłaby samowola budowlana, naruszanie ładu planistycznego lub niszczenie i uszkadzanie zabytków.
II. Ocena prawna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Jak wynika z akt sprawy, informacja skarżącego z 11 sierpnia 2020 r., skierowana do Urzędu Miasta [...], dotycząca "prowadzenia robót budowlanych w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem Covid-19" w przedmiotowym budynku obejmowała "remont, przebudowę oraz rozbudowę" budynku na ul. [...] w [...]. Do organu administracji architektoniczno budowlanej wpłynęła 11 sierpnia 2020 r. W ww. informacji, powołując się na art. 12 ust. 2 ustawy Covid-19, określono termin rozpoczęcia robót budowlanych na 12 sierpnia 2020 r., a więc na jeden dzień po złożeniu przez skarżącego organowi informacji.
Obowiązywanie art. 12 ust. 1 – 6 ustawy Covid-19 było z mocy art. 36 ust. 1 tej ustawy ograniczone czasowo. Przepis ten wygasł po 180 dniach od wejścia ustawy w życie, tj. 5 września 2020 r. Oznacza to prawnie, że wprawdzie rozpoczęcie w okresie obowiązywania ww. ustawy, przed 5 września 2020 r. robót budowlanych przy zabytku w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 nie wymagało pozwolenia na budowę, to od 6 września 2020 r. ich kontunuowanie – w związku z odpadnięciem ww. podstawy prawnej - przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków wymagało już decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 29 ust. 7 pkt. 1 Pr. bud.), a do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę należało dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Od 6 września 2020 r. ponownie zaczął obowiązywać art. 36 ust. 1 i 2 u.o.z., zgodnie z którym prowadzenie wszelkich robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, jak również wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wymagało pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 8 u.o.z. przez roboty budowlane należy rozumieć roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, a więc (art. 3 pkt. 7 Pr. bud.) także remont, przebudowę oraz rozbudowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca uwagę, że ww. art. 36 ust. 1 u.o.z. posługuje się pojęciem "prowadzenie robót budowlanych", co oznacza nie tylko rozpoczęcie, ale i wykonywanie robót budowlanych.
Tym niemniej, w ocenie tut. Sądu planowana przez Spółkę inwestycja, obejmująca remont, przebudowę oraz rozbudowę budynku zabytkowego w żadnej mierze nie wyczerpywała przesłanek z art. 12 ust. 1 ustawy Covid-19.
Po pierwsze dlatego, że remont, przebudowa oraz rozbudowa obiektu budowlanego, nie mogła być zakwalifikowana, jako "czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2". Były to bowiem czynności zmierzające bezpośrednio tylko i wyłącznie do wykonania określonych robót budowlanych w zabytkowym budynku. To wyłącznie z informacji skarżącego (i pisma I. T., w imieniu Specjalistycznych Poradni Medycznych "[...]") wynikać mogło, że działania takie miały być wykonane w celu późniejszego, nieznanego co do terminu i potencjalnego przygotowania nieruchomości w celu przeciwdziałania Covid-19.
Przeciwdziałanie i zapobieganie Covid-19 powinno ponadto być celem bezpośrednim, a nie pośrednim podejmowania jakichkolwiek zamierzeń budowlanych w tym i w zabytku, gdyż tylko taki cel usprawiedliwiać mógłby pozbawienie jakiejkolwiek możliwości kontroli ze strony organów konserwatorskich lub architektoniczno budowlanych. Celem bezpośrednim działań skarżącego było zaś taki remont, przebudowa i rozbudowa zabytku, aby móc go wynająć.
Nawet biorąc pod uwagę, że skarżący zawarł umowę najmu z I. T. (Specjalistyczne Poradnie Medyczne "[...]") i to nawet w celu umożliwienia jej prowadzenia działalności w zakresie profilaktyki Covid-19, to i tak prowadzone przez skarżącego roboty budowlane nie były podjęte w celu wynikającym z art. 12 ust. 1 ustawy Covid-19. Zmierzały bowiem wyłącznie do oddania najemcy rzeczy do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, w zamian za umówiony czynsz (art. 659 § 1 Kodeksu cywilnego). Nie jest bowiem istotą najmu przeciwdziałanie czemukolwiek, a wyłącznie osiągnięcie dochodu z czynszu w zamian za udostępnienie lokalu (budynku). Z punktu widzenia istoty czynności prawnej, jaką jest najem, obojętnym jest określenie tego, co najemca będzie robił w najmowanym lokalu. Takie określenie ma jedynie znaczenie dla stron (wynajmujący ma prawo wiedzieć, jaka działalność w jego lokalu będzie prowadzona, co może mieć wpływ np. na wysokość czynszu lub postanowienia przedmiotowo nieistotne umowy.
O ile działalność podmiotów wykonujących działalność leczniczą (w rozumieniu ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 711) w zakresie związanych z zapobieganiem i przeciwdziałaniem Covid-19 wypełnia przesłanki z art. 12 Ustawy Covid-19, o tyle przesłanki tej nie spełnia komercyjne wynajmowanie przez podmioty trzecie lokali na świadczenie takich usług. Nie wynika z akt sprawy, aby skarżący zamierzał lokal (budynek) oddać do nieodpłatnego używania (użyczenia – art. 710 k.c.). Dlatego też jedynym celem, w jakim wykonywał roboty budowlane w przedmiotowym budynku było uzyskanie dochodu z najmu, a nie przeciwdziałanie Covid-19.
Jak słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, "(...) inwestor działający w trybie art. 12 covidU otrzymał niezwykle daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach wszystkich ww. ustaw, do których są oni obowiązani się stosować. Skoro zaś tak, to "przeciwdziałanie COVID-19" musi być interpretowane niezwykle rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco" (wyrok z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 72/21, CBOSA). Tut. Sąd podziela powyższy pogląd, uwzględniając przy tym poczynione na wstępie rozważania ogólne.
Należy też zwrócić uwagę, że wykonywanie w zabytku robót budowlanych bez jakiejkolwiek kontroli organu konserwatorskiego (w zakresie ochrony zabytków) i organu administracji architektoniczno budowlanej (w zakresie zachowania wymogów z art. 35 ust. 1 i 2 Pr. bud.) niosłaby za sobą poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i nieodwracalne zmiany w zabytkowej substancji.
Niesprawdzalnym byłoby, czy budowa (remont, przebudowa i rozbudowa) dokonywana jest na podstawie projektu budowlanego, sporządzonego przez posiadającego stosowne uprawnienia projektanta.
Nie zostałaby sprawdzona przez właściwy organ ani zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, ani z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Poza kontrolą organu administracji architektoniczno budowlanej pozostałaby zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Pr. bud., zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Pr. bud., dotyczące projektanta i projektanta sprawdzającego, oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10 Pr. bud., posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Pr. bud.
Zabytek pozbawiony byłby też w okresie prowadzenia robót budowlanych tej ochrony konserwatorskiej, która ma na celu przeciwdziałanie jego zniszczeniu lub uszkodzeniu.
Trudno jest więc uznać, że przy tak wielkiej skali inwestycji, planowanej przez skarżącego, ogólnikowe i niesprawdzalne powołanie się na to, że przyszła, ewentualna działalność podmiotu leczniczego (a nieskarżącego) w wynajmowanym budynku (lokalu) ma "przeciwdziałać COVID-19" w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy Covid-19 może być uznane za wystarczające. Zwłaszcza, jeżeli z akt sprawy nie wynika, aby to skarżący miał pandemii zapobiegać.
W omawianej sytuacji organ, wbrew zarzutom skargi, nie miał żadnych podstaw do zastosowania art. 7a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
Po pierwsze, skarżącemu nie zostały odebrane żadne uprawnienia, bo nie nabył on prawa do skorzystania z dyspozycji ww. art. 12 ust. 1 i 2 ustawy Covid-19.
Po drugie, potencjalne uprawnienia wynikające z tego przepisu wygasłyby ex lege już 24 dnia po nadaniu do organu informacji o zamiarze inwestycji.
Po trzecie, w sprawie – co wyjaśnił tut. Sąd powyżej – nie powstały żadne wątpliwości co do treści normy prawnej. Art. 12 ustawy Covid-19 był wprawdzie fatalnie zredagowany legislacyjnie, ale możliwa do ustalenia w drodze wykładni dyspozycja tego przepisu nie nasuwała wątpliwości co jego treści.
Po czwarte, skarżącemu umknęła treść art. 6a § 2 pkt. 1 k.p.a., zgodnie z którym § 1 nie stosuje się, jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny. Takim zaś interesem jest niewątpliwie wykonywana ochrona dziedzictwa kulturowego – podniesionego do rangi zasady konstytucyjnej (art. 6 ust. 1 Konstytucji RP).
Słusznie też wyjaśnił Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skoro 5 września 2020 r. wygasł ww. art. 12 ustawy Covid-19, to od tej daty rozpoczęło się obowiązywanie tych przepisów, których stosowanie było wstrzymane. Spowodowało to, że – nawet gdyby (co w niniejszej sprawie nie wystąpiło) roboty budowlane w zabytku rozpoczęte byłyby w sytuacji niewymaganego wystąpienia o pozwolenie na budowę lub uzgodnienia konserwatorskiego – to od 5 września 2020 r. uprawnienia kontrolne i możność należytego działania właściwych organów została przywrócona.
Organa obu instancji – wbrew twierdzeniom skargi - nie naruszyły art. 7, 8 § 1, 9, 10 i 28 ust. 1; art. 39 ust. 1 u.o.z. Postępowanie dowodowe w sprawie przeprowadzone zostało z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności, a ocena dowodów dokonywana na potrzeby subsumpcji prawnej nie była dowolna. Z akt sprawy nie wynika ponadto, aby skarżący został na skutek działania lub zaniechania organu pozbawiony możliwości obrony swych praw. Nie wynika również ani z akt sprawy, ani z twierdzeń skarżącego, że potencjalne naruszenie reguł z art. 10 k.p.a. miałoby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy – zwłaszcza biorąc pod uwagę jej przedmiot. Dlatego też organa nie naruszyły, orzekając prawidłowo, zasady budowania zaufania obywateli do władzy publicznej. Nie została również naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania, gdyż rozważania organu odwoławczego czynione były przez Ministra i nie stanowiły wyłącznie akceptacji rozważań organu I instancji.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.o.z. – co słusznie zauważa skarżący - z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej. Tym niemniej, skoro z protokołu kontroli z 25 września 2020 r. wynika, że J. Z. przedstawił się, jako przedstawiciel firmy budowlanej, to organ mógł, zwłaszcza w świetle złożonych wyjaśnień, uznać go za "kierownika kontrolowanej jednostki". Nota bene, z ww. protokołu wynika wprost, że kontroli w obiekcie nie dokonano.
Tym samym, organ nie ustalał w ww. protokole "strony postępowania", bo nie taki był cel kontroli i protokołu, ale fakt, czy istnieją podstawy do podjęcia postępowania w sprawie. Stroną postępowania kontrolnego był natomiast skarżący, co wprost wynika z zawiadomienia o kontroli z 1 września 2020 r. i treści decyzji [...]WKZ. Stąd też niezrozumiały jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 k.p.a.
III. Podstawa prawna wyroku.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.