VII SA/Wa 1604/07

VII SA/Wa 1604/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-09-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska
Jolanta Zdanowicz
Tadeusz Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 618/08 - Postanowienie NSA z 2008-10-30
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 138 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr), , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M. i D. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala.
Uzasadnienie
VIISA/Wa 1604/07
U Z A S A D N I E N I E
M. i M. M. jako właściciele nieruchomości sąsiadującej z realizowaną inwestycją budowlaną na działce nr [...] położonej we wsi M., gm. L. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 roku o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę - dokończenie inwestycji na terenie w/w działki wydanej na rzecz J. S. i A. Z.
W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności wnioskodawcy powołali się na zarzut wydania decyzji administracyjnych z naruszeniem właściwości rzeczowej oraz rażącego naruszenia prawa poprzez niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007r. Nr [...] po rozpatrzeniu wniosku M. i D. M. stwierdził nieważność decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 roku.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie Inwestorzy złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę - dokończenie inwestycji w sytuacji, kiedy prace budowlane znajdowały się już w stanie zaawansowanym. Wcześniej, Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia [...] maja 2004r. stwierdził nieważność wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę, na jakie mogliby powoływać się Inwestorzy. Dlatego, zdaniem Wojewody, chociaż przeprowadzone prace nie były samowolą budowlaną to Starosta P, po przyjęciu wniosków o dokończenie inwestycji, winien przekazać sprawę do rozpatrzenia właściwemu miejscowo powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego.
Starosta P wydając zatem decyzję o pozwoleniu na budowę - dokończenie inwestycji wydał ją jako organ niewłaściwy w sprawie.
Odnosząc się do kwestii braku przymiotu strony osób wnioskujących wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, a podnoszonych przez inwestora w trakcie postępowania, Wojewoda stwierdził, że M. i D. M. zostali uznani za Stronę wszystkich poprzednich postępowań administracyjnych dotyczących wydania pozwolenia na budowę na terenie działki nr ew. [...], a później na terenie działek nr [...]. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], rozpatrując skargę M. i D. M., nie odmówił im prawa Strony postępowania.
Wojewoda uznał, że jako właściciele budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce sąsiadującej z działkami Inwestorów, M. i D. M. mają interes prawny w tym, aby projektowane budynki nie naruszały przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), w zakresie odległości między budynkami i dostępu do naturalnego oświetlenia. Z tych powodów Organ orzekający uznał, że nie może odmówić wnioskodawcom przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę - dokończenie inwestycji na terenie działki nr ew. [...]. Wojewoda nie odniósł się natomiast do stwierdzenia Starosty, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu o którym mowa w art. 28 ust. 2 ogranicza się do nieruchomości inwestora.
Po rozpatrzeniu odwołania J. S., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji w tej sprawie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nowelizacja ustawy Prawo budowlane z 2003r. ograniczyła liczbę stron postępowania przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Stosownie bowiem do postanowień art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm. - stan prawny na dzień wydania pozwolenia na budowę ) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar ten określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, zawierających regulacje odnoszące się m.in. do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości.
Jak wynika z akt sprawy obszar oddziaływania obiektu obejmuje wyłącznie działkę o nr ewid. [...], czyli działkę objętą inwestycją zaś M. i D. M. są właścicielami działki o nr ewid. gr. [...], a zatem działki nie znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zamierzona realizacja spornego budynku nie spowoduje ograniczeń w sposobie wykorzystania terenu, na którym znajduje się budynek stanowiący własność wnioskodawców. Brakuje bowiem jakichkolwiek, obowiązujących w dacie podejmowania weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisów prawa - np. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690, z późn. zm. ) - które wprowadzałyby jakiekolwiek ograniczenia w sposobie zagospodarowania (użytkowania) działki wnioskodawców w związku z realizacją inwestycji w zamierzonym kształcie i usytuowaniu.
Organ II instancji wskazał przy tym, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu inwestycji projektowany budynek został usytuowany w odległości przekraczającej wymagane 4,0 m od granicy działki wnioskodawcy.
Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyli M. i D. M. wnosząc o jej uchylenie.
Skarżący zarzucili decyzji:
1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez orzeczenie bez rozpoznawania istoty sprawy i tym samym naruszenie zasady praworządności (art. 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) co było wynikiem zignorowania przez organ odwoławczy treści art. 156 § 1pkt 1 k.p.a., tj. faktu wydania pozwolenia na budowę przez organ do tego niewłaściwy w realiach sprawy.
2) naruszenie art. 7 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz.718) poprzez pominięcie tego przechodniego przepisu w sprawie wszczętej w 1999 r. a więc przed nowelą art. 28 ust.2 Prawa budowlanego.
3) wadliwe ustalenie, iż skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2004 r. dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - dokończenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce o nr. ewid. [...] położonej w M. gm. L. Co było wynikiem wadliwego uznania, iż w postępowaniu nadzwyczajnym toczącym się wyłącznie oparciu o przepisy k.p.a., przymiot strony powinien być ustalany w oparciu o art. 28 ust.2 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy przedmiotem tego postępowania nie było pozwolenie na budowę, o czym mówi ww. przepis, lecz stwierdzenie nieważności tego pozwolenia.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Sąd właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnej tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269).
Podstawą prawną kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji jest przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Stosownie do jego treści organ może zakończyć postępowanie, uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie pierwszej instancji. Jest to zasadne, w sytuacji gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że żądanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania.
Dlatego ocena Sądu Administracyjnego ogranicza się w niniejszej sprawie do zbadania kwestii czy skarżący posiadają legitymację procesową w niniejszej sprawie, nie badając, o co wnoszą skarżący, merytorycznych zarzutów tak skargi, jak i odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.
Zdaniem Sądu organ prawidłowo rozstrzygnął, odmawiając M. i D. M. w niniejszym postępowaniu przymiotu strony.
Organ prawidłowo ocenił przymiot strony w świetle aktualnego w dacie orzekania porządku prawnego.
Skarżący wywodząc swój interes prawny z przepisu art. 28 k.p.a. podnieśli, że postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Starosty P. wszczęte zostało w roku 1999, jako że, prawomocnym wyrokiem WSA z [...] maja 2004 r. ([...]) wyeliminowano ze skutkiem ex tunc zapadłe w sprawie decyzje administracyjne, a postępowanie wszczęte w 1999 r., było po powrocie na drogę administracyjną kontynuowane przed Starostą P., w zwykłym trybie. W jego to następstwie zapadła decyzja Starosty z dnia [...] listopada 2004 r., i to niezależnie od modyfikacji pierwotnego wniosku dokonywanego przez strony.
W tej sytuacji, zdaniem skarżących, w sprawie wszczętej w 1999 r. na mocy art. 7 ust.1 ustawy nowelizującej Prawo Budowlane od 11 lipca 2004 r. nie można stosować przepisu art. 28 ust.2 znowelizowanego Prawa budowlanego, skoro dotyczyła tych samych podmiotów, taki sam był jej przedmiot i toczyła się ciągle przed tym samym organem administracji publicznej.
Ponadto ,zdaniem skarżących, wadliwe jest stanowisko organu odwoławczego, że do postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę ma zastosowanie art. 28 ust.2 Pr. Budowlanego bowiem postępowanie to nie jest postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę, ale postępowaniem szczególnym, którego przedmiotem jest zbadanie czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności wydanego już pozwolenia na budowę.
Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej.
Niewątpliwie w wyniku powołanego przez stronę skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] maja 2004r. wyeliminowano z obrotu prawnego decyzje o pozwoleniu na budowę dot. działce nr [...] położonej we wsi M., gm. L.
Nie oznacza to jednak że decyzją Starosty z Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 roku o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę - dokończenie inwestycji na terenie w/w działki wydanej na rzecz J. S. i A. Z. zapadła w wyniku złożonego w roku 1999 wniosku spółki cywilnej "P.".
Sąd Wojewódzki stwierdził w uzasadnieniu tego wyroku, że J. S. i A. Z. nie składali wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i dlatego m innymi Sąd uznał, że kolejne w sprawie pozwolenie z dnia [...] lutego 2002r. wydane zostało z urzędu. Tymczasem żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości wydawania pozwolenia na budowę przez organy administracji z urzędu.
Sąd Wojewódzki stwierdził również, że wcześniejsza decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] lipca 1999r. udzielająca pozwolenia na budowę nie może wskazywać jako jej adresata Spółki Cywilnej tylko osoby będące wspólnikami. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę Spółce Cywilnej była zatem decyzją skierowaną do osoby nie będącej stroną w sprawie.
Sąd stwierdził również,że rozpoczęta budowa czterech domów mieszkalnych jednorodzinnych w oparciu o pozwolenia na budowę na działkach o nr ew. [...], których następnie stwierdzono nieważność nie oznacza, że domy te realizowane były w warunkach samowoli budowlanej. Sąd wskazał ,że współwłaściciele działek na których znajdują się przedmiotowe budynki po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mogą starać się o wydanie pozwolenia na dokończenie budowy tych budynków.
Biorąc powyższe pod uwagę, nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że w sprawie tej mamy tożsamość podmiotów w postępowaniu wszczętym w roku 1999 na wniosek spółki cywilnej "P." i w postępowaniu wszczętym na wniosek J. S. i A. Z. w dniu 15 października 2004r. z tym samym, ze mamy do czynienia z jednym postępowaniem kontynuowanym od roku 1999.
Zdaniem Sądu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją Starosty P. Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 roku o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę - dokończenie inwestycji na terenie działki nr [...] zostało wszczęte na wniosek J. S. i A. Z. z dnia 15 października 2004r.
Skoro tak to niewątpliwie podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( t. jedn. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Za obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony przez organ architektoniczno - budowlany w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę muszą wskazać przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego.
Zdaniem Sądu podkreślenia wymaga to, że właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, także w trybie szczególnym nieważnościowym, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego.
Zdaniem Sądu organ prawidłowo przyjął, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, gdyż skarżąca nie wykazała by działka, którą władają znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego usytuowanego w odległości co najmniej 4 m od granicy działki.
Organ wojewódzki zobligowany był zatem w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony tj., osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. O tym czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu oraz fakt iż uczestniczył on w innym wcześniejszym postępowaniu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" w rozumieniu w/w przepisu art. 28 ust.2 prawa budowlanego.
Przepis § 3 art. 157 k.p.a. przewiduje odmowę wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 157 § 3 k.p.a.) może mieć miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną.
Jeśli więc wnioskodawca nie wskaże przepisu przewidującego w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, to obowiązkiem organu jest wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego przy czym zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądami w literaturze prawniczej, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 kpa następuje z powodu niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych.
Jeżeli zaś organ I instancji pominął fazę wstępną tj fazę ustalenia przymiotu strony wnioskodawcy to organ II instancji, który niejako rozpatruje sprawę ponownie, jeżeli stwierdzi brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy to winien, na podstawie art. 138 §1 pkt.2 k.p.a. uchylić i umorzyć postępowanie I instancji jako bezprzedmiotowe z uwagi na istnienie przesłanki podmiotowej do umorzenia postępowania tj braku przymiotu strony po stronie wnioskodawcy.
Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu bowiem organ prawidłowo ocenił przymiot strony D. i M. M. w świetle aktualnego w dacie orzekania porządku prawnego.
Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).