VII SA/Wa 1600/21

VII SA/Wa 1600/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Monika Kramek
Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. NR [...] znak [...] Prezes Wód Polskich, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) w związku z art. 14 ust. 3, art. 166 ust. 2 pkt 7, ust. 5, ust. 10 oraz ust. 11 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 624, z poźn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. K., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...], odmawiającą uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z budynkiem gospodarczym oraz infrastrukturą techniczną w zabudowie zagrodowej, planowanej na terenie działki o nr ewid. [...] obręb [...] [...], gm. [...].
Rozpatrując odwołanie E. K. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy Prawo wodne, projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Zgodnie z art. 14 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy, właściwym organem do dokonania ww. uzgodnienia jest dyrektor PGW Wody Polskie RZGW.
Organ podkreślił, że uzgodnienie projektu ww. decyzji ograniczone jest wyłącznie do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, które zgodnie z art. 16 pkt 34 ustawy Prawo wodne, stanowią:
1) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% (woda 1%);
2) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%;
3) obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 224 ww. ustawy, stanowiące działki ewidencyjne;
4) pas techniczny.
Obszary szczególnego zagrożenia powodzią są przedstawione m.in. na mapach zagrożenia powodziowego, w myśl art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Mapy zagrożenia powodziowego dostępne są na Hydroportalu.
Na podstawie art. 166 ust. 10 ww. ustawy, uzgodnienia m.in. projektu decyzji o warunkach zabudowy odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią:
1) naruszają ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza;
2) naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym;
3) stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków;
4) naruszają funkcjonowanie infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym;
5) utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym.
Prezes Wód Polskich wskazał, że przedłożony do uzgodnienia Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] przy piśmie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku gospodarczego wolnostojącego. Odprowadzanie ścieków z planowanej inwestycji przewidziane jest do kanalizacji sanitarnej miejskiej. W treści projektu dokumentu wskazano, że teren inwestycji znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na sto lat (Q1%).
Po rozpatrzeniu przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy organ pierwszej instancji odmówił jego uzgodnienia, stwierdzając, że zachodzą przesłanki zawarte w art. 166 ust. 10 pkt 2, 3 i 5 ustawy Prawo wodne.
Prezes Wód Polskich wskazał, że zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego (arkusz: [...]) teren planowanej inwestycji w całości położony jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki Wisły, gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%, z głębokością zalewu zawierającą się w 3 klasie głębokości wody (tj. od 2,0 m do 4,0 m).
Zgodnie z numerycznym modelem powierzchni wody rzędna wody 1% zagrażająca terenowi inwestycji wynosi 147,60 m n.p.m. Z załącznika graficznego nr 1 do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że rzędne terenu wynoszą od 144,30 m n.p.m. do 144,50 m n.p.m., co w korelacji z ustaloną rzędną wody 1% wskazuje, że w przypadku wystąpienia powodzi teren inwestycji zostanie pokryty wodą o głębokości od 3,10 m do 3,30 m.
Organ wskazał, że z uwagi na powyższe ustalenia w zakresie położenia terenu inwestycji na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z budynkiem gospodarczym oraz infrastrukturą techniczną w zabudowie zagrodowej, planowanej na działce o nr ew. [...], obręb [...] [...], gm. [...], wymagał uzgodnienia z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy Prawo wodne.
Organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 163 ust. 1 ustawy Prawo wodne, ochrona przed powodzią jest zadaniem Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej. Z przepisów art. 163 ust. 5 oraz ust. 6 ww. ustawy wynika, iż ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym i realizuje się ją uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym. Jednym z aspektów ochrony przed powodzią jest kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, w szczególności obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Ważne jest, aby na zagrożonym obszarze prowadzić racjonalną politykę w zakresie planowania przestrzennego w odniesieniu do występującej charakterystyki zagrożenia powodziowego. Prawo wodne wskazuje na obowiązek uwzględniania w dokumentach z zakresu planowania zagospodarowania przestrzennego obszarów szczególnego zagrożenia powodzią i związanych z tymi obszarami wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej, zobowiązując właściwe organy do oceny dopuszczalności aktywności inwestycyjnej na tych obszarach.
Na podstawie map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego przygotowuje się plany zarządzania ryzykiem powodziowym, z uwzględnieniem podziału kraju na obszary dorzeczy i regiony wodne. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...] (Dz. U. z 2016 r., poz. [...]), określono trzy cele główne dla redukcji zidentyfikowanego ryzyka powodziowego: zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego, obniżenie istniejącego ryzyka powodziowego oraz poprawa systemu zarządzania ryzykiem powodziowym. W ramach celów głównych określone zostały cele szczegółowe, w tym m.in. w ramach zahamowania wzrostu ryzyka powodziowego: utrzymanie oraz zwiększenie istniejącej zdolności retencyjnej zlewni w regionie wodnym, wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.
Zdaniem organu realizacja działań wskazanych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy oprócz tego, że spowodowałaby zmniejszenie zdolności retencyjnej zlewni (poprzez zlokalizowanie nowych obiektów budowlanych oraz wykonanie powierzchni szczelnie utwardzonych na terenie dotąd niezabudowanym, oznaczonym na mapie ewidencyjnej jako grunty orne), to przede wszystkim spowodowałaby wzrost zagospodarowania terenów wskazanych jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a więc jest jednoznacznie sprzeczna z celami zarządzania ryzykiem powodziowym określonymi w ww. Planie.
Ponadto Plan zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...], zobrazowany na stronie Hydroportalu, wskazuje, że teren działki o nr ewid. [...] w obrębie [...] [...], gm. [...], zlokalizowany jest w miejscu planowanej lokalizacji polderu, którego budowa wpisuje się w listę działań strategicznych w regionie wodnym [...], tj. stanowi część inwestycji pn. Budowa polderów wzdłuż brzegów [...] od ujścia [...] do [...] oraz poprawa parametrów hydraulicznych międzywala - ETAP I - dokumentacja ([...]) oraz część inwestycji pn. Budowa polderów wzdłuż brzegów [...] od ujścia [...] do S. oraz poprawa parametrów hydraulicznych międzywala - ETAP II - budowa ([...]). Głównym celem ww. działań jest obniżenie istniejącego ryzyka powodziowego.
Dopuszczenie do realizacji nowej zabudowy na tym terenie stanowiłoby zatem działanie sprzeczne z obowiązującym na tym terenie planem zarządzania ryzykiem powodziowym, co zgodnie z art. 166 ust. 10 pkt 2 ustawy Prawo wodne obliguje organy PGW Wody Polskie do odmowy uzgodnienia projektów m.in. decyzji o warunkach zabudowy.
Organ wskazał, że z uwagi na położenie terenu inwestycji w całości w granicy obszarów szczególnego zagrożenia powodzią od wody 1%, gdzie głębokość zalewu dochodzi do 3,30 m, należy uwzględnić oddziaływanie wód powodziowych na sam obiekt (m.in. budynek mieszkalny jednorodzinny przeznaczony na stały pobyt ludzi) i związane z tym warunki sanitarne panujące w budynku po przejściu powodzi. Materiały budowlane poddane długotrwałemu oddziaływaniu wód powodziowych narażone są m.in. na zanieczyszczenie chemiczne substancjami rozpuszczonymi w wodzie powodziowej (powodujące obniżenie trwałości materiałów budowlanych) czy zanieczyszczenie biologiczne wywołane nadmierną wilgocią (powodujące rozwój szkodliwych grzybów). Realizacja inwestycji wpływałaby niekorzystnie na zdrowie ludzi korzystających z planowanego budynku, mając na uwadze warunki sanitarne w obiekcie, które panowałyby po przejściu powodzi.
Prezes Wód Polskich wskazał, że obowiązujące mapy zagrożenia powodziowego wskazują, że w rejonie terenu inwestycji głębokość zalewu na rozległym obszarze zawiera się w przedziale od 2,0 m do 4,0 m, co przekłada się m.in. na brak możliwości samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego powodzią, a więc również stanowić będzie istotne zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi przebywających w planowanym obiekcie w czasie wystąpienia powodzi.
Zdaniem organu zagospodarowanie terenu inwestycji zgodne z przedłożonym projektem decyzji o warunkach zabudowy narażałoby zdrowie osób korzystających z planowanego budynku, co zgodnie z art. 166 ust. 10 pkt 3 ustawy Prawo wodne stanowi przesłankę do odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Organ zwrócił ponadto uwagę, że w myśl art. 16 pkt 4 ustawy Prawo wodne przez cele zarządzania ryzykiem powodziowym rozumie się ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Zdaniem Prezesa Wód Polskich realizacja zamierzenia inwestycyjnego będzie utrudniała zarządzanie ryzykiem powodziowym.
Planowana inwestycja będzie powodować zwiększenie negatywnych skutków powodzi. Realizacja inwestycji na terenie, na którym w przypadku wystąpienia wody 1% głębokość zalewu będzie przekraczać 3 m, niesie zagrożenie nie tylko dla zdrowia i życia ludzi, ale również przyczyniać się będzie do powstawania strat materialnych na skutek oddziaływania wód powodziowych o wskazanej wysokości.
Prezes Wód Polskich zaznaczył, że jednym z zadań ochrony przed powodzią jest ograniczenie potencjalnych strat poprzez podejmowanie działań prewencyjnych. Zgodnie z mapami ryzyka powodziowego (arkusz: [...]) wartość potencjalnych strat powodziowych dla terenu objętego zamierzeniem wynosi obecnie <1 zł/m2. Bezsprzecznie w przypadku zrealizowania zamierzenia związanego z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wartość strat powodziowych na tym terenie wzrośnie.
Organ wskazał, że analizując względy ekonomiczne należy mieć także na uwadze koszty prowadzenia akcji ratowniczych, które ponosi całe społeczeństwo. Wzrost liczby osób przebywających stale na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi, a przy ewakuacji należy zapewnić większą ilość sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy. Wzrost liczby osób i wzrost wartości mienia na terenach zalewowych powoduje wzrost wydatków ponoszonych przez społeczeństwo na ochronę przed powodzią.
Zdaniem organu realizacja planowanej inwestycji z uwagi na zagrożenie dla ludzi, a także straty ekonomiczne, utrudniałaby zarządzanie ryzykiem powodziowym, co zgodnie z art. 166 ust. 10 pkt 5 ww. ustawy stanowi jedną z przesłanek do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Odnosząc się do zawartego w odwołaniu argumentu wskazującego, że dla przedmiotowej działki zostały wydane w ubiegłym roku warunki zabudowy, organ wyjaśnił, że w postępowaniach dotyczących uzgodnienia m.in. projektów decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią organy Wód Polskich wydają decyzję w zindywidualizowanym stanie faktycznym i prawnym, obowiązującym w dacie orzekania. Zgodnie z art. 550 ust. 2 ustawy Prawo wodne dokonując ww. uzgodnień organy zobowiązane są kierować się ustaleniami map zagrożenia powodziowego.
Organ wskazał, że obowiązujący stan faktyczny i prawny w przedmiotowej sprawie określany jest na podstawie map zagrożenia powodziowego opublikowanych w dniu [...] października 2020 r., które wskazują, że teren działki o nr ewid. [...] w obrębie [...], gm. [...], znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a tym samym w obecnym stanie prawnym zabudowa i zagospodarowanie tego terenu wymaga uzgodnienia z organem Wód Polskich.
Jednocześnie organ nadmienił, że w myśl art. 171 ust. 8 i ust. 9 i art. 173 ust. 19 i ust. 20 ustawy Prawo wodne mapy zagrożenia powodziowego i plany zarzadzania ryzykiem powodziowym podlegają przeglądowi i ewentualnej aktualizacji co 6 lat, a w razie potrzeby poddawane są ww. czynnościom częściej. Organ wskazał, że obecnie trwają prace nad aktualizacją planów zarządzania ryzykiem powodziowym (w myśl art. 555 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy plany zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszarów dorzeczy podlegają przeglądowi do dnia 22 grudnia 2021 r.).
Ustosunkowując się do argumentu wskazującego na położenie przedmiotowej działki na terenie zurbanizowanym organ podkreślił, że uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy dokonywane przez organy PGW Wody Polskie prowadzone są w zindywidualizowanym stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dniu orzekania. Obowiązek uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy w obecnie obowiązującym kształcie, wskazanym w art. 53 ust. 4 pkt 11 lit b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązuje od dnia 1 stycznia 2018 r. W wyroku WSA z dnia 30 października 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1703/19) wskazano, że obowiązujące przepisy, tj. art. 166 Prawa wodnego, przewidują odmienny i bardziej wyspecjalizowany, niż obowiązujący przed dniem 1 stycznia 2018 r., tryb uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy, w celu zapewnienia ochrony ludności i mienia przed powodzią oraz, że nie istnieje możliwość odstąpienia od rygorów ochrony przeciwpowodziowej z racji tylko i wyłącznie zaistnienia takiej okoliczności, jak występowanie zabudowy w sąsiedztwie terenu inwestycji. Organ wskazał, że dotychczasowa zabudowa mogła zostać dopuszczona w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, co nie może przełożyć się na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, ponieważ organ administracji zobowiązany jest uwzględnić istniejące uwarunkowania.
W odniesieniu do argumentacji wskazującej, że projektowane budynki przewidziano posadowić pół metra powyżej poziomu gruntu oraz że izolacje przeciwwilgociowe i przeciwwodne w budynkach będą wykonane z szczególną dokładnością organ wskazał, że zgodnie z art. 166 ust. 8 i 9 ustawy Prawo wodne organy Wód Polskich mają umocowanie do określenia wymagań lub warunków w odniesieniu do planowanej zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (w tym również dotyczące usytuowania poziomu posadzki lub doboru odpowiednich rozwiązań architektoniczno-budowlanych i materiałowych), jednak czynią to wyłącznie, gdy uznają, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z prowadzoną w ich zakresie ochroną przed powodzią. Prezes Wód Polskich dodał ponadto, że zaproponowane rozwiązanie dotyczące posadowienia budynków 0,5 m powyżej gruntu stanowiłoby działanie nieskuteczne, ponieważ ustalona głębokość zalewu na tym terenie przekracza 3,0 m. Zdaniem organu bez względu na zastosowane rozwiązania techniczne realizacja nowej zabudowy na omawianym terenie byłaby działaniem nieracjonalnym i mając na uwadze występujące zagrożenie powodziowe stanowiłaby zagrożenie dla ludzi i mienia.
Zdaniem organu odwoławczego realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie działki o nr ewid. [...] w obrębie [...] [...], gm. [...], z uwagi na występujące uwarunkowania lokalizacyjne, naruszałaby ustalenia planu zarzadzania ryzykiem powodziowym, stanowiłaby zagrożenie dla zdrowia ludzi oraz utrudniałaby zarządzanie ryzykiem powodziowym, co z uwagi na zapisy art. 166 ust. 10 pkt 2, pkt 3 oraz pkt 5 ustawy Prawo wodne, uzasadniało odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z budynkiem gospodarczym oraz infrastrukturą techniczną w zabudowie zagrodowej, planowanej na działce o nr ew. [...], obręb [...] [...], gm. [...].
E. K. złożyła skargę na decyzję Prezesa Wód Polskich nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie i rozpatrzenia go w całości, a w szczególności poprzez brak rozważenia wzmiankowanej przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy oraz argumentów o umiejscowieniu działki na terenie zurbanizowanym, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem art. 166 ust. 2, ust. 10 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Uzasadniając skargę E. K. wskazała, że wcześniej była już wydana przez Burmistrza Miasta [...] decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2020 r. znak: [...]. W decyzji tej organ ustalił warunki zabudowy na spornej nieruchomości na rzecz skarżącej, a teren inwestycji uznał za chroniony wałami przeciwpowodziowymi (pkt II ust. 7 lit b poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy). Zdaniem organu zagrożenie powodziowe mogłoby nastąpić na analizowanej nieruchomości w przypadku całkowitego lub częściowego zniszczenia wałów na prawym brzegu [...], dopiero wówczas teren działki znalazłby się na terenie zagrożonym powodzią. Ostatecznie organ wskazał, że na podstawie map zagrożenia powodziowego sporządzonych przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej teren byłby położony na obszarze zagrożenia powodziowego jedynie w przypadku całkowitego lub częściowego zniszczenia wałów na prawej stronie [...]. Skarżąca wskazała, że ze względu na zagrożenie powodziowe ze strony rzeki [...] wobec miasta [...] były prowadzone szeroko zakrojone prace związane z budową wałów przeciwpowodziowych, które miały całkowicie chronić tereny, na których znajduje się sporna działka. Dla skarżącej całkowicie niezrozumiała jest zmiana stanowiska odpowiednich organów administracyjnych - Dyrektora RZGW oraz Prezesa PGW Wody Polskie. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazywałaby właściwie na niezasadność poczynionych inwestycji w przedmiocie budowy Wałów przeciwpowodziowych (skoro nieruchomość skarżącej ma być określona jako tzw. polder, to po co prowadzić daleko idące inwestycje w budowę wałów przeciwpowodziowych). Zdaniem skarżącej jej nieruchomość jest zabezpieczona poprzez wały powodziowe, nie istnieje więc przesłanka do stwierdzenia, że tereny znajdują się w strefie zagrożenia powodziowego, co skutkowało wydaniem decyzji odmownej. Skarżąca wskazała, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy praktycznie uniemożliwia jej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, a następnie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z budynkiem gospodarczym oraz infrastrukturą techniczną, co skutkuje znacznym obniżeniem wartości nieruchomości skarżącej.
Skarżąca zarzuciła ponadto, że organ bardzo lakonicznie odniósł się do zarzutu odnoszącego się do położenia nieruchomości w terenie zurbanizowanym. Wskazała, że ocena organów nie może być oderwana od sytuacji prawnej innych podmiotów prawa. Skarżąca podniosła, że właściciele innych nieruchomości mogli uzyskać korzystne dla nich decyzje organów administracji publicznej co do uzgodnienia warunków zabudowy czy wydania pozwolenia na budowę (ze względu na zurbanizowanie terenu wokół nieruchomości skarżącej), a sama skarżąca zostaje takiego prawa pozbawiona. Argumenty przywoływane przez organ odnośnie zagrożenia życia, konieczności prowadzenia akcji ratowniczych czy możliwości zanieczyszczenia wód powodziowych z substancjami chemicznymi rozpuszczonymi w materiałach budowlanych, powinny dotyczyć wszystkich podmiotów bez wyjątku, a nie tylko samej skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich podtrzymał stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodał ponadto, ustosunkowując się do kwestii dotyczącej wydanej na rzecz skarżącej decyzji Burmistrza Miasta [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2020 r. znak: [...], że w odwołaniu skarżąca ogólnikowo wspomniała o wydaniu dla przedmiotowej działki warunków zabudowy, nie przedkładając tejże decyzji, co uniemożliwiło Prezesowi Wód Polskich szersze odniesienie się do niniejszej kwestii. Organ wskazał, że przedłożona przy skardze decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2020 r. ustalająca warunki zabudowy odnosi się do terenu będącego przedmiotem niniejszego postępowania w tożsamym zakresie dotyczącym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednak ww. decyzja została wydana przed aktualizacją map zagrożenia powodziowego, która miała miejsce w dniu [...] października 2020 r., a która to aktualizacja znacząco wpłynęła na zmianę stanu faktycznego dla działki o nr ewid [...] w obrębie [...] [...]. Powyższe potwierdza fakt, że w decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2020 r. wskazano, że zagrożenie powodziowe może wystąpić wyłącznie w przypadku całkowitego lub częściowego zniszczenia wałów na prawym brzegu rzeki [...], co w rozumieniu art. 16 pkt 34 ustawy Prawo wodne nie stanowi obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, a tym samym decyzja ta nie wymagała uzgodnienia zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z właściwym organem Wód Polskich. Natomiast projekt decyzji o warunkach zabudowy będący przedmiotem niniejszego postępowania został przedłożony Dyrektorowi PGW Wody Polskie RZGW w [...] przez Burmistrza Miasta [...] przy piśmie z dnia 25 stycznia 2021 r. celem uzgodnienia w zakresie dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne. W projekcie dokumentu wskazano zgodnie ze stanem faktycznym, że teren inwestycji znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%.
Prezes Wód Polskich pokreślił, że organy zobowiązane były do określenia stanu faktycznego związanego z występującym na terenie inwestycji zagrożeniem powodziowym na podstawie map zagrożenia powodziowego opublikowanych w dniu[...] października 2020 r., które wskazują, że teren działki o nr ewid. [...] w obrębie [...] [...], gm. [...], znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, gdzie poziom zagrożenia powodziowego, związany z występującymi głębokościami wód powodziowych, jest wysoki. Organ wskazał, że w wyniku opracowywania nowych lub aktualizacji istniejących map zagrożenia powodziowego może dochodzić do zmian przebiegu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, aczkolwiek stanowi to działanie mające na celu poprawę bezpieczeństwa powodziowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) wynika, że uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Prezes Wód Polskich z dnia [...] czerwca 2021 r. NR [...] znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...], odmawiającą uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z budynkiem gospodarczym oraz infrastrukturą techniczną w zabudowie zagrodowej, planowanej na terenie działki o nr ewid. [...] obręb [...][...].
Podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowił m.in. przepis art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy - Prawo wodne, zgodnie z którym projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Powyższy przepis stanowi nawiązanie do treści art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które przewidują obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem Wód Polskich w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Zgodnie zaś z art. 169 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego na mapach zagrożenia powodziowego przedstawia się obszary szczególnego zagrożenia powodzią. W myśl art. 16 pkt 34 Prawa wodnego obszary szczególnego zagrożenia powodzią stanowią obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%; obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%; obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 224, stanowiące działki ewidencyjne, a także pas techniczny.
W rozpoznawanej sprawie nie zostały skutecznie zakwestionowane ustalenia organów Wód Polskich, że teren działki o nr ewid. [...] obręb [...] [...] znajduje się w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...], gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%. Wynika to z mapy zagrożenia powodziowego (arkusz: [...]).
W odniesieniu do argumentu skargi wskazującego, że dla przedmiotowej działki została wydana decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2020 r., w której organ uznał teren inwestycji za chroniony wałami przeciwpowodziowymi, wskazując, że zagrożenie powodziowe mogłoby nastąpić jedynie w przypadku zniszczenia wałów na prawym brzegu Wisły, podkreślenia wymaga, że organy Wód Polskich w postępowaniach dotyczących uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy wydają decyzję w stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie orzekania i zobowiązane są kierować się ustaleniami aktualnych map zagrożenia powodziowego.
Należy podkreślić, że mapy zagrożenia powodziowego sporządzane są przez wyspecjalizowany organ, a ich powstanie związane jest z określoną, rozbudowaną procedurą ich powstawania. W pierwszym rzędzie konieczne jest dokonanie wstępnej oceny ryzyka powodziowego na danym obszarze, co uregulowane zostało w art. 167 i 168 Prawa wodnego. Dopiero później sporządza się mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego w kolejnej procedurze, uregulowanej w art. 169 i 170 Prawa wodnego. Mapy zagrożenia powodziowego, opracowywane przez Wody Polskie w uzgodnieniu z właściwymi wojewodami, zatwierdza minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, przekazując je w postaci elektronicznej podmiotom wymienionym w art. 171 ust. 4 Prawa wodnego, a także podając je do publicznej wiadomości przez ich umieszczenie na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu zapewniającego jego obsługę (art. 171 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ww. ustawy). Stosownie do art. 171 ust. 8 mapy zagrożenia powodziowego podlegają przeglądowi co 6 lat oraz w razie potrzeby aktualizacji (przy czym w ust. 9 przewidziano, iż mapy te mogą zostać poddane przeglądowi oraz w razie potrzeby aktualizacji częściej niż co 6 lat).
W rozpoznawanej sprawie organy prowadząc postępowanie opierały się na zaktualizowanych mapach zagrożenia powodziowego opublikowanych w dniu 22 października 2020 r., z których wynika, że teren działki o nr ewid. [...] w obrębie [...] znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Z uwagi na takie położenie terenu inwestycji projekt decyzji o warunkach zabudowy wymagał uzgodnienia z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy Prawo wodne. Uzyskanie przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2020 r. znak: [...], wydanej jeszcze przed aktualizacją map zagrożenia powodziowego, pozostaje zatem bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Z ustaleń organów wynika, że według ww. mapy zagrożenia powodziowego rzędna wody 1% zagrażająca terenowi inwestycji wynosi 147,60 m n.p.m. Z załącznika graficznego nr 1 do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że rzędne terenu wynoszą natomiast od 144,30 m n.p.m. do 144,50 m n.p.m. Na podstawie ww. danych Prezes Wód Polskich ustalił zatem, że w przypadku wystąpienia powodzi teren inwestycji zostanie pokryty wodą o głębokości od 3,10 m do 3,30 m.
Wskazać należy, że ustawodawca w art. 166 Prawa wodnego dopuścił możliwość zabudowy na terenach położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i w przypadku uznania przez organ, że takie uzgodnienie jest dopuszczalne, organ jest zobowiązany określić szczegółowe wymagania oraz warunki dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania, w zakresie określonym w przepisach wydanych na podstawie ustawy, tj. w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z 24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań oraz warunków dla planowanej zabudowy oraz planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz sposobu ich ustalania (art. 166 ust. 9, 8 Prawa wodnego). Natomiast w art. 166 ust. 10 Prawa wodnego wymieniono przesłanki uzasadniające odmowę uzgodnienia. W każdym więc przypadku organ musi przeanalizować, w realiach konkretnej sprawy, prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, poziom zagrożenia powodziowego, proponowaną zabudowę i zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, jego aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie (art. 166 ust. 3 ustawy - Prawo wodne), jak również przenalizować, czy w sprawie występują okoliczności wymienione w ust. 10, uzasadniające wydanie decyzji odmownej.
Na podstawie art. 166 ust. 10 ww. ustawy Prawo wodne uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią:
1) naruszają ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza;
2) naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym;
3) stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków;
4) naruszają funkcjonowanie infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym;
5) utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym.
W ocenie Sądu Prezes Wód Polskich w przekonujący sposób wykazał, że w niniejszej sprawie wystąpiły ustawowe warunki uzasadniające odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w tym zasadnie uznał, że realizacja zamierzonego przedsięwzięcia naruszałaby ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym, co spełnia przesłankę z art. 166 ust. 10 pkt 2 Prawa wodnego.
W myśl art. 16 pkt 4 ustawy Prawo wodne, przez cele zarządzania ryzykiem powodziowym rozumie się ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły (Dz. U. z 2016 r., poz. 1841) określono trzy cele główne dla redukcji zidentyfikowanego ryzyka powodziowego: zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego, obniżenie istniejącego ryzyka powodziowego oraz poprawa systemu zarządzania ryzykiem powodziowym. W ramach celów głównych określone zostały cele szczegółowe, w tym m.in. w ramach zahamowania wzrostu ryzyka powodziowego: utrzymanie oraz zwiększenie istniejącej zdolności retencyjnej zlewni w regionie wodnym, wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.
Niewątpliwie realizacja planowanej zabudowy mieszkalnej poprzez lokalizację nowej zabudowy i powierzchni szczelnie utwardzonych nie tylko zmniejszałaby zdolność retencyjną zlewni, ale również spowodowałaby wzrost zagospodarowania terenów stanowiących obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a to pozostawałoby w sprzeczności z przywołanymi wyżej celami zarzadzania ryzykiem powodziowym. Tak więc dopuszczenie do zabudowy byłoby sprzeczne z ustaleniami planu zarządzania ryzykiem.
Z Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...] wynika ponadto, że na terenie działki o nr ewid. [...] w obrębie [...] [...] zaplanowano lokalizację polderu, którego budowa wpisuje się w listę działań strategicznych w regionie wodnym [...], stanowiąc część inwestycji pn. Budowa polderów wzdłuż brzegów [...] od ujścia [...] do S. oraz poprawa parametrów hydraulicznych międzywala - ETAP I - dokumentacja ([...]) oraz część inwestycji pn. Budowa polderów wzdłuż brzegów [...] od ujścia [...] do [...] oraz poprawa parametrów hydraulicznych międzywala - ETAP II - budowa ([...]).
Dopuszczenie do realizacji planowanej zabudowy stanowiłoby zatem działanie sprzeczne z obowiązującym na tym terenie planem zarządzania ryzykiem powodziowym, co zgodnie z art. 166 ust. 10 pkt 2 ustawy Prawo wodne obliguje organy Wód Polskich do odmowy uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy.
Podzielić należy również stanowisko organu, że realizacja inwestycji zgodnie z przedłożonym projektem decyzji o warunkach zabudowy stanowiłaby zagrożenie dla zdrowia osób korzystających z planowanego budynku, co stanowi przesłankę do odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy, wynikającą z art. 166 ust. 10 pkt 3 ustawy Prawo wodne. Z uwagi na położenie terenu inwestycji w całości w granicy obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, gdzie głębokość zalewu dochodzi do 3,30 m, w przypadku wystąpienia powodzi całkowicie zalany zostanie teren działki, a także dróg dojazdowych, z czym wiąże się brak możliwości samodzielnej ewakuacji z tego terenu. Ponadto w przypadku powodzi, w wyniku oddziaływania wody na sam obiekt, może dojść do zagrożenia dla zdrowia ludzi. Długotrwałe oddziaływanie wód powodziowych na budynki może powodować zanieczyszczenie chemiczne substancjami rozpuszczonymi w wodzie czy zanieczyszczenie biologiczne wywołane nadmierną wilgocią i wpływa niekorzystnie na warunki sanitarne w obiekcie i zdrowie ludzi z nich korzystających.
Dodatkowo w sprawie zaistniała również przesłanka uzasadniająca odmowę uzgodnienia zamierzonego przedsięwzięcia wymieniona w art. 166 ust. 10 pkt 5 Prawa wodnego. Przyrost zabudowy mieszkaniowej i wzrost liczby mieszkańców wiąże się z koniecznością zapewnienia większej ilości sprzętu ratunkowego oraz większej liczby osób udzielających pomocy w razie powodzi, co niewątpliwie utrudnia działania ratownicze i przekłada się na wzrost kosztów prowadzenia akcji ratowniczych.
Podzielić należy zatem stanowisko organu, że realizacja planowanej inwestycji z uwagi na zagrożenie dla ludzi, a także straty ekonomiczne, utrudniałaby zarządzanie ryzykiem powodziowym, co stanowi przesłankę do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (art. 166 ust. 10 pkt 5 ustawy).
W związku z argumentacją skargi wyjaśnienia jednocześnie wymaga, że na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie mógł mieć wpływu argument wskazujący na położenie działki na terenie zurbanizowanym. Podkreślić trzeba, że każda sprawa jest rozpatrywana przez organ indywidualnie, w oparciu o dany, ustalony stan faktyczny i przepisy prawne aktualnie obowiązujące w dniu wydania danego rozstrzygnięcia. Realizacja zabudowy w okolicy mogła następować w całkowicie odmiennym stanie faktycznym i prawnym niż obowiązujący obecnie. Ponadto sam fakt, że na terenie zaliczanym do obszaru szczególnie zagrożonego powodzią, wybudowane zostały wcześniej budynki mieszkalne, nie może powodować, że organy muszą uzgadniać kolejne inwestycje budowlane. Taka argumentacja nie zasługuje na aprobatę i uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że nie istnieje możliwość odstąpienia od rygorów ochrony przeciwpowodziowej tylko z racji występowania zabudowy w sąsiedztwie terenu inwestycji.
Decyzja Prezesa Wód Polskich z dnia [...] czerwca 2021 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zatem zgodne z prawem, a zarzuty skargi ocenić należy jako niezasadne.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.