VII SA/Wa 1598/22

VII SA/Wa 1598/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek
Tomasz Janeczko /sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 211/23 - Wyrok NSA z 2025-06-26
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 58 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Asesor WSA Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Miasta Gminy S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2022 r. znak [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia odwołania i stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), postanowieniem z dnia 1 czerwca 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.397.2022.UB, po rozpatrzeniu wniosku Miasta i Gminy S., reprezentowanej przez Burmistrza (dalej: "skarżący" z dnia 14 kwietnia 2022 r. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 4 marca 2022 r., znak: RD.5140.31.2020.DW2, wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...], pod numerem [...], historyczny układ urbanistyczny miasta S. - działając na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. 2022, 840, dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 59 § 2, art. 127 § 2, art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), postanowił:
- odmówić przywrócenia terminu do złożenia odwołania;
- stwierdzić uchybienie terminu do złożenia odwołania.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Minister przypomniał, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu, decyzją z 4 marca 2022 r., wpisał do rejestru zabytków województwa [...], pod numerem [...], historyczny układ urbanistyczny miasta S. Decyzja ta została skierowana do stron postępowania w drodze obwieszczenia, zamieszczonego na stronie BIP Urzędu Miasta i Gminy S. oraz na stronie BIP Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 49 § 1 k.p.a., jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Natomiast przepisem szczególnym, o którym mówi ww. norma jest art. 94 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym w postępowaniach administracyjnych dotyczących historycznych układów urbanistycznych i ruralistycznych, historycznych zespołów budowlanych oraz terenów, na których znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych, strony tych postępowań mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego lub wojewódzkiego konserwatora zabytków przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania.
Minister wskazał ponadto, że zgodnie z art. 49 § 2 k.p.a. dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej.
Obwieszczenie o wydaniu decyzji w sprawie wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego miasta S. zostało opublikowane na stronie BIP Urzędu Miasta i Gminy S. oraz na stronie BIP Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. 15 marca 2022 r.
Należy zatem stwierdzić, że doręczenie przedmiotowej decyzji zostało dokonane w dniu 29 marca 2022 r., zatem termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 12 kwietnia 2022 r.
Pismem z 14 kwietnia 2022 r., nadanym 15 kwietnia 2022 r., Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wraz z odwołaniem od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 4 marca 2022 r.
We wniosku jako przyczynę uchybienia terminowi do wniesienia odwołania wskazano, że informację o niewysłaniu przez System Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją SIDAS EZD przesyłki zawierającej odwołanie od decyzji MWKZ "wydział merytoryczny uzyskał dopiero w dniu 13 kwietnia 2022 r., w związku z brakiem Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia w systemie". Wskazano przy tym, że "przedmiotowe odwołanie zostało zarejestrowane do wysłania" 12 kwietnia 2022 r. o godzinie 13:34. Do wniosku, poza odwołaniem, został załączony wydruk z systemu EZD, zwierający informacje o wysyłce nr 382865, a także pismo przewodnie z 12 kwietnia 2022 r., godz. 13:34, przekazujące odwołanie od decyzji MWKZ w. sprawie wpisu do rejestru zabytków układu urbanistycznego.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego pismem z 18 maja 2022 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy S. o przesłanie kompletu dokumentów (wydruków) związanych z nadaniem w systemie EZD odwołania z 12 kwietnia 2022 r., a w szczególności dokumentów: wskazujących na jaki adres została wysłana korespondencja oraz informujących, że "nie znaleziono adresu skrytki odbiorcy" i wskazanie kiedy "system wysyłki poinformował" o ww. błędzie.
Pismem z 24 maja 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. przekazał: wydruk informacji o wysyłce 382865, zawierający adres/identyfikator konta na portalu ePUAP, na który wysłano odwołanie oraz wydruk ww. informacji wraz z rozwinięciem historii przesyłki zawierającej status przesyłki: "wysłano", a także wydruk korespondencji mailowej od administratora systemu ([...]), zawierającej informację o wykrytym będzie adresu skrytki odbiorcy oraz czasie przekazania tej informacji do Kierownika Wydziału merytorycznego ([...]), który po jej uzyskaniu podjął natychmiastowe kroki w celu przywrócenie terminu wniesienia odwołania.
Po analizie ww. dokumentacji, Minister ustalił, że korespondencja zawierająca odwołanie od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 4 marca 2022 r. wpisującej do rejestru zabytków historyczny układ urbanistyczny miasta S. została nadana 12 kwietnia 2022 r. o godzinie 13:47.
Jednocześnie z załączonej korespondencji e-mail, dotyczącej zgłoszenia nr 105749 wynika, że system EZD wygenerował 12 kwietnia 2022 r. o godzinie 14:30 informację o błędnej wysyłce ww. korespondencji. Informacja ta została przekazana przez administratora systemu (z adresu: [...]) na adres [...] 13 kwietnia 2022 r. o godzinie 11:58.
Pismem z 14 kwietnia 2022 r., nadanym w placówce pocztowej 15 kwietnia 2022 r. Miasto i Gmina S. wniosło o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wraz z odwołaniem od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 4 marca 2022 r.
Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do złożenia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Uprawnienie to związane jest z treścią art. 134 k.p.a., na podstawie którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Z przepisów tych wynika obowiązek organu odwoławczego, jeżeli strona wniosła odwołanie, zbadania w pierwszej kolejności, czy odwołanie jest dopuszczalne, a także czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Warunkiem bowiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie terminu do dokonania tej czynności. W sytuacji, gdy strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania służy jej, określona w art. 58 k.p.a., instytucja przywrócenia terminu, stwarzająca możliwość skutecznego dokonania czynności procesowej przez stronę. Jedną z przesłanek przywrócenia terminu, wynikających z art. 58 k.p.a., jest uprawdopodobnienie przez wnoszącego prośbę (zainteresowanego), że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Wnosząc prośbę o przywrócenie terminu do złożenia odwołania koniecznym jest zatem uprawdopodobnienie wystąpienia okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie.
Minister ocenił, że sytuacja wskazana przez Burmistrza Miasta i Gminy S., nie może ona być podstawą do przywrócenia terminu do złożenia odwołania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało wysłane na adres do doręczeń elektronicznych organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał dowód otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Należy zatem wskazać, że ustawodawca ustanowił dwa warunki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby termin do dokonania czynności (w omawianej sprawie do wniesienia odwołania) został dochowany. Są to: wysłanie korespondencji na adres do doręczeń elektronicznych organu administracji publicznej oraz otrzymanie dowodu otrzymania.
W związku z powyższym Minister uznał, że dochowując należytej staranności przy wnoszeniu odwołania drogą elektroniczną Strona winna upewnić się, że otrzymała dowód otrzymania wystawiony po wpłynięciu korespondencji na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu publicznego. Co więcej, jak wynika z nadesłanej dokumentacji informacja o błędnej wysyłce została wygenerowana przez system 12 kwietnia 2022 r. o godzinie 14:30, co oznacza, że Strona miała możliwość jeszcze tego samego dnia ponowić wysyłkę elektroniczną, lub nadać ją w placówce pocztowej.
W omawianej sprawie, administrator systemu przekazał informacje o błędnej wysyłce do komórki merytorycznej dopiero następnego dnia o godzinie 11:58. Oznacza to, że pracownicy Urzędu Miasta i Gminy S. nie dochowali należytej staranności przy składaniu odwołania do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a zatem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie może uznać, że niedochowanie terminu do wniesienia odwołania "spowodowane zostało okolicznościami, za które odwołujący nie ponosi odpowiedzialności".
Termin do wniesienia odwołania od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 4 marca 2022 r. upłynął 12 kwietnia 2022 r., podczas gdy wniosek Miasta i Gminy S., reprezentowanej przez Burmistrza wraz z odwołaniem, został nadany w urzędzie pocztowym 15 kwietnia 2022 r. co potwierdza stempel pocztowy na przesyłce. Oznacza to zdaniem Ministra, że strona nie dochowała terminu do wniesienia odwołania.
Skargę na powyższe postanowienie, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto i Gmina S., reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy S., zastępowanego przez profesjonalnego pełnomocnika.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art 58 § 1 w zw. z art 59 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki przywrócenia skarżącemu terminu do złożenia odwołania, mimo że skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy;
2. art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący uchybił terminowi do złożenia odwołania, mimo że istniały obiektywne przesłanki, nakazujące temu organowi przywrócenie terminu do złożenia odwołania;
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego do ponownego rozpoznania.
Uzasadniając podniesione w skardze zarzuty, skarżący argumentował, że słusznie organ wskazuje, że do uznania terminu za zachowany zgodnie z art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a., konieczne jest spełnienie dwóch warunków, w tym otrzymania dowodu otrzymania w rozumieniu tego przepisu. Skarżący nie polemizuje jednak z faktem, że odwołanie nie zostało wniesione skutecznie w terminie; skarżący miał tego świadomość, dlatego też konsekwentnie składał wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.
W pozostałym zakresie w ocenie skarżącego postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 58 § 1 w zw. z art. 59 § 2 k.p.a., a w efekcie - także z art. 134 k.p.a. Skarżący przypomniał, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.
Skarżący podniósł, że przyczyną przekroczenia terminu było niewłaściwe działanie systemu e-PUAP, zaś faktem notoryjnym jest, że system ten nie jest jeszcze w pełni doskonały i sprawia kłopoty jego użytkownikom. W niniejszej sprawie pracownik skarżącego miał świadomość, że konieczne jest pobranie UPP, czego nie mógł uczynić.
Pracownik skarżącego, nie otrzymał w toku wysyłki żadnego komunikatu, który wskazywałby na to, że doręczenie korespondencji organowi pierwszego stopnia się nie powiodło. Z perspektywy pracownika skarżącego problemem zatem było nawet nie tyle samo wysłanie odwołania do organu I instancji, co pozyskanie potwierdzenia, że odwołanie to wpłynęło do organu. Pracownik skarżącego nie miał nawet sposobności, by nabrać wątpliwości co do prawidłowości wysyłki, zwłaszcza że odwołanie wraz z załącznikami otrzymało status "wysłano". Do momentu zakończenia pracy pracownik skarżącego nie otrzymał UPP, mimo okresowego sprawdzania, przy czym skarżący zaznaczył, że UPP w skrajnych przypadkach może być wygenerowane nawet po kilku, kilkunastu godzinach, na co wpływ ma wiele różnych czynników, niezależnych jednak od użytkownika systemu e-PUAP.
W ocenie skarżącego, Minister zignorował też fakt, że skarżący jest jednostką samorządu terytorialnego, która z racji swej wielkości musi działać przy pomocy wielu innych osób w ramach rozbudowanej struktury organizacyjnej - urzędu gminy. Nie można zgodzić się z zapatrywaniem zawartym w uzasadnieniu, jakoby skarżący nie dochował należytej staranności w złożeniu odwołania w terminie, co należałoby wiązać z błędnie ukształtowaną strukturą organizacyjną i nieprawidłowym podziałem obowiązków między poszczególnymi komórkami urzędu.
Informacja o błędnej wysyłce wpłynęła do skarżącego o 14:30, jednakże nie do pracownika skarżącego, który zajmował się merytorycznym przygotowaniem odwołania i zadbaniem o jego skuteczne wniesienie, tylko do administratora systemu. Administrator zatrudniony w jednostce skarżącego dostaje kilkaset różnego rodzaju wiadomości dziennie, w większości związanych z technicznym aspektem funkcjonowania urzędu skarżącego, z których nie każda wymaga natychmiastowej reakcji administratora. Trzeba mieć na względzie, że administrator jest pracownikiem, który co prawda zajmuje się obsługą urzędu skarżącego, lecz techniczną; obsługą merytoryczną zajmują się upoważnieni do tego pracownicy (urzędnicy), którzy mają możność działania w imieniu i na rzecz skarżącego na podstawie stosownego pełnomocnictwa. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, analizując okoliczności związane z zawinieniem w uchybieniu terminu poprzestał wyłącznie na tym, że informacja o błędnej wysyłce wpłynęła do skarżącego o 14:30, mimo że sam fakt otrzymania informacji nie może być jedyną okolicznością braną pod uwagę w niniejszej sprawie. Organ wyższego stopnia powinien rozważyć okoliczności zaistniałe także po tym czasie, a finalnie ocenić, czy doszło do zawinionego uchybienia terminu przez skarżącego.
Organ wyższego stopnia w zaskarżonej decyzji nie zbadał znaczenia tych dalszych czynności podejmowanych przez skarżącego. Nie uwzględnił przy tym, że administrator systemu nie jest osobą upoważnioną do dokonywania czynności procesowych w postępowaniach toczących się z udziałem skarżącego. Trudno też oczekiwać od takiej osoby świadomości konsekwencji przekroczenia terminu do dokonania takiej czynności. Rolą administratora systemu jest zapewnienie, by infrastruktura sieciowa urzędu skarżącego działała sprawnie, z czym wiąże się np. monitorowanie statusu serwerów, a także wykrywanie i usuwanie bieżących problemów, gdy te się pojawią. Odczytywanie różnego rodzaju alertów, różnych co do ich priorytetu czy istotności, nie należy do zasadniczych obowiązków administratora.
Opóźnienie w odczytaniu wiadomości o błędnej wysyłce i przekazaniu tej wiadomości do właściwego pracownika skarżącego, nie stanowi zawinionego uchybienia po stronie skarżącego. Gdyby informacja z systemu trafiła zresztą wprost do pracownika skarżącego, który wysyłał odwołanie, to ten pracownik niezwłocznie podjąłby kolejną próbę złożenia go za pośrednictwem e-PUAP, lecz nie ma przy tym gwarancji, że ponowna próba zakończyłaby się pomyślnie. Podkreślenia wymaga jednak, że system e-PUAP od strony technicznej nie zapewnia takiego automatycznego przesyłania komunikatu o błędzie do tego pracownika skarżącego, który wnosił odwołanie za pomocą tego systemu. Skarżący nic ma w tym zakresie możliwości ingerencji; ilekroć dochodzi do błędu w wysyłce, to taka informacja trafia wprost do administratora systemu, co wymusza ręczne przekazywanie komunikatu dalej, do właściwego działu i finalnie do pracownika, który daną sprawę prowadzi.
Skarżący podkreślił, że pracownik skarżącego, występujący w jego imieniu w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym (względnie inny tak samo uprawniony pracownik) nie otrzymał na czas stosownej informacji zwrotnej z systemu, co umożliwiłoby podjęcie dalszych działań, nie wykluczywszy złożenia odwołania przez nadanie go po prostu przesyłką poleconą na adres siedziby organu I instancji.
Właściwa komórka skarżącego otrzymała rzeczywiście informację o błędnej wysyłce dopiero w dniu następnym, tj. 13 kwietnia o godzinie 11:58. Czynności podjęte przez upoważnionego pracownika po powzięciu tej informacji były stanowcze, a reakcja skarżącego była adekwatna i odpowiednio szybka - skarżący przesłał treść odwołania pocztą tradycyjną, złożył wniosek o przywrócenie terminu, powołując się na problem z systemem e-PUAP, który nie przyjął odwołania złożonego za jego pośrednictwem, jest to sytuacja rodzajowo inna od tej, w której strona przez przeoczenie nie dokonuje czynności zakreślonej terminem; w niniejszej sprawie odwołanie zostało przygotowane w terminie i jako kompletne i ostateczne, zostało wysłane przez pracownika skarżącego do organu I instancji skarżący - wobec braku informacji przeciwnej - miał pełne prawo domniemywać, że wysłanie odwołania powiodło się. Tylko splot niekorzystnych okoliczności niezależnych od skarżącego spowodował, że odwołanie nie zostało skutecznie wniesione, a termin upłynął.
Na marginesie skarżący podnosi też, że organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania wniosku o przywrócenie terminu nie poczynił relewantnych ustaleń faktycznych i nie wyjaśnił, dlaczego odwołanie nie zostało przez system przyjęte i przekazane do organu I instancji.
W tym kontekście skarżący przypomniał, że brak jest pewności, czy ponowna próba wysłania tego samego odwołania przez pracownika skarżącego jeszcze w dniu 12 kwietnia 2022 r. byłaby już skuteczna. Organ wyższego stopnia nie zbadał, czy system zadziałał błędnie po stronie skarżącego (wysyłającego), czy też po stronie organu I instancji (odbierającego). Na tę drugą możliwość wskazuje czas przekazania przez system informacji zwrotnej o błędnej wysyłce (system potrzebował aż 53 minut na wygenerowanie i dostarczenie komunikatu o błędzie). W tym ujęciu nie może być zatem tak, że konsekwencjami problemów technicznych systemu występujących po stronie organu I instancji obciążać należy skarżącego. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że przyczyną uchybienia terminu, i to w dodatku zawinioną, jest nieprawidłowa organizacja pracy w urzędzie skarżącego. Nieuzyskanie przez pracownika skarżącego informacji zwrotnej wynika z ograniczeń technicznych systemu, na które skarżący nie ma żadnego wpływu i jest to od niego całkowicie niezależne.
Ponadto skarżący podkreślił, że znamiennym jest, że organ wyższego stopnia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie łączy zawinienia z jakimś konkretnym działaniem czy zaniechaniem skarżącego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie konkretyzuje uchybień, jakich ten pracownik miał się dopuścić w toku wysyłania odwołania. Nie jest zatem uprawnione w tej sytuacji faktycznej twierdzenie, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy.
Organ w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie Ministra, nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 czerwca 2022 r., znak: DOZ-OAiK.650.397.2022.UB, którym Minister po rozpatrzeniu wniosku Miasta i Gminy S., reprezentowanej przez Burmistrza z dnia 14 kwietnia 2022 r. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 4 marca 2022 r., znak: RD.5140.31.2020.DW2, wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...], pod numerem [...], historyczny układ urbanistyczny miasta S., postanowił:
- odmówić przywrócenia terminu do złożenia odwołania;
- stwierdzić uchybienie terminu do złożenia odwołania.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia Ministra stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Przepis ten obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia, w tym wypadku odwołanie, jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie, zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięć przewidzianych w art. 134 k.p.a.
W art. 58 k.p.a., przewidziana została instytucja przywrócenia terminu, która stwarza możliwość skutecznego dokonania czynności procesowej przez stronę w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. Zgodnie z przepisami art. 58 § 1 i 2 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.
Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Przepis art. 58 k.p.a. wskazuje na określone przesłanki, od zaistnienia których uzależnione jest przywrócenie terminu tj. uprawdopodobnienie że uchybienie nastąpiło bez winy wnioskującego, wniesienie prośby o przywrócenie terminu oraz dokonanie czynności, dla której przewidziany był uchybiony termin, w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia. Nadto art. 59 § 1 k.p.a. stanowi, że o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2 k.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie, decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 4 marca 2022 r. wpisująca do rejestru zabytków województwa [...], pod numerem [...], historyczny układ urbanistyczny miasta S., skierowana została do stron postępowania w drodze obwieszczenia, zamieszczonego na stronie BIP Urzędu Miasta i Gminy S. oraz na stronie BIP Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K., przy zastosowaniu regulacji przewidzianej w art. 49 § 1 k.p.a.
Zgodnie z treścią art. 49 § 1 k.p.a., jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej.
Przepisem szczególnym pozwalającym na zastosowanie powyższej regulacji, jest art. 94 u.o.z., zgodnie z którym w postępowaniach administracyjnych dotyczących historycznych układów urbanistycznych i ruralistycznych, historycznych zespołów budowlanych oraz terenów, na których znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych, strony tych postępowań mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego lub wojewódzkiego konserwatora zabytków przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania.
W myśl art. 49 § 2 k.p.a. dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej.
Obwieszczenie o wydaniu decyzji w sprawie wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego miasta S. zostało opublikowane na stronie BIP Urzędu Miasta i Gminy S. oraz na stronie BIP Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. 15 marca 2022 r., a zatem należy przyjąć, że doręczenie przedmiotowej decyzji zostało dokonane w dniu 29 marca 2022 r., zaś termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 12 kwietnia 2022 r.
Powyższe okoliczności, jak również zasadność zastosowania trybu określonego w art. 49 § 1 k.p.a., nie są w rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu.
Skarżący nie kwestionuje również, że odwołanie nie zostało wniesione w przewidzianym ustawowo terminie.
Nie jest także sporne w rozpoznawanej sprawie, że skarżący w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, złożył wniosek o jego przywrócenie, dopełniając jednocześnie czynności, dla której określony był termin. W tym wypadku czynnością tą było wniesienie odwołania.
Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie, jest natomiast to, czy skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy.
W tym zakresie, należy zdaniem Sądu podzielić argumentację Ministra.
Przypomnieć należy, że przedmiotowe odwołanie, wysłane zostało przez skarżącego drogą elektroniczną za pośrednictwem systemu e-PUAP. Zgodnie z treścią art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało wysłane na adres do doręczeń elektronicznych organu administracji publicznej, a nadawca (przytaczanie ustawowego określenia jest niefortunne stylistycznie) otrzymał "dowód otrzymania", o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 569, t.j. z dnia 10 marca 2022 r.).
Należy zatem wskazać, czego skarżący również nie kwestionuje, że w przypadku wysłania odwołania drogą elektroniczną, musza być łącznie spełnione dwa warunki, aby termin do dokonana czynności (w omawianej sprawie do wniesienia odwołania) został dochowany. Są to mianowicie: wysłanie korespondencji na adres do doręczeń elektronicznych organu administracji publicznej oraz co należy podkreślić otrzymanie "dowodu otrzymania".
W rozpoznawanej sprawie skarżący podnosi, że w dniu kiedy upływał termin ( 12 kwietnia 2022 r.), pracownik skarżącego podjął próbę wysłania odwołania za pośrednictwem systemu e-PUAP, co miało miejsce o godzinie 13:34.
System e-PUAP nie przekazał żadnej informacji zwrotnej. Skarżący wskazał, że do pracownika nie dotarł żaden komunikat o błędzie, a odwołanie wraz z załącznikami otrzymało o godzinie 13:47 status "wysłano". Podkreślić jednak należy, że jak wskazał sam skarżący, system nie wygenerował od razu Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia (UPP). Skarżący wskazał, że jego pracownik jeszcze kilkukrotnie sprawdzał, czy UPP wygenerowało się (co czasami trwa kilka, kilkanaście godzin), a następnie zakończył pracę.
Następnego dnia ( 13 kwietnia 2022 r.), pracownik skarżącego w godzinach rannych ustalił, że system nadal nie wygenerował Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia (UPP), o czym zawiadomił kierownika wydziału. Pracownik skarżącego uzyskał też informację, że przesyłka została wysłana, ale nie została dotychczas odebrana przez adresata i należy poczekać na jej odbiór. Administrator systemu dopiero o godzinie 11:58 ( w dniu 13 kwietnia 2022 r.), przesłał kierownikowi wydziału informację o błędnej wysyłce odwołania, wygenerowanej poprzedniego dnia o 14:30. Pozyskawszy wiedzę o braku skutecznego złożenia odwołania skarżący złożył odwołanie pocztą tradycyjną wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.
Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem, w postępowaniu o przywrócenie terminu, jako kryterium przy ocenie winy lub też braku winy w uchybieniu terminu procesowego przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Negatywnie z tego punktu widzenia oceniane jest choćby lekkie niedbalstwo, niedbalstwo oraz wina nieumyślna. Aby uprawdopodobnić brak swojej winy, strona powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz okoliczność, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała cały czas, aż do momentu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (por. B. Adamiak: Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. UNIMEX, Wrocław 2012, s. 744). O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie go stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Niedbalstwo zainteresowanego dyskwalifikuje możliwość przywrócenia terminu. Przy ocenie wniosku o przywrócenie terminu do dokonania danej czynności istotne jest rozróżnienie samej przeszkody od okoliczności wskazujących na brak po stronie wnioskodawcy winy w uchybieniu terminowi, tj. okoliczności, które świadczą o tym, że wnioskodawca dołożył należytej staranności, aby, mimo zaistnienia danej przeszkody, dokonać czynności w stosownym terminie (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 1807/17).
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, nie zaistniały przeszkody nie do przezwyciężenia, uniemożliwiające skarżącemu przesłanie odwołania w ustawowym terminie. Ponadto, nie można uznać, że skarżący dochował należytej staranności przy wnoszeniu odwołania.
Skoro zdaniem skarżącego, faktem notoryjnym jest, że system e-PUAP nie jest w pełni doskonały i sprawia kłopoty jego użytkownikom, to nie można uznać za dochowanie należytej staranności, wysłania odwołania w ostatnim dniu terminu, zwłaszcza że jak wskazano w skardze, w skrajnych przypadkach wygenerowanie dowodu otrzymania przez odbiorcę przesyłki drogą elektroniczną może trwać kilkanaście godzin.
Wysłanie odwołania drogą elektroniczną na kilka dni przed upływem terminu, było przecież możliwe i pozwoliłoby uniknąć problemów jakie pojawiły się w związku z przesyłaniem przedmiotowego odwołania.
Jak wynika z akt sprawy, korespondencja zawierająca odwołanie od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 4 marca 2022 r. wpisującej do rejestru zabytków historyczny układ urbanistyczny miasta S. została nadana 12 kwietnia 2022 r. o godzinie 13:47.
Jednocześnie z załączonej korespondencji e-mail, dotyczącej zgłoszenia nr 105749 wynika, że system EZD wygenerował również w dniu 12 kwietnia 2022 r. o godzinie 14:30 informację o błędnej wysyłce ww. korespondencji, z tym że dotarła ona do administratora a nie do pracownika merytorycznie opracowującego odwołanie.
Informacja o błędnej wysyłce, została przekazana przez administratora systemu (z adresu: [...]) pracownikowi merytorycznemu (na adres [...]), dopiero w dniu 13 kwietnia 2022 r. o godzinie 11:58.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności i konieczność spełnienia wspomnianych wyżej warunków koniecznych dla dochowania terminu przy wysyłce drogą elektroniczną, pracownik skarżącego powinien przy zachowaniu należytej staranności bezwzględnie sprawdzić czy dysponuje dowodem otrzymania przesyłki. Samo otrzymanie przez przesyłkę statusu "wysłano" o godzinie 13:47 w dniu 12 kwietnia 2022 r., było niewystarczające.
Nie dysponując dowodem otrzymania przesyłki, pracownik skarżącego, zamiast w dniu 12 kwietnia 2022 r. wielokrotnie sprawdzać, czy UPP wygenerowało przesyłkę, a następnie zakończyć pracę, powinien albo przesłać odwołanie drogą pocztową albo też niezwłocznie ustalić u administratora przyczynę braku wygenerowania dowodu otrzymania przesyłki i w sytuacji ustalenia z jakich powodów to nastąpiło, ponownie wysłać odwołanie. Pracownik zatem wbrew argumentacji skarżącego, nie otrzymując elektronicznego potwierdzenia odbioru przesyłki miał powody, by nabrać wątpliwości co do prawidłowości jej wysłania.
Wskazać również należy, że jak już wyżej wspomniano, informacja o błędnej wysyłce została wygenerowana przez system 12 kwietnia 2022 r. o godzinie 14:30 ( informacja taka dotarła do administratora), a zatem jeszcze tego samego dnia skarżący miał możliwość ponowić wysyłkę elektroniczną, lub nadać przesyłkę w placówce pocztowej, co też uczynił w dniu 15 kwietnia 2022 r.
Nie stanowi o braku winy po stronie skarżącego, podnoszona przez niego argumentacja, że informacja o błędnej wysyłce wpłynęła w dniu 12 kwietnia 2022 r. o 14:30, jednakże nie do pracownika skarżącego, który zajmował się merytorycznym przygotowaniem odwołania i zadbaniem o jego skuteczne wniesienie, tylko do zatrudnionego w jednostce skarżącego administratora systemu, który dostaje kilkaset różnego rodzaju wiadomości dziennie, w większości związanych z technicznym aspektem funkcjonowania urzędu skarżącego, z których nie każda wymaga natychmiastowej reakcji administratora.
Wskazać bowiem należy, że nieprawidłowości organizacyjne jednostki lub zaniedbania jej pracowników (wyrok NSA w Warszawie z 20 września 2001 r., IV SA 1340/99, LEX nr 54141). Rzeczą skarżącego, było takie ukształtowanie struktury organizacyjnej jednostki, by informacje w tak istotnych sprawach jak błędna wysyłka odwołania, przekazywane były od razu pracownikom merytorycznym a nie administratorowi, albo też by administrator na tyle szybko powiadamiał pracownika odpowiedzialnego za wysłanie, by możliwe było w odpowiednim czasie skorygowanie błędów. Zresztą brak otrzymania odpowiedniego potwierdzenia nadania przesyłki w formie elektronicznej, powinien spowodować po stronie pracownika działania mające na celu uzyskanie od administratora informacji o przyczynach tego stanu rzeczy.
Nie można uznać za zasadny podniesionego w skardze argumentu, że organ wyższego stopnia nie zbadał czy system zadziałał błędnie po stronie skarżącego (wysyłającego), czy też po stronie organu I instancji ( odbierającego).
Minister nie posiada bowiem instrumentów, by ustalić, czy system zadziałał błędnie po stronie wysyłającego, czy też odbierającego. To skarżący zatem chcąc wykazać brak winy w uchybieniu terminu, powinien przedstawić ewentualne dowody, że nieprawidłowości w działaniu systemu wystąpiły po stronie odbierającego.
Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.