VII SA/Wa 1573/19

VII SA/Wa 1573/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Tomasz Stawecki
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 2773/20 - Wyrok NSA z 2023-08-24
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów w procedurze legalizacyjnej oddala skargę
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2019 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu zażalenia C.Sp. z o.o., reprezentowanej przez adwokat E S (dalej: "Spółka") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., nakładające na Spółkę obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia, kiedy postanowienie to stanie się ostateczne określonych dokumentów - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Uzasadniając postanowienie, [...]WINB wyjaśnił, że [...].07.2016 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. G. w W., z czego został sporządzony protokół nr [...]. W ich trakcie ustalono, że na terenie ww. nieruchomości znajduje się nośnik reklamowy o konstrukcji stalowej, z dwiema tablicami reklamowymi, wyposażony w pomosty techniczne, trwale związany z gruntem (poprzez stopę betonową). Do ww. protokołu został załączony materiał zdjęciowy.
[...].09.2016 r. PINB dokonał oględzin przedmiotowego nośnika reklamowego z udziałem przedstawiciela oraz pełnomocnika Spółki, po uprzednim zawiadomieniu stron o terminie przeprowadzenia tego dowodu. W sporządzonym na tę okoliczność protokole nr [...] potwierdzono dotychczasowe ustalenia faktyczne. Ponadto uszczegółowiono, że każda z tablic reklamowych ma wymiar 3,20 x 6.20 m, zaś tablice te są przymocowane do słupa utwierdzonego w stopie betonowej o wymiarach ok. 2,30 \ 3,00 m i wysokości ok. 0,15 m. Ustalono, że całkowita wysokość tego nośnika reklamowego wynosi ok. 6.75 m. natomiast jego odległość od krawędzi jezdni ul. G. - 14.90 m. Do ww. protokołu został dołączony szkic sytuacyjny, materiał zdjęciowy. Pełnomocnik Spółki przedłożył m.in. pełnomocnictwo, odpis umowy dzierżawy zawartej [...].03.2011 r. na cele reklamowe wraz z odpisem aneksu nr [...] z dnia [...].02.2012 r. do ww. umowy
Pismem z dnia [...].09.2016 r. organ powiatowy zawiadomił strony o tym, że w sprawie ww. nośnika reklamowego zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne. W dniu [...].09.2016 r., a następnie w dniu [...].09.2016 r. do PINB [...] wpłynęły pisma pochodzące od pełnomocnika Spółki. [...].03.2019 r. do PINB wpłynęło pismo Kierownika Referatu Architektury Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy B. Urzędu [...] z dnia [...].02.2019 r., po kilkukrotnych wystąpieniach organu nadzoru budowlanego I instancji o udzielenie informacji odnośnie ww. nośnika reklamowego.
[...].03.2019 r. PINB wydał na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane postanowienie nr [...], którym nałożył na Spółkę obowiązek przedstawienia:
1. zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego nośnika reklamowego o całkowitej wysokości ok. 6,75 m. składającego się z dwóch tablic ekspozycyjnych o wymiarach ok. 3,20 x 6.20 m. przymocowanych do stalowego słupa, utwierdzonego w bloku fundamentowym o wymiarach ok. 2,30 x 3.00, zagłębionym w gruncie na działce nr ewid. [...] z obrębu [...]. położonej przy ul. G. w W.;
2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinią techniczną w zakresie zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi i uzgodnieniami, z jednoczesnym w skazaniem, że projekt i opinia winny być sporządzone przez osobę z uprawnieniami budowlanymi w odpowiedniej specjalności, zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r.. poz. 462 ze zm.) i zgodnie z wymogami art. 34 ustawy Prawo budowlane, wraz z załączeniem kopii uprawnień sporządzającego oraz zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnego na dzień sporządzenia tej dokumentacji:
3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Powyższe postanowienie zaskarżyła Spółka, a jej pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, podnosząc, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W zażaleniu został zawarty w niosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.
[...].04.2019 r. PINB odmówił wstrzymania wykonania własnego postanowienia.
[...]WINB stwierdził, że przedmiotem postępowania jest wolnostojący nośnik reklamowy o całkowitej wysokości ok. 6.75 m, składający się z dwóch tablic ekspozycyjnych o wymiarach ok. 3,20 x 6,20 m każda, przymocowanych do stalowego słupa, utwierdzonego w bloku fundamentowym o wymiarach ok. 2,30 x 3,00 m. zagłębionym w gruncie na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. G. w W.. Powyższy nośnik reklamowy wyposażony jest w pomosty techniczne. Na tym nośniku widnieje logo o treści "C.". Usytuowany jest on natomiast w odległości ok. 14,90 m od krawędzi jezdni ul. G.. Powyższe wynika z protokołów PINB nr [...] z dnia [...].07.2016 r. i nr [...] z dnia [...].09.2016 r. oraz załączonego do nich materiału zdjęciowego.
Inwestorem i właścicielem przedmiotowego nośnika reklamowego jest Spółka, co wynika z treści odpisu umowy dzierżawy. Właścicielem nieruchomości jest P.Sp. z o.o.. która została przekształcona w P.Sp. z o.o. Sp. komandytowo-akcyjną.
Przedmiotowy nośnik reklamowy został zrealizowany przez Spółkę bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę oraz bez dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, co znajduje potwierdzenie w piśmie Kierownika Referatu Architektury Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy B. Urzędu [...] z dnia [...].02.2019 r.
PINB zakwalifikował przedmiotowy nośnik reklamowy, jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt. 3 Pr. bud. (tj. wolnostojące trwale zawiązane z gruntem urządzenie reklamowe), której realizacja wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor takiej decyzji nie uzyskał przed realizacją inwestycji budowlanej, wobec czego organ I instancji wdrożył procedurę legalizacyjną, o której mowa w przepisach art. 48 i nast. Pr. bud.
Odnosząc się do kwestii podniesionych w zażaleniu, [...]WINB stwierdził, że są one całkowicie bezzasadne i jako takie pozostają bez wpływu na kształt zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ podzielił stanowisko PINB, co do kwalifikacji prawnej zrealizowanego nośnika reklamowego, wobec czego nie może przyjąć, aby organ nadzoru budowlanego niższego stopnia, dokonując oceny sprawy w tym zakresie, błędnie zinterpretował przepisy art. 3 pkt. 3, czy art. 48 Pr. bud. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt. 3 ustawy przez pojęcie "budowli" należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Natomiast w myśl art. 29 ust. 2 pkt. 6 ww. ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. A zatem z zestawienia treści powyższych przepisów wynika niewątpliwie, że ustawodawca traktuje urządzenia reklamowe (tablice reklamowe) z punktu widzenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w różny sposób, w zależności od tego. czy stanowią budowlę (a więc są wolnostojące i trwale związane z gruntem), czy też nie kwalifikują się jako budowla.
Art. 29 ust. 1 i 2 Pr. bud. określa wyjątki od obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt. 12 ww. ustawy). Wyjątki te nie mogą być jednakże interpretowane rozszerzająco. Zasadą jest, że wniesienie budowli (za którą ustawa uznaje m.in. urządzenie reklamowe wolnostojące i trwale związane z gruntem) wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem natomiast jest zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, które nie są wolnostojące i nie są trwale związane z gruntem. Wynika z tego. że kryterium rozróżnienia pomiędzy budową budowli - urządzenia reklamowego a instalowaniem tablicy lub urządzenia reklamowego są cechy tego urządzenia (wolnostojące lub niesamodzielne, połączone z inną konstrukcją) i sposób jego posadowienia (trwałe lub nietrwałe związanie z gruntem).
W ocenie [...]WINB opisany powyżej nośnik reklamowy to konstrukcja przestrzenna, stanowiąca całość techniczno-użytkową, zaś parametry techniczne tego obiektu (zwłaszcza jego wielkość) i sposób związania z gruntem (poprzez stopę betonową) nie pozwalają na przyjęcie, że sporny nośnik reklamowy stanowi instalację. To że, konstrukcja nośna przedmiotowego urządzenia reklamowego jest utwierdzona w bloku fundamentowym i przez to może być cały nośnik przesunięty nie odbiera mu charakteru budowli trwale związanej z gruntem. O trwałym związaniu z gruntem nie decyduje bowiem brak technicznych możliwości przesunięcia budowli, lecz takie związanie, które nie zakłada i zarazem uniemożliwia zmiany jej usytuowania w trakcie normalnego użytkowania. Pośrednio świadczą o tym rozmiary obiektu, w tym jego masa czy np. sposób zabezpieczenia przed działaniem sił przy rody (względy bezpieczeństwa). Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce.
O tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie m.in. w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 25.10.2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 352/18 i w powołanym w treści tego wyroku orzecznictwie.
Budowa, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, może polegać także na składaniu, zespalaniu części zespołów w gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość. O tym zatem, czy wykonywanie określonego rodzaju robót jest budową, czy też innego rodzaju robotami budowlanymi nie decyduje technologia tych robót lecz ich rezultat - obiekt budowlany (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28.03.2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1460/17).
A zatem kwalifikację prawną przedmiotowego nośnika reklamowego, jakiej dokonał organ powiatowy należy uznać za prawidłową i zgodną z obowiązującymi w tym zakresie przepisami Prawa budowlanego.
Skoro przedmiotowy nośnik reklamowy wybudowano bez uzyskania pozwolenia na budowę, to taki stan faktyczny stanowił przesłankę do zastosowania procedury z art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud., co też prawidłowo uczynił organ powiatowy.
W ocenie [...]WINB brak było podstaw do uznania, że w odniesieniu do przedmiotowego nośnika reklamowego jako samowoli budowlanej obowiązuje bliżej nieskonkretyzowana reguła intertemporalna. która nakazywałaby stosować się orzekającym w sprawie organom nadzoru budowlanego do poglądów wyrażonych w wyrokach sądowo administracyjnych z okresu 2006-2009, na które powołano się w zażaleniu. Zasadą jest bowiem, że organ administracyjny prowadzi postępowanie administracyjne i wydaje decyzję administracyjną zgodnie z obowiązującym w dniu jej wydania prawem. Ponadto poglądy orzecznicze mają to do siebie, że na przestrzeni lat mogą ulegać zmianom.
Art. 48 Pr. bud. dopuszcza legalizację samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub części obiektu, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym, w celu zbadania możliwości legalizacji samowolnie wybudowanego nośnika reklamowego PINB nałożył na inwestora obowiązki wynikające z ust. 2 i 3 art. 48 ww. ustawy. Ustalenia wynikające z przedłożonych dokumentów stanowić mogły podstawę do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia w sprawie.
W ocenie [...]WINB zaskarżone postanowienie PINB jest prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, zaś kwestie zarzuty podniesione w zażaleniu są całkowicie chybione.
Z tym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, która pismem swej pełnomocnik, datowanym na 11 czerwca 2019 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je całości. Pełnomocnik Spółki zarzuciła postanowieniu:
"1) naruszenie art. 81 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. w obydwu instancjach postępowania administracyjnego przez niezapewnienie Skarżącemu możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, brak zawiadomienia Skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami oraz o możliwości składania wniosków i zastrzeżeń w formie pisemnej, nie poinformowanie Skarżącego, że zakończone zostało postępowanie dowodowe, oraz że PINB / WINB przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wynik sprawy, mogło skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie mogło być konwalidowane oraz związane z tym naruszenie art. 15 k.p.a. przez niezapewnienie Skarżącemu prawa do dwuinstancyjnego postępowania;
2) naruszenie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Prawo budowlane) przez ich zastosowanie pomimo, że wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji tablicy reklamowej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;
3) naruszenie art. 3 pkt. 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotowa tablica reklamowa jest trwale związana z gruntem;
4) niezastosowanie art. 49b Prawa budowlanego w sprawie tablicy reklamowej zainstalowanej bez wymaganego zgłoszenia;
5) błędna wykładnia art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego, który definiuje "budowę", o której mowa w przepisach art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego mających zastosowanie w sprawach samowoli budowlanej;
6) niezastosowanie art. 4 Prawa budowlanego przy wykładni przepisów Prawa budowlanego - pojęcia trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (art. 3 pkt. 1 i pkt. 3 Prawa budowlanego), pojęcia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych (art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego) - a tym samym naruszenie zasady wolności budowlanej;
7) niezastosowanie art. 2 Konstytucji RP i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 11 ust. 1 i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców przy wykładni przepisów Prawa budowlanego - pojęcia trwale związane z gruntem tablice / urządzenia reklamowe (art. 3 pkt. 1 i pkt. 3 Prawa budowlanego), pojęcia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych (art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego) - a tym samym naruszenie zasady państwa prawa i zasady proporcjonalności;
8) naruszenie art. art. 7, 77 § 1, 80, 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., m.in. przez brak ustaleń i dowodów wykazujących wykonanie "budowy", w rozumieniu art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego, o której mowa w przepisach art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego mających zastosowanie w sprawach samowoli budowlanej, brak faktów i dowodów wykazujących (wadliwe) ustalenie PINB: "przedmiotowy obiekt musiał być zrealizowany na miejscu w docelowej lokalizacji'' oraz bezpodstawne ustalenia dotyczące masy całkowitej przedmiotowej tablicy reklamowej, które zostały uznane w Postanowieniu organu I instancji za główną przesłankę zakwalifikowania przedmiotowej tablicy reklamowej do obiektów trwale związanych z gruntem, a zaskarżone Postanowienie WINB "w pełni podziela stanowisko organu powiatowego pomimo braku materiału dowodowego w odniesieniu do ustalenia masy całkowitej przedmiotowej tablicy reklamowej;
9) naruszenie art. art. 7a § I, 8 § 1 i 81 a § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. przez:
- przyjęcie takiej wykładni przepisów prawa budowlanego, która powoduje obciążenie inwestora największymi obowiązkami z możliwych przy innej interpretacji przepisów prawa budowlanego,
- naruszenie zasady proporcjonalności, ponieważ dokonując wyboru środka ingerencji w prawa jednostki, organy nadzoru budowlanego zastosowały najostrzejszą ingerencję w prawa jednostki, zamiast zastosować środki, które byłyby dla inwestora najmniej uciążliwe;
10) naruszenie art. art. 6, 7, 8. 10 § 1 i 77 § I k.p.a., art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. przez niewyjaśnienie zarzutów zgłoszonych w zażaleniu na Postanowienie organu I instancji, m.in. zarzutu dotyczącego braku faktów i dowodów wykazujących (wadliwe) ustalenie PINB: "przedmiotowy obiekt musiał być zrealizowany na miejscu w docelowej lokalizacji'.
Pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego, o zasądzenie kosztów, rozpoznanie sprawy na rozprawie i wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.
Pełnomocnik oświadczyła też, że "Składam wniosek o dokonywanie przez Sąd doręczeń przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529), przez pracowników Sądu lub przez inne upoważnione przez sąd osoby lub organy. Uprzejmie wyjaśniam, że nie wyrażam zgody na doręczanie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej".
Uzasadniając skargę, pełnomocnik Spółki przedstawiła uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia i wyjaśniła, że PINB przesłał do pełnomocnika Spółki zawiadomienie z [...] marca 2019 r. "o kontynuacji postępowania", które doręczone zostało 26 marca 2019 r., więc PINB jednocześnie wydał zaskarżone postanowienie i ww. zawiadomienie i w tym samym dniu (26 marca 2019 r.) doręczył pełnomocnikowi również ostanowienie. W tej sytuacji, pełnomocnik skarżącej nie miała możliwości zgłoszenia do PINB zastrzeżeń i uwag przed wydaniem postanowienia. Skarżący przedstawił stanowisko co do zebranych dowodów i materiałów w piśmie do PINB z [...] kwietnia 2019 r., które jednak nie zostało rozpoznane przez PINB, ponieważ już [...]marca 2019 r. wydane zostało postanowienie.
[...]WINB natomiast nie przesłał stronie skarżącej żadnego zawiadomienia przed wydaniem zaskarżonego postanowienia.
Z tych przyczyn, uzasadniony jest zarzut rażącego naruszenia art. 81 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a.., które miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ naruszone zostało prawo do dwuinstancyjnego postępowania, zagwarantowane w art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP. Zgromadzenie materiału dowodowego i umożliwienie wypowiedzenia się wobec tego materiału powinno nastąpić w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ponieważ w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjnego postępowania (art. 15 k.p.a.). Stanowisko skarżącej powinno podlegać rozpoznaniu przez PINB i powinno być uwzględnione przy rozstrzygnięciu sprawy, a w przypadku zaskarżenia orzeczenia PINB powinno być przedmiotem ponownego rozpoznania przez [...]WINB, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Wg orzecznictwa: "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2011 r. I OSK 1899/10 LEX nr 846194).
Skarżąca nie otrzymała ani z PINB ani z [...]WINB odpowiedzi na wnioski złożone na podstawie art. 9 zd. 1 k.p.a. w pismach do PINB z [...] września 2016 r. oraz z [...] kwietnia 2019 r., o należyte i wyczerpujące poinformowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych, dotyczących:
1) znaczenia prawnego protokołu kontroli z [...] lipca 2016 r. ([...]) ponieważ wynika z niego, że jedyną osobą uczestniczącą w tej kontroli był przedstawiciel organu nadzoru budowlanego co było sprzeczne z art. 81 Pr. bud.:;
2) czynności kontrolnych i faktów, które spowodowały wpis "nośnik trwale związany z gruntem" znajdujący się w protokole kontroli z [...] lipca 2016 r. ([...]), ponieważ ww. protokół nie zawiera żadnych zapisów wykazujących czynności lub fakty dotyczące ww. kwestii oraz poinformowanie o podstawie prawnej i znaczeniu prawnym ww. wpisu;
3) dokumentacji i urządzenia pomiarowego, które stanowiły podstawę do wskazania przybliżonych wymiarów tablicy reklamowej i innych przybliżonych wymiarów w protokole oględzin z [...] września 2016 r. ([...]), w szczególności dotyczących wykonania pomiaru kontrolnego, nazwy urządzeń pomiarowych i spełnienia wymagań określonych w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych, spełnienia standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych na potrzeby postępowań sądowych i administracyjnych, zagospodarowania przestrzennego, budownictwa, określonych w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;
4) nazwy i danych o publikacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego dotyczy znajdujące się w aktach PINB nin. sprawy pismo PINB z [...] września 2016 r. do Urzędu Dzielnicy B. Wydział Architektury i Budownictwa.
Skarżąca – zdaniem jej pełnomocnik - wyjaśniła w pismach do PINB, że poinformowanie o ww. okolicznościach faktycznych i prawnych ma istotne znaczenie dla wykonania uprawnień z art. 10 § 1 k.p.a. i umożliwi złożenie wniosków na podstawie art. 7 k.p.a.
Zdaniem pełnomocnik skarżącej, zamierzała ona złożyć wnioski, w szczególności;
- o przeprowadzenie dowodu z oględzin i wykonanie pomiarów tablicy reklamowej z zastosowaniem przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przepisów Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, m.in. na potrzeby postępowań sądowych i administracyjnych, zagospodarowania przestrzennego, budownictwa, w tym geodezyjnej obsługi inwestycji budowlanych, przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 2 czerwca 2016 r. w sprawie wymagań dla przyrządów pomiarowych;
- o zastosowanie w niniejszej sprawie art. 49b Pr. bud., ponieważ sprawa dotyczy tablicy reklamowej zainstalowanej bez wymaganego zgłoszenia;
- o prawidłową wykładnię art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 i art. 3 pkt. 6 Pr. bud.
Takie naruszenie art. 81 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. mogło skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej.
Naruszenie art. 81 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ organy nadzoru budowlanego dokonały ustaleń faktycznych dotyczących przedmiotowej tablicy reklamowej w oparciu o wadliwe protokoły, które nie stwierdzają wykonania pomiarów z zastosowaniem obowiązujących przepisów prawa, m.in. ustalając wymiary poszczególnych elementów tablicy reklamowej (wielkość urządzenia), które zostały uznane w zaskarżonym Postanowieniu za główną przesłankę zakwalifikowania przedmiotowej tablicy reklamowej do obiektów trwale związanych z gruntem Organy nadzoru budowlanego dokonały ustaleń faktycznych dotyczących masy całkowitej przedmiotowej tablicy reklamowej, które zostały uznane za główną przesłankę zakwalifikowania przedmiotowej tablicy reklamowej do obiektów trwale związanych z gruntem, pomimo braku materiału dowodowego w odniesieniu do ustalenia masy całkowitej przedmiotowej tablicy reklamowej. Ponadto, organy nadzoru budowlanego dokonały błędnej wykładni Prawa budowlanego, nie uwzględniając prawidłowej wykładni art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 i art. 3 pkt. 6 Pr. bud., który definiuje "budowę" oraz aktualnego stanu prawnego, m.in. art. 7a i art. 81 a k.p.a. dotyczących rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, zasad ustanowionych przepisami art. 11 i 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców.
Naruszenie art. 81 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach postępowania, ponieważ powyższe naruszenie wystąpiło w obydwu instancjach postępowania administracyjnego, a konwalidowanie powyższego naruszenia nie jest już możliwe na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.
Błędne było też, zdaniem pełnomocnik skarżącej, zastosowanie w zaskarżonym postanowieniu art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 3 pkt. 3 Pr. bud., ponieważ ww. przepisy dotyczą wolno stojących, trwale związanych z gruntem tablic reklamowych i urządzeń reklamowych i mają zastosowanie jedynie do obiektów budowlanych, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Prawo budowlane nie definiuje ani pojęcia trwale związany z gruntem (art. 3 pkt. 3) ani pojęcia instalowanie tablic i urządzeń reklamowych (art. 29 ust. 2 pkt. 6).
O trwałym związaniu z gruntem nie decyduje bowiem brak technicznych możliwości przesunięcia budowli, lecz takie związanie, które nie zakłada i zarazem uniemożliwia zmiany jej usytuowania w trakcie normalnego użytkowania. Pośrednio świadczą o tym rozmiary obiektu, w tym jego masa czy np. sposób zabezpieczenia przed działaniem sił przyrody (względy bezpieczeństwa). Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 października 2018 r. VII SA/Wa 352/18 i powołanym w treści tego wyroku orzecznictwie).
Pełnomocnik skarżącej przywołała szereg orzeczeń, które – w jej ocenie – uzasadniały wadliwość zaskarżonego postanowienia i podkreśliła, że wykładnia pojęcia "budowa" w nim przyjęta prowadzi do zakwestionowania definicji "robót budowlanych" oraz zasad logiki. Jeżeli bowiem przyjąć, że montaż jest budową to niezrozumiała jest definicja pojęcia "robót budowlanych" rozróżniająca budowę obiektu budowlanego od montażu obiektu budowlanego.
Postanowienie ani wyrok w nim powołany nie uwzględnia zmian w k.p.a., które weszły w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., w szczególności: nowych przepisów art. 7a k.p.a. i art. 8la k.p.a. dotyczących rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony oraz zasad ustanowionych przepisami art. 11 i 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, to jest zasady przyjaznej interpretacji przepisów oraz zasady proporcjonalności.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik przedstawiła również polemikę z przyjętym prze organ kwalifikowaniem "trwałego związania z gruntem" nośnika. I wskazała, że w sprawie ze skargi Spółki Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt IIOSK 931/05 potwierdził, że "Wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych zarówno na istniejących obiektach, jak i stawianych jako samodzielne obiekty zasadniczo nie wymaga pozwolenia na budowę. Jedynie budowa urządzeń reklamowych wolno stojących na trwałe związanych z gruntem wymaga pozwolenia na budowę" W uzasadnieniu NSA wyjaśnił: "Można zatem zainstalować (dokonać montażu) tablicy reklamowej na gruncie, ale bez trwałego jej związania z gruntem. Bez znaczenia przy tym jest wielkość wolno stojącej, posadowionej na gruncie konstrukcji. Tego rodzaju roboty budowlane w świetle art. 29 ust. 2 pkt. 6 Prawa budowlanego, nie wymagają pozwolenia na budowę."
Wykładnia Prawa budowlanego przedstawiona w zaskarżonym postanowieniu pomija to, że Prawo budowlane definiuje zarówno budowę, jak również roboty budowlane (art. 3 pkt. 6 i pkt. 7). Instalowanie tablic i urządzeń reklamowych zostało zakwalifikowane w art. 29 ust. 2 pkt. 6 Pr. bud. do pojęcia roboty budowlane, które wg definicji z art. 3 pkt. 7 tej ustawy obejmuje budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.
Wykonywanie robót budowlanych, innych niż budowa obiektu budowlanego nie podlega regulacjom przepisu art. 48 Pr. bud. Szerszy zakres przedmiotowy regulacji ma przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w którym mowa jest o robotach budowlanych.
Przedmiotowa tablica reklamowa nie jest trwale związana z gruntem, jej instalacja podlega przepisom art. 29 ust. 2 pkt. 6 oraz art. 30 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud., które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W odniesieniu do tablicy reklamowej zainstalowanej bez wymaganego zgłoszenia należy stosować art. 49b Prawa budowlanego, W tym przypadku nie znajduje zastosowania art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pr. bud., powołany w zaskarżonym postanowieniu.
W odniesieniu do przedmiotowej tablicy reklamowej nie zostały spełnione przesłanki stosowania art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 3 pkt. 3 Pr. bud, ponieważ przedmiotowa tablica reklamowa nie jest obiektem budowlanym (wg art. 3 pkt. 1 i pkt. 3 budowlą jest urządzenie reklamowe wolno stojące trwale związane z gruntem). Przedmiotowa tablica reklamowa nie jest usytuowana na obiekcie wpisanym do rejestru zabytków i znajduje się w obszarze zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.
W związku z powyższym, zasadny był zarzut naruszenia przepisów art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pr. bud. przez ich bezpodstawne zastosowanie.
Zaskarżone Postanowienie opiera się na błędnej wykładni art. 48 ust. 1 oraz pomija art. 49b ust. 1 Pr. bud. w odniesieniu do przesłanek ich stosowania, a także błędnej wykładni art. 3 pkt. 6 Pr. bud. oraz art. 49b ust. 1 ustawy, mających zastosowanie w sprawach samowoli budowlanej.
Pełnomocnik skarżącej przedstawiła swoje stanowisko odnośnie prawidłowej wykładni ww. przepisów.
Ponadto, prawidłowa wykładnia art. 29 ust. 2 pkt. 6 i art. 30 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. prowadzi do wniosku, że instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, zostało zakwalifikowane w art. 29 ust. 2 pkt. 6 "do pojęcia roboty budowlane, które wg definicji z art. 3 pkt. 7 Prawa budowlanego obejmuje budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego".
W związku z powyższym, ustalenie przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie wymaga ustalenia, czy umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej stanowiło budowę to jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w rozumieniu art. 3 pkt. 6 w zw. z art. 48 ust. 1 albo w związku z art. 49b ust. 1 Pr. bud. mających zastosowanie w sprawach samowoli budowlanej. Zaskarżone postanowienie nie zawiera jednak żadnych ustaleń faktycznych i prawnych w tej kwestii.
Zaskarżone postanowienie nie wyjaśnia, czy przedmiotowy nośnik reklamowy jest "tablicą reklamową" czy "urządzeniem reklamowym". Definicja "tablic reklamowych'''' i "urządzeń reklamowych" znajduje się w art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, urządzenia reklamowe to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa.
Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (art. 11). Organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 12.). Orzecznictwo powołane w zaskarżonym postanowieniu nie uwzględnia więc aktualnego stanu prawnego, pełnomocnik przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych w ww. zakresie..
Pełnomocnik przedstawiła również obszernie argumentację, przemawiającą jej zdaniem za tym że organ naruszył art. 4 Pr. bud., art. 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przytaczając przy tym treść ww. przepisów i orzecznictwo w takim zakresie.
Zaskarżone postanowienie nie uwzględniło interesu inwestora, przyjmując taką wykładnię przepisów ustawy Prawo budowlane, która prowadzi do stwierdzenia, że umieszczenie tablicy reklamowej na gruncie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, a legalizacja samowolnego umieszczenia takiej tablicy reklamowej wymaga przedstawienia dokumentów wymaganych do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zarzuty skarżącego zgłoszone w zażaleniu na postanowienie PINB nie zostały wyjaśnione w zaskarżonym postanowieniu, co stanowi naruszenie art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 w związku z art. 140, art. 124 § 1 i § 2 k.p.a., "które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ zarzuty dotyczą okoliczności, które mają znaczenie dla sprawy, a powyższe uchybienie uniemożliwia kontrolę sądową orzeczenia administracyjnego. Powyższe uzasadnia również zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a., która wymaga przeprowadzenia postępowania odwoławczego z zachowaniem zasad obowiązujących w postępowaniu pierwszoinstancyjnym".
Pełnomocnik wymieniała szczegółowo te zarzuty z odwołania, które nie zostały rozpoznane przez organ odwoławczy i stwierdziła, że organ odniósł się do nich jedynie ogólnikowo.
Treść uzasadnienia postanowienia nie wskazuje na wypełnienie przez organ obowiązków procesowych.
W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że postanowienia organów obu instancji były prawidłowe, a skarga nie była zasadna.
Istotą sprawy zawisłej przed tut. Sądem jest to, czy przedmiotowy nośnik reklamowy o konstrukcji stalowej, z dwoma tablicami reklamowymi, wyposażony w pomosty techniczne, związany z gruntem przez stopę betonową stanowi obiekt budowlany, na budowę którego inwestor powinien był uzyskać pozwolenie na budowę, czy też obiekt budowlany, którego wzniesienie było prawnie dopuszczalne jedynie po skutecznym zgłoszeniu zamiaru wykonania określonych robót budowlanych. Od prawidłowej bowiem kwalifikacji prawnej rodzaju naruszonego przez inwestora obowiązku zależy poprawność rodzaju postępowania legalizacyjnego, jaki powinien przyjąć organ nadzoru budowlanego.
Kryterium, pozwalającym na przyjęcie przez organ nadzoru budowlanego prawidłowego trybu postępowania legalizacyjnego w wypadku posadowienia nośnika reklamowego jest więc ustalenie, czy to posadowienie nastąpiło w wyniku budowy, w rozumieniu art. 3 pkt. 6 Pr. bud, czy też zainstalowania tablic lub urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 6 Pr. bud. i czy związanie z gruntem miało charakter trwały.
Dyspozycja art. 29 ust. 2 pkt. 6 Pr. bud. sformułowana jest w sposób nienasuwający prawnych wątpliwości interpretacyjnych. Nie jest niezbędna jakakolwiek wykładnia tego przepisu – ani językowa, ani teleologiczna, ani systemowa, zaś dla zrozumienia treści dyspozycji przepisu nie jest niezbędne odwoływanie się do ewentualnych interpretacji. Przepis ten ustanawia wyjątek od zasady, przyjętej w art. 28 Pr. bud., stanowiącej, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy także podkreślić, że art. 29 ust. 2 pkt. 6 Pr. bud. budowlanego dotyczy jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt. 6 tej ustawy (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 2008/16 – CBOSA).
Odróżnienie wymagającej uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę budowy nośnika reklamowego od instalacji tablicy lub urządzenia reklamowego (wymagającej zgłoszenia) nie powinno powodować trudności; nie tylko z uwagi na jasną i wyraźną treść przepisów. Kwestia ta jest od dawna wyjaśniona w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jeżeli więc dla bezpieczeństwa konstrukcji tablicy reklamowej niezbędne jest osadzenie jej na nośniku umocowanym w betonowym fundamencie, to ten fakt powoduje trwałe związanie z gruntem. Za oczywiste uznać należy wówczas, że obiekt powstał w wyniku budowy (por. np. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 2008/16 – CBOSA, w którym Sąd ten słusznie stwierdził ponadto, że jeżeli w skład nośnika reklamowego "(...) wchodzą bowiem części typowo budowlane, jak fundament czy konstrukcja nośna" to "ich połączenie w całość, w konkretnym miejscu jest budową, o której mowa w art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego").
Trwałe powiązanie z gruntem nośnika reklamowego, co do zasady, przesądza o tym, że nośnik taki powstał w wyniku budowy. Jak słusznie stwierdził NSA w wyroku z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2471/15 – CBOSA – "o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania".
Podstawowym więc kryterium pozwalającym na ustalenie, czy dany rodzaj robót budowlanych wymaga przed ich rozpoczęciem uzyskania pozwolenia na budowę, czy też można je rozpocząć po dokonaniu jedynie zgłoszenia jest rodzaj wykonywanego obiektu. Jeżeli obiekt jest wolnostojącym urządzeniem, a sposób jego posadowienia na gruncie wskazuje na trwałe z tym gruntem związanie, to jest to obiekt budowlany, powstały w wyniku budowy. Jeżeli natomiast urządzenie reklamowe lub reklama nie jest wolnostojące i nie zostało trwale z gruntem związane, wówczas obiektem budowlanym nie jest, a powstaje w wyniku instalacji, a nie budowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że użyte przez ustawodawcę w art. 29 ust. 2 pkt. 6 Pr. bud. określenie "instalowanie" jest terminem o znaczeniu prawnym; stanowi taki rodzaj robót budowlanych, który zgodnie z art. 3 pkt. 7 Pr. bud., nie jest budową, a pracami polegającymi na montażu obiektu budowlanego. Dlatego też konsekwencją takiego rozróżnienia przez ustawodawcę było uznanie w art. 29 ust. 2 pkt. 6 Pr. bud., że tego typu prace nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. "Instalowanie" nie dotyczy także wykonywania nowego obiektu budowlanego, lecz wykonania takich robót budowlanych, które są związane z już istniejącym obiektem. Słusznie uznał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 958/17 (CBOSA), że "jeżeli więc wykonanie jakichś robót budowlanych ma być zakwalifikowane jako instalowanie, to wówczas powinno nastąpić przymocowanie (połączenie, przyłączenia) urządzenia instalowanego do innego obiektu w sposób pozwalający na jego odinstalowanie bez uszkodzenia bądź naruszenia struktury obiektu "podstawowego". Skoro zaś wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe stanowią budowle, zaliczone do obiektów budowlanych, to przyjąć należy, że wykonanie takiego urządzenia w określonym miejscu stanowi budowę, a nie instalację".
W orzecznictwie podkreśla się również, że instalowanie urządzeń reklamowych dotyczy tych robót, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt. 6 Pr. bud. Wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane jak np. fundament, konstrukcja nośna, bez względu na to, jak ten fundament oraz jak konstrukcja nośna zostały wykonane, przesądza o tym, że wykonywanie tego obiektu jako całości w tym miejscu jest budową w rozumieniu art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1293/16 – CBOSA).
Spółka uczestniczyła w oględzinach nośnika reklamowego, dokonanych przez PINB [...] września 2016 r. na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. G.w W., reprezentowana przez swego pełnomocnika, z czego został sporządzony protokół nr [...], z którego wynika, że na terenie ww. nieruchomości znajduje się nośnik reklamowy o konstrukcji stalowej, z dwiema tablicami reklamowymi, wyposażony w pomosty techniczne, związany z gruntem prze stopę betonową. Do ww. protokołu został załączony materiał zdjęciowy.
W ocenie tut. Sądu, świadczy to jednoznacznie o tym, że przedmiotowy nośnik nie powstał w wyniku zainstalowania (montażu) – jak twierdzi pełnomocnik Spółki - ale w wyniku budowy, a co z tego wynika - inwestor zobowiązany był przed rozpoczęciem prac budowlanych uzyskać pozwolenie na budowę. Ponadto, sposób posadowienia go na gruncie jednoznacznie wskazuje, że nośnik z gruntem powiązany został w sposób trwały – zgodnie z ww. przyjętym powszechnie poglądem judykatury. Dlatego też organa obu instancji słusznie przyjęły za podstawę prawną postępowania w sprawie art. 48, a nie art. 49b Pr. bud.
W wypadkach przewidzianych w art. 48 ust. 1 Pr. bud., organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego; w szczególności w wypadku wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę. Prawidłowo więc organa obu instancji uznały w kontrolowanych przez Sąd postanowieniach, że w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności powinien podjąć czynności przewidziane w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pr. bud., mające na celu umożliwienie inwestorowi zalegalizowanie stwierdzonej samowoli budowlanej. Dlatego też PINB zasadnie nałożył postanowieniem na Spółkę obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne dokumentów, o których mowa w art. 48 ust 3 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca nie musiała wykonać tego postanowienia, ale wówczas konsekwencją prawną jest obligatoryjne zastosowanie przez organ sankcji z ust. 1 art. 48 Pr. bud.
Dokonana powyżej przez tut. Sąd ocena prawna powoduje, że za niezasadne należało uznać te zarzuty pełnomocnik skarżącej, które odnosiły się do rzekomo wadliwej wykładni (i zastosowania) przez organa art. 48 ust. 2 i 3, art. 3 pkt. 3, art. 29 ust. 2 pkt. 6 Pr. bud. Stanowiska tego nie zmienia fakt powołania się przez pełnomocnik Spółki na przywołane w uzasadnieniu skargi przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r. poz. 646). Należy bowiem podkreślić, że ustawa ta ma na celu zagwarantowania praw przedsiębiorców oraz zapewnienie ciągłego rozwoju działalności gospodarczej w warunkach wolnej konkurencji, a nie przyznawanie przedsiębiorcom szczególnych uprawnień, wykluczających powszechnie obowiązujące regulacje Prawa budowlanego. Zasada przyjaznej interpretacji przepisów, ujęta w art. 11 cyt. ustawy, w żaden sposób nie uprawnia przedsiębiorców będących inwestorami w procesie budowlanym do wykonywania robót budowlanych niezgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Podobnie, zasada pogłębiania zaufania, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 12 cyt. ustawy) nie wprowadza żadnych zwolnień dla przedsiębiorców z obowiązku działania zgodnego z prawem.
Oba ww. przepisy stanowią normę generalną, znajdującą się nota bene również w art. 7a § 1 i art. 8 § 1 k.p.a., stąd też w postępowaniu o charakterze administracyjno prawnym zastosowanie mieć mogą zasady postępowania administracyjnego, jako mające charakter lex specialis w stosunku do zasad ujętych w ww. ustawie. W tej sprawie jednak ani art. 7a § 1, ani art. 8 § 1 k.p.a. nie zostały przez organa naruszone, gdyż – co wynika z dokonanej powyżej oceny prawnej - prawidłowość zastosowania zarówno przez PINB, jak i [...]WINB przepisów przyjętych za podstawę rozstrzygania nie budzi wątpliwości Sądu.
W odniesieniu do zarzutów pełnomocnik skarżącej naruszenia art. 49b, art. 3 pkt. 6 Pr. bud. i art. 4, art. 2 oraz art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "poprzez ich niezastosowanie" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że konkretnego przepisu prawa nie można naruszyć przez jego "niezastosowanie". Przepis może być naruszony wyłącznie przez jego błędne zastosowanie lub wadliwą wykładnię. Taka merytoryczna wadliwość zarzutu określana jest w nauce prawa, jako contradictio in adiecto.
Tym niemniej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest działanie zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.). Zasada praworządności wymaga więc od organu działania na podstawie tych przepisów, które w sprawie mają zastosowanie, a więc zobowiązuje organ do należytej subsumpcji prawnej. Tej subsumpcji organa obu instancji dokonały w niniejszej sprawie poprawnie poprzez zastosowanie tych przepisów, które – zgodnie z dokonaną przez tut. Sąd oceną prawną – regulowały konsekwencje samowoli budowlanej, polegającej na budowie przedmiotowego nośnika reklamowego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dlatego też PINB dokonał w tym stanie faktycznym prawidłowej wykładni art. 3 pkt. 6 Pr. bud. i przyjął za podstawę orzeczenia art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud., a nie art. 49b tej ustawy.
Ogólna zasada, stanowiąca że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 Pr. bud.) doznaje ograniczeń, które umknęły uwadze pełnomocnik skarżącej. Zabudowa taka jest bowiem wyłącznie wówczas dopuszczalna, jeżeli zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami, zaś w tym wypadku, z przyczyn omówionych powyżej, zgodne nie było.
Zasada demokratycznego państwa prawa i zasada sprawiedliwości społecznej, wyrażone w art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowią, że Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Nie bardzo więc wiadomo, czemu pełnomocnik skarżącej uważa, że prawidłowe orzeczenie organu nadzoru budowlanego, wydane na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, poprawnie zastosowanego, miałoby te zasady naruszyć. Ponadto, pełnomocnik zaniechała bliższego uzasadnienia tego, jak i dlaczego w sprawie samowoli budowlanej (budowy bez wymaganego prawem pozwolenia budowlanego) organ powinien był zastosować ów art. 2 Konstytucji. Podobnie rzecz się ma z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą poszanowania i ochrony wolności człowieka. Skarżąca jest osobą prawną, a nie osobą fizyczną (człowiekiem), a hipoteza całego art. 31 ustawy zasadniczej dotyczy wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela.
Jeżeli profesjonalny pełnomocnik strony zarzuca organowi naruszenie przepisu rangi konstytucyjnej, to – zdaniem tut. Sądu – powinien czynić to z najwyższą starannością, po wnikliwej analizie merytorycznej treści przepisu również w zakresie określenia kręgu osób uprawnionych i tylko wówczas, gdy jest w stanie takie stanowisko rzeczowo, merytorycznie uzasadnić. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej temu obowiązkowi jednak uchybiła, gdyż nie tylko błędnie sformułowała zarzut procesowy, twierdząc, że naruszenie konkretnego przepisu prawnego może nastąpić "poprzez jego niezastosowanie" (nie wskazując jednocześnie tego przepisu, który nakazywałby organom zastosowanie przepisu jakoby pomijanego przez organ), ale i wskazała na naruszenie Konstytucji w sposób dowolny i nieodnoszący się do treści przywołanych przepisów ustawy zasadniczej, jak również tak poważnego zarzutu nie uzasadniła.
Poprawne zastosowanie prawa przez organa obu instancji, wobec prawidłowej subsumpcji, nie uzasadnia więc zarzutu "naruszenia zasady państwa prawa i zasady proporcjonalności", wbrew twierdzeniom pełnomocnik skarżącej.
Niezasadne były również pozostałe zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., art. 7a § 1, 8 § 1 i 81a § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., a także art. 6, 7, 8, 10 § 1 i 77 § 1 k.p.a., art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a.
PINB w sposób prawidłowy ustalił, że przedmiotowy nośnik reklamowy jest trwale z gruntem związany, co wynika z dokonanej przez tut. Sąd oceny prawnej i ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Swoje ustalenia organ bowiem wywiódł z dokonanych dwukrotnie, w tym drugim razem w obecności pełnomocnik Spółki, oględzin na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. G. w W..
Pierwsze oględziny miały miejsce [...] lipca 2016 r., sporządzono wówczas protokół nr [...], z którego wynika, że na terenie ww. nieruchomości znajduje się nośnik reklamowy o konstrukcji stalowej, z dwoma tablicami reklamowymi, wyposażony w pomosty techniczne, trwale związany z gruntem (poprzez stopę betonową). Do protokołu został załączony materiał zdjęciowy. Następnie, [...] września 2016 r. – po zawiadomieniu stron - PINB ponownie dokonał oględzin przedmiotowego nośnika reklamowego. Jak wynika z protokółu nr [...] organ doprecyzował, że każda z tablic reklamowych ma wymiar 3,20 x 6.20 m, zaś tablice te są przymocowane do słupa utwierdzonego w stopie betonowej o wymiarach ok. 2, 30\3, 00 m i wysokości ok. 0,15 m. Ustalono, że całkowita wysokość tego nośnika reklamowego wynosi ok. 6.75 m. natomiast jego odległość od krawędzi jezdni ul. G. wynosi 14.90 m. Do protokołu został dołączony szkic sytuacyjny, materiał zdjęciowy. Pełnomocnik Spółki przedłożyła wówczas pełnomocnictwo, odpis umowy dzierżawy zawartej gruntu na cele reklamowe wraz z odpisem aneksu nr [...] do tej umowy.
Niezasadne były podnoszone w ww. kontekście zarzuty pełnomocnik Spółki odnośnie dokonania przybliżonych pomiarów nośnika i tablic i niezastosowania się do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych (...). Wyjaśnić należy bowiem, że w niniejszej sprawie rozporządzenie to nie ma zastosowania. PINB dokonywał jedynie szkiców położenia nośnika reklamowego i przybliżonych rozmiarów nośnika i tablic reklamowych. Nie wykonywał natomiast żadnych geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych, ani nie opracowywał i nie przekazywał wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto, ww. pomiary i szkice nie były też żadnymi pomiarami geodezyjnymi na potrzeby: ewidencji gruntów i budynków, geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, podziałów nieruchomości, postępowań sądowych i administracyjnych, zagospodarowania przestrzennego, budownictwa, w tym geodezyjnej obsługi inwestycji budowlanych. Z tej też przyczyny zarzuty pełnomocnik skarżącej nie uwzględniały § 1 pkt. 1 i 2 ww. rozporządzenia, określającego, kiedy ma ono zastosowanie.
Organa pozyskały ponadto stanowisko Kierownika Referatu Architektury Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy B. Urzędu [...] z dnia [...] lutego 2019 r., z którego wynikało, budowa przedmiotowego nośnika reklamowego nie została poprzedzona choćby zgłoszeniem właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiary takiej budowy.
Powyższe czynności, dokonane przez organ pozwoliły więc po pierwsze ustalić stan faktyczny, a po drugie dokonać subsumpcji prawnej, ocenionej przez tut. Sąd, jako prawidłowa. Zarówno stan faktyczny, jak i prawny został poprawnie przez PINB opisany w uzasadnieniu postanowienia; tak też zostało sporządzone uzasadnienie postanowienia organu II instancji. [...]WINB nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż – co wprost wynika z uzasadnienia postanowienia tego organu – rozważył merytorycznie sprawę, podzielając w następstwie stanowisko organu I instancji.
Wbrew zarzutom pełnomocnik skarżącej, organ wcale nie przyjął takiej wykładni przepisów prawa budowlanego, "która powoduje obciążenie inwestora największymi obowiązkami z możliwych przy innej interpretacji przepisów prawa budowlanego". Wręcz przeciwnie, dokonał prawidłowej wykładni prawa i umożliwił inwestorowi zalegalizowanie samowolnej budowy, nie w sposób dowolny, ale w sposób znajdujący prawne uzasadnienie. Organ nie naruszył też zasady proporcjonalności i nie dokonywał żadnego wyboru środka ingerencji w prawa jednostki, ale zastosował prawo obowiązujące zarówno organ, jak i inwestora.
Wbrew twierdzeniom pełnomocnik Spółki, organ II instancji nie miał obowiązku "wyjaśnienie zarzutów C.Sp. z o.o. zgłoszonych w zażaleniu na Postanowienie organu I instancji". Miał obowiązek je rozpoznać, co też uczynił, poddając kontroli instancyjnej postanowienie PINB. Treść uzasadnienia postanowienia [...]WINB wyraźnie wskazuje na to, że organ ten – w sposób korespondujący z zarzutami, zawartym w odwołaniu – uzasadnił prawnie, dlaczego w sprawie ma zastosowanie art. 48, a nie 49b Pr. bud., na czym polega budowa nośnika reklamowego i jego związanie z gruntem. Natomiast w odniesieniu do powołanych przepisów konstytucyjnych organ wypowiedział się pośrednio przez odniesienie się do wszelkich istotnych w sprawie kwestii, regulowanych nie przepisami rangi konstytucyjnej, ale ustawą Prawo budowlane i przez wykazanie poprawności przyjętej przez PINB podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy uznał ponadto prawidłowo, że PINB wyjaśnił w sposób poprawny stan faktyczny, co zwalniało organ odwoławczy z dokonywania, po raz kolejny, takiego ustalenia.
Należy podkreślić, że przez "rozpoznanie zarzutów odwołania" należy rozumieć zajęcie przez organ stanowiska procesowego (wyrażającego się w utrzymaniu w mocy lub uchyleniu zaskarżonego orzeczenia), ale także wskazanie na konieczne do zastosowania prawo cogentis, w zakresie zakwestionowanym przez odwołującego się. Nie musi to być cytowanie podniesionych zarzutów. Jeżeli bowiem z treści uzasadnienia orzeczenia organu wynika, że przeprowadza on poprawną analizę stanu faktycznego i dokonuje prawidłowej subsumpcji, to nawet jeżeli jest ona odmienna od oczekiwań podmiotu odwołującego się, ale została dokonana na skutek stawianych przez ten podmiot zarzutów – to stanowi merytoryczne rozpoznanie stanowiska podmiotu, niezgadzającego się z rozstrzygnięciem organu I instancji.
Dlatego też organ II instancji, orzekając w stanie faktycznym przez PINB ustalonym, słusznie wyjaśnił skarżącej przesłanki uznania posadowienia nośnika wraz z tablicami reklamowymi za budowę. Nie miał natomiast obowiązku wskazywać "faktów i dowodów dotyczących sposobu instalacji przedmiotowej tablicy reklamowej", bo w tej sprawie do instalacji po prostu nie doszło.
Jeżeli natomiast strona (lub jej pełnomocnik) ma wątpliwości odnośnie treści zastosowanych w sprawie przepisów prawa cogentis, to wyłącznie wówczas może skutecznie stawiać zarzut nieodniesienia się do zarzutów, zawartych w odwołaniu, jeżeli po pierwsze na te wątpliwości wyraźnie wskazywała, a po drugie, jeżeli one obiektywnie istnieją. Jeżeli jednak zarzuty zawarte w odwołaniu stanowią nie wątpliwości, ale stanowczy pogląd prawny, to przedstawienie przez organ uzasadnienia prawnego odmiennego od oczekiwanego przez stronę stanowi wyraz negatywnej oceny odwołania i jest ustosunkowaniem się (właśnie negatywnym) do stawianych zarzutów. Wykazując zaś prawidłowość postępowania PINB, organ odwoławczy zaprzeczył zasadności zarzutów, podniesionych w odwołaniu skarżącej.
Należy podkreślić, że sposób orzekania organów w sposób jednoznaczny wskazuje, że prawidłowo pojmowały one nie tylko konieczność zakwalifikowania posadowienia przedmiotowego nośnika reklamowego, jako budowy, ale również prawidłowo stwierdziły, że w interesie skarżącej – zgodnym z prawem – jest umożliwienie tej Spółce legalizacji samowoli budowlanej.
Dlatego też PINB słusznie wezwał skarżącą do przedstawienia dokumentów, określonych w postanowieniu nr [...] z [...] marca 2019 r., w celu ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej, zaś [...]WINB postanowienie to (jako najkorzystniejsze dla skarżącej w postępowaniu wywołanym samowolą budowlaną) utrzymał w mocy.
Skarżąca nie była pozbawiona możliwości udziału w sprawie. Wbrew stanowisku jej pełnomocnik, pismem z [...] września 2016 r. pełnomocnik skarżącej została przez PINB powiadomiona o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami. Z aktami zapoznała się 26 września 2016 r. i pismem z 28 września 2016 r. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Jak wynika z akt sprawy, od ww. dnia zajęcia stanowiska przez pełnomocnik Spółki do [...] stycznia 2019 r., kiedy to PINB zwrócił się do Burmistrza B. z ponagleniem o odpowiedź na pismo organu z [...] lutego 2017 r. o informację, czy Spółka dokonała zgłoszenia zamiaru budowy, PINB nie podejmował żadnych czynności. Wprawdzie więc rzeczywiście zawiadomienie "o kontynuacji postępowania" z 19 marca 2019 r. (informujące o możliwości wypowiedzenia się o sprawie) nosi tą samą datę, co postanowienie Nr [...] o nałożeniu w postępowaniu legalizacyjnym na Spółkę okręconych obowiązków, ale – zdaniem tut. Sądu – profesjonalna pełnomocnik skarżącej miała kilka lat na ewentualne czynności procesowe. Natomiast powołany przez nią w odwołaniu z 2 kwietnia 2019 r. zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. (w powiązaniu z innymi przepisami k.p.a.) nie został w żadnej mierze uzasadniony przez wskazanie, jakie konkretne czynności skarżącej zostały przez organ uniemożliwione i jaki miałby wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten, w ujęciu odwołania, dotyczył jedynie "nierozpoznania wniosku" Spółki, zgłoszonego w toku postępowania. Ponadto, pełnomocnik skarżącej, niezależnie od odwołania, złożyła pismo procesowe z [...] kwietnia 2019 r., w którym wypowiedziała się co do zebranych w sprawie dowodów.
Podobnie, w skardze do tut. Sądu pełnomocnik Spółki wymienia wprawdzie wnioski, jakie skarżąca "miała zamiar złożyć" (s. 7 skargi) w postępowaniu administracyjnym. Nie wyjaśnia jednak, dlaczego – pomimo wieloletniego czasu postępowania – wniosków takich nie złożyła. Należy więc przypomnieć, że co do zasady, na organie spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego w sprawie, ale inicjatywa dowodowa stron nie jest z żadnej mierze wyłączona. Stan faktyczny w tej sprawie, ustalony już w 2016 r., umożliwiał stronie – zwłaszcza reprezentowanej przez profesjonalną pełnomocnik – wystąpienie z inicjatywą dowodową w trakcie tych 3 lat. Nie zasługuje na uznanie twierdzenie, że strona czekała z rzekomymi wnioskami (według niej bardzo istotnymi dla sprawy) na powiadomienie organu o zakończeniu postępowania i termin do zgłaszania takich wniosków. Takie twierdzenie jest, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dokonane wyłącznie na użytek tej sprawy, w celu uzasadnienia podnoszonego zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Nie można jednak przenosić skutków własnego zaniechania w sferze inicjatywy dowodowej na organa administracji publicznej.
Pełnomocnik skarżącej nie wykazała również, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ miały te ewentualne wnioski. Skoro bowiem rozporządzenie MSWiA z 9 listopada 2011 r. nie miało w sprawie zastosowania – to wniosek "o przeprowadzenie dowodu z oględzin i wykonanie pomiarów tablicy reklamowej" zgodnie z tym rozporządzeniem nie miałby żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Wniosek "o zastosowanie w niniejszej sprawie art. 49b" Pr. bud. także nie wpłynąłby na rozstrzygnięcie, gdyż to organ dokonuje subsumpcji prawnej (art. 6 k.p.a.). Z tych samych względów wniosek "o prawidłową wykładnię art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego (...)" nie miałby dla sprawy znaczenia, gdyż prawidłowa wykładnia prawa jest obowiązkiem organu i strona nie musi o to wnosić. Oba ww. zarzuty mogą natomiast być podnoszone w odwołaniu, co też skarżąca uczyniła.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.