VI SA/Wa 909/24

VI SA/Wa 909/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-07-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Lemiesz
Anna Fyda-Kawula. /sprawozdawca/
Urszula Wilk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II GSK 396/25 - Wyrok NSA z 2025-09-30
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie: Sędzia WSA Aneta Lemiesz Asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lipca 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu oddala skargę
Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2024 r. nr [...] na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku B. G. (Skarżąca) z 13 września 2016 r. o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej, nie udzielił zezwolenia Skarżącej na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] (działka nr [...] obręb S. gmina O.) do nieruchomości tj. działki nr [...] oraz działki nr [...] obręb S. gmina O., w km 120+395 strona prawa.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 13 września 2016 r. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] w miejscowości S. do ww. nieruchomości.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] sierpnia 2017 r., po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję tego Organu z [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie powyższego wniosku.
Wyrokiem z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2210/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje, gdyż stwierdził, że postępowanie nie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Stroną postępowania była Skarżąca, spokrewniona z właścicielką działki nr [...], mająca status użytkownika nieruchomości przyległej do drogi publicznej. Przedmiotem postępowania był istniejący zajazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], a także do działki nr [...]. Skarżąca chciała ten zjazd przebudować, aby na działce nr [...] zbudować siedlisko (budynki mieszkalne i gospodarcze). Przedmiotem stosunku prawnego jest również obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi na przebudowę istniejącego zjazdu. Sąd nakazał Organowi by ponownie rozpatrując wniosek Skarżącej uzupełnił postępowanie dowodowe. Organ winien odnieść się do kwestii, czy nieruchomość, jaką stanowi działka nr [...], ma zapewniony dostęp do drogi publicznej i z jakiego tytułu, na jakiej podstawie prawnej Skarżąca korzysta z istniejącego zjazdu i z drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...] (z jej narożnika), a także, czy i ewentualnie w jakim zakresie wskazane ustalenia determinują decyzję Organu w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdu.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3798/18 oddalił skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od powyższego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że okoliczności faktyczne w tej sprawie wymagają ponownego rozważenia. Nie przeprowadzono bowiem żadnego dowodu na okoliczność parametrów technicznych tego zjazdu, w szczególności jego szerokości. NSA za prawidłowe uznał zastrzeżenia Sądu I instancji dotyczące braku wyjaśnienia, czy działka 102 przylega do drogi. Podobnie brak jest jasności w kwestii, czy istniejący zjazd, kwalifikowany przez Organ jako legalny, obsługuje działkę [...] i mógł zostać dla niej urządzony.
Ponownie rozpoznając sprawę, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] listopada 2021 r. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Skarżącej o wydanie zezwolenia na przebudowę ww. zjazdu w związku z tym, że podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie, a działka nr [...] obręb S. gmina O. nie posiada bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarżącej wyrokiem z 11 marca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 3079/21 uchylił powyższe postanowienie stwierdzając, że Organ nie zastosował się do wskazanych wyżej zaleceń Sądu. Rozpoznając ponownie sprawę wydał bowiem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., podczas gdy postępowanie z ww. wniosku Skarżącej toczy się i nie zostało zakończone.
W związku z powyższym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] września 2022 r. nr [...] na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych i art. 104 k.p.a. po rozpoznaniu wymienionego na wstępie wniosku Skarżącej nie udzielił zezwolenia na wnioskowaną przebudowę zjazdu. W uzasadnieniu organ wskazał, że podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie, a działka nr [...] obręb S. gmina O. nie posiada bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...].
W wyniku skargi Skarżącej na powyższą decyzję prawomocnym wyrokiem z 10 marca 2023 r., sygn. akt. \/I SA/Wa 2801/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że kwestia ustalenia występowania przedmiotowego zjazdu nie została przez Organ należycie wyjaśniona. W związku z tym Organ został zobowiązany do ponownego rozpoznania wniosku Skarżącej.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2024 r. W jej uzasadnieniu Organ przedstawił na wstępie przebieg postępowania w sprawie, a także przywołał i omówił mające zastosowanie przepisy prawa. Stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu uzupełnił zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności o aktualny stan działki nr [...] i [...] obręb S. gmina O. Wystąpił bowiem do Starosty Powiatu O. i do Wójta Gminy O. w celu uzyskania informacji na temat zjazdu w km 120+395 strona prawa drogi krajowej nr [...] (działka nr [...] obręb S. gmina O.) w miejscowości S. do działki nr [...]. Starosta O. udzielił odpowiedzi na ww. pismo pismem z 5 października 2023 r. nr [...], po analizie dokumentacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z kolei pismem z 29 września 2023 r. nr [...] Wójt Gminy O. przekazał Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad decyzję Wojewody W. z [...] czerwca 1991 r. nr [...] na podstawie której stwierdzono nabycie przez Gminę O. z mocy prawa własności nieruchomości, to jest drogi gminnej na działce nr [...]. Dodatkowo pełnomocnik Skarżącej jako nowy dokument w sprawie złożył w dniu 13 października 2023 r. pismo Wójta Gminy O. z [...] lipca 2022 r. nr [...], w którym Organ ten potwierdził, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej (drogi krajowej nr [...]) poprzez układ dróg gminnych wewnętrznych.
W wyniku ponownego rozpoznania wniosku Skarżącej, na podstawie zaleceń Sądu oraz zgromadzonych dokumentów Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że zasadna jest odmowna decyzja w zakresie przebudowy zjazdu z drogi krajowej nr [...] (działka nr [...] obręb S. gmina O.) do nieruchomości, tj. działki nr [...] oraz działki nr [...] obręb S. gmina O., w km 120+395 strona prawa, gdyż działka nr [...] obręb S. gmina O. nie posiada bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Organ podkreślił ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2042/22 oddalił skargę T. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] sierpnia 2022 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego Organu z 1 marca 2021 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska zagrodowego, składającego się z ośmiu budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, wiat na maszyny rolnicze i namiotów foliowych do produkcji szkółkarskiej, na części działki nr [...], obręb S., ze zjazdem z drogi krajowej nr [...] (działka nr [...]) oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], na działce nr [...] i na części działki nr [...], obręb S., gmina O. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że podziela stanowisko Organu, że planowany w projekcie zjazd nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz nie spełnia warunków bezpiecznego skomunikowania tej inwestycji.
W konkluzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że działka nr [...] obręb S. gmina O. ma możliwość obsługiwać się poprzez układ dróg gminnych, tj. działki nr [...] i nr [...] obręb S. Podkreśli, że dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i ostatecznie kierując się zasadą bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania, dał prymat interesowi społecznemu, rozumianemu tutaj jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes strony winien ustąpić, niezależnie od zastrzeżenia o braku istnienia legalnego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła stan sprawy dotyczącej wnioskowanego zjazdu. Odniosła się też do cytowanych fragmentów stwierdzeń Organu zawartych w zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...).
Kontrolując zaskarżoną decyzję na podstawie powyższego kryterium Sąd stwierdził, że jest ona zgodna z prawem.
Na wstępie należy podkreślić, że przepis art. 153 p.p.s.a. wyraża zasadę związania oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu prawomocnego wyroku. Z przepisu tego wynika wprost, że zarówno Organ administracji, jak i Sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, który ciąży na organie administracji i na sądach, jest wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w prawomocnym wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe. Stosownie zaś do treści art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Uwzględniając powyższe, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję z 6 lutego 2024 r. nie mógł dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2801/22.
W ocenie Sądu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z poszanowaniem powołanej zasady związania oceną prawną wykonał zalecenia Sądu zawarte w uzasadnieniu ww. wiążącego w sprawie prawomocnego wyroku. Uzupełnił bowiem – zgodnie z zaleceniami zawartymi w tym wyroku – materiał dowodowy i dokonał jego prawidłowej i wszechstronnej oceny.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 tej ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Stosownie zaś do treści art. 29 ust. 4 powołanej ustawy ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.
Charakter powołanego przepisu wskazuje na to, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, wydawanej w ramach tzw. uznania administracyjnego. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o lokalizację (przebudowę) zjazdu publicznego, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono natomiast ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w powołanym przez Organ rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518). Luz decyzyjny organu w zakresie zgody na lokalizację (przebudowę) zjazdu jest zatem pochodną przepisów w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i oceny faktycznego usytuowania nieruchomości względem której wydawana jest owa decyzja.
Należy podkreślić, że możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy. Zatem naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności.
Odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej danej klasy następuje zatem z uwagi na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, w tym ograniczenia dostępności drogi tej klasy oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, z uwzględnieniem charakteru wnioskowanego zjazdu.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie Organ z poszanowaniem powyżej opisanych reguł obowiązujących przy wydawaniu decyzji uznaniowej w sposób uprawniony przyjął, że wydaniu zezwolenia na przebudowę wnioskowanego zjazdu sprzeciwia się interes społeczny. Zasadna jest przy tym odmowna decyzja w zakresie przebudowy zjazdu z drogi krajowej nr [...] (działka nr [...] obręb S. gmina O.) do nieruchomości, tj. działki nr [...] oraz działki nr [...] obręb S. gmina O., w km 120+395 strona prawa, gdyż działka nr [...] obręb S. gmina O. nie posiada bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Jak przy tym trafnie zauważył Organ, w sprawie tej należało dać prymat interesowi społecznemu, rozumianemu jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, niezależnie od zastrzeżenia o braku istnienia legalnego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...].
Reasumując, Organ nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, w tym zasad postępowania określonych w art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgromadził bowiem w sprawie dowody konieczne do prawidłowego jej rozstrzygnięcia i prawidłowo je ocenił. Istotne okoliczności wykazujące spełnienie przesłanek z ustawy o drogach publicznych zostały w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzone dowodami zgromadzonymi w sprawie.
Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.