VII SA/WA 157/23

VII SA/Wa 157/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 28, art. 136, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 74 ust. 3 a
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lutego 2023 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań I. S., J. S. oraz G. S. od decyzji Burmistrza Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2022 r., znak: [...] przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wskazaną powyżej decyzją organ I instancji ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] w miejscowości O. Odnosząc się do uwag i zastrzeżeń wniesionych przez lokalną społeczność (mieszkańców ul. B.) organ wskazał, że zostały one szczegółowo przeanalizowane przez Urząd Miasta O. oraz przekazane do pełnomocnika wnioskodawcy celem zapoznania się i złożenia dodatkowych wyjaśnień. Przedłożone wyjaśnienia opracowane przez pełnomocnika [...] Sp. z o.o. i ponowne analizy zebranego materiału dowodowego przez Urząd Miasta O. oraz osobę odpowiedzialną za opracowanie projektu decyzji pozwoliły na pozytywne rozpatrzenie wniosku z dnia 6 maja 2022 r. i wydanie decyzji ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz firmy [...] Sp. z o.o. z/s w W.
W dniu 11 października 2022 r. Burmistrz Miasta O., przekazał odwołania: I.S., J.S. oraz G.S., od powyższej decyzji. Organ I instancji podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, nie widząc podstaw do jego zmiany we własnym zakresie. Organ I instancji wskazał, że inwestor i właściciele nieruchomości objętej inwestycją przedłożyli oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania od ww. decyzji. Tym samym, w ocenie organu, wskazana na wstępie decyzja stała się ostateczna i prawomocna w dniu 5 września 2022 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. analizując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, wskazało, że I.S., J.S. oraz G.S. nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji. W takim przypadku strona, która nie brała udziału w postępowaniu, może wnieść odwołanie w terminie przewidzianym dla osób będących stroną. Odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art 129 § 2 k.p.a.). Zgodnie z treścią art 49 § 1 k.p.a., jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej, zaś zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (por. art. 49 § 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie obwieszczenie o wydaniu zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2022 r. nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2022 r. Natomiast odwołanie I.S. zostało wniesione do Urzędu Miasta w O. w dniu 8 września 2022 r., J.S. - w dniu 6 września 2022 r., a G.S. - w dniu 21 września 2022 r. Zatem, co do zasady, ww. odwołania zostały wniesione z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 w zw. z art 49 § 2 k.p.a.
Kolegium wskazało, że art 28 k.p.a. stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kwestię ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego normują zapisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jej zapisami, stroną postępowania toczącego się w tym zakresie będzie zawsze wnioskodawca, czy też podmiot któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości (tj. właściciel, użytkownik wieczysty), na której ma być realizowana inwestycja (por. art. 52 ust. 1, pośrednio 53 ust. 1 u.p.z.p.). Z kolei, z treści art. 6 ust 2 pkt 2 oraz art. 54 pkt 2 lit d u.p.z.p. wynika, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, lub jednostek organizacyjnych. Nie wykluczone jest także, że za stronę postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może również zostać uznany władający położoną dalej, a nie tylko sąsiednią nieruchomością, z uwagi na zakres oddziaływania inwestycji na nieruchomość, do której przysługuje danemu podmiotowi jakieś prawo rzeczowe. O granicach obszaru oddziaływania będą decydować indywidualne cechy mającego powstać/podlegającego rozbudowie obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, przy czym w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia chodzi o wykazanie możliwości spowodowania oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym.
Kolegium wskazało, iż ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (w aspekcie jego bezpośredniego i pośredniego wpływu na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne) jest przedmiotem regulacji zawartych w odrębnym akcie normatywnym, tj. ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która przewiduje prowadzenie odrębnego postępowania w tym względzie. Mimo odrębności każdego z etapów procesu inwestycyjnego, istotna jest występująca między poszczególnymi postępowaniami współzależność. Dlatego, co znalazło swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie, podmioty należące potencjalnie do kręgu stron w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji, lub pozwolenia na budowę, mają niewątpliwie interes prawny, aby brać udział w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego. A więc i odwrotnie, interes prawny w postępowaniu lokalizacyjnym może wynikać z przepisów ochrony środowiska, czy też regulacji prawa budowlanego i zawartego w nim wymogu uwzględnienia w procesie inwestycyjnym występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (por. wyrok WSA z wyrok z dnia 16 lipca 2020 r., II SA/Po 6/20; z dnia 3 lipca 2019 r, II SA/Bd 64/19; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13).
Na potrzeby tego rodzaju postępowania, ustawa ta zawiera legalną definicję "strony postępowania" stanowiąc wprost w treści art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, iż jest to wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust 1. Przez obszar ten rozumie się:
1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu;
2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub
3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.
Zatem, jak wywodzono powyżej, mimo iż cytowany powyżej przepis nie stanowi materialnoprawnej podstawy do orzekania w sprawach tyczących się lokalizacji inwestycji celu publicznego, niemniej jednak stanowi istotną wskazówkę co do sposobu wyznaczania kręgu stron w innych postępowaniach podejmowanych w ramach procesu inwestycyjnego, w zakresie, w jakim krąg ten miałby być ustalany w oparciu o potencjalne oddziaływanie inwestycji na środowisko, w tym na otaczające ją nieruchomości. Toteż zważywszy na fakt, że I.S. jest właścicielem działki nr [...], J.S. jest właścicielem działki nr [...], G.S. jest właścicielem działki nr [...], tj. nieruchomości położonych w odległości mniejszej niż 100 m od nieruchomości, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja (działki nr [...]), Kolegium stosownie do ww. zapisów, stwierdziło, że ww. osoby posiadają legitymacje do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2022 r.
W ocenie Kolegium, kwestionowana decyzja nie mogła ostać się w obrocie prawnym z racji szeregu wad, jakimi dotknięte jest zarówno samo rozstrzygniecie podjęte w sprawie przez organ I instancji, jak postępowanie poprzedzające jej wydanie, zaś podnoszone w odwołaniach zarzuty zasługują (częściowo) na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Kolegium przytoczyło treść art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art 6 pkt 1 u.g.n. i wskazało, że celami publicznymi jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. W ocenie Kolegium, nie ulega wątpliwości, że wskazane na wstępie zamierzenie inwestycyjne kwalifikuje się do celów, o których mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n. Jednakże, aby możliwe było zakwalifikowanie rzeczonej inwestycji do "inwestycji celu publicznego" konieczne jest - jak wyżej wskazano - także wykazanie, że jej realizacja stanowi urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym (gminnym), lub ponadlokalnym, lub krajowym, nie zaś zaspokojenie interesu prywatnego - indywidualnego, bądź grupowego. Tymczasem organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przemilczał ww. kwestię (nie odniósł się do spełnienia przesłanki z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., a jedynie lakonicznie stwierdził, że stacja bazowa telefonii komórkowej należy do inwestycji celu publicznego wg art. 6 u.g.n.).
Dalej Kolegium wskazało, iż regulacje art. 52 ust. 2 u.p.z.p. określają co wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać. Tak też do wniosku winna zostać załączona, m.in. charakterystyka inwestycji obejmująca określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Rzeczona charakterystyka została w niniejszej sprawie przedłożona w sposób niepełny. Toteż organ winien, na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 52 ust 2 u.p.z.p., wezwać inwestora do uzupełnienia ww. wniosku o wskazaną charakterystykę. Powyższe uchybienie jest dość istotne z uwagi na regulacje art 54 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z treścią którego decyzja lokalizacyjna winna określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym jednolicie wskazuje się, że nie tylko we wniosku złożonym przez inwestora, ale także w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w przypadku lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej konieczne jest konkretne wskazanie co najmniej jakiego typu są to anteny, jakiej mocy (ze wskazaniem konkretnej charakterystyki anteny, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwościach i równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny) i wreszcie z ilu anten ma składać się planowana inwestycja, na jakiej wysokości mają być zamontowane oraz kierunek ich usytuowania. Precyzyjne wskazanie w decyzji tych elementów jest niezbędne, albowiem zgodnie z art. 55 u.p.z.p decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Nieokreślenie w decyzji lokalizacyjnej wszystkich istotnych dla przedsięwzięcia parametrów pozostawia inwestorowi zbyt szerokie pole działania, który w dalszym procesie inwestycyjnym mógłby wykorzystać blankietowy charakter rzeczonej decyzji do realizacji przedsięwzięcia o dowolnych parametrach.
Kolegium zauważyło także, iż pozytywne uzgodnienia Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego "Wody Polskie" Zarządu Zlewni w S. projektu planowanej inwestycji zostały uwarunkowane wytycznymi w zakresie prawidłowego funkcjonowania urządzeń melioracyjnych na terenie inwestycyjnym z uwzględnieniem obiektów melioracyjnych poza obszarem zabudowy. Wytyczne te winny znaleźć się w decyzji lokalizacyjnej. Tymczasem organ ograniczył się wyłącznie do lakonicznego wskazania, że planowana inwestycja powinna spełniać warunki wynikające, m.in. z ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zdaniem Kolegium, organ lakonicznie wypowiedział się także w zakresie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust 3 u.p.z.p.).
Kolegium zauważyło ponadto, iż w toku postępowania przed organem I instancji część mieszkańców ul. B. w O. wyraziła swój sprzeciw co do realizacji planowanej inwestycji, jednocześnie podnosząc, że posiadają interes prawny do występowania w niniejszej sprawie jako strony postępowania. Organ nie zbadał legitymacji procesowej tych osób, co poddaje pod wątpliwość prawidłowość ustalenia stron niniejszego postępowania.
Resumując, organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie dopełnił ciążących na nim obowiązków, wynikających z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art 77 § 1, art. 80 oraz art 107 § 1 i § 3 k.p.a., obligujących go do wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i podjęcia rozstrzygnięcia po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, a także właściwego sporządzenia uzasadnienia wydanej decyzji. Konsekwencją stwierdzonych uchybień jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, bowiem prowadzenie postępowania w powyższym zakresie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie praw strony, gdyż ograniczałoby postępowanie do jednej instancji, a to z kolei pozostawałoby w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art 15 k.p.a. Kolegium rozważyło przy tym możliwość zastosowania w sprawie art 136 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 136 k.p.a. jest możliwe i dopuszczalne jedynie przy założeniu uzupełniającego charakteru tej czynności w stosunku do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji i ustaleń dokonanych w oparciu o przeprowadzone przez ten organ postępowanie dowodowe (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1324/10). Instytucja przewidziana w art 136 k.p.a. nie może jednak mieć miejsca w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Instytucja z art. 136 k.p.a. winna być wykorzystywana ostrożnie i odpowiedzialnie i nie może polegać na wyręczaniu organu I instancji w obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie.
Odnosząc się do zarzutów Stron skarżących Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja, stosownie do zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.), nie zalicza się ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Co więcej, wraz z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071), tj. z dniem 4 czerwca 2022 r., § 1 pkt 1 lit b i pkt 2 lit b tego rozporządzenia uchylono w § 2 ust 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r., zgodnie z treścią którego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz. Z regulacji § 2 rozporządzenia z dnia 5 maja 2022 r. wynika, że do ww. przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art 71 ust. 1 oraz art 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub zgłoszeń, o których mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy, stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. Z kolei postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczących ww. przedsięwzięć wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z dnia 5 maja 2022 r. umarza się (por. § 3 rozporządzenia z dnia 5 maja 2022 r.). Powyższe oznacza, że stacje bazowe telefonii komórkowej nie są już przedmiotem oceny z punktu widzenia ich oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tych okolicznościach nie sposób zarzucić Burmistrzowi Miasta O. braku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w tym zakresu oddziaływani inwestycji na zdrowie okolicznych mieszkańców, czy uwzględnienia kumulowania się oddziaływania pola elektromagnetycznego. Podkreślić przy tym należy, iż ustawodawca nie tylko stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania stacji bazowych telefonii komórkowej na środowisko, ale wręcz nałożył na organy administracji publicznej obligatoryjny obowiązek umorzenia wszczętych postępowań w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla tego typu inwestycji.
Sprzeciw od tej decyzji wniósł inwestor – spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając decyzję w całości i zarzucając organowi naruszenie:
1) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. z uwagi na zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie, podczas gdy nie było podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia,
2) art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokonania przez organ odwoławczy wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz poczynienie niepełnych ustaleń faktycznych dotyczących określenia kręgu stron niniejszego postępowania oraz zaniechanie ustaleń w zakresie określenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji,
3) art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organ II instancji na podstawie i w granicach prawa,
4) art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez brak poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie dopuszczalności wniesienia odwołań w niniejszej sprawie, w szczególności dotyczących kręgu stron niniejszego postępowania oraz zachowania terminów na wniesienie odwołań, w związku z czym zachodzi ryzyko, że doszło do uchylenia decyzji ostatecznej, w szczególności, że organ I instancji potwierdził ostateczność przedmiotowej decyzji z dniem 5 września 2022 r.,
5) art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie do ustalenia kręgu stron w niniejszym postępowaniu, choć przywołany przepis dotyczy postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (której sporna inwestycja nie wymaga, na co zwrócił uwagę sam organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), nie dotyczy natomiast postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego,
6) art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.) w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że lokalne znaczenie inwestycji stanowi dodatkowe, osobne kryterium analizowane przez organ przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy z założenia realizacja tych celów określonych precyzyjnie w art. 6 pkt 1 u.g.n. jako publiczne będzie miała znaczenie lokalne lub ponadlokalne;
7) art. 54 pkt 2 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe uznanie, że kwestionowana decyzja organu I instancji jest niepełna i nie określa wszystkich charakterystycznych parametrów planowanego przedsięwzięcia, podczas gdy szczegółowe określenie cech inwestycji, także technicznych, odbywa się projekcie budowlanym, kontrolowanym następnie w ramach postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, wobec czego zbył duża szczegółowość decyzji lokalizacyjnej mogłaby prowadzić do uregulowania w ten sposób materii zastrzeżonej dla innego postępowania.
Skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zwrot od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia przez skarżącą praw, w tym zwrot wynagrodzenia radcy prawnego.
W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że zaskarżona decyzja SKO w O. narusza art. 138 § 2 k.p.a., albowiem uchybienia organu II instancji dotyczą przede wszystkim wykładni przepisów prawa materialnego oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego.
Organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy uznał, że dla ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania należy opierać się na treści art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, choć jak wyraźnie wskazano w treści przywołanego przepisu, dotyczy on określenia stron w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W orzecznictwie wskazuje się, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są: inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją (art. 53 ust. 1 u.p.z.p.). Stronami tego postępowania mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich oraz, w zależności od okoliczności, właściciele i użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych ostatnich przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Tymczasem organ odwoławczy nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych w zakresie określenia obszaru oddziaływania planowanego obiektu, arbitralnie przyjmując, iż stronami niniejszego postępowania są właściciele nieruchomości położonych w odległości mniejszej niż 100 m od nieruchomości na której planowana jest inwestycja, co nie znajduje żadnego uzasadnienia w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy. W załączonej do wniosku dokumentacji technicznej stwierdzono, iż pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448). Z załączonego rysunku graficznego wynika, iż działki odwołujących znajdują się poza zasięgiem obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych.
Jak wskazał Burmistrz Miasta O. w uzasadnieniu decyzji z [...],08.2022 r.: "zgodnie z przedłożonym przez inwestora opracowaniem pn. "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] pod względem oddziaływania na środowisko... " dla projektowanej każdej anteny wypadkowa równoważna moc promieniowana izotropowa zawiera się w przedziale od 500W do 1000W. Rozpatrywana 40-metrowa odległość od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania zarówno przy minimalnych jak i maksymalnych pochyleniach wiązek wykazuje brak występowania miejsc dostępnych dla ludności. " Skoro organ odwoławczy uchylił kwestionowaną decyzję, przyjmując, że odwołujący się są stronami niniejszego postępowania, to niewątpliwie wyniki postępowania wyjaśniającego co do zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji powinny zostać przedstawione, a następnie poddane ocenie w uzasadnieniu decyzji, tak aby możliwa była kontrola prawidłowości stanowiska organu II instancji. Tymczasem w zaskarżonej do decyzji wskazano jedynie, że odwołujący się są właścicielami nieruchomości znajdujących się w odległości mniejszej niż 100 m od nieruchomości na której planowana jest inwestycja i tylko na tej podstawie SKO uznało, że przysługuje im legitymacja do wniesienia odwołania od decyzji lokalizacyjnej. Stanowisko Kolegium nie wynika jednak z żadnych konkretnych, podanych w uzasadnieniu ustaleń i nie zostało wsparte bliższą argumentacją odnoszącą się do poszczególnych osób, co świadczy o tym, że organ nie dokonał wyczerpującej i wszechstronnej oceny w przedmiocie legitymacji procesowej odwołujących. Organ nie przedstawił bowiem żadnej argumentacji w zakresie możliwego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości osób składających odwołanie. Nie wyjaśnił więc kwestii zasięgu oddziaływania inwestycji, w szczególności nie odniósł się do jej charakteru i parametrów. W sprawie nie ustalono nawet, a przynajmniej nie wynika to z zaskarżonej decyzji, czy planowana inwestycja może mieć jakikolwiek wpływ na te konkretne nieruchomości, a co dopiero wpływ niekorzystny, który uzasadniałby uznanie ich za stronę. W tym kontekście niezasadny jest również zarzut organu II instancji, iż organ I instancji winien był przeanalizować, czy stronami postępowania nie są mieszkańcy, którzy wnieśli sprzeciw wobec planowanej inwestycji. W ocenie skarżącej, takiej potrzeby nie było, skoro z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że w miejscach dostępnych dla ludności nie występują przekroczenia dopuszczalnych wartości promieniowania pól elektromagnetycznych. Należy przy tym podkreślić, że źródłem ograniczenia inwestora może być wyłącznie przepis szczególny, nie zaś subiektywne odczucie mieszkańców, którzy na zlokalizowanie przedmiotowej inwestycji na terenie w skazanym we wniosku inwestora nie wyrażają zgody.
Ponadto organ II instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy odwołujący się zachowali terminy do wniesienia odwołań, wskazując, że odwołania "co do zasady" zostało wniesione z zachowaniem terminu. Tymczasem organ administracji publicznej powinien w sposób jednoznaczny ustalić dopuszczalność wniesienia odwołania przez poszczególne osoby, bo w innym wypadku istnieje znaczące ryzyko naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a.
Niezależnie od powyższego SKO w O. w sposób całkowicie nieuprawniony uznało, że lokalne czy ponadlokalne znaczenie inwestycji celu publicznego stanowi dodatkowe kryterium, które powinno być weryfikowane w postępowaniach dotyczących decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stanowisko organu opiera się na błędnym poglądzie, że jeżeli takiego znaczenia nie wykaże się przy jakiejś inwestycji (nawet realizującej cel publiczny), to zgodnie z tym stanowiskiem, działanie takie nie będzie inwestycją celu publicznego. Tymczasem zakres wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego określony został w art. 52 ust. 2 ustawy. Nie sposób znaleźć tam regulacji, na podstawie których można byłoby wywodzić obowiązek "przekonywania" przez inwestora o tym, że dana inwestycja stanowi realizację niezaspokojonych potrzeb w skali lokalnej lub ponadlokalnej. Ustawodawca wymienia we wskazanym przepisie tylko określenie granic terenu objętego wnioskiem, zapotrzebowanie na potrzeby infrastrukturalne, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz określenie danych charakteryzujących wpływ przedmiotowej inwestycji na środowisko. Brakuje w przepisach prawnych danych, w jaki konkretny sposób inwestor powinien opisywać oddziaływanie takiej inwestycji w skali lokalnej lub ponadlokalnej. W doktrynie wskazuje się, że status obiektów i urządzeń łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. będą miały przynajmniej te składniki infrastruktury telekomunikacyjnej, które stanowić będą elementy publicznej sieci telekomunikacyjnej u rozumieniu P.t.. a więc sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej głównie do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników. W konsekwencji, za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.g.n. uznano zamierzenia inwestycyjne dotyczącej takiej sieci lub jej poszczególnych elementów (tak iv odniesieniu do stacji bazowej telefonii komórkowej dokonał Z. Kostka, J. Hyla, (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz i przepisy wykonawcze, Gdańsk 2004, s. 81).
W dalszej kolejności SKO w O. uznało, że decyzja Burmistrza Miasta O. jest niepełna i nie zawiera wszystkich charakterystycznych parametrów planowanej inwestycji. Decyzja lokalizacyjna określa przede wszystkim położenie inwestycji oraz jej parametry, pozostawiając kwestie szczegółowego określenia jej cech, także technicznych, projektowi budowlanemu, kontrolowanemu następnie w ramach postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Za słuszne należy uznać więc stanowisko sadu wojewódzkiego, który stwierdził, że zbyt duża szczegółowość decyzji lokalizacyjnej mogłaby prowadzić nie tylko do regulowania w ten sposób materii zastrzeżonej dla innego postępowania, ale też mogłaby uniemożliwić inwestorom realizacje inwestycji, jeśli ingerowałaby np. w rodzaj materiału czy komponenty konieczne do jej budowy, które z natury rzeczy podlegają unowocześnieniu (por. wyrok NSA z 14.10.2021 r., II OSK 365/21).
Ponadto organ odwoławczy wskazał, że przedłożona przez inwestora charakterystyka inwestycji w zakresie jej parametrów technicznych i danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko jest niepełna, jednak organ nie wyjaśnił o jakie konkretnie braki chodzi, a zatem w jakim zakresie organ I instancji powinien wezwać inwestora o jej uzupełnienie. SKO nie wyjaśniło też, z jakich przyczyn samo nie wystąpiło do inwestora o jej uzupełnienie na zasadach określonych w art. 136 k.p.a. Działanie organu odwoławczego powoduje jedynie przedłużenie postępowania, bo wytyczne zamieszczone w tym zakresie w uzasadnieniu są niejasne i niepełne, co utrudni, a wręcz uniemożliwi skuteczne wezwanie przez organ I instancji.
W ocenie skarżącej spółki, biorąc pod uwagę zarzuty, które zostały rozwinięte w uzasadnieniu sprzeciwu, brak było w przedmiotowej sprawie podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Kolegium wskazało, iż w postępowaniu wstępnym przyznało I. S., J. S. oraz G. S. legitymacje do wniesienia odwołania. Za przyznaniem właścicielom nieruchomości sąsiednich czynnego udziału w postępowaniu przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy / lokalizacji inwestycji celu publicznego opowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 5 sędziów z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt IV SA 13/95.
Zdaniem Kolegium prowadzenie postępowania w powyższym zakresie przez organ odwoławczy, wykraczałoby poza granice art 136 k.p.a. Wniosek inwestora zawiera braki formalne w postaci niepełnej charakterystyki parametrów technicznych inwestycji (art. 52 ust 2 pkt 2 lit c u.p.z.p.), załączona do wniosku charakterystyka nie zawiera chociażby parametrów anten radiolinii, m.in. w zakresie mocy ich promieniowania oraz emitowanych pól elektromagnetycznych. Ponadto dokumentacja pozwalająca na dokonanie analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., znajduje się w posiadaniu organu I instancji i niewykluczone, że może wymagać przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Z pewnością przeprowadzenie takiego postępowania jest konieczne w zakresie prawidłowego ustalenia kręgu stron przedmiotowego postępowania. Przeprowadzenie postępowania w powyższym zakresie, jak również konieczność właściwego sporządzenia sentencji decyzji lokalizacyjnej może prowadzić do sporządzenia na nowo projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazać należy, iż rzeczony projekt sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. W tych okolicznościach wydanie merytorycznej decyzji przez Kolegium na podstawie sporządzonego (na wezwanie organu odwoławczego) przez urbanistę projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego naruszałoby prawa strony, gdyż ograniczyłoby postępowanie do jednej instancji, a to z kolei pozostawałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art 15 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej w skrócie p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Jak z powyższego wynika, cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do odstąpienia od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyroki NSA z: 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, 3 grudnia 2019 r., II OSK 3552/19, 8 stycznia 2020 r., II OSK 3880/19, 12 marca 2020 r., II OSK 570/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch wskazanych wyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Rozpoznając sprzeciw wniesiony w tej sprawie, Sąd uznał, że jest on zasadny.
Jak wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w postępowaniu wstępnym organ właściwy do rozpatrzenia odwołania ma obowiązek zbadać kwestie jego formalnej dopuszczalności, a mianowicie czy ten środek zaskarżenia złożył podmiot legitymowany, mający status strony w rozumieniu przepisów k.p.a., a także czy czynności tej dokonano w ustawowo przewidzianym terminie. Postępowanie odwoławcze jest bowiem oparte na zasadzie skargowości i legitymacja do złożenia tego środka zaskarżenia, zgodnie z zapisem art. 127 § 1 k.p.a., przysługuje stronie. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie poczynił stosownych ustaleń i nie wyjaśnił w sposób przekonujący, iż odwołującym się przysługiwał przymiot stron tego postępowania, a zatem, że skutecznie zostało wszczęte postępowanie odwoławcze w tej sprawie.
Sąd podziela w tym zakresie zarzuty sprzeciwu dotyczące naruszenia przez organ II instancji art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie do ustalenia kręgu stron w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z tym przepisem, stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przepis ten dotyczy więc wyłącznie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie dotyczy natomiast postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Błędne zastosowanie tego przepisu w tej sprawie potwierdza również ocena prawna organu odwoławczego, który w uzasadnieniu decyzji (str. 9) przeprowadził szeroki wywód, prowadzący do konkluzji, iż stacje bazowe telefonii komórkowej nie są już przedmiotem oceny z punktu widzenia ich oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, jak słusznie zauważono w sprzeciwie, w orzecznictwie wskazuje się, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są: inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją (art. 53 ust. 1 u.p.z.p.). Stronami tego postępowania mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich oraz, w zależności od okoliczności, właściciele i użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych ostatnich przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.
W tej sprawie, opierając się wyłącznie na treści art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r., organ II instancji nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych w zakresie określenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. W załączonej do wniosku dokumentacji technicznej stwierdzono, iż pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448). Organ nie poddał tej dokumentacji analizie i ocenie w kontekście tego, czy działki odwołujących się znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Jak wynika z akt sprawy, nieruchomości odwołujących się znajdują się po przeciwległej stronie drogi publicznej (ul. B.) w stosunku do działki inwestycyjnej nr [...], natomiast w decyzji organu I instancji ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy 105 m od linii rozgraniczającej drogi publicznej ul. B. (dz. nr [...]) oraz 85 m od linii rozgraniczającej drogi publicznej ul. O. (dz. nr [...]). Odległość działek odwołujących się od terenu lokalizacji inwestycji jest więc znaczna. Zatem w tym stanie faktycznym organ powinien wykazać, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej przyjął, że działki odwołujących się znajdują w obszarze oddziaływania spornej stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazano bowiem, iż odwołującym się przysługuje przymiot stron tego postępowania, co dawałoby podstawę do rozpoznania ich odwołań. Zasadny jest zatem zarzut sprzeciwu naruszenia przez Kolegium art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokonania przez organ odwoławczy wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz poczynienia niepełnych ustaleń faktycznych dotyczących określenia kręgu stron niniejszego postępowania oraz zaniechanie ustaleń w zakresie określenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Dodać należy, iż jedyne strony postępowania - inwestor i właściciele nieruchomości objętej inwestycją przedłożyli oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania od decyzji organu I instancji, co spowodowało, że organ I instancji potwierdził, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2022 r. stała się ostateczna w dniu 5 września 2022 r. Zatem konieczne jest wykazanie przez organ odwoławczy, że I.S., J.S. oraz G.S. są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., co dawałoby podstawę do rozpoznania odwołań i merytorycznej oceny sprawy przez organ II instancji. Rozpoznanie bowiem odwołań podmiotów, które nie są stronami postępowania i uchylenie decyzji ostatecznej stanowiłoby naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a.
W odniesieniu do zarzutów sprzeciwu dotyczących terminu wniesienia przedmiotowych odwołań, wskazać należy, iż z ustaleń organu wynika, że w przedmiotowej sprawie obwieszczenie o wydaniu zaskarżonej decyzji Burmistrza Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2022 r. nastąpiło w dniu 25 sierpnia 2022 r. Zgodnie z art. 49 § 2 k.p.a. zawiadomienie stron o wydaniu decyzji nastąpiło po upływie 14 dni od dnia publicznego obwieszczenia o wydaniu decyzji, tj. 8 września 2022 r. Datą, do której strona zawiadamiana w trybie art. 49 może wnieść środek odwoławczy, jest 14. dzień liczony od upływu 14 dni od publicznego ogłoszenia aktu. W tej sytuacji nie ma zatem znaczenia data faktycznego zapoznania się z obwieszczeniem. Termin do wniesienia odwołania upływa więc po 28 dniach od ogłoszenia i nie może być przedłużony (wyrok WSA w Krakowie z 14 sierpnia 2012 r., II SA/Kr 572/12). W orzecznictwie przyjmuje się również, że brak podstaw, aby stronie, która zapoznała się z treścią decyzji wskutek uprzedniego powiadomienia w drodze publicznego zawiadomienia, odmawiać prawa do skorzystania z odwołania tylko z tego względu, że nie upłynął jeszcze termin, o którym mowa w art. 49 k.p.a., a wniesione przez taką stronę odwołanie traktować jako przedwczesne. Strona ma bowiem prawo skorzystania z wniesienia odwołania od decyzji nieostatecznej najwcześniej od dnia publicznego ogłoszenia o jej wydaniu; w jej interesie może być, aby z tego prawa skorzystać możliwie najszybciej (wyrok NSA z 18 października 2017 r., II OSK 2681/16). Z ustaleń organu wynika, że odwołanie I.S. zostało wniesione do Urzędu Miasta w O. w dniu 8 września 2022 r., J.S. - w dniu 6 września 2022 r., a G.S. - w dniu 21 września 2022 r. Zatem, Kolegium prawidłowo uznało, że odwołania zostały wniesione z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 w zw. z art 49 § 2 k.p.a. Jest to jednak kwestia drugorzędna, gdyż organ bada zachowanie terminu do wniesienia odwołania przez stronę, a w tej sprawie nie zostało ustalone, że odwołującym się przysługuje przymiot stron postępowania.
Skoro Kolegium nie wykazało, że dopuszczalne było rozpoznanie odwołań I.S., J.S. oraz G.S., gdyż posiadają oni przymiot stron postępowania, to co najmniej przedwczesne było zastosowanie przez organ odwoławczy w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem tego przepisu. Organ II instancji powinien przede wszystkim wykazać, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej przyjął, że działki odwołujących się znajdują w obszarze oddziaływania spornej stacji bazowej telefonii komórkowej i że przysługuje im przymiot stron postępowania. Dopiero wykazanie tych okoliczności i uznanie, że odwołania pochodzą od uprawnionych podmiotów pozwala organowi na rozpoznanie sprawy w II instancji i wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 138 k.p.a.
W odniesieniu do pozostałych zarzutów sprzeciwu dotyczących naruszenia art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. oraz art. 54 pkt 2 u.p.z.p. wskazać należy, iż kwestie czy planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego oraz czy w decyzji określono wszystkie wymagane przepisami parametry przedsięwzięcia należą do merytorycznego rozpoznania sprawy na podstawie dokumentów znajdujących się aktach sprawy. Jeżeli organ odwoławczy uznaje, że prawo materialne zostało przez organ I instancji naruszone, to powinien wydać decyzję reformatoryjną, a nie kasacyjną. Rozbieżność stanowisk organów w tym zakresie nie stanowi podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, jeżeli przyjęta przez ten organ interpretacja prawa materialnego nie determinuje przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W tej sprawie organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał, aby taka zależność wystąpiła. Uzasadnienie decyzji kasacyjnej nie wskazuje jakich czynności dowodowych nie przeprowadził organ I instancji, których nie przeprowadzono na wcześniejszych etapach postępowania, a których przeprowadzenie jest istotne dla rozstrzygnięcia i to w tak znacznym zakresie, że nie można tego dokonać w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Zasadą postępowania administracyjnego jest, iż organ II instancji ponownie merytorycznie rozpatruje sprawę w celu jej definitywnego zakończenia. Abstrahując od ustalenia czy odwołujący się mają przymiot stron postępowania, Sąd uznał dodatkowo, że Kolegium nie wyjaśniło w sposób przekonujący powodów zastosowania w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.