VII SA/Wa 1566/22

VII SA/Wa 1566/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-01-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Ścieszka /sprawozdawca/
Izabela Ostrowska /przewodniczący/
Joanna Gierak-Podsiadły
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Sygn. powiązane
II OSK 1254/23 - Wyrok NSA z 2025-11-26
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), Protokolant: specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 maja 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.1590.2021.BKW w przedmiocie przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu oddala skargę
Uzasadnienie
Miejski Konserwator Zabytków w G. decyzją z [...] października 2021 r., działając w oparciu o art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710, ze zm.), nakazał P. sp. z o.o. sp. k. przywrócenie do poprzedniego stanu zabytek – historyczny układ urbanistyczny śródmieście G., wpisany pod numerem [...]decyzją z dnia [...] września 2007 r. do rejestru zabytków, poprzez usunięcie obiektu wzniesionego bez pozwolenia konserwatorskiego na terenie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb [...], przy al. [...] w G., w terminie 21 dni od dnia doręczenia tej decyzji.
W odwołaniu Spółka P. zarzuciła m.in. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.). W ocenie Spółki, organ błędnie uznał przedmiotowy obiekt za budynek i obiekt podpadający pod zastosowanie przepisów Prawa budowlanego. Spółka wskazywała również, że uzasadnienie decyzji organu I instancji odnosi się zarówno do naruszenia dyspozycji art. 36 ust. 1 pkt 1 jak i 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wobec poprzestania organu na stwierdzeniu, że "na terenie nieruchomości umieszczono obiekt", doszło do zaniechania wszechstronnej oraz całościowej oceny okoliczności sprawy w zakresie analizy treści złożonych dokumentów. Strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z kopii dowodu rejestracyjnego naczepy; dokonanie oględzin z udziałem strony celem odebrania od niej wyjaśnień w przedmiocie przeznaczenia, przystosowania do ruchu drogowego, budowy, konstrukcji, sposobu demontażu paneli maskujących, braku instalacji naczepy samochodowej z kinem 5d w przedmiotowej lokalizacji, w parku rozrywki P. w S.1 i Parku S. w S.2; przesłuchanie strony na wskazane okoliczności; przesłuchanie w charakterze świadka A.M. na wskazane okoliczności; dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność czy demontaż paneli maskujących koła naczepy wymaga użycia specjalistycznych narzędzi, czy naczepa
została zbudowana przy użyciu materiałów budowlanych, czy jest trwale połączona z gruntem; dopuszczenie dowodu z dokumentu: wniosku o udzielenie interpretacji, zgłoszenia i potwierdzenie nadania.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki P. sp. z o.o. sp. k., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister) decyzją z 10 maja 2022 r., w oparciu o art. 7 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2022 r., poz. 840) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wskazania terminu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu, tj. 21 dni od dnia jej doręczenia i wyznaczył termin przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu do 31 maja 2022 r. oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.
Minister przytoczył treść art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami wskazując, że wybór jednej z dwóch ewentualności, jakie daje ten przepis: nakaz przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, wraz z określeniem terminu wykonania tych czynności, albo zobowiązanie do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie - jest uzależniony od ustaleń stanu faktycznego i oceny, do jakiego stopnia bezprawne działania niekorzystnie wpłynęły na wartości zabytku, oraz czy możliwe lub celowe jest przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego. Dalej Minister podkreślił, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że przedmiotowa nieruchomość, działka nr [...] obręb [...] w G., jest zlokalizowana w granicach historycznego układu urbanistycznego śródmieścia G., wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G.2 z [...] września 2007 r. pod numerem [...].
Dalej organ wskazał, że okolicznością bezsporną w sprawie pozostaje umieszczenie przez Spółkę ciężarowej naczepy samochodowej z kinem 5d o wysokości ponad 4 m i długości ponad 10 m na terenie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb [...], przy al. [...]w G. zlokalizowanej w granicach wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego śródmieścia G.. Na działanie to nie uzyskano pozwolenia konserwatorskiego.
W tym miejscu Minister wyjaśnił, że ustawodawca w myśl art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewidział konieczność uzyskania
pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków zarówno na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni (pkt 1), jak i naprowadzenie działań mogących prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru (pkt 11). Wpisanie obiektu do rejestru zabytków wiąże się bowiem z ograniczeniem możliwości podejmowania w nim działań poza wymienionymi w art. 36 ust. 1 pkt 1-10 i pkt 12, jeśli mogą prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru.
W ocenie organu odwoławczego, umieszczenie we wskazanej lokalizacji ciężarowej naczepy samochodowej z kinem 5d stanowi działanie prowadzące do zmiany wyglądu omawianej części wpisanego do rejestru układu urbanistycznego śródmieścia G. i wymagało uzyskania stosownego pozwolenia. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają podnoszone przez Spółkę P. sp. z o.o. sp. k. okoliczności jej przeznaczenia, budowy, konstrukcji, sposobu demontażu paneli maskujących czy braku instalacji (przyłączy), mobilności, braku powiązania z gruntem, przystosowania do ruchu drogowego oraz posiadania dla niej dowodu rejestracji. Minister zgodził się z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, że stanowiący element układu urbanistycznego śródmieścia G. obszar al. [...] i plac na zakończeniu [...], na których zlokalizowana jest nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] obręb [...], stanowi jedną z najważniejszych i najbardziej reprezentacyjnych przestrzeni publicznych G.. Zrealizowane działania polegające umieszczeniu ciężarowej naczepy samochodowej z kinem 5d deprecjonuje zabytkowe, przestrzenne i widokowe walory omawianej części historycznego zespołu urbanistycznego oraz negatywnie wpływa na ekspozycję znajdującego się w jego granicach chronionego indywidualnym wpisem do rejestru zabytków budynku [...]. Zaburzono integralność i kompozycję terenu objętego ochroną konserwatorską. Objęcie ochroną przez wpisanie do rejestru nie oznacza wprawdzie zakazu przeprowadzania jakichkolwiek zmian i przekształceń zabytku obszarowego, muszą one jednak zostać poddane ocenie wyspecjalizowanego organu w zakresie wpływu na wartości chronione. Organ ochrony zabytków ma prawo dopuścić tylko takie przekształcenia, które nie spowodują uszczerbku dla
wartości zabytkowych.
Minister wbrew argumentacji Spółki stwierdził, że uchybienia dotyczące prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, w tym brak odniesienia do złożonych dowodów, podniesionych zarzutów i zgłoszonych żądań, pozostaje bez wpływu na dokonane rozstrzygnięcie. Dotyczą bowiem ustalenia okoliczności, które pozostają bez związku z ocenianym w niniejszym postępowaniu wpływem przeprowadzonych działań na chronione walory zabytkowe. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie analizy materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego i wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Motywy działania organu pierwszej instancji zostały ponadto jasno wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaistniały zatem uzasadnione podstawy do wydania decyzji zobowiązującej Spółkę do przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu poprzez usunięcie naczepy samochodowej z kinem 5d. Celem nakazanych działań jest przywrócenie obszarowi al. [...] i placu na zakończeniu [...] walorów utraconych w wyniku podjęcia kwestionowanych działań. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa i jest zasadna merytorycznie.
Uzasadniając rozstrzygnięcie merytoryczno-reformacyjne oparte na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister wskazał, że określając termin wykonania nakazanych czynności organ pierwszej instancji organ określił go na 21 dni od dnia doręczenia decyzji. Organ odwoławczy uwzględnił czas, który upłynął do dnia rozpatrzenia odwołania i wyznaczył nowy termin ich wykonania do 31 maja 2022 r. W pozostałej części orzekł natomiast o utrzymaniu decyzji w mocy, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uznając, że zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa i jest zasadne merytorycznie.
Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosła P. Sp. z o.o. Sp. k., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
art. 45 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,
art. 48 ust. 1 pkt. 1 i ust. 3 w zw. z art. 1 w zw. z art. 3 pkt. 1 w zw. z pkt 2 ust. Prawa budowlanego,
poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, albowiem organ I instancji naruszył art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez wadliwe i błędne uznanie zrealizowanie obiektu za budynek, a nadto obiekt podpadający pod zastosowanie przepisów prawa budowlanego, w sytuacji gdy według art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego ustawodawca wskazał że przez pojęcie "budynek" rozumie taki obiekt
budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Skarżąca Spółka wskazała, że w materiale dowodowym zaoferowanym przez stronę, w szczególności w dowodzie rejestracyjnym potwierdzono okoliczność braku powiązania obiektu z gruntem w sposób stały; obiekt nie stanowi tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, jak również nie został wykonany w wyniku realizacji robót budowlanych.
Zdaniem Spółki, organ wydał decyzję z wadliwym wskazaniem podstawy prawnej, albowiem uzasadnienie decyzji organu I instancji odnosi się do naruszenia przez skarżącą dyspozycji art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zaś w dalszej części uzasadnienia decyzji przywołano art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem podstawa z art. 45 ust. 1 pkt. 5 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma charakter uznaniowy, zaś gdyby skarżąca wiedziała, że postępowanie prowadzone jest w tym kierunku miałaby szansę wykazać poprzez ukierunkowane właściwie wnioski dowodowe, że wygląd Kina 5d nie posiada negatywnego wpływu na wygląd zabytków m.in. poprzez przedstawienie poglądów artystów plastyków, czy kształt batyskafu wpisuje się w otoczenie morskiego [...], złożenie dowodu w postaci dokumentacji zdjęciowej wskazującej jak rzeczywiście wygląda otoczenie zabytku. Z pewnością znacząco wpłynęłoby na decyzję organu II instancji w toku rozpatrywania odwołania i przedstawienie stosownego materiału dowodowego przed organem I instancji, aby te argumenty mógł rozpatrzyć organ II instancji, albowiem w ten sposób organ II instancji nie mógł poznać kontrargumentów strony.
W konsekwencji, jak wywodził pełnomocnik Spółki, strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, co świadczy o naruszeniu art. 10 k.p.a. a w konsekwencji stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Oznacza to pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji, albowiem postępowanie było prowadzone w zupełnie innym kierunku- co wskazywano w postaci postawy prawnej decyzji I inst. - strona nie mogła czynnie wypowiedzieć się co do zebranych dowodów przez organ który akcentował że przedmiotem sprawy jest fakt prowadzenia lub nie robót budowlanych, na żadnym etapie nie podkreślano podstawy prawnej wskazanej przez organ II instancji.
W takich przypadkach stronie pozbawionej prawa odwołania przysługuje prawo żądania wznowienia postępowania ponieważ powołany przepis materialny zawiera duży element uznania administracyjnego. Gdyby strona miała możliwość zapoznania się kierunkiem podstawy prawnej postępowania administracyjnego mogłaby antycypować zapatrywanie organu I instancji i dokonać stosownej modyfikacji swego stanowiska procesowego [również w zakresie opisu graficznego i analizy plastycznej układu urbanistycznego], w konsekwencji gdyby umożliwiono stronie czynny udział w postępowaniu, mogłaby ona wpłynąć na ostateczny kształt decyzji, zatem naruszenie praw strony miało realny wpływ na ostateczny wynik postępowania, nie ma ono charakteru czysto teoretycznego, ale realny. Strona stoi na stanowisku, że w toku postępowania udałoby uzasadnić fakt że ocena organu w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie koncepcji widokowych walorów jest nieuzasadniona.
W skardze podniesiono również zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, tj.:
a) naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) oraz zasady udzielania informacji (art. 9 k.p.a.) w toku niniejszego postępowania, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., nie podjęcia wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez nie wyjaśnienie w całym postępowaniu i w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy — organ poprzestał na stwierdzeniu "na terenie nieruchomości umieszczono obiekt" zaś w replice na wnioski dowodowe strony organ stwierdził "pismo nie stanowi dodatkowego merytorycznego dowodu w sprawie", poprzez zaniechanie dokonania przez organ wszechstronnej i całościowej oceny okoliczności sprawy w zakresie analizy treści dokumentów złożonych przez stronę;
b) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez odmowę dopuszczenia dowodów zawnioskowanych przez skarżącą, [organ nie wydał postanowienia dowodowego, tak samo jak organ I instancji, ignorując wnioski dowodowe strony];
c) art. 77 § 1, art. 84 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niezwrócenie się przez organ I instancji do biegłego celem sporządzenia opinii dotyczącej charakteru obiektu.
Ponadto organ I instancji nie wydał postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę pismem z 30 sierpnia 2021 r., jak również
złożonych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.
naruszenie dyspozycji art. 10 k.p.a.
Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowił w szczególności przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z jego treścią, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Przepis art. 44 ust. 4 (w myśl którego osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1 i 3 oraz w ust. 2), stosuje się odpowiednio - art. 45 ust. 3 ww. ustawy.
Wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków dla możliwości przeprowadzenia konkretnych rodzajów działań przewiduje art. 36 ustawy
o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ust. 1 pkt 2 przepis ten ustala wymóg uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni, zaś w pkt 11 wymóg ten odniesiony jest do podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni. Stosownie do art. 36 ust. 5 tej ustawy, pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego.
W tym miejscu – z uwagi na argumentację skargi nakierowaną na wykazanie wadliwości decyzji poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane przez błędną kwalifikację obiektu wykonanego na przedmiotowej nieruchomości - wypada zauważyć, że art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że jej przepisy nie naruszają przepisów odrębnych. Zatem w przypadku zaistnienia przepisów szczególnych, te ostatnie będą miały pierwszeństwo w zastosowaniu. Do przepisów szczególnych należy zaliczyć uregulowania zawarte w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która zapewnia narzędzia i instytucje służące dbałości o ochronę dziedzictwa kultury. Ustawowy system ochrony dziedzictwa narodowego, pośrednio zaś zobowiązuje do wspierania właścicieli i posiadaczy dóbr stanowiących jego część w działaniach na rzecz zachowania tego dziedzictwa.
W ocenie Sądu, stosując przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o zabytkach i opiece nad zabytkami organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, iż stan faktyczny wypełnia dyspozycję wskazanej regulacji. Ustaliły bowiem, że na terenie działki nr [...] przy al. [...]w G. znajdującej się w obrębie historycznego układu urbanistycznego śródmieścia G., został wzniesiony obiekt, który wymagał pozwolenia konserwatorskiego. "G. – historyczny układ urbanistyczny śródmieścia", położony w G., w województwie pomorskim, został
uznany za pomnik historii na mocy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 lutego 2015 r. (Dz. U. poz. 356). W myśl § 2 tego rozporządzenia, celem ochrony tego zabytku jest zachowanie, ze względu na wartości historyczne, artystyczne i naukowe, materialne i niematerialne, unikatowego układu urbanistycznego powstałego na styku miasta z morzem, który jest wybitnym osiągnięciem polskiego modernizmu, a ze względu na jego szczególną rolę w rozwoju kraju i budowie polskiej tożsamości po odzyskaniu niepodległości, uchodzi za symbol II Rzeczypospolitej. Warto zaznaczyć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zabytkach i opiece nad zabytkami, układ urbanistyczny podlega ochronie jako zabytek nieruchomy. W myśl art. 2 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. W ramach układu urbanistycznego, ochronie konserwatorskiej podlega zatem historyczne rozplanowanie oraz kompozycja przestrzenna obiektów w obrębie tego założenia.
Zgodnie z ustaleniami poczynionymi w dniu 9 kwietnia 2021 r. w terenie w ramach czynności rozpoznawczych, organ I instancji zbadał stan objętej powyższą ochroną nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb [...] w G., ujawniając, że prowadzone na niej prace polegają na budowie konstrukcji o dużych gabarytach. Oględziny dokonane w dniu 28 kwietnia 2021 r. z udziałem przedstawiciela skarżącej Spółki pozwoliły stwierdzić, że obiekt, który nie był przedmiotem pozwolenia konserwatorskiego, został wzniesiony przez skarżącą Spółkę - najemcę gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Morskiego Instytutu Rybackiego – Państwowy Instytut Badawczy. Protokół z oględzin został podpisany przez przedstawicieli stron. W uwagach do protokołu przedstawiciel Spółki zaznaczył, że obiekt jest mobilny, ustawiony na terenie parkingu i według uzyskanej opinii prawnej, nie wymagał pozwolenia konserwatorskiego. Nie budzi również wątpliwości, że Spółka nie uzyskała pozwolenia konserwatorskiego na posadowienie obiektu w obrębie chronionego układu historycznego urbanistycznego śródmieścia G..
Uwzględniając cytowane wyżej definicje ustawowe należy przyjąć, że realizacja dużego obiektu, nawet o charakterze mobilnym, łatwym do przeniesienia (przeparkowania), na terenie układu urbanistycznego wymaga pozwolenia
wojewódzkiego konserwatora zabytków, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami. Przedmiotowy obiekt o znacznych gabarytach usytuowany w ciągu alei pieszo-jezdnej, w ramach układu urbanistycznego objętego ochroną konserwatorską, burzy zabytkową kompozycję przestrzenną, jak i wygląd objętego indywidualną ochroną budynku [...], przez co chroniony układ traci na autentyczności w zakresie rozplanowania urbanistycznego i zabudowy. W związku z tym Sąd podziela ustalenia organów konserwatorskich, że zamontowanie obiektu, w którym znajduje się kino 5d, w alei wchodzącej w skład chronionego układu urbanistycznego, wpływa negatywnie na zabytkowy układ urbanistyczny i zaburza ukształtowany układ przestrzenny. Jako element "całkowicie obcy" historycznemu układowi architektonicznemu, zaburza ukształtowany układ przestrzenny.
Mając na uwadze, że inwestor (strona skarżąca) zgody organu konserwatorskiego nie uzyskał, koniecznym stało się zastosowanie sankcji z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, o czym orzekły w sprawie organy nadzoru konserwatorskiego, zobowiązując skarżącą Spółkę do doprowadzenia zabytku do poprzedniego stanu poprzez usunięcie przedmiotowego obiektu.
Sąd nie podzielił przy tym zarzutów skargi o charakterze procesowym.
Zauważyć trzeba, że Spółka aktywnie brała udział w postępowaniu. Powiadamiana była o czynnościach podejmowanych przez organy, przedstawiciel Spółki uczestniczył też w oględzinach obiektu. Przywołany w skardze art. 10 k.p.a. może zostać naruszony przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, jednakże zarzut ten może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Przy czym, to na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Skarżąca nie uzasadniła zaś swojego twierdzenia co do naruszenia przez organ przepisu art. 10 k.p.a. pozwalając na przyjęcie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na możliwość skutecznej obrony i poczynienia odpowiednich starań celem wykazania wywodzonego braku wpływu obiektu na objęty ochroną konserwatorską układ urbanistyczny pozostaje bez wpływu podnoszona zmiana kwalifikacji przedmiotowej, z "robót budowlanych" na "inne działania". Zmiana ta, jak wskazuje analiza akt sprawy, wynikała z dynamiki prowadzonych przez Spółkę robót instalacyjnych przy zabytku. Poszczególne akty i czynności organów konserwatorskich podlegały więc modyfikacji na skutek aktywności inwestora, który nie zaprzestał prowadzenia prac polegających na wzniesieniu obiektu, doprowadzając do jego usytuowania w obrębie układu chronionego, na co wymagane było stosowne pozwolenie organu konserwatorskiego. Kierunek działań organów był od samego początku znany stronie, argument o zaskoczeniu kwalifikacją przedmiotu sprawy pozostaje zatem nieuzasadniony. Strona czynnie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, miała zatem możliwość przedłożenia analiz czy opinii, z czego nie skorzystała. Jednocześnie Sąd uznał, że brak wydania przez organ postanowienia o odmowie dopuszczenia wniosku dowodowego (m.in. z oględzin naczepy samochodowej, oględzin parku rozrywki P. w S.1 i Parku S. w S.2, z przesłuchania świadków i z opinii biegłego) jest mankamentem procesowania, jednak pozostającym bez istotnego wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. Sąd uznał za nieuzasadnione. Zaznaczyć wypada, że obowiązkiem organu administracji jest prowadzenie postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie, w przeciwnym przypadku – ustalając okoliczności prawnie irrelewantne - w istocie dopuściłby się przewlekłości postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2639/18, CBOSA). Tylko nieustalenie okoliczności mających takie znaczenie dla sprawy można uznawać za naruszenie reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.