VII SA/Wa 1561/21

VII SA/Wa 1561/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Tomasz Stawecki
Wojciech Sawczuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 2736/21 - Wyrok NSA z 2022-10-13
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz M. Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I.
Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Delegatura w J. działając na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 92 ust. 6, art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 282 ze zm. - dalej u.o.z.) w zw. z § 13 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2018 r. poz.1609):
1. umorzył postępowanie w części - w zakresie:
▪ rozbiórki wewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej, elektrycznej na terenie działek nr [...],[...],[...], obręb [...],
▪ budowy przyłączy: wodociągowego, kanalizacyjnego elektroenergetycznego i zjazdu publicznego na terenie działek nr [...],[...],[...], obręb [...];
▪ budowy i remontu murów oporowych wzdłuż granic z działkami nr [...] i [...], obręb [...];
▪ budowy osłony ochronnej i estetycznej dla pionowego odcinka nadziemnego gazociągu;
2. odmówił M. Ł. i [...], pozwolenia na wykonanie na działce nr [...], obręb [...], następujących prac:
▪ rozbiórki istniejącej zabudowy działki, za wyjątkiem pozwolenia udzielonego w pkt 2 decyzji;
▪ budowy budynku mieszkalno-usługowego;
▪ wymiany gruntu pod fundamenty projektowanego budynku;
3. udzielił M. Ł. i [...] pozwolenia na wykonanie na działce nr [...], obręb [...], następujących prac:
▪ wymianę gruntu pod miejsca postojowe;
▪ rozbiórki piwnicy niezwiązanej z istniejącym budynkiem;
▪ rozbiórki zbiornika na nieczystości sanitarne,
▪ remontu istniejącego ogrodzenia;
▪ wykonania miejsca gromadzenia odpadów stałych.
Pozwolenie zostało udzielone do dnia 31 grudnia 2022 r.
Organ określił także warunki udzielonego pozwolenia tj.:
1. niezwłoczne zawiadomienia [...]WKZ o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych;
2. ziemne roboty budowlane na terenie wpisanym do rejestru zabytków należy prowadzić pod nadzorem uprawnionego archeologa na koszt inwestora po uzyskaniu pozwolenia na badania archeologiczne wydanego przez Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w J. a w razie konieczności ratowniczych badań archeologicznych na podstawie art. 31 ust. 1a, art. 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z.
W uzasadnieniu wskazał po pierwsze, że z uwagi na fakt, że nieruchomość Wnioskodawców znajduje się na obszarze układu urbanistycznego miasta S., wpisanego do rejestru zabytków decyzją z [...] lutego 1980 r. pod numerem [...], w sprawie niezbędne było uzyskanie pozwolenia na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.
Wnioskowana inwestycja zakłada rozbiórkę budynku stanowiącego oryginalny element historycznego układu urbanistycznego miasta S. Obiekt widoczny na archiwalnych przekazach z początku XX w. uległ nieznacznej modyfikacji w postaci dobudowanego ganku wejściowego oraz częściowej przebudowy ściany frontowej. Przeprowadzone w dniu 10 grudnia 2019 r. oględziny wykazały, że pomimo wtórnie dobudowanej dobudówki oraz przebudowy fragmentu ściany frontowej, budynek posiada oryginalne murowane z kamienia ściany, konstrukcję ryglową poziomu piętra oraz konstrukcję więźby dachowej w stanie nie przedstawiającym oznak silnego zużycia, brak ugięć stropów, brak wilgoci w budynku, kamienne fundamenty czy częściowo zachowaną drewnianą stolarkę okienną. [...]WKZ podkreślił, że jest organem o charakterze specjalistycznym w zakresie ochrony zabytków i posiada ustawowo umocowane kompetencje do ceny wpływu stanu zachowania konkretnych obiektów na wartości zabytkowe chronione na podstawie decyzji o wpisie do rejestru zabytków.
Organ wskazał, że wobec wyjaśnień Strony niezbędne było umorzenie postępowanie w zakresie rozbiórki wewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej, elektrycznej oraz budowy przyłączy wodociągowego, kanalizacyjnego i elektroenergetycznego oraz zjazdu publicznego (zostało to objęte inną decyzją) jak również umorzeniu podlegało postępowanie w zakresie budowy i remontu murów oporowych wzdłuż granic z działkami nr [...] i [...] jak i budowy osłony ochronnej i estetycznej dla pionowego odcinka nadziemnego gazociągu.
W ocenie organu, w związku z uzupełnieniem wniosku w zakresie remontu istniejącego ogrodzenia, wykonania miejsca gromadzenia odpadów stałych, wymiany gruntu pod miejsca postojowe na działce nr [...], rozbiórki piwnicy niezwiązanej z istniejącym budynkiem, rozbiórki zbiornika na nieczystości sanitarne, powyższe prace nie wpłyną negatywnie na zachowanie zabytku jakim jest historyczny układ urbanistyczny miasta S., przez co będą zgodne z zasadami ochrony zabytków i opieki nad zabytkami.
Organ wyjaśnił również, że jak wynika z przedłożonej inwentaryzacji sporny budynek został wybudowany na początku XX wieku jako budynek wolnostojący. Fundamenty budynku wykonane są z bloków granitowych, ściany zewnętrzne parteru wykonane są z bloków granitowych, zaś poddasza w konstrukcji słupowo-ryglowej z wypełnieniem z cegły. Część gospodarcza i ganek wykonane są w konstrukcji drewnianej z poszyciem z desek drewnianych. Strop i schody są o konstrukcji drewnianej. Stolarka okienna wykonana z PVC i drewna. W latach 80-tych i późniejszych zabudowano przestrzeń między budynkiem przy ul. S. a przedmiotowym budynkiem oraz dobudowano szklany ganek i zamontowano dodatkowe drzwi wejściowe w elewacji zachodniej.
Dokonano również zmian w granicach własności nieruchomości, co doprowadziło do zmniejszenia powierzchni działki. Powyższe potwierdza, że przedmiotem postępowania jest historyczny budynek, który pomimo wtórnie dobudowanych elementów stanowi oryginalny element zabytkowego układu urbanistycznego miasta S. Obiekt ten, który został wpisany do rejestru zabytków, na którym występuje zgodnie z decyzją nr [...] z [...] lutego 1980 r. zabudowa mieszkalna usytuowana luźno wzdłuż głównej drogi, w typie willowym z przełomu XIX/XX w., drewniana, łączona z kamieniem. Budynek przy ul. S., ze względu na swoją lokalizację, konstrukcję oraz formę, odzwierciedla charakter zabudowy tworzącej zabytkowy układ przestrzenny. Na tle powyższego Strona dąży do wykazania, iż obiekt ten nie spełnia obecnych norm budowlanych oraz przeciwpożarowych. Obiekt ten został wybudowany na początku XX wieku, kiedy to obowiązywały inne standardy budownictwa. Przychylenie się do wniosku strony doprowadziłoby do wnioskowania, wedle którego należałoby wyburzać wszystkie obiekty zabytkowe tylko z uwagi, że nie spełniają one obecnie obowiązujących norm. Idąc dalej należałoby uznać, iż wszystkie obiekty wybudowane po zmianie standardów budownictwa, należałoby rozbierać lub usuwać.
W ocenie organu kwestie bezpieczeństwa przeciwpożarowego można w każdej chwili zmienić lub dostosować z uwagi na dostępne systemy przeciwpożarowe. Nie można tracić z poła widzenia, że w sprawie chodzi o obiekt o przeznaczeniu mieszkalnym jednorodzinnym, a nie wielorodzinnym.
W odniesieniu do przedłożonego wraz z wnioskiem projektu nowej zabudowy na działce nr [...], obręb [...], organ konserwatorski dostrzegł, że co prawda jest on zgodny z określonymi w planie parametrami zabudowy, jednakże istotą postępowania w sprawie na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. jest ocena planowanego zakresu prac i rozwiązań projektowych w aspekcie ochrony zabytków i ocena ich wpływu na układ urbanistyczny objęty ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków. Organ ocenia czy dane działania są dopuszczalne ze względów konserwatorskich, kierując się zasadą wynikającą z art. 4 ust. 2 u.o.z., która mówi, iż ochrona zabytków polega na zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku. Nadto należy zwrócić uwagę na treść § 8 pkt 10 planu (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] października 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ul. S. i O. w S. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2015 r. poz. [...]), który wskazuje, że cały obszar planu figuruje w rejestrze zabytków i podlega ochronie zgodnie z przepisami u.o.z. Oznacza to, że organ dopuszcza wskazane w planie rozwiązania, ale nie bezgranicznie i nie bez analizowania sposobu wykorzystywania przedmiotowych zapisów, a wszelkie wątpliwości jakie pojawiały się w trakcie prac projektowych winny być nie tylko oceniane przez pryzmat zapisów planu dotyczących parametrów nowej zabudowy, ale także przez pryzmat ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Rozbiórka obiektów historycznych kształtujących zabytkowy układ urbanistyczny musi się opierać o wyjątkowe przesłanki takie jak np. utrata elementów, które stanowiły o wartości zabytkowej danego obiektu czy stan techniczny (np. wystąpienie katastrofy budowlanej) uniemożliwiający zachowanie oryginalnej substancji budynku.
W przedmiotowej sprawie zakres planowanych do wykonania robót zakłada rozbiórkę historycznego budynku przy ul. S. W ocenie [...]WKZ stan techniczny części elementów budynku kwalifikujący je do remontu czy nawarstwienie dysharmonizujących elementów wtórnych, nie uzasadnia rozbiórki całego obiektu, który stanowi oryginalny element historycznego układu zabudowy miejscowości z początku XX wieku, a który zachował się w prawie niezmienionej formie i wystarczająco dobrym, dla dalszego użytkowania, stanie technicznym.
Budynek pomimo wtórnie dobudowanej dobudówki oraz przebudowy fragmentu ściany frontowej, posiada oryginalne, murowane z kamienia, ściany parteru, konstrukcję ryglową poziomu piętra z wypełnieniem z cegły oraz konstrukcję więźby dachowej w stanie nie przedstawiającym oznak silnego zużycia, brak ugięć stropów, brak wilgoci w budynku, kamienne fundamenty czy częściowo zachowaną drewnianą stolarkę okienną. Jednocześnie należy tu nadmienić, że nie jest najważniejsze czy istniejąca drewniana stolarka okienna pochodzi z okresu budowy budynku, a fakt, że budynek posiada zachowaną stolarkę drewnianą, która odpowiada formie i podziałom, tej widocznej na przekazach archiwalnych, które stanowić mogą wzór dla nowej stolarki okiennej. Ponadto przedmiotowy budynek ze względu na swoją lokalizację, konstrukcję oraz formę, odzwierciedla charakter zabudowy tworzącej zabytkowy układ przestrzenny miasta S., wpisany do rejestru zabytków decyzją nr [...] z [...] lutego 1980 r., która wskazuje jako podstawę ustanowienia ochrony cenną zabudowę mieszkalną usytuowaną luźno wzdłuż głównej drogi, w typie willowym z przełomu XIX/XX wieku, drewnianą, łączoną z kamieniem. Takie cechy posiada przedmiotowy budynek jak in inne sąsiednie budynki przy ul. S., ul. S., ul. K., czy przy ul. K. Obiekt stylistycznie nawiązuje do form charakterystycznych dla architektury często występującej na terenie układu urbanistycznego miasta S., odwołujących się do budownictwa łużyckiego, występującego w konstrukcji mieszanej, szachulcowej lub przysłupowo-zrębowej z dwuspadowym dachem o nachyleniu min. 40°, oraz wykonanego z miejscowych materiałów (drewno, kamień), w związku z czym, w ocenie organu, posiada walory zabytkowe i stanowi walor autentyczności na tle zanikającej historycznej zabudowy tworzącej historyczny układ urbanistyczny miasta S.
Rozbiórka przedmiotowego obiektu nie wynika z wyższej konieczności uzasadnionej złym stanem technicznym obiektu, potwierdzającym między innymi utratę walorów zabytkowych, a jedynie z potrzeb inwestycyjnych Strony i braku chęci Strony dalszego użytkowania ww. obiektu.
Przedłożenie interesu społecznego nad interes strony, w zakresie wniosku dotyczącym robót budowlanych polegających na rozbiórce istniejącego budynku, wymianie gruntu pod fundamenty nowoprojektowanego budynku oraz budowie nowego budynku mieszkalno-usługowego, podyktowane jest względami ochrony układu urbanistycznego miasta S., na który w ocenie urzędu planowana inwestycja miałaby negatywny wpływ.
Organ konserwatorski ocenił wpływ planowanej inwestycji na zachowane wartości omawianego terenu. Po przeprowadzeniu analizy przedstawionych danych oraz dostępnych materiałów ikonograficznych uznał, że przedstawiona inwestycja stoi w sprzeczności z zasadami ochrony zabytków, które polegają m.in. na zapewnieniu im warunków trwałego zachowania. Oznacza to, że nie należy wprowadzać zmian, które mogą negatywnie wpłynąć na historyczny układ przestrzenny, naruszyć jego wartości architektoniczne, jak i wartości poszczególnych budowli zabytkowych oraz utrwalać rozwiązania wtórne i dysharmonizujące w historycznych ośrodkach i zespołach zabudowy. W odniesieniu do zabytku, jaki stanowi historyczny układ urbanistyczny miasta, nie znaczy to, że nie wolno wprowadzać w obrębie tego układu żadnych zmian; oznacza natomiast, że dopuszczalne są tylko inwestycje, które w swoim zakresie nie zaburzą układu oraz pozwolą na zachowanie jego oryginalnych elementów, które pod względem technicznym i prawnym są możliwe do zachowania. Proponowana inwestycja nie spełnia tych wymogów. Wnioskowane zamierzenie ma na celu całkowite i trwałe usunięcie substancji zabytkowej i doprowadzenie do radykalnej zmiany układu architektoniczno-przestrzennego przy ul. S.
II.
Po rozpatrzeniu odwołania M. Ł. i [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzją z [...] czerwca 2021 r. znak [...]:
1. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy wydania pozwolenia, zawartej w punkcie 2. sentencji i w tym zakresie orzekł:
- odmówić pani M. Ł. i panu [...] wydania pozwolenia na przeprowadzenie na działce nr ewid. [...] obr. [...] następujących prac:
▪ rozbiórki istniejącej zabudowy działki, za wyjątkiem pozwolenia udzielonego w punkcie 3. sentencji decyzji,
▪ budowy budynku mieszkalno-usługowego,
▪ wymiany gruntu pod fundamenty projektowanego budynku;
2. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pozwolenia zawartego w punkcie 3. Sentencji i w tym zakresie orzekł:
- pozwolić pani M. Ł. i panu [...] na przeprowadzenie następujących prac na działce nr ewid. [...] obr. [...]:
▪ wymianę gruntu pod miejsca postojowe,
▪ rozbiórkę piwnicy niezwiązanej z istniejącym budynkiem,
▪ rozbiórkę zbiornika na nieczystości sanitarne,
▪ remont istniejącego ogrodzenia,
▪ wykonanie miejsca gromadzenia odpadów stałych;
3. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.
Organ przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania, w szczególności wcześniej wydane w sprawie rozstrzygnięcia.
Z okoliczności zaistniałych po wydaniu decyzji przez organ I instancji Minister wskazał na opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 30 grudnia 2020 r. w której zauważono m.in. że S. jest miastem o niejednorodnej strukturze przestrzennej. Układ miasta jest wielodrożny, nieregularny, wynikający z ukształtowania terenu, o znacznym rozproszeniu zabudowy. Miasto składa się z szeregu odległych osiedli, rozrzuconych na dużym obszarze i na różnych wysokościach, z których najlepiej rozwinięte to: S., S. i S. Funkcjonalne Centrum miasta znajduje się w rejonie S. Układ przestrzenny miasta i zabudowa ukształtowały się głównie w końcu XIX i na początku XX w., co związane było z intensywnym rozwojem osady jako miejscowości turystycznej i uzdrowiskowej. Zabudowa S. powstała przy głównych ulicach: obecnych S. i J. oraz przy ulicach dochodzących do głównej osi komunikacyjnej miasta.
Nieruchomość przy ul. S. położona jest w S., w obszarze historycznie ukształtowanego centrum miejskiego, po południowej stronie głównej ulicy, w tylnej linii zabudowy, na terenie opadającym w kierunku południowym. Granicę działki o nieregularnym kształcie od strony wschodniej stanowi potok B. (dopływ rzeki K.), od północy i zachodu działka graniczy z nieruchomością przy ul. S. (dz. nr [...]), a od strony południowej sięga ul. K. Wjazd na teren nieruchomości prowadzi od strony ul. K. Parcela wydzielona jest współczesnym ogrodzeniem. Omurowanie potoku znajduje się w złym stanie technicznym.
Widoczny na licznych archiwalnych fotografiach i kartach pocztowych budynek mieszkalno-gospodarczy o obecnym adresie ul. S. był pierwotnie był budynkiem wolnostojącym, wzniesionym ok. 1920 roku. Nie wiadomo, czy został wybudowany jako budynek pomocniczy do budynku nr [...], czy stanowił niezależną inwestycję na wydzielonej działce. Ściany budynku w poziomie parteru wzniesione zastały z granitowych bloków, a poddasze w konstrukcji szkieletowej. Elewacja zachodnia była czteroosiowa z facjatą w połaci dwuspadowego dachu, szczyt południowy i północny dwuosiowe. Od strony wschodniej okap dachu wysunięty, pierwotnie przestrzeń pod okapem częściowo przesłonięta. Dach pierwotnie był kryty dachówką. Drewniana dobudówka południowa, nakryta dachem pulpitowym, powstała później, ale jeszcze przed 1945 rokiem. NID ocenił, że budynek mieszkalno- gospodarczy nr [...] w obecnym stanie zachowania nie posiada wartości historycznych, artystycznych ani naukowych, które uzasadniałyby objęcie go ochroną prawną przez wpis jednostkowy do rejestru zabytków, ujęcie w wojewódzkiej lub gminnej ewidencji zabytków.
W ocenie NID brak jest jednak przesłanki, aby uznać, że w granicach nieruchomości położonej przy ul. S. zniszczeniu uległ wykształcony historycznie układ przestrzenny S., pełniącej funkcję historycznego centrum miejscowości turystycznej i uzdrowiskowej. Zachowane są zasadnicze elementy wykształconego w 4. ćwierćwieczu XIX i na początku XX wieku układu przestrzennego osady, w tym wartościowy względem krajobrazowym ciąg komunikacyjny ulic S. i K. wyznaczający wschodnią granicę omawianej nieruchomości przebieg potoku B., jak również układ historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych. W ocenie NID na zachowanie autentyzmu tej części układu przestrzennego miasta nie miał wpływu wtórny podział na mniejsze posesje nr [...] i [...]. Późniejsze zmiany przebiegu granic tych nieruchomości oraz zagęszczenie zabudowy poprzez współczesne dobudówki nie zniekształciły nieodwracalnie relacji przestrzennych i powiązań widokowych tej części miasta. Nie nastąpiła zatem dopuszczająca skreślenie z rejestru zabytków utrata wartości historycznej, artystycznej lub naukowej kształtowanego krajobrazu kulturowego i zasobu dziedzictwa kulturowego na obszarze omawianej nieruchomości, jako integralnej części historycznie ukształtowanego układu przestrzennego S. Wartościami podstawowymi historycznego układu urbanistycznego są bowiem elementy i tradycje zagospodarowania, składające się na jego tożsamość i fizjonomiczną odrębność jednostki miejskiej.
Zabudowa posesji nr [...] i [...] powstała w okresie najbardziej dynamicznego rozwoju S, stanowiąc istotny element jej układu przestrzennego (lokalizacja przy głównym trakcie komunikacyjnym w eksponowanej krajobrazowo części miejscowości). Liczne fotografie i karty pocztowe sprzed 1945 r. ukazujące S., potwierdzają jak ważny krajobrazowo i jak wysoko oceniany estetycznie był to fragment osady.
W motywach merytorycznych rozstrzygnięcia organ powołał się na wyrok NSA z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 427/12 wskazując, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wprost przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidulnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego, ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków.
W świetle art. 4 u.o.z. celem wszystkich działań i rozstrzygnięć, podejmowanych przez organy konserwatorskie, powinno być zapewnienie odpowiednich warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie oraz ich odpowiednie zagospodarowanie i utrzymanie, a także zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnienie ich niszczenia i niewłaściwego korzystania z nich.
Minister stwierdził, że budynek przy ul. S. w S. jest obiektem dokumentującym konkretną fazę rozwoju przestrzeni miejskiej, jaka zachodziła na przełomie XIX i XX w. Obiekt ten zachował się w niemal oryginalnej formie architektonicznej z czasu jego budowy i stanowi świadectwo historycznych form regionalnej zabudowy o mieszanej konstrukcji, wznoszonej z materiałów dostępnych lokalnie, której przykłady stopniowo zanikają na terenie miasta. Obiekt ten stanowi integralny element autentycznej substancji zabytkowej układu urbanistycznego miasta, kształtującego się na przestrzeni XIII/XIV do XX wieku i objętego ścisłą ochroną konserwatorską. Zachowanie historycznej zabudowy w jej oryginalnej formie jest istotne dla odzwierciedlenia tradycyjnych form architektonicznych i rozwiązań budowlanych, a zarazem dla podtrzymywania lokalnej tożsamości i pamięci historycznej. Przede wszystkim jednak zachowanie jej pozwala na utrzymaniu waloru autentyzmu przestrzeni miejski, będącego ważnym czynnikiem warunkującym jej wartość zabytkową. W niniejszej sprawie wykazano, że pomimo, iż sam budynek nie ma wybitnych wartości indywidualnych, które mogłyby przemawiać za objęciem go indywidualną ochroną konserwatorską, to posiada jednak walor typologiczny, mający bezpośredni wpływ na wartość historyczną zabytkowego układu urbanistycznego miasta. Zachowanie przedmiotowego budynku leży w interesie społecznym. Umożliwienie jego rozbiórki doprowadziłoby do uszczuplenia wartości zabytkowych miasta.
Minister wskazał również, że w sprawie nie zostało udowodnione, aby obiekt znajdował się w stanie technicznym narzucającym konieczność jego rozbiórki. Z akt sprawy wynika, że budynek ten znajduje się w stosunkowo dobrym stanie zachowania i jest możliwe przywrócenie mu walorów funkcjonalności z zachowaniem jego historycznej struktury. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy potwierdza, że przedmiotowy budynek zachował swoją formę architektoniczną z czasów budowy, a więc wszystkie cechy mające wpływ na chronioną wartość historyczną układu urbanistycznego.
Organ zwrócił uwagę na błędy rzeczowe, zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji, dotyczące wskazania błędnego numeru nieruchomości w punktach 2 i 3, jak również błędne oznaczenie numerycznego punktu, do którego odsyła podpunkt pierwszy punktu drugiego sentencji. Jest to oczywista omyłka pisarska organu I instancji i nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Z uwagi na powyższe niezbędne było uchylenie zaskarżonej decyzji w części i orzeczenie co odo istoty.
Odnosząc się do argumentacji odwołania dotyczącej braku indywidualnych wartości zabytku przy ul. S. w S. organ wyjaśnił, że z uwagi na posiadaną przez organy konserwatorskie wiedze specjalistyczną miały one prawo ocenić okoliczności sprawy z jej wykorzystaniem.
III.
Skargę na powyższą decyzję wniosła M. Ł., która z uwagi na zakres i sens zgłoszonego żądania udzielenia zgody konserwatorskiej, zakwestionowała ją w istocie w całości.
Zarzuciła naruszenie:
1. art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 24 § 3, art. 25 § 1 pkt 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności i przyjęcie przez Ministra, że organ I instancji nie podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy oraz że Kierownik Delegatury w J. K. K. i inspektor P. O. nie są wyłączeni od udziału w sprawie,
2. art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 u.o.z. przez ustalenie, że budynek stron jest zabytkiem, mimo że jego zachowanie w obecnej postaci nie leży w interesie społecznym oraz naruszenie art. 36 ust. 1 u.o.z. przez odmowę wyrażenia zgody na roboty budowlane dotyczące rozbiórki budynku, wymiany gruntu i budowy nowego budynku.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.
Strona wyjaśniła, że wskazane przez nią osoby powinny zostać wyłączone od dalszego prowadzenia postępowania. W jej ocenie ich dotychczasowe zachowanie, szeroko opisane w skardze oraz pismach procesowych, uzasadnia ich wyłączenie od załatwiania sprawy. W istocie Skarżąca domaga się dokonania ustaleń, co do bezstronności działań wskazanych pracowników organu I instancji.
Uzasadniając drugi z postawionych zarzutów Skarżąca wskazała, że we wcześniejszej decyzji Ministra z [...] lipca 2020 r. uchylającej decyzję [...]WKZ podniesiono, że organ ten ma obowiązek ustalenia czy kwestie związane z zapewnieniem skutecznej ochrony radiologicznej nie są istotne dla rozwiązania kwestii bezpośrednio związanych z ochroną zabytków.
Pomimo zagrożenia radiologicznego budynku organy obu instancji w tym zakresie nie dokonały żadnych ustaleń i ocen, jak też nie podały w uzasadnieniach swoich decyzji dlaczego te okoliczności zostały pominięte i dlaczego nie wykonano prawomocnej i obowiązującej decyzji.
W świetle opinii NID z 30 grudnia 2020 r. budynek stron nie ma indywidualnej wartości zabytkowej i nie tworzą jej kamienne ściany parteru (zasłonięte drewnianymi dobudówkami) jak i szkieletowe ściany poddasza oraz użycie drewna i kamienia jako materiału budowlanego. Zupełność tej opinii, przedstawiony rzetelnie i logicznie tok rozumowania i poczynionych ustaleń faktycznych nakazuje dać wiarę temu dowodowi, a nie ogólnikowym ustaleniom organu I instancji. Wątpliwości tych nie ma przy zgodnej opinii zespołu B. O. i G. G., którzy dostrzegając wartości zabytkowe obszaru jednocześnie prawidłowo ocenili znikomą wartość indywidualną budynku i dopuścili możliwość zmian w istniejącej zabudowie.
Zgodnie z decyzją o wpisie historyczny układ centrum S. tworzą kilkupiętrowe kamienice i budynki willowe. Zabytku tego nie tworzą, wybudowane później w XX wieku w drugiej linii zabudowy, niewielkie budynki gospodarcze lub mieszkalno-gospodarcze, które są tylko szkodliwym architektonicznie nasyceniem istniejącej już historycznej zabudowy. Bezzasadne jest zatem twierdzenie, że zachowanie gospodarczo-mieszkalnego budynku strony o powierzchni w rzucie ok. 150 m2, parterowego z mieszkalnym poddaszem, wybudowanego na zapleczu dużej cztero-kondygnacyjnej kamienicy przy ul. S. służy utrzymaniu "waloru autentyzmu przestrzeni miejskiej. Jego powstanie właśnie zniszczyło dawny autentyzm wartościowej przestrzeni miejskiej ukształtowanej na przełomie XIX/XX wieku. Powstanie na tym terenie drugiej linii ciasnej zabudowy ul. S. w postaci kilku niewielkich budynków mieszkalno-gospodarczych, takich, jak budynek Skarżącej, oszpeciło historyczne estetyczne otoczenie i perspektywy widokowe.
Zamierzona przez m.in. Skarżącą rozbiórka i odbudowa budynku służy przywróceniu kompozycji przestrzennej z początku XX w., gdyż prowadzi do likwidacji 3 drewnianych dobudówek, zmiany blaszanego pokrycia dachowego na dachówkę i zbliża nowy budynek do dawnej bryły budynku wolnostojącego.
Planowane zamierzenie jest zgodne z planem miejscowym. Oprócz rozbiórki planowana jest w tym miejscu budowa nowego budynku, który wielkością i detalami nawiązuje do dawnego otoczenia, co zdaniem Ministra wyrażonym w decyzji z [...] lipca 2020 r. powinno być uwzględnione przez konserwatora zabytków. Mimo tego zalecenia w zaskarżonych decyzjach pominięto ten fakt oraz błędnie przyjęto, że nie ma żadnych przestanek przemawiających za rozbiórką budynku.
Planowana wymiana gruntu, to nie tylko przeciwdziałanie emisji radonu ale też spełnienie zaleceń opinii geologicznej, wskazującej na konieczność wymiany gruntu na głębokość 1,7 m. W istniejącym budynku widoczne są pęknięcia kamiennej ściany zachodniej i zapadnięcia posadzki oraz fundamentów dobudówek spowodowane wysadzinowym gruntem podłoża i podmywaniem przez wody potoku B. (z uwagi na zły stan muru oporowego).
Stan techniczny budynku to nie tylko stan mechaniczny i biologiczny jego poszczególnych elementów ale też szkodliwa i niedopuszczalna emisja radonu oraz promieniowania jonizującego. Strony na to zagrożenie wskazują od początku postępowania i w każdym złożonym odwołaniu, natomiast organy z niewiadomych powodów kwestii tej w ogóle nie rozpoznały i w uzasadnieniach wydanych decyzji nie podały przyczyn tego zaniechania.
Strona wskazała, że jej budynek znajduje się na obszarze zagrożonym naturalnym promieniowaniem jonizującym i zgodnie z § 5 ust. 9 planu konieczne jest stosowanie na tym obszarze zabezpieczeń ograniczających przenikanie radonu. Przeprowadzone w budynku stron przez Instytutu Fizyki Jądrowej Polskiej Akademii Nauk w 2020 roku badania wykazały w pomieszczeniach na parterze ponad 3-krotne (968 Bq/m3) i blisko 4 krotne (1130 Bq/m3) przekroczenie poziomu dopuszczalnego 300 Bq/m3 wskazanego w art. 23b pkt 2 Prawa atomowego. W budynku występuje kumulacja przyczyn zwiększających zagrożenie z uwagi na:
- lokalizację w środkowo-wschodniej części S., gdzie według opracowania "[...]" R. S., S. W., T. N. [...], występuje najwyższy poziom promieniotwórczości naturalnej,
- brak podpiwniczenia i posadowienie budynku na fundamentach z ułożonych kamieni granitowych, które same są źródłem szkodliwej emisji,
- ściany zbudowane z granitu, który według opracowania B. P., K. I., M. F., J. S., M. K., "[...] ma najwyższe stężenie izotopów promieniotwórczych i najwyższe dawki efektywne, a w klasyfikacjach zagrożenia ze strony materiałów budowlanych zajmuje pierwsze miejsce przewyższając szkodliwą emisją popioły i żużle.
Z kolei według innego opracowania granit karkonoski, który zawiera powyżej 4% K2O, 8 ppm U i 26 ppm Th i nie powinien być stosowany w budynkach przeznaczonych na stały pobyt ludzi ze względu na zagrożenie promieniowaniem gamma.
Granit ten wytwarza na powierzchni ziemi dawkę promieniowania gamma 156 nGy/h, a w budynku zamkniętym z racji geometrii układu, dawka ta może być nawet dwukrotnie większa (por. A. O., A. T. S., [...] w K., [...]).
Budynek strony wybudowany został jako gospodarczy z mieszkalnym poddaszem. Parter został przystosowany na cele mieszkalne w latach 90 ubiegłego wieku. Poprzedni właściciel w ramach remontu i zabezpieczenia przed szkodliwym promieniowaniem pokrył od wewnątrz ściany granitowe płytami gipsowo-kartonowymi oraz warstwą tynku, pomalował farbami mającymi ograniczyć emisję radonu, wykonał nowe zabezpieczenie podłoża przez wymianę gruntu na głębokości 30 cm, ułożenie folii izolacyjnych, warstwy styropianu, drugiej warstwy folii i nowej podłogi z paneli. Zabezpieczenia te okazały się jednak nieskuteczne, czego dowodzą wspomniane badania Instytutu Fizyki Jądrowej PAN. W związku z wymogami wynikającymi z przepisów prawa właściciele nieruchomości są zobowiązani do podjęcia prac usuwających istniejące zagrożenie radiacyjne przez obniżenie stężenia radonu do poziomu, który nie przekracza 300 Bq/m3. Wysokie stężenie promieniowania jest przyczyną powstawania raka płuc.
W przypadku budynku stron głównymi przyczynami niedopuszczalnego wewnątrzmieszkalnego stężenia radonu jest jego przenikanie z granitowego podłoża oraz emisja z granitowych fundamentów i ścian. Jedynym sposobem likwidacji tego zagrożenia dla zdrowia użytkowników budynku jest wnioskowana: rozbiórka budynku i jego fundamentów, wymiana gruntu do głębokości 1,70 m, wybudowanie żelbetowej płyty fundamentowej, ułożenie folii izolacyjnych, wybudowanie ścian nowego budynku z innego materiału niż obecny kamień granitowy.
Skarżąca podejmuje starania o uzyskanie zgód konserwatorskich na przeprowadzenie prac i budowę nowego budynku o powierzchni w rzucie 165 m2 w miejscu dotychczasowego o powierzchni w rzucie 150 m2, a więc budynku, który nie zmieni układu urbanistycznego i kompozycji przestrzennej istniejącej zabudowy.
IV.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
V.
Skarga, choć nie w pełni, jest uzasadniona i podlegała uwzględnieniu albowiem w ocenie Sądu organy istotnie naruszyły przepisy procesowe, uchylając się w rzeczywistości od rozstrzygnięcia istoty sprawy w kontekście wszystkich znanych okoliczności faktycznych.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.o.z. ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Owe układy podlegają ochronie i opiece, bez względu na stan ich zachowania i jako zabytki nieruchome wpisuje się je aktualnie do rejestru w trybie art. 9 ust. 1 u.o.z.
Ta podkategoria zabytków nieruchomych, choć należy do tej samej grupy rodzajowej, różni się jednak w pewien sposób od chronionych zabytków nieruchomych objętych ochroną indywidualną, tj. poprzez jednostkowy wpis do rejestru zbytków. Uwagę na to słusznie zwrócono w zaskarżonych decyzjach.
Istnieje zasadnicza różnica pomiędzy ochroną obszarową układu urbanistycznego a ochroną indywidualną poprzez jednostkowy wpis do rejestru konkretnego budynku. Nie oznacza to jednak, co również słusznie podkreśla Minister oraz [...]WKZ, że zabytkowy układ urbanistyczny jest nieco mniej chroniony od zabytków wpisanych indywidualnie. Ochrona wynikająca bowiem z objęcia danego budynku/ów układem urbanistycznym powoduje to, że po stronie zainteresowanego podmiotu (inwestora) powstaje obowiązek uzyskania pozwolenia w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. oraz przestrzegania jego postanowień. Tym samym Sąd podziela co do zasady argumentację organów, że to, iż budynek nie jest indywidualnie chroniony nie oznacza, że można go dowolnie przebudowywać, rozbudowywać czy nawet rozebrać i stanie się to bez jakiejkolwiek szkody dla substancji chronionej układu urbanistycznego.
Jak również wskazano w wyroku NSA z 30 września 2020 r. sygn. akt II OSK 653/18 głównym celem objęcia ochroną konserwatorską układu urbanistycznego jest zachowanie najcenniejszych elementów historycznego układu przestrzennego miasta, określonego przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, kształty i wielkości działek oraz sposób ich rozplanowania. Istotne jest również wzajemne oddziaływanie przestrzeni miejskiej oraz współzależność zabudowy, zieleni i otwartej przestrzeni.
VI.
To zatem, że w sprawie mamy do czynienia z historycznym układem urbanistycznym S. co do zasady oznacza, że na roboty budowlane objęte wnioskiem, w głównej mierze mające polegać na zastąpieniu obecnego budynku nowym, należało uzyskać zgodę konserwatorską w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.
Słusznie wskazują organy, że nawet to, że budynek nie ma jakichkolwiek wartości indywidualnych, które podlegałyby ochronie konserwatorskiej, nie oznacza, że może być dowolnie i w sposób niekontrolowany modyfikowany. Obiekt ten może bowiem, pomimo braku indywidualnej wartości konserwatorskiej, stanowić element układu urbanistycznego, nawet pomimo tego, że jego historia jest z nim jedynie luźno powiązana.
Pomimo jednak tego założenia nie można na tej podstawie wysnuć ogólnej tezy, że każdy obiekt budowlany znajdujący się na obszarze chronionym podlega ochronie niemal tak ścisłej, jak ta przewidziana dla indywidualnego wpisu do rejestru. Nadal jest to bowiem obiekt, który nie jest wpisany do rejestru indywidualnie, a podlega ochronie (jedynie i zrazem aż) przez wgląd na jego położenie na terenie chronionego układu urbanistycznego.
Sąd zwraca zatem uwagę, że nie ma z punktu widzenia prawa wprost wyrażonych przeszkód, by udzielić zgody nawet na rozbiórkę danego obiektu położonego na obszarze chronionego układu urbanistycznego. Obiekt ten nie jest bowiem chroniony indywidualnie i taka sytuacja może mieć miejsce, choć przyznać należy, że powinna być z złożenia czymś wyjątkowym. Owa zgoda musi być więc ściśle powiązana z uprzednim ustaleniem, że taka inicjatywa inwestora nie spowoduje uszczerbku dla chronionego układu urbanistycznego. Jest przy tym niewątpliwe, że decyzja w tym zakresie zapada w ramach uznania administracyjnego, w granicach którego organ ma obowiązek wyważenia interesu indywidualnego i interesu społecznego oraz dokładnego wyjaśnienia zajmowanego stanowiska.
Dodatkowo w niniejszej sprawie sytuacja wygląda jeszcze inaczej, bowiem Skarżąca nie chce jedynie rozebrać spornego budynku, eliminując go trwale z krajobrazu S. i pozostawiając w nim lukę, a chce go zastąpić budyniem, który - oceniając obiektywnie przedłożony projekt - stanowi co najmniej bardzo zbliżoną konstrukcję tak pod względem użytej formy, bryły, materiałów, jak również charakteru dotychczasowej zabudowy. Wydając lub odmawiając zgody na powyższe organ ma zatem dokonać nie tylko oceny tego w jaki sposób na zabytkowy układ (ściślej jaki jego element) wpływa istniejący budynek, ale przede wszystkim to, czy jego zastąpienie nowym budynkiem o podobnym kształcie i charakterze spowoduje jakiekolwiek zakłócenie tego układu czy naruszenie przypisywanych mu wartości zabytkowych nie dające się pogodzić z celem ochrony. Podkreślenia przy tym jeszcze raz wymaga to, że budynek Skarżącej nie jest chroniony indywidualnie, o czym organy zdają się w swoich rozważaniach zapominać.
W niniejszej sprawie stanowisko organów w tej właśnie kwestii (wpływu nowej zabudowy w miejsce dotychczasowej na zabytkowy układ) jest zdawkowe. Organy konserwatorskie nie przeprowadziły jakiejkolwiek realnej analizy tego, czy zastąpienie dotychczasowego obiektu położonego przy ul. S. w S., który na przestrzeni lat podlegał istotnym i niezwiązanym z zabytkowym charakterem zabudowy łużyckiej modyfikacjom, budynkiem proponowanym przez Skarżącą, w jakikolwiek negatywny sposób wpłynie na zabytkowy układ urbanistyczny. Rozważania organów skupiają się wyłącznie na tym, w jaki sposób zachowanie dotychczasowego budynku, który dla podkreślenia nie ma jakichkolwiek cech zabytkowych i nie jest chroniony indywidualnie (patrz opinia NID), pozytywnie wpływa na chroniony układ urbanistyczny. Nie tego jednak dotyczy istota tej konkretnie sprawy. Jest oczywiste, że zachowanie budynków współtworzących zabytkowy układ urbanistyczny musi być widziane jako pewien uprzywilejowany pogląd bowiem lepiej jest zachować dany budynek z układu, niż go całkowicie i nieodwracalnie z niego wyeliminować. Powyższa wytyczna odnosi się jednak nie tyle do samego budynku jako takiego, tj. tego konkretnego budynku powstałego niegdyś na terenie zabytkowego układu, a budynku jako pewnego przedmiotu współtworzącego cechę relewantną chronionego układu urbanistycznego np. zabytkowej zabudowy willowej, itp. W związku z tym nie jest wykluczone, jak wskazano wcześniej, zastąpienie budynku znajdującego się na terenie chronionego układu urbanistycznego innym budynkiem, reprezentującym dokładnie takie same lub zbliżone cechy i wartości, które współgrać będą z chronionymi wartościami układu urbanistycznego. Jakkolwiek więc powinno to podlegać rozważnej kontroli organów konserwatorskich, to jednak możliwe jest całkowite rozebranie dotychczasowego budynku i zastąpienie go budynkiem nowym, bardziej sprzyjającym współczesnym wymogom funkcjonalnym, aczkolwiek zachowującym nadal te wszystkie wartości, które są chronione układem urbanistycznym, na którym się on znajduje. O ile zatem słuszne jest generalne stwierdzenie organów, że rozwój warunków technicznych i powstanie lepszych i nowocześniejszych rozwiązań w tym zakresie nie oznacza per se, że stary i niefunkcjonalny już budynek z tej tylko przyczyny powinien zostać rozebrany, o tyle postulaty inwestora zmierzające do modernizacji i ulepszenia korzystania z budynku nie mogą być zbywane poprzez powołanie się na brak powodów do zmian z uwagi tylko na rozwój technologii, z którą istniejący obiekt nie pozostaje w zgodzie. Wyraźnego podkreślenia jeszcze raz wymaga to, że sporny obiekt nie jest chroniony indywidualnie a obszarowo.
W kontekście powyższego Sąd zwraca uwagę, że organy ani jednym zdaniem nie odniosły się do przedłożonego i nie podlegającego jakiejkolwiek krytyce sprawozdania wskazującego na przekroczenie wskazanych w skardze norm promieniowania jonizującego, którego źródłem są materiały użyte do budowy spornego budynku (m.in. granit karkonoski). Brak jest także tej oceny, w kontekście wskazywanego przez Stronę zastosowania przez poprzedniego właściciela rozwiązania niwelującego owo promieniowanie, które jednak nie dało pożądanego rezultatu (nowa podłoga, płyty karton-gips).
Jak również wynika z niekwestionowanego sprawozdania z badań poziomu radiacji w budynku z 11 marca 2020 r., wykonanego przez posiadające akredytację certyfikowane laboratorium ekspertyz radiometrycznych, stężenie promieniowania jonizującego przekracza dozwolone normy, zaś jak dodatkowo wynika również z opracowania geotechnicznego, grunt pod budynkiem jest wysadzinowy i wymaga wymiany. Do żadnej z tych kwestii organy się nie odniosły pomimo tego, że taki obowiązek wynikał z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Nadto, sam Minister w poprzedniej decyzji z [...] lipca 2020 r. wskazywał, że [...]WKZ powinien odnieść się do kwestii radiacji. W zaskarżonej decyzji o tym zagadnieniu się w ogóle nie wypowiedziano, pomimo podniesienia jej przez Stronę w odwołaniu. Powoływanie się natomiast przez organy na to, że Strona domaga się rozbiórki budynku tylko z powodu niespełniania przez tenże nowych standardów technicznych jest bardzo daleko idącym uproszczeniem stanowiska Strony, które wypacza sens jej żądania.
Co również istotne, organy w sposób całkowicie bezzasadny odmówiły wykonania swego rodzaju porównawczej analizy zgód konserwatorskich udzielonych wcześniej na "zmiany" w chronionym układzie urbanistycznym w odniesieniu do: budynku dawnego sanatorium "[...]" przy ul. K. w S., który został całkowicie rozebrany i w miejscu którego powstaje budynek apartamentowy (patrz k. 226-228 akt) oraz wybudowanego w S. przy ul. K. wielkiego gabarytowo sklepu sieci handlowej [...] w miejsce znajdującego się na tym terenie uprzednio budynku (patrz k. 225 akt). W odróżnieniu zatem od organów Sąd uznaje wyjaśnienie tej kwestii za niezwykle ważne dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia stosowania jednakowych standardów załatwiania spraw obywateli. Jest oczywiście prawdą, że każda sprawa jest inna i może się różnić istotnymi, aczkolwiek niedostrzegalnymi na pierwszy rzut oka szczegółami. To jednak nie oznacza, że porównanie wypowiedzi organu w pozornie różnych sprawach nie ma żadnego znaczenia skoro mowa o sprawach podobnych, a taką jest sprawa niniejsza i sprawa budowy [...] oraz apartamentowca, w których łącznikiem jest chroniony układ urbanistyczny. Ma to o tyle doniosłe znaczenie, bowiem zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z kolei § 2 wskazanego artykułu przesądza, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
W konsekwencji Sąd uznaje za niezwykle istotne dla sprawy poznanie wyjaśnień, dlaczego rozbiórka willi "[...]" nie naruszyła kwintesencji układu urbanistycznego, a budowa modernistycznego [...] w miejscu poprzedniej zabudowy wpisującej się w zastany układ urbanistyczny nie zaburza go i dodatkowo - jak z naciskiem wskazują organy w odniesieniu do budynku Skarżącej - "odzwierciedla charakter zabudowy tworzącej zabytkowy układ przestrzenny miasta S., wpisany do rejestru zabytków decyzją nr [...] z [...] lutego 1980 r., która wskazuje jako podstawę ustanowienia ochrony cenną zabudowę mieszkalną usytuowaną luźno wzdłuż głównej drogi, w typie willowym z przełomu XIX/XX wieku, drewnianą, łączoną z kamieniem".
W konsekwencji Sąd za niezbędne uznaje poznanie wyjaśnień organów w tym zakresie, bowiem już na pierwszy rzut oka widać oczywistą i rażącą dysproporcję pomiędzy ewentualnym wpływem projektowanego zamierzenia inwestycyjnego Skarżącej na chroniony układ urbanistyczny, które nie uzyskało akceptacji organów, a inwestycją w postaci wielkiego gabarytowo sklepu handlowego, który jak można tylko mniemać nie wzbudził zastrzeżeń organów konserwatorskich i nie naruszył tak chronionego i eksponowanego przez nie układu urbanistycznego S., pomimo że ten wymaga aby zabudowa odwoływała się do budownictwa łużyckiego, występującego w konstrukcji mieszanej, szachulcowej lub przysłupowo-zrębowej z dwuspadowym dachem o nachyleniu min. 40°. Sąd zaznacza, że znane jest mu stanowisko organów, które uważają, że z racji wykonywanych zadań, są wyspecjalizowane w ocenie zagadnień związanych z ochroną zabytków. To jednak nie tłumaczy gołosłowności ani braku odniesienia się do kluczowych zagadnień podnoszonych przez Stronę w toku postępowania, w tym do wytłumaczenia dlaczego inna, o wiele większa, współczesna i bardziej agresywna przestrzennie zabudowa nie narusza chronionego układu, a budynek Skarżącej już tak. Sąd zwraca uwagę, że z racji wykonywanych zadań orzeczniczych również posiada pewne rozeznanie w kwestiach ochrony zabytków, co nie oznacza jednakże, że wyjaśniając zajmowane stanowisko może jest streścić i zamknąć w stwierdzeniu, że z racji swoich kompetencji z pewnością ma rację. Rzecz w tym, że w każdym przypadku odmownego załatwienia żądania obywatela, stanowisko w tym zakresie zajęte przez organ ma być szczegółowo i jednoznacznie wyjaśnione, nie dając jakichkolwiek podstaw do formułowania wątpliwości co do profesjonalizmu organu. Nie spełnia tego wymagania niewyjaśnienie kluczowych okoliczności sprawy i brak odpowiedzi na w istocie zarzut nierównego traktowania podmiotów znajdujących się w tożsamej sytuacji.
W kontekście powyższego zasadny jest zarzut nr 2 skargi, wskazujący na ww. uchybienia procesowe mające zdaniem Sądu istotny wpływ na wynik sprawy.
W ponownym postępowaniu organy przede wszystkim dokonają oceny, czy nowy budynek Skarżącej w ogóle naruszy w istotny sposób chroniony układ urbanistyczny. Oceny w tym zakresie dokonają poprzez po pierwsze uwzględnienie wyników badania radiacji budynku, które nie pozostawiają złudzeń, że w chwili obecnej obiekt dotychczasowy nie może być bezpiecznie użytkowany. Równocześnie organy odniosą się do opinii dotyczącej potrzeby wymiany gruntu. Te bowiem okoliczności przemawiają za koniecznością dokonania istotnych zmian budowlanych, których nie można uniknąć działając w inny sposób. Przy okazji organ będzie również zobowiązany wziąć pod uwagę to, że budynek Skarżącej nie jest objęty wpisem indywidualnym, co stanowi istotny argument przy ocenie jej żądania.
Wszelkie wyjaśnienia w powyższym zakresie, w szczególności dotyczące zaburzenia nową zabudową w miejscu dotychczasowej, organy odniosą do szczegółowo przeanalizowanych, ocenionych i wyjaśnionych spraw dotyczących zgód konserwatorskich udzielonych na inwestycje w wyniku których powstaje w miejscu pensjonatu "[...]" apartamentowiec, zaś w miejscu dawnego budynku wpisującego się w chroniony układ urbanistyczny powstał sklep sieci [...]. Sąd nakłada na organy obowiązek szczegółowego wyjaśnienia, dlaczego niewielki gabarytowo obiekt projektowany przez Skarżącą, który przewiduje zastosowanie tak pożądanych przez organ materiałów jak kamień i drewno oraz wprost nawiązuje do dotychczasowej formy architektonicznej, narusza chroniony układ urbanistyczny S., zaś wielkogabarytowy [...] z obszernym parkingiem, wykonany z użyciem m.in. blachy już tego układu nie zaburza. Wyjaśnienie tych okoliczności ma kluczowe znaczenie dla oceny rzetelności organów i działania w sposób zgodny z literą prawa a nie w sposób dowolny, mogący sugerować stosowanie w tożsamych sprawach różnych standardów orzeczniczych.
VII.
Za niezasadny natomiast Sąd uznaje zarzut nr 1 skargi wskazujący na konieczność przyjęcia, że organ I instancji podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy oraz że Kierownik Delegatury w J, i zatrudniony tam inspektor również są wyłączeni od udziału w sprawie.
Należy wskazać, że na tym etapie sprawy przeprowadzono wystarczające postępowanie wyjaśniające związane z pojawiającymi się zarzutami o brak obiektywizmu i konflikt interesów. Efekt tych wyjaśnień nie dawał zdaniem Sądu podstaw do wyciągnięcia tak daleko idących wniosków, które formułuje Strona, sugerując w istocie działanie niezgodne z prawem. Jeżeli Strona posiada uzasadnione materiały wskazujące na podejrzenie względem konkretnych osób działania niezgodnego z przepisami, to kwestia ta może pozostawać w sferze zainteresowania organów ścigania, co których Skarżąca może się zwrócić osobiście.
Sąd nie widzi jednak powodów, by w świetle wyjaśnień uzyskanych od wskazanych przez Stronę osób, formułować zarzuty sugerujące konieczność ich wyłączenia od prowadzenia sprawy w I instancji już w tym momencie.
Niezadowolenie ze sposobu załatwiania sprawy, jeżeli nie jest poparte wyraźnymi dowodami braku bezstronności, nie może stanowić wystarczającej podstawy do wyłączenia pracowników organu czy też samego organu.
Niezależnie jednak od powyższego Sąd zwraca uwagę na potrzebę szybkiego i sprawnego ponownego załatwienia sprawy z uwagi na znaczny już upływ czasu od wniesienia żądania oraz stwierdzony stan bezczynności. Sprawa Skarżącej trwa już wystarczająco długo i winna zostać ostatecznie i prawomocnie zakończona.
VIII.
W kwestii rozstrzygnięcia Sąd zdecydował o uchyleniu obu zaskarżonych decyzji w całości, z uwagi po pierwsze na przedmiot żądania Strony, którego wiodącym elementem jest udzielenia zgody na zastąpienie obecnego budynku nowoprojektowanym, po drugie zaś na złożony konstrukcyjnie charakter obu decyzji (zwierających elementy zezwalające, odmawiające i umarzające postępowanie). Za niecelowe uznano w tych okolicznościach sprawy pozostawianie w obrocie prawnym części rozstrzygnięcia i eliminowanie go w jego zasadniczym zakresie. W ponownym postępowaniu, jeżeli stan sprawy i okoliczności pozostaną niezmienione, organy powielą więc dotychczasowe rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia zgody i umorzenia postępowania, które stało się bezprzedmiotowe (cofnięcie, uzyskanie innej zgody) oraz jeszcze raz rozstrzygnął w zakresie podstawowego żądania Strony.
Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w pkt I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i at. 205 § 1 p.p.s.a. przyjmując, że składa się na nie uiszczony wpis od skargi.
Reasumując Sąd zwraca uwagę, na konieczność ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ z uwzględnieniem wiążących wytycznych.