VII SA/WA 1558/22

VII SA/Wa 1558/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek
Artur Kuś /sprawozdawca/
Paweł Groński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 1196/23 - Wyrok NSA z 2024-07-02
Skarżony organ
Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś (spr.) asesor WSA Anna Milicka-Stojek Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na zalecenia pokontrolne Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 sierpnia 2021 r. i ich zmianę z dnia 26 maja 2022 r. oddala skargę
Uzasadnienie
1. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "Mazowiecki WKZ", "organ") zaleceniami pokontrolnymi z 9 sierpnia 2021 r. znak WSK.5180.161.2021KZ na podstawie art. 38 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 oraz art. 40 ust. 1 i art. 89 pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 2, 3 i 5, art. 5 pkt 3 i 4, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm., dalej: "u.o.z."), zobowiązał Prezydenta . W. dysponenta obiektu - budynku przy ul. K. w W., ujętego w gminnej ewidencji zabytków na podstawie zarządzenia Prezydenta .. W. z [...] lipca 2012 r. nr [...] do przeprowadzenia następujących prac w terminie do dnia 1 czerwca 2022 r. do następujących prac: 1. zabezpieczenie poszycia dachu przed opadami atmosferycznymi; 2. wymiana skorodowanego orynnowania, oraz uzupełnienie brakującego; 3. montaż brakującego orynnowania i rur spustowych; 4. oczyszczenie elewacji z roślinności pnącej; 5. renowacja więźby dachowej, zabezpieczenie konstrukcji preparatami przeciwogniowymi; 6. uzupełnienie spękanych gzymsów, wymiana zniszczonego poszycia dachu; 7. wzmocnienie konstrukcji budynku przed zawaleniem; 8. podparcie ścian zewnętrznych stalowymi przyporami; 9. wykonanie obrzutki tynków zgodnie ze sztuką konserwatorską; 10. wymiana brakującej oraz skorodowanej blacharki gzymsów.
W uzasadnieniu zaleceń organ wskazał, że w dniu 4 sierpnia 2021 r. przeprowadzono czynności kontrolne oceny stanu zachowania zabytkowego budynku przy ul. K. w W., ujętego w gminnej ewidencji zabytków na podstawie zarządzenia Prezydenta. W. z [...] lipca 2012 r. nr [...]
Podczas czynności kontrolnych organ stwierdził, że budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Obiekt jest wyeksploatowany, utracił właściwości użytkowe. Widoczne są miejscowe pęknięcia w ścianie szczytowej, zmurszenia, odparzenia i ubytki tynków, odsłonięty ceglany mur. Nieszczelne jest też poszycie dachu z zapadliskami w pokryciu. Orynnowanie znajduje się w niezadowalającym stanie (częściowy brak rur spustowych), widoczne są ubytki w stolarce okiennej. Organ podkreślił, że powyższe stanowisko nie zwalnia właściciela z prawnego obowiązku sprawowanie opieki nad zabytkowym budynkiem ujętym w gminnej ewidencji zabytków, do czego zobowiązuje go art. 5 u.o.z. Przytoczył jednocześnie art. 4 pkt 2 u.o.z. i na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.z. uznał, że uzasadnione jest wydanie niniejszych zaleceń pokontrolnych określając tok dalszego postępowania w zakresie właściwego utrzymania obiektu zabytkowego w jak najlepszym stanie.
Pismem z 9 kwietnia 2022 r. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w W. zwrócił się z prośbą o zmianę zaleceń pokontrolnych w zakresie terminu wykonania remontu budynku zabytkowego przy ul. K. w W.
Zaleceniami z [...] maja 2022 r. znak [...] M. dokonał zmiany zaleceń pokontrolnych z 9 sierpnia 2021 r. w części dotyczącej kolejności oraz terminów, do których należy przeprowadzić zalecone prace, w taki sposób, że nadał im następujące brzmienie: 1. zabezpieczenie poszycia dachu przed opadami atmosferycznymi; 2. wymiana skorodowanego orynnowania, oraz uzupełnienie brakującego; 3. montaż brakującego orynnowania i rur spustowych; 4. oczyszczenie elewacji z roślinności pnącej; 5. wzmocnienie konstrukcji budynku przed zawaleniem; 6. podparcie ścian zewnętrznych stalowymi przyporami; 7. renowacja więźby dachowej, zabezpieczenie konstrukcji preparatami przeciwogniowymi. Prace te miały zostać przeprowadzone w terminie do dnia 31 grudnia 2022 r. Wskazano również na dodatkowe prace: 8. uzupełnienie spękanych gzymsów, wymiana zniszczonego poszycia dachu; 9. wykonanie obrzutki tynków zgodnie ze sztuką konserwatorską; 10. wymiana brakującej oraz skorodowanej blacharki gzymsów. Z kolei te prace miały zostać przeprowadzone w terminie do dnia 1 grudnia 2024 r.
W uzasadnieniu zmieniających zaleceń pokontrolnych organ wskazał, że w dniu 9 kwietnia 2022 r. otrzymał od Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w W. pismo dotyczące zmiany zaleceń pokontrolnych z 9 sierpnia 2021 r. w zakresie terminu wykonania remontu zabytkowego budynku przy ul. K. w W. Podniósł, że prośba uzasadniona jest powstaniem koncepcji przebudowy istniejącego budynku z funkcji mieszkalnej na usługową z funkcją kulturalną oraz budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na sąsiedniej działce.
M. nie wyraził zgody na przedłużenie wszystkich zaleconych prac do dnia 31 grudnia 2024 r. z uwagi na niedostateczny stan zachowania przedmiotowego budynku. Zaznaczył, że rola dysponenta zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie ze względu na jego walory historyczne i naukowe. Zdaniem organu, w pierwszej kolejności właściciel zabytku zobowiązany jest do wykonania prac zabezpieczających, w rozumieniu poprawy stanu zachowania i wyeliminowania czynników negatywnie wpływający na zabytek. Wskazał jednocześnie, że w ekspertyzie technicznej budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. K. w W. z 12 sierpnia 2021 r., wykonanej na zlecenie Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w W przez pracownię projektową [...] stanowiącego uzupełnienie do pisma z 9 kwietnia 2022 r., stan techniczny pokrycia dachu, więźby dachowej, stropu między kondygnacyjnego, oraz stropu poddasza określono jako awaryjny. Ponadto pomimo wyłączenia obiektu z użytkowania, oraz zabezpieczenia przed dostępem osób postronnych, budynek stanowi zagrożenie dla osób przebywających w jego najbliższym otoczeniu.
Z obawy znacznego pogorszenie się stanu zachowania przedmiotowego budynku, w momencie nie podjęcia żadnych działań zabezpieczających zabytku w czasie przygotowywania postępowań przetargowych na wykonanie dokumentacji projektowej planowanej inwestycji, Mazowiecki WKZ wydłuża dla pkt. 1-7 wykonanie prac wyłącznie do dnia 31 grudnia 2022 r., natomiast dla pkt. 8-10 do dnia 1 grudnia 2024 r.
W ocenie Mazowieckiego WKZ zalecenia pokontrolne mają na celu poprawę stanu zachowania i wyeliminowania czynników negatywnie wpływających na zabytek. Zdaniem organu, bezspornym pozostaje fakt, że zalecenia pokontrolne z 9 sierpnia 2021 r., przyczynią się do poprawy stanu zachowania zabytkowego budynku. Jednocześnie podniósł, że celem organów konserwatorskich jest zachowanie zabytku w możliwie jak najlepszym stanie.
2. Zalecenia pokontrolne z 9 sierpnia 2021 r. znak [...], zmienione zaleceniami z [...] maja 2022 r. znak [...] stały się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której W. wniosło o uchylenie zaskarżonych aktów organu tj. zaleceń pokontrolnych i zaleceń zmieniających w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga została oparta na zarzutach naruszenia przepisów:
a) art. 38 w zw. z art. 91 ust. 4 pkt 6 i art. 7 u.o.z. poprzez prowadzenie kontroli w stosunku do zabytku ujętego w gminnej ewidencji zabytków, tj. z przekroczeniem zakresu kontroli wynikającego z powołanych przepisów;
b) art. 40 ust. 1 w zw. z art. 7 u.o.z. poprzez wydanie zaleceń pokontrolnych w stosunku do zabytku wpisanego do gminnej ewidencji zabytków, tj. z przekroczeniem zakresu upoważnienia;
c) art. 40 ust. 1 u.o.z. poprzez nakazanie w rozstrzygnięciu przeprowadzenia określonych prac podczas gdy powołany przepis daje organowi kompetencję do zalecenia usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości a nie wskazywania określonych robót budowlanych do wykonania.
Skarżący w uzasadnieniu skargi przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz ustalenia dokonane przez organ. Ponadto przedstawiło stanowisko na poparcie podniesionych wyżej zarzutów.
3. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie.
4. Dodatkowym pismem z 23 sierpnia 2022 r. Skarżący podtrzymał w całości skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
1. Istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na kilka istotnych zagadnień.
Po pierwsze – czy wystąpienia pokontrolne oraz ich zmiana wydawane na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.z. mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Po drugie – czy rozpatrywana skarga do sądu administracyjnego została wniesiona w terminie (zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a.) w związku z zaskarżeniem do tut. Sądu zarówno zaleceń pokontrolnych z 9 sierpnia 2021 r. jak i zmiany zaleceń pokontrolnych z 26 maja 2022 r.
Po trzecie – czy kompetencje kontrolne organu konserwatorskiego odnoszą się wyłącznie do zabytków wpisanych do rejestru zabytków (gdyż jedną z form ochrony zabytków jest właśnie wpis do rejestru zabytków – por. art. 7 pkt 1 u.o.z.) czy też również do zabytków wpisanych do gminnej ewidencji zabytków. Budynek przy ul. K. w W. jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków nie zaś do rejestru zabytków. Zdaniem skarżącej, gminna ewidencja zabytków nie jest formą ochrony zabytków a zatem prowadzenie kontroli zabytku wpisanego do gminnej ewidencji zabytków nie mieści się w kompetencjach kontrolnych organu wynikających z art. 38 u.o.z.
Po czwarte – jaka jest relacja pomiędzy art. 40 ust. 1 u.o.z. (zalecenia pokontrolne wskazujące na konieczność "usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości") a art. 49 ust. 1 u.o.z. (decyzją nakazującą przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku).
2. W pierwszej kolejności należy odpowiedzieć na pytanie, czy wystąpienia pokontrolne oraz ich zmiana wydawane na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.z. mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Nie jest to pytanie tylko teoretyczne, gdyż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiły się w tym zakresie rozbieżności.
Wskazać można bowiem, że zgodnie z jednym ze stanowisk zalecenia pokontrolne są niezaskarżalne do sądu administracyjnego, gdyż wystąpienie pokontrolne nie jest w szczególności: aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie jest aktem nadzoru według art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. (akty nadzoru definiuje ustawa o samorządzie gminnym), nie jest również wskazane w innej ustawie (według art. 3 § 3 p.p.s.a.) jako akt, który podlegałby kontroli sądów administracyjnych (por. postanowienie WSA w Warszawie z 25 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2841/19).
Zgodnie z przeważającym w orzecznictwie stanowiskiem, zalecenia pokontrolne wydane w trybie przepisów u.o.z. nie podlegają reżimowi k.p.a. i w związku z tym nie przybierają one formy postanowienia procesowego lub decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Należy je jednak zakwalifikować jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innej niż decyzja lub postanowienie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co z kolei przesądza o dopuszczalności wniesienia skargi na tego typu akt (por. wyrok WSA w Gdańsku z 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 895/18). Inaczej mówiąc, zalecenia pokontrolne stanowią akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2015 r. , sygn. akt VII SA/Wa 505/15).
Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, przyjąć należy, że zarówno zalecenia pokontrolne jak ich zmiana:
- są to akt lub czynność z zakresu administracji publicznej o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.,
- stanowią pewną instytucję spełniającą znamiona aktu nie będącego decyzją ani postanowieniem a dotyczącą praw i obowiązków podmiotów administrowanych wynikających bezpośrednio z mocy ustawy (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 441/19);
- w przypadku zaleceń pokontrolnych wydawanych w trybie art. 40 ust. 1 u.o.z nie mają zastosowania przepisy k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 123/20).
Biorąc pod uwagę powyższe, zalecenia pokontrolne wydawane w trybie art. 40 ust. 1 u.o.z (oraz ich zmiana) mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OZ 62/22). Zatem skarga w niniejszej sprawie mogła zostać merytorycznie rozpatrzona a nie odrzucona.
3. Drugą kwestią formalną wymagającą wyjaśnienia jest to, czy skarga została złożona w terminie.
Wskazać należy na istotne okoliczności poprzedzające wniesienie skargi do tutejszego sądu administracyjnego:
- zalecenia MWKZ z 9 sierpnia 2021 r. zostały doręczone Miastu 9 sierpnia 2021 r. za pomocą Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej;
- termin do wniesienia zastrzeżeń (o których mowa w art. 40 ust. 2a u.o.z.) upływał w dniu 23 sierpnia 2021 r .; zastrzeżenia te stanowią środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a.;
- Miasto pismem z 9 kwietnia 2022 r. (data wpływu 12 maja 2022 r.) wniosło o zmianę zaleceń poprzez wydłużenie terminu wykonania remontu budynku;
- organ wydał zmianę zaleceń pokontrolnych z 26 maja 2022 r. w trybie art. 40 ust. 2b pkt 1 u.o.z., tj. w trybie rozpoznawania zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych (chociaż organ twierdzi, że pismo to nie było rozpatrywane przez MWKZ jako zastrzeżenia, przywołana zaś podstawa prawna jest oczywiście nieprawidłowa - powinien być przywołany w nim art. 40 ust. 1 u.o.z., zamiast art. 40 ust. 2b pkt 1 u.o.z.).
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie strona skarżąca działa w zaufaniu do organów władzy publicznej, czyli w przekonaniu, że postępowanie prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tj. u.o.z.), respektowane są uprawnienia jego uczestników, a wszelkie wątpliwości rozstrzygane będą na korzyść strony, natomiast organ wywiązuje się ze swoich obowiązków. Jeżeli zatem organ w wydanym rozstrzygnięciu zakwalifikował je, poprzez wskazanie konkretnej podstawy prawnej, jako rozpoznanie "zastrzeżeń" do zaleceń pokontrolnych to skarżąca miała prawo działać w sposób jaki przepisy prawa przewidują po otrzymaniu tego rodzaju aktu administracyjnego. Z ewentualnego błędu organu nie powinny być wywodzone negatywne skutki prawne dla strony. Dodatkowo należy wskazać, że w pouczeniu zawartym w zmianie zaleceń pokontrolnych brak było informacji o możliwości wniesienia zastrzeżeń, co natomiast znalazło się w pouczeniu do zaleceń pokontrolnych. Zatem podstawa prawna wskazana w zmianie zaleceń pokontrolnych i informacje zawarte w pouczeniu były spójne.
Organ powołał się na art. 40 ust. 1 u.o.z., wskazując przy tym, że wydane rozstrzygnięcie z 26 maja 2022 r. ma być zbieżne z instytucją zmiany decyzji wynikającą z art. 155 k.p.a. Twierdzenie takie jest nieuprawnione, gdyż do postępowania kontrolnego i zaleceń pokontrolnych nie stosuje się k.p.a. a przepisy u.o.z. nie przewidują innego niż rozpoznanie zastrzeżeń trybu zmiany zaleceń pokontrolnych.
Dodatkowo należy przyjąć, że skarga w niniejszej sprawie jest "dwuczłonowa", tj. poza zaleceniami pokontrolnymi z 9 sierpnia 2021 r. skarga obejmuje również zmianę zaleceń pokontrolnych z 26 maja 2022 r. w stosunku, do których skargę złożono przed upływem 30 dni od dnia doręczenia aktu skarżącemu.
Sąd zwraca również uwagę na ścisłe powiązanie pomiędzy "zaleceniami pokontrolnymi" i "zmianą zaleceń pokontrolnych". Akty te są ze sobą związane funkcjonalnie, dotyczą tej samej materii merytorycznej (ta sama nieruchomość, ten sam zakres nakazanych do wykonania robót), zostały wydane w następstwie ustaleń z tej samej kontroli i wobec tego samego adresata. To z kolei daje podstawę do twierdzenia, że w stosunku do obu aktów zachodzi tożsamości sprawy administracyjnej, a co za tym idzie mieszczą się one w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Zatem w niniejszej sprawie zalecenia pokontrolne z 9 sierpnia 2021 r. oraz zmiana zaleceń pokontrolnych z 26 maja 2022 r. mieszczą się w granicach tej samej sprawy.
Dodatkowo należy wskazać, że Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (por. art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a.). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie w odniesieniu do pierwotnych zaleceń pokontrolnych z 9 sierpnia 2021 r.
4. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy kompetencje kontrolne organu konserwatorskiego odnoszą się wyłącznie do zabytków wpisanych do rejestru zabytków czy też również do zabytków wpisanych do gminnej/wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Zasadnicza argumentacja Skarżącej opiera się bowiem na stanowisku, wynikającym z nieprawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 13 września 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1077/21), w którym Sąd przyjął miedzy innymi, że:
- gminna ewidencja zabytków nie jest formą ochrony zabytków a zatem prowadzenie kontroli zabytku wpisanego do gminnej ewidencji zabytków nie mieści się w kompetencjach kontrolnych organu wynikających z art. 38 u.o.z.;
- różnica w traktowaniu zabytków wpisanych do rejestru zabytków i ujętych jedynie w ewidencji wyraża się na płaszczyźnie proceduralnej, albowiem ujęcie zabytku w ewidencji zabytków nie pozwala organowi konserwatorskiemu na posługiwanie się bezpośrednimi instrumentami nadzoru konserwatorskiego;
- stan nieodpowiedniego zachowania zabytku ujętego w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania zaleceń pokontrolnych nakazujących wykonanie przy tym obiekcie określonych robót budowlanych;
- brak jest podstaw do określenia w zaleceniach pokontrolnych jakie konkretnie prace mają zostać przy zabytku wykonane.
Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela przedstawionego wyżej poglądu wyrażonego w nieprawomocnym wyroku WSA w Warszawie.
Przepisy u.o.z. nie wiążą przymiotu zabytku z objęciem obszaru lub obiektu ochroną konserwatorską, czy ujęciem w wojewódzkiej/gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z. zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Kwalifikacja "zabytku" nie jest uzależniona zatem od tego czy jest on objęty forma ochrony konserwatorskiej lub ujęty w ewidencji zabytków (wojewódzkiej czy gminnej). Ochrona obiektów przedstawiających wartości zabytkowe i niedopuszczenie w ten sposób do zniszczenia ich autentycznej, zabytkowej substancji, leży w interesie społecznym, który przeważa nad interesem indywidualnym właściciela obiektu (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1076/18).
Dodatkowo należy wskazać, że z art. 5 u.o.z. wynika, że opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków: 1) naukowego badania i dokumentowania zabytku; 2) prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; 3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; 4) korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; 5) popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury – niezależnie od stanu jego prawnej ochrony konserwatorskiej lub ujęcia (czy też nie) we właściwej ewidencji zabytków.
Zdaniem Sądu, z art. 38 ust. 1 u.o.z. wynika w sposób wyraźny, że "wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami". Z przepisu tego wynika, że organ konserwatorski może prowadzić działania w odniesieniu do wszystkich zabytków ujętych w u.o.z., czyli nie tylko wpisanych do rejestru zabytków czy objętych inną formą ochrony zabytków wynikającą z art. 7 u.o.z. Może takie działania podejmować również do zabytków wpisanych do wojewódzkiej/gminnej ewidencji zabytków a nawet znajdujących się poza rejestrem czy ewidencjami w zakresie stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Z brzmienia art. 38 ust. 1 u.o.z. (tj. wykładni literalnej) nie wynikają zatem ograniczenia na jakie wskazuje się w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 13 września 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1077/21).
Podkreślić należy, że również z art. 40 ust. 1 u.o.z. nie wynika, że zalecania pokontrolne stosuje się wyłącznie do zabytków wpisanych do rejestru zabytków. Z przepisu tego wynika, że: "(...) na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1". Zatem art. 40 ust. 1 u.o.z. również odnosi się do szerokiego pojęcia "zabytku" a nie do "zabytku wpisanego do rejestru".
W ocenie Sądu, inna interpretacja art. 38 ust. 1 u.o.z. i art. 40 ust. 1 u.o.z. mogłaby prowadzić do niepotrzebnego chaosu w zakresie stosowania ustawy u.o.z. oraz do unicestwienia działań organów konserwatorskich czy wręcz do stosowania u.o.z. niezgodnie z jej celem. Wykładnia wskazanych przepisów wskazująca na to, że zalecenia pokontrolne organu konserwatorskiego są możliwe wyłącznie w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru zabytków a nie są możliwe do zabytków ujętych w gminnej/wojewódzkiej ewidencji zabytków nie wynika w przepisów prawa i stanowi ich niedozwoloną nadinterpretację. Interpretacja przepisów prawnych może prowadzić do różnych wniosków w zależności od rodzaju zastosowanej wykładni. W ocenie Sądu, wskazana przez skarżącego interpretacja przepisów u.o.z. nie wynika jednak ani z wykładni literalnej ani tym bardziej wykładni celowościowej i systemowej.
5. Ostatnim zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest wskazanie jaka jest relacja pomiędzy art. 40 ust. 1 u.o.z. (zalecenia pokontrolne wskazujące na konieczność "usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości") a art. 49 ust. 1 u.o.z. (decyzja nakazująca przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku).
Zgodnie z art. 49 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.
W orzecznictwie wskazuje się, że przepis ten należy wykładać w taki sposób, aby zapewnić osiągnięcie założonego przez ustawodawcę celu, którym jest zapewnienie możliwie szybkiej i efektywnej ochrony wartości zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji fizycznej przez podjęcie przy nim aktywnego działania w możliwie najkrótszym czasie (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1169/20).
W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę art. 40 ust. 1 u.o.z. (zalecenia pokontrolne) i art. 49 u.o.z. należy wskazać, że:
- wojewódzki konserwator zabytków może alternatywnie wydać zalecenia pokontrolne lub odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych (art. 40 ust. 1 u.o.z.) i wydać decyzję na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z.;
- wybór sposobu procesowania spośród tych dwóch ewentualności jest uzależniony od ustaleń stanu faktycznego i oceny konkretnego materiału dowodowego;
- rolą wojewódzkiego konserwatora zabytków jest zatem wybór odpowiedniego środka przymusu służącego ochronie zabytku (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 239/18).
Zalecenia pokontrolne wydaje się w celu "usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z.". Zatem wojewódzki konserwator zabytków ma możliwość zastosowania wyboru trybu w zależności od stanu faktycznego danej sprawy (zabytku).
W niniejszej sprawie organ po przeprowadzeniu czynności kontrolnych zalecił przeprowadzenie ściśle określonych prac. Z zakresu i charakteru zleconych prac wynika, że są to prace przede wszystkim "zabezpieczające" zabytek przed dalszą degradacją (np. zabezpieczenie poszycia dachu przed opadami atmosferycznymi, wymiana skorodowanego orynnowania, oczyszczenie elewacji, zabezpieczenie konstrukcji preparatami przeciwogniowymi, uzupełnienie spękanych gzymsów, wymiana zniszczonego poszycia dachu, wzmocnienie konstrukcji budynku przed zawaleniem).
Tymczasem z art. 49 ust. 1 u.o.z. wynika nakaz (wydawany w formie decyzji) zobowiązujący do przeprowadzenia "prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku".
W ocenie Sądu, art. 40 ust. 1 u.o.z. ma zastosowanie w odniesieniu do stanów faktycznych, gdzie wystarczającym instrumentem prawnym pozostają "zalecenia pokontrolne" (np. wskazanie określonych działań "zabezpieczających" dany zabytek) zaś art. 49 ust. 1 u.o.z. będzie miał zastosowanie w sytuacji, gdy ingerencja w zabytek będzie wymagała nie tylko prac "zabezpieczających" ale także innych prac "konserwatorskich lub robót budowlanych". Inaczej mówiąc, działania podjęte w trybie art. 40 ust. 1 u.o.z. są to działania znacznie mniej ingerujące w sam zabytek a skierowane głównie na zabezpieczenie tego zabytku, zaś działania podjęte w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z. mogą odnosić się do bardziej zaawansowanych robót budowlanych i konserwatorskich.
Przenosząc powyższe do stanu faktycznego wynikającego z niniejszej sprawy, wskazać należy, że działania organu konserwatorskiego w niniejszej sprawie podjęte na podstawie art. 40 ust. 1 u.o.z były właściwe, gdyż zakres prac wskazywał jedynie na charakter prac "zabezpieczających" a nie na prace znacznie ingerujące w formę (substancję) zabytku, czyli np. skomplikowane prace budowlane. Zatem nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącej, że nakaz wykonania określonych robót budowlanych może zostać nałożony wyłącznie w formie decyzji i w przypadkach określonych w art. 49 ust. 1 u.o.z. tj. gdy ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Wybór odpowiedniego trybu (art. 40 ust. 1 u.o.z. czy art. 49 ust. 1 u.o.z.) należy bowiem do organu konserwatorskiego w zależności do stanu faktycznego konkretnej sprawy.
6. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako bezzasadną.