VII SA/Wa 1549/22

VII SA/Wa 1549/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki
Iwona Ścieszka
Izabela Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Sygn. powiązane
II OSK 717/23 - Wyrok NSA z 2025-09-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2022 r. ze skargi L. C. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2022 r. nr 860/22 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 maja 2022 r., Nr 860/22, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji", "MWINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu L.C. i E. C. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: "PINB w W.", "organ I instancji") z dnia 28 marca 2022 r., Nr [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku inwentarskiego - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przed organami nadzoru budowlanego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 9 grudnia 2021 r., Nr [...] uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 21 października 2021 r., znak: [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku inwentarskiego o wymiarach zewnętrznych 12,00 x 3,00 m, usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości R., gmina L. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez przedstawicieli PINB w W. w dniu 17 marca 2022 r. ustalono, że na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości R., gmina L. znajduje się budynek inwentarski, konstrukcji drewnianej, zamontowany na rurach PCV wypełnionych betonem. Podłoga w/w obiektu znajduje się ok. 1 m nad gruntem. Stan konstrukcji oceniono jako nowy. Postanowieniem z dnia 28 marca 2022 r Nr 29/2022, organ I instancji wstrzymał E. i L. C. dalsze prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku inwentarskiego. Następnie zażalenie na ww. postanowienie wnieśli L. C.i E.C.. Po jego rozpatrzeniu MWINB postanowieniem z 19 maja 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB w W.
W uzasadnieniu MWINB stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie. Wątpliwości organu nie budzi zakwalifikowanie przez PINB w W. obiektu jako budynku inwentarskiego. MWINB wyjaśnił, że podczas dokonywanych oględzin potwierdzono zlokalizowanie na działce nr [...], położonej w miejscowości R., gmina L., obiektu trwale związanego z gruntem, wydzielonego z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadającego fundament punktowy i dach. Zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że w/w obiekt pełni funkcję inwentarską - w budynku hodowane są gołębie.
Zdaniem MWINB ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż w sprawie doszło do budowy nowego obiektu budowlanego. Z dokumentacji zdjęciowej wynika, że w 1998 r. w miejscu obecnego posadowienia przedmiotowego obiektu istniał tylko drewniany gołębnik o rozmiarach znacznie mniejszych niż obecnie istniejący. W latach 2006-2007, widnieje budynek o znacznie większych wymiarach, wykonany z pojedynczych desek. W toku oględzin z dnia 5 sierpnia 2021 r. i z 17 marca 2022 r. oraz z dokumentacji zdjęciowej wynika, że w/w budynek wykonano z nowych desek oraz zmieniono konstrukcję dachu. W toku prac zmieniono jego wymiary, w tym wysokość. Powołując się na orzecznictwo, MWINB wskazał, że za remont nie można uznać wykonania prac, w wyniku których obiekt uzyskuje inne parametry i wymiary niż obiekt pierwotnie istniejący. W wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych niż obiekt pierwotny. Zdaniem organu pojęcie remontu nie może być rozszerzane na sytuacje polegające na nadbudowie, rozbudowie czy też odbudowie obiektu budowlanego. Takie roboty budowlane kwalifikowane są jako budowa w rozumieniu art. 3 pkt p.b. i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, że realizując budowę budynku inwentarskiego (gołębnika) inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę (tego typu budowa nie została objęta wyłączeniem z art. 29 p.b.). W omawianej sprawie inwestor nie uzyskał wymaganego prawem pozwolenia właściwego organu i samowolnie dokonał budowy w/w obiektu. Ponadto MWINB wskazał, że organ powiatowy dokonał także prawidłowego wyliczenia opłaty legalizacyjnej.
Skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł L. C,, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według nom przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
- art. 3 ust. 6, 7a i 8 p.b. poprzez niezasadne przyjęcie, iż konserwacja budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w R. stanowiła nową budowę w sytuacji, gdy budynek ten istniał na nieruchomości co najmniej od 1984 r., zaś wszelkie prace wykonane przez skarżącego winny zostać zakwalifikowane jako remont już istniejącego budynku bądź jego przebudowa;
- art. 7, 7a, 77 § 1, 81a, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnego, dokładnego wyjaśnienia sprawy i przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą prawdy obiektywnej, pomijający słuszny interes skarżącego i naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa, co przejawiało się rozstrzygnięciem na niekorzyść skarżącego i utrzymaniem w mocy postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową budynku inwentarskiego przy jednoczesnym błędnym ustaleniu, iż w sprawie niniejszej wykonano zupełnie nowy budynek związany trwale z gruntem, jak również rozważeniu, czy przeprowadzone prace nie stanowiły remontu budynku, nieustaleniu, w jakim okresie wykonano prace remontowe, jak również oparciu rozstrzygnięcia o materiał dowodowy niepozwalający na przyjęcie, iż skarżący wykonał wybudował budynek bez zezwolenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia 19 maja 2022r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 28 marca 2022 r., Nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku inwentarskiego o wymiarach zewnętrznych 12,00 x 3,00 m, usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości R., gmina L..
Postępowanie administracyjne zostało w tej sprawie wszczęte z urzędu w dniu 5 sierpnia 2021 r. Podstawą prawną postanowienia organu I instancji był art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
W myśl art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Czynności kontrolne przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 5 sierpnia 2021 r. wykazały, że na przedmiotowej działce nr ew. [...] znajduje się budynek inwentarski o konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 12,00 x 3,00 m z dachem dwuspadowym krytym blachą. Budynek został usytuowany w odległości 0,8m od granicy z działką nr ew. [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym, na fundamentach punktowych ( kominki żelbetowe). W budynku hodowane są gołębie pocztowe w liczbie 250 sztuk – według oświadczenia L. C.
Zdaniem Sądu dokonana przez organy obu instancji kwalifikacja przedmiotowego obiektu jako budynku inwentarskiego wymagającego pozwolenia na budowę jest prawidłowa.
Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego pod pojęciem "obiekt budowlany" rozumie się budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem materiałów budowlanych. Z kolei, zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego pod pojęciem "budynek''' należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.
Obiekt pełniący funkcję gołębnika należy zakwalifikować, jako obiekt inwentarski posiadający cechy pozwalające na uznanie go za "budynek" w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, w szczególności wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadający dach. Przedmiotowy obiekt jest również posadowiony za pomocą rur PCV wkopanych w grunt wypełnionych betonem, które zapewniają mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (por. wyroki NSA: z dnia 09.01.2019r. sygn. akt II OSK 3465/18; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10; z dnia 9 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 773/10).
Z poczynionych przez organy ustaleń, w tym dokumentacji fotograficznej wynika w sposób jednoznaczny, że w obiekcie tym utrzymywane są zwierzęta gołębie – oświadczenie skarżącego.
Odpowiednim pomieszczeniem dla utrzymywania zwierząt nie jest budynek gospodarczy, lecz budynek (pomieszczenia) inwentarskie jako przeznaczone dla inwentarza żywego, odpowiadające potrzebom wynikającym z zasad racjonalnego utrzymywania zwierząt. Prawidłowe zakwalifikowanie przedmiotowego budynku jako inwentarskiego w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości zastosowania w odniesieniu do tego obiektu przepisu art. 29 Prawa budowlanego, skutkiem czego było ustalenie, że na jego budowę konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę.
Jak wykazało również postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego, w sprawie doszło do budowy nowego obiektu budowlanego, a nie do remontu wcześniej istniejącego ( od 1987r.) budynku inwentarskiego na przedmiotowej działce. Wbrew zarzutom skargi, materiał dowodowy w postaci dokumentacji fotograficznej w sposób jednoznaczny ujawniły na zdjęciu z 1986r. niewielki obiekt drewniany o rozmiarach znacznie mniejszych niż istniejący w dacie czynności kontrolnych organu. Na zdjęciach z lat 2006 – 2007 widnieje już obiekt o znacznie większych wymiarach, wykonany z pojedynczych desek, zaś oględziny przeprowadzone w dniu 5 sierpnia 2021r. wykazały, że budynek wykonano z nowych desek oraz zmieniono konstrukcje dachu. Tę kolejność robót potwierdziły oświadczenia świadków: E. W. i R. O., stwierdzających, że w obecnej formie budynek stoi od 2019r. i powstał w miejsce starego gołębnika, który był w złym stanie technicznym.
Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić trzeba, że z odbudową mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Co za tym idzie naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu(tak w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 952/18). Przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego (vide WSA w Opolu w wyroku z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Op 130/20). Natomiast nadbudowa – to rodzaj budowy, w wyniku którego powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego. W wyniku przeprowadzenia nadbudowy pewnego obiektu budowlanego zwiększa się jego wysokość i powierzchnia użytkowa (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2012 r., syn. akt II SA/Po 528/12).
Natomiast remont, stosownie do definicji zawartej w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, dotyczy wykonywania w istniejącym już obiekcie budowlanym robót budowlanych – robót remontowych. Celem tych robót musi być natomiast odtworzenie stanu pierwotnego obiektu, przy czym bez znaczenia jest, czy użyto tych samych wyrobów budowlanych, co w stanie pierwotnym. Nie można jednak jako remontu traktować czynności będących bieżącą konserwacją (tak NSA w wyroku z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2027/17).
Przebudowa, polega na wykonywaniu prac (robót budowlanych), których skutkiem jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, pod warunkiem, że zmiana taka nie dotyczy parametrów charakterystycznych, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, jak np. w przypadku rozbudowy.
Wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu “zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu. Jeśli inwestor wykonuje roboty budowlane polegające na wykonaniu faktycznie nowego obiektu, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu to dokonuje nie remontu, lecz odbudowy, a więc budowy wedle definicji zawartej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (vide: wyrok WSA w Opolu z dnia 26 stycznia 2016 r. syn. akt II SA/Op 484/15). Roboty remontowe w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (gdyż zmiana w tym zakresie prowadzi do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6) (vide: wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 436/19).
Mając powyższe na uwadze jednoznacznie można stwierdzić, że roboty wykonane przez skarżących nie stanowiły remontu ani przebudowy, wobec zmiany charakterystycznych parametrów obiektu.
Wykonanie robót budowlanych polegających na budowie czy rozbudowie budynku inwentarskiego, do których doszło na przedmiotowej działce wymagało wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, której inwestor nie posiada.
W związku z tym zasadne zatem było wdrożenie przez organy nadzoru budowlanego trybu przewidzianego w art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy z dnia 28 marca 2022 r. organ I instancji poinformował inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji. Przy czym opłata ta została prawidłowo wyliczona na podstawie art. 49b ust 1 pkt 1 w związku z art. 59f Prawa budowlanego na kwotę 25.000 zł.
Zdaniem Sądu, organom w niniejszej sprawie nie można również zarzucić naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie organy wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły pełny materiał dowodowy, jak również dokonały oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami k.p.a. Zarzuty skargi naruszenia art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. są nieuzasadnione.
Podkreślenia wymaga, że w sprawie niniejszej Sąd podziela stanowisko wyrażone w decyzji organów I i II instancji dotyczące kwalifikacji prawnej spornego obiektu jak i wykonanych robót budowlanych.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2022 r. poz. 329), orzekł, jak w sentencji.
Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.