VII SA/WA 1543/21

VII SA/Wa 1543/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Mirosław Montowski
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 639/22 - Wyrok NSA z 2025-03-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 61 a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Montowski WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi R. Spółka z Ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. na postanowienie Prezesa Wód Polskich z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] Prezes Wód Polskich, działając na podstawie art. 29 ust. 12 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2028 z późn. zm.) oraz 61a § 1 i art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 poz. 735), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich we [...] z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...], o odmowie wszczęcia na wniosek postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] za niewydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej w terminach określonych w art. 19a ust. 1 lub 2 ww. ustawy, celem zapewniania dostaw wody dla planowanych budynków mieszkalnych na działkach nr [...] w [...].
Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że pismem z 22 stycznia 2021 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich we [...] (zwanego dalej "organem regulacyjnym") z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W ww. piśmie Spółka wskazała, że wnioskiem z dnia 11 marca 2020 r. wystąpiła do ZWiK o przyłączenie do sieci i wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci celem zapewnienia dostawy wody dla 20 budynków mieszkalnych planowanych do budowy na działkach nr [...] w [...]. Na wniosek ten przedsiębiorstwo udzieliło odmowy (pismem z 17 kwietnia 2020 r.). Po wymianie korespondencji pomiędzy Spółką a ZWiK, Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. wydał zapewnienie dostawy wody i odprowadzania ścieków dla właścicieli nieruchomości, które powstaną na działkach od nr [...] w [...], jednak z zastrzeżeniem, że usługi będą mogły być świadczone dopiero po prawomocnym zakończeniu sporu sądowego pomiędzy Spółką a ZWiK toczącego się przed Sądem Okręgowym we [...]. Przedsiębiorstwo nie wydało jednak warunków technicznych przyłączenia, wobec czego [...] Sp. z o.o. uznała za wyczerpane przesłanki nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 29 ust. 3a ustawy i zażądała od organu regulacyjnego jej orzeczenia wobec ZWiK.
W dniu [...] lutego 2021 r. organ regulacyjny wydał postanowienie o odmowie wszczęcia na wniosek postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] za niewydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej w terminach określonych w art. 19a ust. 1 lub 2 ustawy.
W uzasadnieniu postanowienia organ regulacyjny stwierdził, że wprawdzie zgodnie z art. 27a ust. 1 i ust. 3 pkt 4 ww. ustawy posiada kompetencje do wymierzania kar pieniężnych, jednak stroną takiego postępowania jest wyłącznie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Co więcej, postępowanie takie wszczynane jest z urzędu. Zdaniem organu wnioskujący nie posiada interesu prawnego do skutecznego zainicjowania powyższego postępowania, wobec czego organ za uzasadnione uznał zastosowanie art. 61a § 1 Kpa.
[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła zażalenie na przedmiotowe postanowienie.
Prezes Wód Polskich po rozpoznaniu zażalenia uznał je za niezasadne.
Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 61a § 1 Kpa organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania w przypadku wniesienia żądania o jego wszczęcie przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn nie może ono być wszczęte. Przepis ten wprowadza zatem rozróżnienie na dwie grupy przyczyn odmowy wszczęcia postępowania - podmiotowe oraz przedmiotowe. Przeszkoda podmiotowa zaistnieje, gdy podmiot występujący z wnioskiem (żądaniem wszczęcia postępowania) nie posiada legitymacji do występowania w roli strony postępowania administracyjnego. Natomiast przeszkoda przedmiotowa zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawnoadministracyjnej. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym odmowa wszczęcia postępowania, jako odstępstwo od podstawowej zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zastrzeżona jest do sytuacji oczywistych, tj. takich, kiedy istnienie przeszkody przedmiotowej lub podmiotowej możliwe jest do stwierdzenia we wstępnej analizie wniosku.
Organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawierają odrębnych uregulowań odnośnie do stron w postępowaniu dotyczącym wymierzania administracyjnych kar pieniężnych w trybie art. 29 tej ustawy. W tej sytuacji zastosowanie znajduje art. 28 Kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O byciu stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie wnioskodawcy. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa. Pojęcie interesu prawnego należy ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa (najczęściej materialnego), z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.
Organ wskazał, że z orzecznictwa NSA wynika, że podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną jest wyłącznie podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę. Nie może natomiast być uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej inny podmiot. Jak wskazał organ, nawet jeśli w interesie Spółki leży ukaranie ZWiK, nie będzie to jednak wyraz interesu prawnego, a jedynie faktycznego, który nie uprawnia do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 3a ww. ustawy jest wyłącznie wymierzenie kary przedsiębiorstwu, które dopuściło się deliktu administracyjnego, a nie zadośćuczynienie podmiotowi ubiegającemu się o przyłączenie do sieci. Zarzuty przedstawione w zażaleniu Prezes Wód Polskich uznał więc za niezasadne.
[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła skargę na postanowienie Prezesa Wód Polskich z dnia [...] maja 2021 r. zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, tj.:
art. 61a ust. 1 w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydanego przez organ I instancji wyłącznie z tej przyczyny, że w ocenie organu wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez podmiot nieposiadający statusu strony, podczas gdy organ dysponując przekazanymi przez odwołującą informacjami stanowiącymi podstawy do wszczęcia postępowania, winien był wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu,
art. 28 Kpa poprzez brak uznania [...] Sp. z o.o. za stronę postępowania, w sytuacji, gdy działania ZWiK stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wymierzone były w [...] Sp. z o.o., co implikuje, że miała ona interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy w rozumieniu ww. przepisu.
Strona skarżąca wskazała, że we wniosku z dnia 22 stycznia 2021 r. szczegółowo przedstawiła stan faktyczny, który uzasadniał konieczność wszczęcia postępowania i swój interes prawny. Podstawę faktyczną uzasadniającą nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne stanowił fakt braku wydania przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...] warunków technicznych przyłączenia do sieci w terminach określonych w art. 19a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Spółka wskazała, że wnioskiem z 11 marca 2020 r. wystąpiła do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego - Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. - z wnioskiem o przyłączenie do sieci i wydanie warunków przyłączenia do sieci celem zapewnienia dostawy wody dla planowanych 20 budynków mieszkalnych, których budowę zaplanowano na działkach nr [...]. Pismem z 17 kwietnia 2020 r. ZWiK Sp. z o.o. odmówiła wydania warunków przyłączenia do sieci, podnosząc, że w rejonie ww. nieruchomości nie znajdowała się sieć wodociągowa oraz sieć kanalizacji sanitarnej. Pismem z dnia 27 kwietnia 2020 r. [...] Sp. z o.o. odniosła się do ww. odmowy i wskazała, że ZWiK dostarcza za pomocą sieci wodociągowej wodę do mieszkańców Osiedla [...] oraz świadczy za pomocą sieci kanalizacji sanitarnej usługę odbioru ścieków sanitarnych. Pismami z dnia 15 maja i z 26 maja 2020 r. ZWiK Sp. z o.o. oświadczyła, że podtrzymuje stanowisko w przedmiocie odmowy wydania zapewnienia dostawy wody. Dopiero pismem z dnia 15 grudnia 2020 r. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wydało zapewnienie dostawy wody i odprowadzania ścieków dla właścicieli ww. nieruchomości, jednak z zastrzeżeniem, że usługi będą mogły być świadczone dopiero po prawomocnym zakończeniu sporu sądowego prowadzonego pomiędzy ZWiK Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o. przed Sądem Okręgowym we [...]. Przedsiębiorstwo nie wydało warunków technicznych przyłączenia.
Skarżąca Spółka podniosła, że samo zapewnienie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dostawy wody, bez wydania warunków technicznych dla przyłączenia, nie stanowi wypełnienia obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, o których mowa w art. 19a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków. Ww. opisane działania przesądzają o konieczności nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, zgodnie z art. 29 ust. 3a ustawy.
W skardze wskazano, że działania stanowiące podstawę nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wymierzone były w [...] Sp. z o.o., co przesądza że ma ona interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy i jest stroną postępowania administracyjnego. Równocześnie w doktrynie przyjmuje się, że wymierzenie kary przez organ regulacyjny jest obligatoryjne w razie stwierdzenia przesłanek odpowiedzialności. Wobec powyższego, zdaniem skarżącej, dysponując wiedzą o naruszeniach Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o., z uwagi na obligatoryjność wymierzenia kary pieniężnej organ regulacyjny, nawet w wypadku uznania, że skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego, powinien wszcząć postępowanie w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, z urzędu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) wynika, że uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Przedmiotem skargi jest postanowienie Prezesa Wód Polskich z dnia [...] maja 2021 r., utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich we [...] z dnia [...] lutego 2021 r., którym organ, działając na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia postępowania - z wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] - w przedmiocie nałożenia na Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] kary pieniężnej za niewydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej w terminach określonych w art. 19a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2028 z późn. zm.), celem zapewniania dostaw wody dla planowanych budynków mieszkalnych na działkach nr [...] w [...].
Zgodnie z art. 61a § 1 Kpa organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 Kpa jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym.
Zauważyć należy, że zgodnie z art. 61 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem ustalenie, czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony, samo złożenie żądania wszczęcia postępowania nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. W przypadku ustalenia, że żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną organ administracji publicznej – na podstawie art. 61a Kpa - wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się przy tym, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 Kpa może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, które nie wymagają przeprowadzenia dowodów i prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Tylko wówczas, kiedy nie ma żadnej wątpliwości, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie posiada interesu prawnego w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2271/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 28 marca 2014 r. sygn. VII SA/Wa 2250/13, z dnia 7 marca 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1771/12).
Zastosowanie art. 61a § 1 Kpa jest zatem możliwe, jeżeli na podstawie samego wniosku, bez przeprowadzania jakichkolwiek dowodów i szczegółowej analizy, można stwierdzić, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.
[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] domagała się wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia (na podstawie art. 29ust. 3a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków) na Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] kary pieniężnej za niewydanie, w terminach określonych w art. 19a ustawy, warunków przyłączenia do sieci wodociągowej dla budynków mieszkalnych planowanych na działkach nr [...] w [...].
Wydając zaskarżone postanowienie organ uznał, że nie jest dopuszczalne inicjowanie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej przez podmiot ubiegający się o wydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej, a zainteresowanie [...] Sp. z o.o. ukaraniem przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest wyrazem jedynie interesu faktycznego, a nie prawnego.
Zauważyć trzeba, że ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie definiuje pojęcia strony. Przymiot strony należy zatem oceniać w oparciu o art. 28 Kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego jest zatem interes prawny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że interes prawny oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Jest to występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 Kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.
Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy zaaprobować należy stanowisko organów, że stronie skarżącej nie przysługiwał przymiot strony we wszczęciu postępowania w sprawie.
Zgodnie z art. 19a ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, na pisemny wniosek podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane wydać warunki przyłączenia do sieci albo uzasadnić odmowę ich wydania, w terminie:
1) 21 dni - od dnia złożenia wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, w przypadku budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w tym znajdujących się w zabudowie zagrodowej;
2) 45 dni - od dnia złożenia wniosku o wydanie warunków przyłączenia do sieci, w pozostałych przypadkach.
Art. 29 ust. 3a ustawy przewiduje natomiast, że karze pieniężnej podlega przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które nie wydaje warunków przyłączenia do sieci w terminach określonych w art. 19a ust. 1 lub 2. Wskazane kary pieniężne wymierza organ regulacyjny w drodze decyzji (art. 29 ust. 4 ustawy), a ich wysokość wynosi 500 zł za każdy dzień zwłoki (art. 29 ust. 6 ustawy). Zgodnie zaś z art. 29 ust. 11 ustawy wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa.
Zauważyć w tym miejscu trzeba, że podobną regulację – do zawartej w art. 29 ust. 3a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – przewidują także inne ustawy. I tak, art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741) stanowi, że w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa.
Regulację taką zawiera również ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.), w art. 35 ust. 6, z którego wynika, że w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę we wskazanych w tym przepisie terminach (uzależnionych od rodzaju inwestycji), organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa.
Z kolei art. 39 ust. 3b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376) przewiduje, że w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji, o której mowa w ust. 3 (dotyczącej zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam) w określonych w tym przepisie terminach, organ wyższego stopnia, a w przypadku braku takiego organu - organ nadzorujący, wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.
Nie budzi wątpliwości podobieństwo wszystkich wskazanych regulacji. Zbieżny jest także cel każdego z przytoczonych przepisów, polegający na dyscyplinowaniu organów rozpatrujących określone wnioski i przyspieszenie prowadzonych postępowań. Wprowadzenie kar pieniężnych za przekroczenie terminu na rozpatrzenie wniosków ma stworzyć mechanizm wymuszający szybkie ich rozpatrywanie.
Uprawnione jest zatem odwołanie się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle ww. przepisów, przy ocenie interesu prawnego [...] Sp. z o.o. domagającej się wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.
Zgodnie z wykładnią art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, przepis przewidujący wymierzenie organowi, w drodze postanowienia, przez organ wyższego stopnia kary pieniężnej za każdy dzień zwłoki w wydaniu decyzji, ustanawia nowy, odrębny typ postępowania, w którym organ wyższego stopnia orzeka karę grzywny w stosunku do organu niższego stopnia za przekroczenie terminu ustawowego. Jest to zatem postępowanie, w którym uczestnikami są organy administracji publicznej. Stanowi ono postępowanie odrębne w stosunku do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, które jest postępowaniem w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kpa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1118/08, z dnia 18 sierpnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1556/08, z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 571/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2110/10). Postępowanie w sprawie wymierzenia kary jest wszczynane z urzędu przez organ wyższego stopnia, a nie na wniosek inwestora, który w takim postępowaniu nie bierze udziału ze względu na brak interesu prawnego w wymierzeniu tej kary (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 135/08, z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 133/08).
Analogiczne stanowisko orzecznictwo zajmuje na tle regulacji przewidzianej w ustawie o drogach publicznych. Wskazuje się, że postępowanie określone w art. 39 ust. 3b tej ustawy jest wszczynane jedynie z urzędu. Nie jest dopuszczalne inicjowanie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej przewidzianej w art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych przez stronę ubiegającą się o wydanie decyzji lokalizacyjnej, dotyczącej zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 11 lutego 2021 r. sygn. III SA/Lu 666/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 września 2011 r. sygn. VI SA/Wa 1108/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 10 listopada 2016 r. sygn. II SA/Sz 579/16).
W orzecznictwie wskazuje się, że również postępowanie w sprawie wymierzenia kary w oparciu o art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wszczynane z urzędu przez właściwy organ, a nie na wniosek inwestora, który w postępowaniu takim nie bierze udziału ze względu na brak interesu prawnego w wymierzeniu organowi kary. Wymierzenie tej kary pozostaje bez żadnego związku z prawami czy obowiązkami inwestora, którego sprawę związaną z ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego odrębnie rozstrzygano. Również wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa, a nie substytut odszkodowania dla inwestora (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 września 2020 r. sygn. VIII SAB/Wa 13/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 24 października 2021 r. II SAB/Ke 30/12).
W ocenie Sądu, mając na względzie tożsamość wskazanych wyżej regulacji, przytoczone rozważania znajdują odniesienie do niniejszej sprawy.
Postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu w oparciu o art. 29 ust. 3a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest wszczynane z urzędu przez organ regulacyjny, a stroną takiego postępowania jest wyłącznie przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.
W postępowaniu tym organ regulacyjny nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotu ubiegającego się o wydanie warunków przyłączenia do sieci. Sytuacja prawna takiego podmiotu, jego uprawnienia i obowiązki, są niezależne od tego, czy organ nałoży karę pieniężną na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Zainteresowanie podmiotu ubiegającego się o wydanie warunków przyłączenia do sieci, wyrażające się w dążeniu do przymuszenia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do ich wydania, ma jedynie charakter interesu faktycznego. Nie jest to interes prawny, o którym mowa w art. 28 Kpa.
Sąd podziela ocenę organów orzekających w niniejszej sprawie, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie była zatem legitymowana do wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia na Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w [...] kary pieniężnej za niewydanie warunków przyłączenia do sieci wodociągowej w terminach określonych w art. 19a ustawy. Żądanie wszczęcia postępowania zostało zgłoszone przez podmiot nieuprawniony, co uzasadniało zastosowanie art. 61a § 1 Kpa.
Odnośnie zarzutów strony skarżącej wskazujących na zasadność wszczęcia przez organ postępowania z urzędu zauważyć trzeba, że wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem organu i żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie. Nawet wprost sformułowane żądanie wszczęcia postępowania "z urzędu" nie jest dla organu wiążące i składającemu takie żądanie nie przysługują również żadne środki procesowe zmierzające do zmuszenia organu do podjęcia żądanych przez niego działań.
Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.