VII SA/Wa 1538/22

VII SA/Wa 1538/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /przewodniczący/
Włodzimierz Kowalczyk
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 59 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi K. S. i M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
I.
Postanowieniem z [...] marca 2022 r. nr [...], Zarząd Dzielnicy [...], działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku K. S. i M. S. z [...] marca 2022 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia z urzędu wygaśnięcia ostatecznej decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2016 r., ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zjazdem z drogi publicznej oraz niezbędną infrastrukturą na dz. ew. nr [...] w obrębie [...] oraz części działki ew. nr [...] w obrębie [...] (wjazd i infrastruktura), przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...].
Wyjaśnił, że Wnioskodawcy nie byli stroną w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy. Dlatego też zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
II.
Po rozpatrzeniu zażalenia Wnioskodawców, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, postanowieniem z 19 maja 2022 r. znak KOC/2615/Ar/221, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
Skarżący wnioskiem z 9 marca 2022 r. domagali się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia z urzędu wygaśnięcia ostatecznej decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2016 r.
W myśl art. 65 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli (1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę, (2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przy czym przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z treścią ust. 3 art. 65 u.p.z.p., stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
Sprawa w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest nową sprawą w stosunku do sprawy, w której wydano decyzję o warunkach zabudowy. Decyzję w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia wydaje organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji (art. 65 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.). Postępowanie może być wszczęte z urzędu lub na wniosek podmiotu legitymowanego, mającego interes prawny w sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego, jak też ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają szczegółowo kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustającej warunki zabudowy w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 65 ust. 2 u.p.z.p., w związku z czym zastosowanie znajdzie art. 61 § 1 k.p.a. stanowiący, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jego ramy, zakreślając również jego przedmiot. To treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany.
W przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił, że Wnioskodawcy nie byli stroną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją nr [...] o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2016 r. Wnioskodawcy nie wykazali także interesu prawnego do bycia stroną postpowania.
Postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji wszczynane jest co do zasady z urzędu. Regulacja ta nie wyklucza wszczęcia takiego postępowania i w konsekwencji wydania decyzji o wygaśnięciu na wniosek osoby trzeciej. Warunkiem jednak wszczęcia takiego postępowania, podobnie jak i wszczęcia każdego innego postępowania administracyjnego, jest legitymowanie się przez wnioskującego, interesem prawnym. Ten zaś, wobec braku odrębnej regulacji, badany jest w nawiązaniu do treści art. 28 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ostatecznej jest postępowaniem nadzwyczajnym, co do zasady zatem krąg jego uczestników odpowiadać winien kręgowi uczestników postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Osoba, która nie była stroną postępowania zwyczajnego staje się stroną postępowania nadzwyczajnego tylko wtedy, kiedy wykaże swój interes prawny.
Wnioskodawcy nie uczestniczyli w postępowaniu zakończonym decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a swój interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie jej wygaśnięcia wywodzą z prawa własności nieruchomości lokalowej położonej w pobliżu zamierzonej inwestycji. Mając na względzie art. 28 k.p.a., organ zauważył, że zakres oddziaływania przyszłej inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z garażem, nie obejmuje nieruchomości Wnioskodawców. Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na interesie prawnie chronionym, którego dotyczyłoby dane postępowanie. Najczęściej interes ten wywodzony jest, tak jak to ma miejsce także i w tej sprawie, z ingerencji w prawo własności bądź w jedno z uprawnień pochodnych z prawa własności, np. prawa do zabudowy bądź zagospodarowania nieruchomości. Odwołujący, poza ogólnymi wywodami dotyczącymi zakresu oddziaływania, nie wskazują, w jaki konkretny sposób ograniczone zostało zagospodarowanie nieruchomości. Strefa oddziaływania danej inwestycji, której parametry są ustalane w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może być wyznaczana dowolnie i powinna obejmować tylko te działki, co do których ograniczony zostanie zakres lub sposób wykonywania praw rzeczowych. Wnioskodawcy nie wykazali, że takie zagrożenia ograniczenia w odniesieniu do ich nieruchomości wynikają z decyzji o warunkach zabudowy. To, że po wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzający dalej idące ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, dla którego warunki ustalono w decyzji, nie zmienia statusu prawnego Skarżących.
Nadto organ wskazał, że jeżeli uznaje, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, to nie ma obowiązku ani wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia, ani też w innej formie procesowej. Wystarczające jest w takiej sytuacji pisemne poinformowanie osoby, która żąda wszczęcia przez organ administracji postępowania z urzędu, że brak jest podstaw do jego wszczęcia.
III.
Skargę na powyższe postanowienie wnieśli K. S. i M. S., kwestionując je w całości i zarzucając naruszenie:
1. przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2016 r. w sytuacji, gdy w sprawie wystąpiła przyczyna warunkująca wszczęcie ww. postępowania z urzędu, o której mowa w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., to jest dla terenu inwestycji uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji WZ, a zatem organ miał obowiązek działać na podstawie przepisów prawa;
2. przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że K. S. i M. S. nie byli stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, co miało implikować brak możliwości zgłoszenia przez nich żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji i w konsekwencji skutkowało odmową wszczęcia postępowania, podczas gdy Skarżący wykazali swoją legitymację czynną do udziału w postępowaniu administracyjnym, przedstawiając w sposób wyczerpujący interes prawny w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy;
3. przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61a k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie prawne zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegające na braku wyjaśnienia podstawy przyjęcia trybu wnioskowego prowadzenia postępowania w miejsce trybu oficjalnego (urzędowego), pomimo że postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a w konsekwencji uniemożliwienie Skarżącym poznania motywów działania organu zarówno I jak i II instancji, co wpływa na możliwość kwestionowania decyzji w tym zakresie oraz przeprowadzenie kontroli instancyjnej decyzji, podczas gdy art. 61a k.p.a. ustanawia prawo odwołania od odmowy wszczęcia postępowania z urzędu, co powoduje, że niezbędne jest uzasadnienie takiej odmowy umożliwiające kontrolę instancyjną;
4. przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji pomimo dopuszczenia się przez niego naruszenia art. 124 § 2 k.p.a., polegającego na braku wyjaśnienia przez organ I instancji podstawy prawnej odmowy wszczęcia postępowania z urzędu w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i poprzestania jedynie na przytoczeniu przepisu prawa, pomimo, że na przedmiotowe postanowienie służyło wnioskodawcy zażalenie.
5. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak stwierdzenia wygaśnięcia decyzji WZ, podczas gdy ww. przepis prawa zawiera nakaz obligatoryjnego stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy dla terenu następnie uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są inne niż w uprzednio wydanej decyzji WZ, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.
W uzasadnieniu podniesiono, że podstawą wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia z urzędu decyzji o warunkach zabudowy było uchwalenie w dniu 9 grudnia 2021 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] i [...] w rejonie Alei [...] Uchwałą Rady [...] nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2021 r. poz. [...]).
Skarżący wskazali, że w niniejszym postępowaniu organ winien był zastosować art. 65 ust. 1 u.p.z.p, bowiem doszło do spełnienia prawem przewidzianej przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Organ, w przypadku ustalenia stwierdzenia jednej z przesłanek, o których mowa w ww. przepisie, miał obowiązek działać z urzędu. Wniosek Skarżących, w sytuacji (nieprawidłowego) odmówienia im statusu strony, powinien zostać potraktowany jako informacja, którą organ powziął działając z urzędu, zważywszy na fakt, że prawo materialne (art. 65 ust. 1 u.p.z.p. nakłada obowiązek wydania decyzji z urzędu, bez oczekiwania na wniosek stron).
Zdaniem Strony, organy w sposób nieprawidłowy określiły tryb zainicjowania postępowania administracyjnego jako wnioskowy, co w konsekwencji wobec (nieprawidłowego) nieustalenia interesu prawnego Strony, skutkowało odmową wszczęcia postępowania.
Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi że dotyczy ono ograniczenia lub cofnięcia uprawnienia, organ powinien był wszcząć na zasadzie oficjalności (z urzędu). Wskazuje bowiem na to uchwalenie planu miejscowego.
Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, że wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jego ramy, co w konsekwencji oznacza związanie organu żądaniem strony, wskazano, że pogląd ten jest jedynie częściowo prawidłowy i służy wyłącznie uzasadnieniu odmowy wszczęcia postępowania na wniosek. Organ zupełnie pomija fakt, że podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny. Organ zatem po ustaleniu, że Skarżący żąda wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy, powinien był ustalić podstawę prawną, tj. art. 65 ust. 1 u.p.z.p., która określa obowiązek organu, nie wyposażając go w uznanie.
Zdaniem Strony, jeżeli wniosek o wszczęcie postpowania wyprzedzi działanie, które organ winien był podjąć z urzędu, to nawet stwierdzenie braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy, nie może prowadzić do odmowy wszczęcia postępowania i tym samym zakończenia sprawy administracyjnej. Organ po ustaleniu, podstaw prawnych podejmowanego rozstrzygnięcia, które wprost statuują obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, powinien był obligatoryjnie wszcząć postępowanie i stwierdzić wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy.
Organ w sposób nieuprawniony zaniechał wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji, pomimo że powziął od Skarżących informację, że w sprawie zachodzi przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia, jednakże w ogóle się w tym zakresie nie wypowiedział. W ocenie Skarżących, organ był zobowiązany nie tylko do wszczęcia postępowania z urzędu, ale również do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego.
W konsekwencji, również uzasadnienie decyzji jest wadliwe. Brak jest bowiem wyjaśnienia podstawy przyjęcia trybu wnioskowego prowadzenia postępowania w miejsce trybu oficjalnego (urzędowego), pomimo że przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. stanowią, że postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy wszczyna się z urzędu. Konsekwencją tego jest uniemożliwienie poznania motywów działania organu, co utrudnia przeprowadzenie kontroli instancyjnej decyzji.
Skarżący uważają również, że mają interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu, gdyż są właścicielami lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...], znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej na podstawie przedmiotowej decyzji inwestycji i to w obszarze oddziaływania zamierzonego obiektu budowlanego.
Wskazali, że realizacja zamierzenia budowlanego w wariancie określonym wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy, a nie w wariancie wynikającym z ustaleń planu, znacząco niekorzystnie wpływa na sytuację Strony oraz innych właścicieli mieszkań, których okna wychodzą na teren inwestycji. W szczególności dotyczy to kwestii zacienienia lokali. Usytuowanie okien lokalu Skarżących powoduje, że realizacja zamierzenia zgodnie z warunkami opisanymi w decyzji o warunkach zabudowy doprowadzi do poważnego ograniczenia dostępu do światła. Kwestia zacienienia lokalu stanowi konkretne i realne ograniczenie w sposobie zagospodarowania działki Skarżących. Ewentualne niedogodności dla właścicieli sąsiednich nieruchomości takie jak dostęp do naturalnego oświetlenia stanowią wystarczającą przesłankę do kwestionowania decyzji o warunkach zabudowy, a także do występowania w postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy.
Zasięg oddziaływania inwestycji wynika także z planowanego usytuowania garażu podziemnego planowanej inwestycji, który będzie położony tuż przy granicy działki przy ul. [...], a zatem będzie sąsiadował z konstrukcja garażu podziemnego tego budynku.
Miejsce garażowe Skarżącej położone jest właśnie przy granicy działki, toteż będzie ono bezpośrednio wystawione (jak i całość hali garażowej) na różnoraki wpływ związany z planowaną inwestycją, w tym na uszkodzenia i awarie spowodowane tak samą budową, jak i eksploatacją planowanej inwestycji.
Już samo powstanie uzasadnionego podejrzenia istnienia wpływu projektowanej zabudowy na nieruchomości sąsiadujące powoduje zaistnienie interesu prawnego po stronie właścicieli sąsiednich nieruchomości.
Organom zarzucono również rozpatrywanie przesłanki interesu prawnego Skarżących nie przez pryzmat art. 28 k.p.a., ale w kontekście art. 28 ust. 2 P.b. Organ utożsamia interes prawny wyłącznie z zakresem oddziaływania inwestycji na nieruchomość Skarżących, rozumiany jako ograniczenie zagospodarowania bądź zabudowy działek. Interpretacja organu prowadzi do daleko idącego, nie znajdującego podstawy w przepisach prawa materialnego, ograniczenia domagania się ochrony prawnej w przypadku funkcjonowania w obrocie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo zaistnienia przesłanek jej wygaszenia.
Zdaniem Skarżących, organ, podejmując wątpliwości w zakresie wykazania interesu prawnego, powinien był wezwać Stronę do uzupełnienia wniosku w tym zakresie, czego nie uczynił.
Strona wskazała także, że pomimo twierdzeń organu o tym, że w sytuacji braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, organ jedynie zawiadamia stronę pisemnie o tym i nie ma obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, Skarżący zwrócili uwagę, że nie zostali poinformowani o braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu.
IV.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
V.
Skarga jest nieuzasadniona.
Niniejsza sprawa dotyczy decyzji o warunkach zabudowy, dotyczącej działek o nr ew. [...] i [...] (por. mapy z geoportalu https://mapy.geoportal.gov.pl - wyszukiwanie po identyfikatorze działki [...] i [...]), jednakże wyłącznie w ujęciu podstawy do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego na wniosek Skarżących lub z urzędu. W istocie więc w niniejszej sprawie, analizie mogła podlegać kwestia tego, kto może być stroną tego nadzwyczajnego postępowania (zwłaszcza zaś kto może je skutecznie zainicjować).
Niezasadny tym samym jest zarzut nr 5 skargi, wskazujący na naruszenie prawa materialnego - art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. - poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy ów przepis prawa zawiera nakaz obligatoryjnego stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy dla terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w uprzednio wydanej decyzji w warunkach zabudowy. Sąd podkreśla, że w niniejszej sprawie, dotyczącej wyłącznie kontroli postanowień odmawiających wszczęcia postępowania w sprawie wygaszenia decyzji, kwestia materialnych podstaw do takiego działania (wygaszenia decyzji), nie jest możliwa w ogóle do oceny. Organy do tego etapu kontroli w ogóle nie przeszły, zaś uwagi Skarżących sformułowane w tym zarzucie należało rozważyć wyłącznie w kontekście ewentualnego wzorca (źródła) do ustalenia ich indywidualnego i konkretnego interesu prawnego, o czym niżej.
VI.
W skardze podniesiono szereg wadliwości, do jakich miało dojść w postępowaniu przed organami obu instancji, jednakże wynikająca z nich główna oś wątpliwości, na jakie Strona zwraca szczególną uwagę, stanowi po pierwsze niezasadne odmówienie Skarżącym przymiotu strony (brak interesu prawnego), po drugie, brak działania organów z urzędu w sprawie wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji ziszczenia się przesłanki do takiego działania organu i sugestii Skarżących - wspomniany już art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.
W kwestii zatem prawidłowości oceny żądania Skarżących, Sąd podziela stanowisko organów, które zinterpretowały ich wniosek jako żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy w ramach ich własnego, wyartykułowanego w pismach procesowych interesu prawnego. Słusznie również przyjęto, że Skarżącym nie przysługuje jakikolwiek interes prawny w zainicjowaniu tego rodzaju postępowania, a co najwyżej interes faktyczny, wynikający z niechęci do potencjalnej zabudowy na pobliskiej działce. Brak interesu prawnego jest przy tym w okolicznościach sprawy jasny i oczywisty.
Ogólnie przypomnienia wymaga, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, toczy się w granicach zakreślonych zasadami wynikającymi z przepisów k.p.a. Ustalenie stron następuje więc na podstawie kryteriów wynikających z art. 28 k.p.a., przy czym pojęcie strony, jakim posługuje się powołany przepis, co do zasady może być wyprowadzane z przepisów prawa materialnego, statuujących określone uprawnienia lub obowiązki.
Zgodnie więc z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Taka definicja strony jest niewątpliwie bardzo pojemna i zależna od oceny konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.
W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, podstawę materialnoprawną ustalania kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w tego rodzaju sprawie stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Na tle tej regulacji prawnej mamy do czynienia z bogatym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wskazującym jakie przesłanki określenia katalogu stron postępowania należy brać pod uwagę w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Nie dziwi więc stanowisko wyrażone chociażby w wyroku NSA z 2 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2331/10, że stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości (nie sąsiadujących bezpośrednio), mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego, opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Wiąże się z tym bowiem przyszłe oddziaływanie planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązki właściciela lub wieczystego użytkownika takiej nieruchomości. Stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą więc być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jednak o ich interesie prawnym przesądzać powinien wyraźnie widoczny zasięg oddziaływania planowanej (z konieczności jedynie w pewnym zarysie) inwestycji oraz stopień jej uciążliwości.
Niewątpliwie w postępowaniu zwykłym, organ właściwy do rozpoznania wniosku o wydanie warunków zabudowy, ma obowiązek zweryfikowania faktycznego zakresu oddziaływania inwestycji i na tej podstawie ustalenia kręgu stron. O granicach obszaru oddziaływania będą więc decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, przy czym w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia chodzi o wykazanie już choćby potencjalnej możliwości spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym, a nie o przesądzenie, że do nich dojdzie lub nie. Znajduje to silne umocowanie w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Kończąc ten wątek rozważań, Sąd wskazuje również na wyrok NSA z 19 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1623/19, w którym podniesiono, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, stanowi dla przyszłego inwestora jedynie ogólne określenie rodzaju inwestycji możliwej do zrealizowania na danym terenie. Konkretne ustalenia, dotyczące szczegółowych rozwiązań technicznych planowanej inwestycji, dokonywane są natomiast na kolejnym etapie realizacyjnym, czyli przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, kiedy to inwestor dysponuje już stosownym projektem budowlanym oraz planem zagospodarowania terenu. Dopiero na tym etapie dochodzi do definitywnego sprecyzowania kształtu projektowanej inwestycji, a tym samym aktualizuje się uprawnienie stron postępowania do zgłaszania uwag związanych z ewentualnym negatywnym odziaływaniem na sąsiednie nieruchomości.
Powyższą relację pomiędzy warunkami zabudowy a decyzją o pozwoleniu na budowę, którą można ująć w uproszczeniu jako relację pomiędzy tym co ogólne a tym co szczegółowe, należy uwzględniać przy ocenie tego, kto może legitymować się statusem strony postępowania.
Powyższe, obszerne wywody w tym zakresie, zostały przez Sąd poczynione po to, aby podkreślić, że interes prawny w kwestionowaniu decyzji o warunkach zabudowy, bez względu na tryb, należy oceniać w kontekście ogólnego, jedynie ramowego, charakteru tej decyzji.
Idąc zatem dalej, należy wskazać, że Skarżący uważają, że mają przymiot strony uprawnionej zarówno do wnioskowania o wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy, jak również do udziału w sprawie wszczętej ewentualnie w tym zakresie z urzędu przez organ. Sąd tego poglądu nie podziela.
Przypomnieć należy, że Strona wskazuje jako źródło swojego uprawnienia, prawo własności lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w W., który znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie objętej warunkami zabudowy inwestycji. W szczególności Strona podkreśla, że realizacja zamierzenia budowlanego w wariancie określonym wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy, a nie w wariancie wynikającym z ustaleń nowego planu miejscowego, znacząco niekorzystnie wpłynie na jej sytuację. Dotyczy to zwłaszcza kwestii zacienienia lokalu, gdyż realizacja zamierzenia zgodnie z warunkami opisanymi w decyzji o warunkach zabudowy doprowadzi do poważnego ograniczenia dostępu do światła słonecznego. Kwestia zacienienia lokalu stanowi konkretne i realne ograniczenie w sposobie zagospodarowania działki Skarżących. Stanowi to zatem, jak twierdzą, wystarczającą przesłankę do kwestionowania decyzji o warunkach zabudowy i występowania w postępowaniu w charakterze strony.
W związku z powyższym, jako co najmniej niezrozumiałe należy traktować twierdzenia Skarżących, którzy zarzucają, że organy rozpatrują przesłanki ich interesu prawnego nie przez pryzmat art. 28 k.p.a., ale w kontekście ograniczającego krąg stron art. 28 ust. 2 P.b., w sytuacji, gdy to sami Skarżący odwołują się wprost i jednoznacznie do kwestii wynikających z przepisów w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dla wykazania własnego interesu prawnego. Rozważań organów nie można zdaniem Sądu oceniać jako utożsamiania interesu prawnego Skarżących wyłącznie w kontekście zakresu oddziaływania inwestycji na ich nieruchomość w świetle regulacji Prawa budowlanego, a jako dostrzeżenie wskazanej powyżej relacji pomiędzy ogólną ze swej istoty decyzją o warunkach zabudowy (która niekoniecznie zostanie skonsumowana w przyszłości), a szczegółowym w swej treści projektem budowlanym, zatwierdzanym decyzją o pozwoleniu na budowę.
W związku z powyższym należy podzielić twierdzenia organu, że wobec braku odmiennej regulacji prawnej, interes prawny w sprawie wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy należy widzieć i oceniać w kontekście art. 28 k.p.a. Sąd nie ma przy tym wątpliwości, jakie obecnie formułują Skarżący, co do zakresu ich pierwotnie zgłoszonego żądania, które zinterpretował organ. Całokształt tych twierdzeń, wskazujących przede wszystkim na zajście przesłanki obligatoryjnego wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy i obowiązek uczynienia tego nawet z urzędu, nie podważa trafności stanowiska organu, który analizował okoliczności związane z posiadaniem przez Skarżących interesu prawnego. Organy rozważyły przy tym zarówno możliwość wszczęcia postępowania o wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie indywidualnych uprawnień Skarżących, jak również odniosły się do sugestii o konieczności wszczęcia tego postępowania z urzędu i uwzględnienia Skarżących wśród stron takiego postępowania. Skarżący, zwłaszcza w sytuacji, w której jedno z nich zdaje się być prawnikiem posiadającym uprawnienia do wykonywania zawodu radcy prawnego (https://www.kskancelaria.com.pl), nie mogą zarzucać organom, że w tego rodzaju okolicznościach mylnie zinterpretowały ich intencje, tym bardziej, że Strona reprezentowana jest dodatkowo przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego, jasno i jednoznacznie artykułującego żądania i oczekiwania.
W kontekście zatem odmowy wszczęcia postępowania, wobec braku wykazania przesłanki interesu prawnego, Sąd w pełni podziela prawidłowość zastosowania przez organy art. 61a § 1 k.p.a. Skarżący ani nie wykazali, ani też nie legitymują się interesem prawnym, co jest w ocenie Sądu oczywiste.
Zasygnalizować ponownie należy, że w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego immanentnie związane jest, co do zasady, z normami prawa materialnego, tj. należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (tak NSA w wyroku z 12 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 2164/97).
Co istotne, cechą wyróżniającą interesu prawnego jest przy tym to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania danego przepisu prawa. Skarżący odwołują się do interesu hipotetycznego, związanego z rozwiązaniami technicznymi, które zmaterializowałyby się w sytuacji wykorzystania w procesie budowlanym decyzji o warunkach zabudowy (jak można mniemać chodzi o wysokość przewidzianej zabudowy). Nie świadczy to jednak o ich interesie prawnym, który wywodzą z prawa własności nieruchomości lokalowej, a nie własności nieruchomości gruntowej, w której mają jedynie udział ułamkowy i co do której istnieje określony w art. 20-21 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. 2021 r. poz. 1048 ze zm.) zarząd nieruchomością wspólną, sprawowany przez powstałą wspólnotę mieszkaniową. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 tej ustawy jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych jest większa niż trzy (w budynku Skarżących liczba ta jest znacznie większa - por. ich numer lokalu), właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. (...) Z kolei w art. 21 ust. 1 ustawy wskazano, że zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali.
Wskazywane przez Skarżących podstawy ich interesu prawnego, a więc głównie podkreślane w skardze zacienianie ich nieruchomości (lokalowej) i budowa garażu podziemnego na działce sąsiedniej w bezpośrednim sąsiedztwie garażu podziemnego, w którym Skarżący posiadają stosowny udział i miejsce postojowe, nie świadczy o ich indywidualnym interesie prawnym. Kwestia zacieniania, na tym etapie postępowania (wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy) w ogóle nie jest analizowana, gdyż następuje to dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i analizy projektu budowlanego pod kątem spełniania norm określonych m.in. w przepisach technicznych. Brak jest zatem spełnienia wymogu aktualności interesu prawnego. Poza tym kwestia ta, jak również kwestia budowy na granicy działek, odnosi się do nieruchomości wspólnej, a nie do jakiejkolwiek nieruchomości lokalowej, zatem trudno mówić, że Skarżący legitymują się interesem prawnym. W tego rodzaju sytuacji za Stronę mogłaby co najwyżej zostać uznana wspólnota mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w W., sprawująca zarząd nieruchomością wspólną.
Niezasadny jest zatem zarzut nr 2 skargi. Skarżący nie byli stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz nie są stroną postępowania o jej wygaszenie na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.
Zaskarżona decyzja nie narusza również wymienionych w zarzucie nr 3 skargi art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61a k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. Organ przede wszystkim w sposób wyczerpujący wyjaśnił, dlaczego nie widzi podstaw do wszczęcia postępowania na wniosek Skarżących, motywując to wyraźnie brakiem po ich stronie przesłanki interesu prawego. Słusznie również wskazał, że wszczęcie postępowania o wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić na wniosek lub z urzędu. W tym ostatnim przypadku organ nie wydaje postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, ograniczając się jedynie do zasygnalizowania osobie postulującej takie działanie, że postępowanie nie zostanie wszczęte. Wskazywany przez Skarżących art. 61a § 1 k.p.a. nie stanowi podstawy do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania wówczas, gdy zainteresowany postuluje podjęcie danego działania przez organ z urzędu, zaś ten nie stwierdza takiej potrzeby. W takim przypadku, jak słusznie wskazuje organ, wystarczające jest poinformowanie o niewszczynaniu postępowania chociażby pismem. Wszczęcie sprawy w tym trybie (z urzędu) jest wyłączną kompetencją organu i inicjatywa zainteresowanego nie jest tu konieczna (jest to co najwyżej sygnał do rozważenia stosownego działania). Podkreślenia przy tym wymaga, że w sprawie mamy do czynienia z dualizmem żądań Skarżących. Z jednej strony domagają się oni wszczęcia postępowania na wniosek, gdyż za tym przemawia powoływanie się przez nich na własny, indywidualny interes prawny. Z drugiej zaś strony podkreślają, że organ z urzędu winien wszcząć postępowanie, w którym oni powinni mieć status strony. Zdaniem Sądu, nie dziwi zatem to, że organ odmawiając wszczęcia postępowania na wniosek Skarżących (stosując w tym względzie art. 61a § 1 k.p.a.), jednocześnie wskazuje, że nie wszczyna postępowania z urzędu.
W takiej sytuacji, tj. niewszczynania postępowania z urzędu, Skarżący, nie posiadając przymiotu strony, a jedynie będąc podmiotem sygnalizującym określony stan i potrzebę powinnego zachowania się organu, nie mają "własnych narzędzi" prawnych, uprawniających do kwestionowania braku działania organu. Mogą natomiast postulować podjęcie działań, ze swej natury kontrolnych, przez podmioty szeroko rozumianej ochrony prawa, którego przykładem w postępowaniu administracyjnym jest np. prokurator, mogący żądać wszczęcia postępowania administracyjnego. Sami Skarżący nie mogą jednak wymusić na organie zainicjowania danego postępowania. Tym samym zarzut nr 1 skargi jest w okolicznościach sprawy również chybiony, gdyż Sąd nie kontroluje braku wszczęcia postępowania przez organ z urzędu, a odmowę wszczęcia tego postępowania na wniosek Skarżących, wskazujących na to, że przysługuje im interes prawny.
Wreszcie, niezasadny jest także zarzut nr 4 skargi, sygnalizujący naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji pomimo dopuszczenia się przez tenże organ naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Strona błędnie uważa, że organ I instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej odmowy wszczęcia postępowania z urzędu w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i poprzestał jedynie na przytoczeniu przepisu prawa, pomimo, że na przedmiotowe postanowienie służyło zażalenie. Sąd wskazuje, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania, był stwierdzony brak interesu prawnego po stronie Skarżących. Wskazania o tym, że organ nie podejmuje działań również z urzędu, mieszczą się w ramach koniecznego poinformowania podmiotu postulującego o takie działanie.
W powyższej sytuacji, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji,