VII SA/Wa 1535/22

VII SA/Wa 1535/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska /sprawozdawca/
Joanna Gierak-Podsiadły
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 724/23 - Wyrok NSA z 2024-05-07
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 3 ust. 1 art. 6 ust. 1 i 2 art. 9  ust. 4 art. 20 ust. 1 art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2022 poz 559
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2017 poz 519
art. 101 pkt 6
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2022 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 4 lipca 2019 r., Nr XV/347/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Wiejskiej oddala skargę
Uzasadnienie
Spółka I. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady m.st. Warszawy Nr XV/347/2019 z dnia 4 lipca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...].
W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały, na mocy której działka nr [...] z obrębu [...], położona w W. przy ul. [...] (KW Nr [...]), znalazła się na terenie oznaczonym symbolem 2.MW o przeznaczeniu: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz z zachowaniem istniejącej zabudowy z prawem do przebudowy i rozbudowy zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy z uwzględnieniem § 5 pkt 2 lit. a, c, d, która to uchwała została podjęta z ciężkim naruszeniem prawa. Uchwałę zaskarżono w części, to jest w zakresie § 20 ust. 1, § 5 pkt 2 lit. a, c, d, § 16 oraz § 17 dla terenu oznaczonego symbolami 2MW dla obszaru rejonu ulicy [...], w odniesieniu do działki nr [...], z obrębu [...]. Żądanie obejmuje część tekstową i graficzną skarżonej uchwały.
Wskazanej uchwale zarzucono naruszenie:
- art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na niezastosowaniu ww. przepisów przy wydawaniu skarżonej uchwały, w części, to jest w zakresie § 20 ust. 1, § 5 pkt. 2 lit. a, c, d, § 16 oraz § 17 dla terenu oznaczonego symbolami 2MW dla obszaru rejonu ulicy [...], w odniesieniu do działki nr [...]. Działka nr [...] stała się trawnikiem, obciążonym kosztami utrzymania oraz opłatami z tytułu użytkowania wieczystego na rzecz m.st. Warszawy. Skarżąca wskazała na brak uwzględnienia w planie miejscowym wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, jak również walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności, w tym prawa użytkownika wieczystego. Rada Miasta Warszawy naruszyła interes prawny skarżącej spółki, poprzez drastyczne wyeliminowanie możliwości zagospodarowania należącej do niej nieruchomości, w szczególności poprzez nieracjonalne i niezgodne z podstawowymi wymogami kształtowania ładu przestrzennego ustalenie linii zabudowy. Zdaniem skarżącej, działania gminy podejmowane w niniejszej sprawie stanowią przejaw przekroczenia władztwa planistycznego przez organ gminy stanowiącego ingerencję w prawo własności i prawo użytkowania wieczystego gruntu,
- art. 1 ust. 2 pkt. 6 w zw. z art. 2 pkt. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na niezastosowaniu ww. przepisu, które doprowadziło do nadużycia władztwa planistycznego przez organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, poprzez ustalenie w odniesieniu do działki [...] terenu oznaczonego symbolami 2MW, § 20 z uwzględnieniem § 5 pkt. 2 lit. a, c, d, § 16 oraz § 17 tegoż planu, to jest całkowitego wyłączenia możliwości zabudowy przedmiotowej działki
- art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedokonanie przez Gminę inwentaryzacji stanu istniejącego, zignorowanie istniejącej zabudowy, jej charakteru i dotychczasowego przeznaczenia istniejących budynków i wyłączenie możliwości zabudowy działki [...],
- art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie zasad zagospodarowania terenu należącego do skarżącej spółki są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, to jest przyjęcie wadliwego rozwiązania, które wyznaczyło w planie teren przestrzeni, na którym co do zasady wyłączono, możliwość realizacji jakiejkolwiek zabudowy.
- art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego pominięcie, to jest nieuwzględnienie przy uchwalaniu skarżonego planu zagospodarowania przestrzennego, iż każdy właściciel nieruchomości/użytkownik wieczysty ma prawo do zagospodarowania terenu, a w szczególności do jego zabudowy. Dopuszcza się możliwość ingerencji w konstytucyjne prawa jednostki jedynie w sytuacji, w której występuje funkcjonalny związek ograniczenia praw jednostki z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wartości (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób). Przy ograniczeniu prawa własności należy każdorazowo zbadać, czy wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w danym stanie faktycznym w zakres prawa bądź wolności jednostki (konieczności). W niniejszej sprawie żaden z tych warunków nie został spełniony.
Skutkiem uchwalenia planu jest wyłączenie działki [...] z możliwości jej jakiejkolwiek zabudowy. Plan zagospodarowania przestrzennego został w skarżonej części uchwalony z ciężkim naruszeniem prawa, z pogwałceniem prawa użytkownika wieczystego nieruchomości, a także z pominięciem wykazania ważnej potrzeby, interesu społecznego, aby prawo użytkownika wieczystego działki [...] ograniczyć. Interes społeczny został również naruszony - wyeliminowanie możliwości wybudowania w tym wypadku galerii sztuki (galeria fotografii artystycznej) eliminuje możliwość rozwoju kulturalnego mieszkańców nie tylko W., obniża prestiż miejsca.
W skardze wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik spółki wskazał, że spółka I. sp. z o.o. z siedzibą w W. jest użytkownikiem wieczystym działki położonej w W. przy ul. [...], o numerze [...] w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy dla W. [...] Wydział [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...], na mocy umowy sprzedaży z dnia 26 kwietnia 2005 r. Na powyższej działce spółka Y. sp. z o.o. (spółka Y. sp. z o.o. zmieniła nazwę na I. sp. z o.o.) planowała zrealizowanie inwestycji polegającej na budowie galerii fotograficznej o trzech kondygnacjach podziemnych i jednej nadziemnej (stanowiącej wejście główne i wyjścia ewakuacyjne). W związku z powyższym skarżąca dla działki nr ew. [...] uzyskała decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 lipca 2010 r. nr 151/WZ/[...]/2010 o warunkach zabudowy. Decyzja szczegółowo określała warunki, które musiała spełnić spółka, zwłaszcza w zakresie geologii, ochrony dziedzictwa kulturowego, a także infrastruktury technicznej i obsługi komunikacyjnej. Niezwykle rygorystyczne warunki wynikały głównie z konieczności ochrony obszaru Skarpy W. (obszar strefy ochrony krajobrazu) i z tego powodu organ zaakceptował umieszczenie w całości inwestycji pod ziemią (koncepcja budowli wykorzystywała naturalne ukształtowanie terenu i harmonijne wpisanie się inwestycji w otoczenie, i eksponowana była minimalnie, jedynie - wejściem i wyjściem ewakuacyjnym przykrytym stropem, na którym zaprojektowany został trawnik). Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie KOC/4023/Ar/10 z dnia 17 grudnia 201) r. jedynie doprecyzowywała decyzję o warunkach zabudowy. Urząd m.st. Warszawy pismem z dnia 26 lutego 2018 r. poinformował pełnomocnika skarżącej spółki, że decyzja o warunkach zabudowy jest ostateczna.
W dniu 15 lutego 2017 r. spółka wniosła o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (budowa nowych sieci miejskich w ramach usuwania kolizji z planowaną realizacją obiektu podziemnego). Postanowieniem z dnia 30 marca 2018 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił projekt budowy nowego odcinka sieci wodociągowej. Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2018 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazanej we wniosku z dnia 15 lutego 2017 r., wskazując w w uzasadnieniu, że: "Wnioskowane zainwestowanie przedmiotowych działek pozostaje w zgodności z zadaniami samorządowymi".
W dniu 8 marca 2018 r. W Biurze Geodezji i Katastru m. st. Warszawy odbyła się narada koordynacyjna, w przedmiocie usytuowania projektowanej sieci uzbrojenia terenu (sieć wodociągowa, kanalizacyjna, ciepłownicza, gazowa) z udziałem skarżącej spółki i wszystkich podmiotów odpowiedzialnych. W wyniku narady koordynacyjnej projekt został naniesiony na zasadniczą mapę miasta. Zarząd Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy decyzją Nr. [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym, polegającej na budowie nowego odcinka sieci wodociągowej w ramach usuwania kolizji z planowaną budową obiektu podziemnego. W decyzji wskazał szczegółowo wszystkie uzgodnienia.
W dniu 8 marca 2017 r. spółka wniosła o wydanie kolejnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (budowa nowych sieci miejskich w ramach usuwania kolizji z planowaną realizacją obiektu podziemnego). Zarząd Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy decyzją Nr. [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym, polegającej na budowie nowych odcinków miejskiej sieci infrastruktury podziemnej w ramach usuwania kolizji z planowaną budową obiektu podziemnego.
Następnie Prezydent m. st. Warszawy decyzją Nr 750 /OŚ/2017 zatwierdził projekt robót geologicznych na opracowanie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej ustalającej geologiczno-inżynierskie warunki posadowienia budynku galerii fotograficznej i klubu, na dz. ew. nr [...]. Decyzją z dnia 3 stycznia 2018 r. Nr 9 Prezydent m. st. Warszawy zatwierdził dokumentację geologiczno - inżynierską przedstawioną przez skarżącą spółkę, ustalającą geologiczno - inżynierskie warunki posadowienia galerii i klubu.
W dniu 10 maja 2018 r. spółka wniosła o wydanie decyzji zezwalającej na budowę, a w dniu 8 czerwca 2018 r. spółka wniosła o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Decyzją z dnia 21 sierpnia 2018r. Nr 507/Ś/ 2018 Prezydent m. st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę skarżącej spółce obejmujące: budowę galerii fotograficznej z częścią gastronomiczną o trzech kondygnacjach podziemnych i jednej nadziemnej, na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W..
Odwołanie od tej decyzji w dniu 5 listopada 2018 r. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa H., powołując kwestie drugorzędne (miejsca parkingowe).
Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia 15 lutego 2019 r. wezwał Prezydenta m. st. Warszawy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego (ograniczając się do kwestii drugorzędnych: miejsc parkingowych i naklejek na projekcie). Postanowienie to Prezydent m. st. Warszawy przekazał spółce za pismem z dnia 16 lutego 2019 r. "z prośbą o przekazanie wyjaśnień". W piśmie z dnia 22 marca 2019 r. spółka złożyła oświadczenie, iż udostępni 6 miejsc parkingowych (z posiadanych 18) w podziemnym garażu budynku przy ul. [...]. Mimo tych wyjaśnień, Wojewoda Mazowiecki zwrócił się za pismem z dnia 10 maja 2019 r. bezpośrednio do spółki z analogicznymi żądaniami, jak zawarte w postanowieniu z dniu 15 lutego 2019 r. Mimo to Spółka przekazała Wojewodzie Mazowieckiemu dokumenty znajdujące się w aktach sprawy oraz ponownie załączyła oświadczenie z dnia 15 lipca 2019 r.
Jednocześnie procedowane było uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ul. [...]. Skarżąca spółka złożyła uwagi do projektowanego planu, jednak nie zostały one uwzględnione. Nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ul. [...] został uchwalony w dniu 4 lipca 2019 r. i opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 19 lipca 2019 r.
Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 22 stycznia 2020r., wezwał skarżącą spółkę do doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami nowo uchwalonego m.p.z.p., który dla działek spółki w § 20 ust. 1 określa przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna 2.MW i przeznaczenie dopuszczalne inne usługi (20% powierzchni użytkowej budynku). Wojewoda Mazowiecki całkowicie zignorował fakt, że nowo uchwalony m.p.z.p. określił linie zabudowy dla działek spółki w taki sposób, że na działce [...], na której miała powstać galeria, mógł pozostać wyłącznie trawnik. Plan ten nie dopuszczał żadnej zabudowy. A zatem wezwanie Wojewody Mazowieckiego było oczywiście bezprzedmiotowe spółka na to wezwanie już nie odpowiedziała.
Decyzją z dnia 30 lipca 2020 r. Nr 553/OPON/2020 Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Prezydenta m. st. Warszawy Nr 507/S/2018 z dnia 31 sierpnia 2018 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda Mazowiecki, wykonując przez ponad rok od wpłynięcia odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej H. działania pozorne, czekał jedynie na uchwalenie planu zmieniającego przeznaczenie terenu działki spółki, w taki sposób, że żadna inwestycja na tej działce nie mogła być zrealizowana.
Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że projekt galerii arch. W. S. spełnia najwyższe kryteria estetyczne i użytkowe. W żaden sposób nie narusza harmonii i walorów widokowych Skarpy W.. Podkreślić należy, że jego oryginalność sama w sobie stanowiłaby dodatkową wartość tego miejsca, dla której Miasto Stołeczne zyskałoby nowych odwiedzających. Realizacja zamierzenia budowlanego, które jest jednocześnie celem publicznym, tworzyłaby w Warszawie nowy, znaczący ośrodek artystyczny, a także nowe centrum kultury (nowe zarówno w zakresie przedmiotu - fotografii - jak i jakości).
Zdaniem Spółki, długo uzyskiwane i przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy, a następnie w decyzji o pozwoleniu na pozwoleniu na budowę zapisy, restrykcyjnie określiły "zabezpieczenie" i ochronę Skarpy W.. Konsekwentnie też spółka uważa, że bezwzględny zapis § 11 ust. 1 pkt. 2- 4 projektu planu, wprowadza nieracjonalne ograniczenia wykorzystania budynków istniejących w strefie 2.MW, tj. zwłaszcza zakazujące nadbudowę i rozbudowę obiektów istniejących, a także grodzenia. Zapisy te powinny zostać zmienione, aby umożliwić działania inwestycyjne przy istniejącej zabudowie (zwłaszcza możliwość rozbudowy, nadbudowy, grodzenia), oczywiście przy zachowaniu wysokich standardów projektu architektonicznego.
Jak wynika z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy, plan zagospodarowania przestrzennego nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, a każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Interes prawny spółki został jasno wykazany. Organ uchwalił plan zagospodarowania przestrzennego w taki sposób, że dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości przy ul. [...] (działka [...]) stał się całkowicie niemożliwy, niemożliwa stała się jakakolwiek jej zabudowa. Przy uchwalaniu skarżonego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Wszelkie ograniczenia prawa własności mogą być regulowane wyłącznie w drodze ustawowej. Rada Miasta Warszawy naruszyła interes prawny spółki, poprzez drastyczne ograniczenie możliwości zagospodarowania należącej do niej nieruchomości, w szczególności poprzez nieracjonalne i niezgodne z podstawowymi wymogami kształtowania ładu przestrzennego ustalenie linii zabudowy. Zdaniem skarżącej, działania gminy podejmowane w niniejszej sprawie stanowią przejaw przekroczenia władztwa planistycznego przez organ gminy stanowiącego ingerencję w prawo własności i prawo użytkowania wieczystego gruntu. Organ nie zachował proporcjonalności między celami, które miał w założeniu do osiągnięcia, a kosztami i szkodami, które muszą ponieść właściciele nieruchomości.
Organ planistyczny generalnie ma obowiązek z urzędu rozważyć, czy uwzględnienie w planowaniu interesu publicznego nie doprowadzi do ingerencji w interesy prywatne i czy zakres tych ingerencji jest uzasadniony. W rozpoznawanej sprawie zadanie to nie zostało wykonane poprawnie, gdyż jakikolwiek cel publiczny wyłączenia z zabudowy działki [...] nie został wskazany. NSA w wyroku z 16 lutego 2021 r. sygn. II OSK 1599/18 stwierdził, iż "organ winien ocenić czy przy wyznaczaniu spornych terenów wyważono w sposób właściwy z jednej strony wymagania ładu przestrzennego i walory krajobrazowe, a z drugiej strony walory ekonomiczne przestrzeni i uprawnienia skarżącej i do wykorzystania w ramach uprawnień właścicielskich przedmiotowych nieruchomości. Cel publiczny i społeczny został również naruszony, miasto zostało pozbawione możliwości powstania nowego miejsca,, ważnego dla rozwoju kulturalnego mieszkańców Warszawy i nie tylko.
W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie.
W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie można dopatrzeć się naruszenia prawa ani nadużycia tego prawa przez radę gminy w zakresie przypisanych jej uprawnień określonych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "u.p.z.p. "), czy też jakichkolwiek innych uchybień, w tym naruszenia standardów stanowienia prawa miejscowego, skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w stosunku do nieruchomości skarżącej.
Organ wskazał, że nieruchomości skarżącej znajdują się w terenie oznaczonym symbolem 2.MW. Skarżąca żąda stwierdzenia nieważności, m.in., zapisów zamieszczonych w § 20 ust. 1 planu, który stanowi, że dla terenu 2.MW określa się:
1) przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna;
2) przeznaczenie dopuszczalne: inne usługi, realizowane jako wbudowane lokale użytkowe w budynki przeznaczenia podstawowego przy czym powierzchnia tych usług nie może przekroczyć 20% powierzchni użytkowej budynku.
2. Dla terenu 2. MW określa się zasady kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania:
1) ustala się zachowanie istniejącej zabudowy z prawem do przebudowy i rozbudowy zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy z uwzględnieniem ustaleń § 5 pkt 2 lit a, c, d;
2) zakazuje się nadbudowy istniejących budynków;
3) ustala się maksymalną wysokość zabudowy - 26,0 m, lecz nie więcej niż 8 kondygnacji nadziemnych;
4) ustala się maksymalną intensywność zabudowy — 1,5;
5) ustala się minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 10%.
Działka nr [...] w obrębie [...] znajduje się poza wyznaczonymi liniami zabudowy. Organ zwrócił uwagę, że teren, na którym położona jest nieruchomość skarżących na przestrzeni lat był objęty działaniem kilku aktów i we wszystkich tych opracowaniach planistycznych ostatnich 40 lat obszar Skarpy W. objęty był bezwzględną ochroną przed zabudową. Organ opisał szczegółowo przeznaczenie tego terenu w aktach planistycznych obowiązujących od 1982 r. Powyższe – zdaniem organu - dowodzi, iż dokumenty planistyczne obowiązujące na przestrzeni ostatnich 40 lat, mimo zróżnicowanego podejścia do określania przeznaczenia tego obszaru (wynikającego m.in. z różnej skali opracowań i ich logiki), wskazywały przedmiotowy teren, obejmujący nieruchomość, jako część Skarpy W. do ochrony przed zabudową. Dlatego też stanowisko skarżącej o tym, że plan w skarżonej części uchwalony został z ciężkim naruszeniem prawa i pogwałceniem prawa użytkowania wieczystego, a co za tym idzie z przekroczeniem władztwa planistycznego, należy uznać na nietrafione i bezpodstawne.
Pełnomocnik organu opisał następnie czynności proceduralne podjęte przed uchwaleniem powyższej uchwały. Wskazał, że prace nad projektem planu zostały zainicjowane uchwałą Rady m.st. Warszawy nr LXI 1/1782/2005 z dnia 24 listopada 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...]. Obwieszczeniem z 31 lipca 2008 r. Prezydent m.st. Warszawy zawiadomił o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu, informując o możliwości składania wniosków. Obwieszczenie zostało opublikowane w prasie w dniu 31 lipca 2008 r. W toku procedury zebrano wnioski, sporządzono opracowanie ekofizjologiczne, opracowano projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz prognozą skutków finansowych, dokument uzgodniono i zaopiniowano oraz wyłożono do wglądu publicznego.
Projekt planu został wyłożony po raz pierwszy do publicznego wglądu w 27 czerwca 2016 r., o czym poinformowano obwieszczeniem z 13 czerwca 2016 r., wyznaczając termin dyskusji publicznej na 11 lipca 2016 r. i termin do składania uwag do dnia 7 września 2016 r. W tym miejscu organ nadmienił, iż spółka pod firmą Y. sp. z o.o. (po zmianach ujawnionych w Krajowym Rejestrze Sądowym - I. sp. z o.o.), złożyła uwagę do wyłożonego w dniach 27 czerwca 2016 r. do 3 sierpnia 2016 r. projektu miejscowego planu. Uwaga spółki z dnia 7 września 2016 r. dotyczyła działek [...] obręb [...] (m.in. § 20 planu ). W uwadze nr 1 podniesiono: "W projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] mylnie przyjęto, że zabudowa w obszarze 2. MW jest zabudową mieszkaniową wielorodzinną, co nie jest zgodne z rzeczywistym stanem. Budynek przy ul. [...] znajdujący się w granicach obszaru 2. MW jest budynkiem biurowym (jedynie IV piętro ma przeznaczenie mieszkalne), mieszczą się w nim siedziby kilku firm. Od 2005 r. budynek posiada przeznaczenie głównie biurowe. Prosimy zatem o dokonanie zmiany w formie użytkowania i przeznaczenia obszaru zgodnie ze stanem istniejącym.". Uwaga dot. dz. ew. nr [...] z obr. [...] (część terenu 2.MW) Odpowiedź: "Uwzględniona poprzez korektę zapisów umożliwiająca zachowanie istniejącej funkcji usługowej w budynku przy ul. [...]." Uwaga nr 2: " Wyznaczony na części graficznej planu obszar zabudowy oznaczony nr 2. MW, uniemożliwia zabudowę pozostałej części dziatki nr [...] i [...], których użytkownikiem wieczystym jest spółka Y. Sp. z o.o. Prosimy o zmianę granic nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób umożliwiający zabudowę pozostałej części działek Dla działki nr [...] w obrębie [...] została wydana decyzja nr [...]o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie galerii fotograficznej o trzech kondygnacjach podziemnych i jednej nadziemnej (stanowiącej wejście główne i wyjścia ewakuacyjne). Proponujemy ująć w projekcie planu możliwość zabudowy działki nr [...] zgodnie z posiadanymi przez nas warunkami zabudowy określonymi w decyzji nr [...]z dnia [...] lipca 2010 roku, której kserokopie załączamy, tj. zabudowa usługowa podziemna wraz z niezbędnymi częściami nadziemnymi (pkt 2 decyzji: Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu). Spółka Y. Sp. z o.o, jest obecnie w fazie projektowej zabudowy działki nr [...] - zgodnie z warunkami określonymi w decyzji nr [...], która zakończy się wystąpieniem o wydanie pozwolenia na budowę. Jesteśmy przekonani, ze zmiana zapisów planu umożliwiająca zabudowę działki nr [...], zwiększy atrakcyjność obszaru objętego planem, zarówno pod względem atrakcyjności przestrzennej, jak i kulturowej. Trudny pod względem projektowym i realizacyjnym obiekt, może stanowić ciekawy przykład dyskretnego wpisania architektonicznego w istniejący układ przestrzenny. Długo uzyskiwane i przyjęte w decyzji nr [...]zapisy, restrykcyjnie określają "zabezpieczenie" i ochronę Skarpy W..". Odpowiedź: "Uwaga nieuwzględniona. Nie przewiduje się wprowadzania nowej zabudowy na terenie. Plan zachowuje istniejący układ budynków bez możliwości realizacji nowych ingerujących w Skarpę W..". Uwaga nr 3; "Konsekwentnie też uważamy, że bezwzględny zapis § 11 ust. 1 pkt. 2- 4 projektu planu, wprowadza nieracjonalne ograniczenia wykorzystania budynków istniejących w strefie 2. MW, tj. zwłaszcza zakazujące nadbudowę i rozbudowę obiektów istniejących, a także grodzenia. Zapisy te powinny zostać zmodyfikowane, aby umożliwić działania inwestycyjne przy istniejącej zabudowie (zwłaszcza możliwość rozbudowy, nadbudowy, grodzenia ...), oczywiście przy zachowaniu wysokich standardów projektu architektonicznego. ". Odpowiedź: " Uwzględniona w zapisach planu, ustalenia § 11 ust. 1 pkt. 2, 3 i 4 zakazują działań budowlanych, ale tylko w przypadku zagrożenia stabilności Skarpy. Nie uwzględniona w zakresie możliwości grodzenia. " W związku z uwzględnieniem części uwag, postanowiono o ponownym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 8 czerwca 2018 r. do 9 lipca 2018r. Nie wpłynęła żadna uwaga od spółki pod firmą I. sp. z o.o. z siedzibą w W..
Dodatkowo organ podniósł, iż podczas sporządzania planu kierowano się zapisami wykonanego w 2009 r. opracowania ekofizjograficznego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...]. Na stronie 6 opracowania w rozdział poświęconym Rzeźbie terenu zapisano: "Rzeźba terenu jest jednym z podstawowych uwarunkowań do projektu planu miejscowego. Skarpa W. wymaga ochrony rzeźby terenu, a co za tym idzie dalszego ograniczenia zainwestowania - zwłaszcza lokalizacji nowej zabudowy." Dalej, zgodnie z kompleksową oceną warunków ekofizjograficznych w rozdziale 6.2. dotyczącym oceny predyspozycji terenu do kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej zapisano: "przyszłe zagospodarowanie analizowanych terenów powinno być zdeterminowane głownie przez historyczny charakter obszaru opracowania, jego położenie w centrum miasta oraz wysokie wartości przyrodnicze jego części wschodniej". Działka [...] jest zlokalizowana w "Terenie wskazanym do pozostawienia w dotychczasowym użytkowaniu jako tereny zabudowy z zielenią towarzyszącą " - dla których ustala się: zachowanie najcenniejszych drzew i krzewów, wskazanych na rysunku, wskazane utrzymanie dotychczasowej powierzchni biologicznie czynnej".
Pełnomocnik organu podkreślił, że podczas sporządzania planu, uwzględniono wskazania wytycznych konserwatorskich z 2007 r., opracowanych przez Biuro Stołecznego Konserwatora Zabytków i sporządzonych na potrzeby planu. Zgodnie z wytycznymi konserwatorskimi obszar planu jest terenem o dużych walorach urbanistycznych, kulturowych, krajobrazowych i przyrodniczych. Cechuje go czytelność pierwotnej struktury urbanistycznej oraz spójny charakter poszczególnych grup zabudowy o właściwej sobie skali. Elementami kształtującymi krajobraz tego rejonu i jego strukturę przestrzenną są: Skarpa W. będąca terenem otwartym, wyeksponowany na skarpie zespół zabudowy Parlamentu, willowa dzielnica z okresu dwudziestolecia międzywojennego, zabudowa [...]i ul. [...] oraz wschodniej pierzei placu [...]. Nieruchomość oznaczona jako działka ewid. o nr [...] przynależy do grupy "obiekty i zespoły do objęcia ochroną konserwatorską w Planie, a konkretnie położona jest w terenie "Skarpa W., zgodnie z zapisami Studium. Zgodnie z załączonym rysunkiem wytycznych konserwatorskich na tym terenie nie przewidziano nowych inwestycji - "dopuszczenia zabudowy terenu/nadbudowy", pozostawiając teren jako niezabudowany i niegrodzony zgodnie z zapisami Studium.
Ponadto, prognoza oddziaływania na środowisko potwierdza, że przyjęte zapisy planu ograniczają negatywne oddziaływanie na środowisko. Zapisy prognozy oddziaływania na środowisko do projektu mpzp rejonu ulicy [...] na str. 24: "Ochronie podlega także Skarpa W., m.in. poprzez wyznaczenie w planie stref ochrony bezpośredniej oraz pośredniej stoku. W strefie ochrony bezpośredniej stoku, obejmującej stok Skarpy W. na całej jej długości wraz z terenami położonymi w odległości 30 m od korony Skarpy i 20 m od dolnej krawędzi stoku Skarpy obowiązuje min. zakaz grodzenia oraz zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych, nadbudowy i rozbudowy obiektów istniejących, a także realizacji inwestycji celu publicznego w zakresie układu drogowo - ulicznego i infrastruktury technicznej, w przypadku zagrożenia dla stabilności skarpy. Zapisy planu chronią wartości przyrodnicze i przestrzenne zieleni towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej oraz usługowej. Przewiduje się, że w obszarze nastąpić może niewielkie ograniczenie PBC w wyniku wprowadzenia nowej zabudowy". Dalej w tym samym dokumencie na str. 32 zapisano: "Skarpa W. zagrożona jest osuwaniem się mas ziemi. W celu ograniczenia zagrożenia dla Skarpy W. plan ustala strefy ochrony bezpośredniej i pośredniej ochrony stoku. (...) Przyjęte rozwiązania ograniczają możliwość powstawania zagrożeń dla ludności i zabudowy. " Natomiast na str. 33 prognozy zawarto rozwiązania ograniczające oddziaływanie na środowisko, m.in. ochrona skarpy przed ruchami masowymi min. poprzez wprowadzenie zakazu lokalizowania nowych obiektów budowlanych, nadbudowy i rozbudowy obiektów istniejących, a także realizacji inwestycji celu publicznego w zakresie układu drogowo - ulicznego i infrastruktury technicznej, w przypadku zagrożenia stabilności skarpy oraz zachowanie, pielęgnację i uzupełnianie istniejącej zieleni występującej na jej stokach; objęcie ochroną Skarpy W. poprzez ustalenie stref bezpośredniej i pośredniej ochrony jej stoku.
Organ stwierdził, że plan został sporządzony z zachowaniem wymogów proceduralnych określonych w art. 17 u.p.z.p. i uzyskał wszystkie niezbędne, wymagane prawem, uzgodnienia formalne. W sprawie zaskarżonego planu wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w uzasadnieniu do wyroku z dnia 25 lutego 2020 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2400/19 (wyrok prawomocny od dnia 30 czerwca 2020 r.) nie stwierdził istotnego naruszenia przez organ trybu sporządzania miejscowego planu.
Organ podkreślił ponadto, iż plan jest zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy przyjętym uchwałą nr LXXXII/2746/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. (dalej: Studium). Obszar, na którym położona jest nieruchomość, narażony jest na osuwanie się mas ziemnych. Obszar ten uznany jest za pomnik historii (KZ-PH) - Historyczny zespół miasta z [...] i [...] i obszarze archeologicznym wpisanym do rejestru zabytków oraz w strefie ochrony krajobrazu kulturowego (KZ-K). Nieruchomość skarżącej znajduje się na terenie eksponowanym w krajobrazie miasta - Skarpie W., która podlega ochronie i stanowi główny element kształtujący strukturę przestrzenną oraz krajobraz miasta. Ulica [...] stanowi powiązanie głównych przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym. PI. [...], al. [...], al. [...], ul. [...] i ul. [...] są głównymi przestrzeniami o charakterze reprezentacyjnym. Obszar, na którym znajduje się nieruchomość, oznaczony jest symbolem C.20, jako tereny wielofunkcyjne. Przesądzające dla ustaleń planu było to, że nieruchomość znajduje się w obszarze narażonym na osuwanie mas ziemnych, dla których ustala się:
- obowiązek wykonywania dokumentacji geologiczno - inżynierskiej dla wszystkich przedsięwzięć inwestycyjnych, zawierającej, m.in., ocenę stabilności skarpy oraz wpływu projektowanej inwestycji na jej stabilność, określającej warunki geotechniczne posadowienia obiektów budowlanych, sposoby przeciwdziałania procesom osuwiskowym i preferowane zabezpieczenia techniczne chroniące przed ich uruchomieniem;
- obowiązek określenia w mpzp zasad ich zagospodarowania, w szczególności wyznaczania terenów wyłączonych spod zabudowy:
- obowiązek stosowania rozwiązań technicznych zapewniających stabilność zboczy;
- zakaz odprowadzania na zbocza skarpy wód opadowych i roztopowych ujętych w system kanalizacyjny;
- obowiązek zachowania, pielęgnacji i uzupełniania roślinności ograniczającej erozję zboczy oraz utrzymującej jej stabilność.
Plan uwzględnił, zgodnie ze Studium także to, iż w obszarze bezpośredniej ochrony stoku, w przypadku zagrożenia stabilności skarpy, ustala się zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych, nadbudowy i rozbudowy obiektów istniejących, a także realizacji inwestycji celu publicznego w zakresie układu drogowo- ulicznego i infrastruktury inżynieryjnej oraz zakaz grodzenia.
W ocenie organu, istotnym jest także, że nieruchomość skarżącej leży w obszarze ochrony dziedzictwa kulturowego wskazanym do rehabilitacji i podlega dużej presji inwestycyjnej na obszary cenne przyrodniczo.
Organ podkreślił, że w Studium na rysunku nr 26 wskazano obszary narażone na niebezpieczeństwo osuwania się mas ziemnych. Z części tekstowej Studium wynika, że na terenach występowania ruchów masowych ziemi oraz terenach zagrożonych ruchami masowymi, wskazuje się obszary:
1. bezpośredniej ochrony stoku, obejmujący zbocza Skarpy W. na całej jej długości wraz z terenami położonymi w odległości 30 m od korony i 20 m od dolnej krawędzi stoku;
2. pośredniej ochrony stoku, obejmujący tereny położone w pasie o minimalnej szerokości 100 m od korony Skarpy W. i 50m od jej dolnej krawędzi,
dla których ustala się:
- obowiązek wykonywania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej dla wszystkich przedsięwzięć inwestycyjnych, zawierającej min. ocenę stabilności skarpy oraz wpływu projektowanej inwestycji na jej stabilność, określającej warunki geotechniczne posadowienia obiektów budowlanych, sposoby przeciwdziałania procesom osuwiskowym i preferowane zabezpieczenia techniczne chroniące przed ich uruchomieniem;
- obowiązek określenia w mpzp zasad ich zagospodarowania, w szczególności wyznaczenia terenów wyłączonych spod zabudowy,
- obowiązek stosowania rozwiązań technicznych zapewniających stabilność zboczy;
- zakaz odprowadzania na zbocza skarpy wód opadowych i roztopowych ujętych w system kanalizacyjny;
- obowiązek zachowania, pielęgnacji i uzupełniania roślinności ograniczającej erozję zboczy oraz utrzymującej ich stabilność.
W obszarze bezpośredniej ochrony stoku ponadto, w przypadku zagrożenia stabilności skarpy, ustala się: zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych, nadbudowy i rozbudowy obiektów istniejących, a także realizacji inwestycji celu publicznego w zakresie układu drogowo-ulicznego i infrastruktury inżynieryjnej oraz zakaz grodzenia.
Pełnomocnik organu podniósł, że przy ustaleniu przeznaczeń terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej, jak również określeniu dla nich zasad zagospodarowania, Rada m.st. Warszawy działała w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 4 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podnosił, że to właśnie plany zagospodarowania przestrzennego stanowią jeden z wyznaczników społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności nieruchomości, położonych na terenie objętym planem (postanowienie TK z 18 kwietnia 2000 r., SK 23/98).
Przy sporządzaniu skarżonego planu uwzględniono wymogi stawiane m.in. przez art. 1 ust. 2 u.p.z.p., gdzie wymieniono katalog wartości, jakie należy mieć na uwadze, nie wskazując, aby jakakolwiek z nich miała prymat nad pozostałymi. Przyjęte w planie rozwiązania są słuszne i zostały wprowadzone ze względu na wymagania ochrony środowiska oraz wymagania ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także z uwagi na ochronę dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych i dóbr kultury współczesnej. Organ po przeanalizowaniu zagospodarowania terenów znajdujących się w obszarze planu, w tym nieruchomości skarżącej, a także uwzględniając interes społeczny, a nie tylko interes jednego podmiotu, mając na uwadze wyżej wymienione wartości, zdecydował o takim brzmieniu zapisów planu. Gmina miała prawo skorzystać ze swoich ustawowych kompetencji, przy czym nie przekroczyła władztwa publicznego. Organ dokonał stosownej analizy i uznał wprowadzenie zapisów planu skarżonych przez spółkę za zasadne i odpowiadające rzeczywistemu stanowi zagospodarowania tego obszaru, a także ważnych z punktu widzenia ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej. W świetle tych okoliczności nie można stwierdzić, by brak możliwości zrealizowania przez skarżącą na jej nieruchomości inwestycji stanowiło wynik nadużycia władztwa planistycznego, czyli nieuzasadnionego naruszenia indywidualnego interesu skarżącej.
Organ wskazał, że ustalenia planu dla nieruchomości skarżącej były podyktowane wnikliwą analizą uwarunkowań terenowych i bezspornym faktem, iż znajduje się ona u podnóża Skarpy W. w zasięgu bezpośredniej ochrony stoku, a także, że omawiany obszar uznany jest za pomnik historii (K2-PH) - Historyczny zespół miasta z [...] i [...] i obszarze archeologicznym wpisanym do rejestru zabytków oraz w strefie ochrony krajobrazu kulturowego (KZ-IC). Tak więc, nie można negatywnie ocenić miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na to, iż akt zawiera odmienne ustalenia dla danej nieruchomości aniżeli te zawarte w decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy spełnione zostały wszystkie standardy stanowienia prawa miejscowego.
W piśmie procesowym stanowiącym polemikę z odpowiedzią organu na skargę z dnia 29 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej spółki wskazał, że w wyniku podjęcia uchwały, poprzez przesunięcie linii zabudowy, jedynie nieruchomość skarżącej spółki znalazła się poza obszarem, który może być zabudowany.
W ocenie pełnomocnika spółki stwierdzenie organu, że teren, na którym położona jest nieruchomość skarżących na przestrzeni lat był objęty działaniem kilku aktów i we wszystkich tych opracowaniach planistycznych ostatnich 40 lat obszar Skarpy W. objęty był bezwzględną ochroną przed zabudową jest błędne, ponieważ skarżąca spółka uzyskała decyzję o warunkach zabudowy na przedmiotowej działce, a także pozwolenie na budowę podziemnej galerii fotograficznej. Było to możliwe, ponieważ skarżąca spółka spełniła niezwykle rygorystyczne wymogi, zgodne z historycznymi uwarunkowaniami:
- organ zaakceptował umieszczenie w całości inwestycji pod ziemią (koncepcja budowli wykorzystywała naturalne ukształtowanie terenu i harmonijne wpisanie się inwestycji w otoczenie, i eksponowana była minimalnie, jedynie - wejściem i wyjściem ewakuacyjnym przykrytym stropem, na którym zaprojektowany został trawnik, przez co nie ucierpiała naturalna konfiguracja skarpy i jej walory widokowe),
- inwestycja była zgodna z historycznym przeznaczeniem terenu preferującego "funkcji wychowawczych i oświatowych, prezentacji osiągnięć kultury",
- nie była to budowla mieszkaniowa, produkcyjna i uciążliwa,
- zostały wykonane wszelkie uzgodnienia gwarantujące bezpieczeństwo geologiczne i archeologiczne, oraz wszelkie uzgodnienia dotyczące mediów.
- zalecenia Miejskiej Pracowni Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju: "Działka [...] jest zlokalizowana w "Terenie wskazanym do pozostawienia w dotychczasowym użytkowaniu jako tereny zabudowy z zielenią towarzyszącą " - dla których ustala się - zachowanie najcenniejszych drzew i krzewów, wskazanych na rysunku, - wskazane utrzymanie dotychczasowej powierzchni biologicznie czynnej." zostały spełnione przez spółkę w całości w zaakceptowanej koncepcji i projekcie budowlanym i nie mogą być uznane za podstawę oddalenia skargi.
Również stwierdzenie organu, iż: "(...) iż dokumenty planistyczne obowiązujące na przestrzeni ostatnich 40 lat, mimo zróżnicowanego podejścia do określania przeznaczenia tego obszaru (wynikającego m.in. z różnej skali opracowań i ich logiki), wskazywały przedmiotowy teren, obejmujący Nieruchomość, jako część Skarpy W. do ochrony przed zabudową" jest błędne. Decyzja zezwalająca na budowę została zaskarżona przez Wspólnotę, która wybudowała budynek mieszkalny właśnie na Skarpie W.. Jedynie opieszałość Wojewody w rozpoznaniu odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę (przez dwa lata Wojewoda nie rozpoznał odwołania) doprowadziła do obecnego stanu rzeczy. A zatem funkcje nadzorcze Wojewody powołane w uzasadnieniu stanowiska organu nie wydają się stanowić podstawy do oddalenia skargi skarżącej spółki (Wojewoda czekał na uchwalenie nowego planu).
W ocenie pełnomocnika spółki, zupełnie pozbawione znaczenia jest stwierdzenie organu, że: "Obszar, na którym położona jest nieruchomość, narażony jest na osuwanie się mas ziemnych." W tym przedmiocie zostały poczynione wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i inwestycja skarżącej spółki nie stanowi żadnego zagrożenia. Pełna dokumentacja wymagana od inwestora w związku ze wskazanym problemem została przygotowana i zaakceptowana przez właściwe organy, czego potwierdzeniem było finalne uzyskanie pozwolenia na budowę galerii.
Pełnomocnik spółki wskazał, że sam organ (przez jednostki podległe) ustala w Studium ogólne warunki przyszłej zabudowy, które stają się dla niego podstawą do formalnego procedowania (choć teoretycznie nie są prawem miejscowym), by następnie stwierdzić, że proceduje zgodnie z prawem, bo ma jakąś podstawę faktyczną do dalszych ustaleń. Organ sam sobie wyznacza co zrobi i jak to zrobi, ale powołuje się na te ustalenia jak na obiektywną podstawę działania. Oczywiście Gminie przysługują uprawnienia z mocy art. 4 ust. 1 oraz art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale nie oznacza to jednak, że Gmina może tego uprawnienia nadużywać. Słusznie organ wskazuje, że: "Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podnosił, że to właśnie plany zagospodarowania przestrzennego stanowią jeden z wyznaczników społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności nieruchomości, położonych na terenie objętym planem (postanowienie TK z 18 kwietnia 2000 r., SK 23/98)." Właśnie zamiana galerii fotograficznej na trawnik stanowi oczywiste nadużycie władztwa planistycznego. Uzasadniony jest zarzut, że właśnie "społeczno-gospodarcze przeznaczenia prawa własności nieruchomości" zostało naruszone przez organ, a nie przez właściciela nieruchomości, który na ważny ceł społeczny przeznaczył własną nieruchomość i własne środki finansowe.
Pełnomocnik wskazał, że nie wiadomo jest, o co organ oparł stwierdzenie, że: "Organ dokonał stosownej analizy i uznał wprowadzenie zapisów planu skarżonych przez Spółkę za zasadne i odpowiadające rzeczywistemu stanowi zagospodarowania tego obszaru, a także ważnych z punktu widzenia ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej." Organ nie wyjaśnił. Jak "ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych" ma się do pozostawienia trawnika, zamiast galerii fotograficznej.
NSA w wyroku z 16 lutego 2021 r. sygn. II OSK 1599/18 stwierdził, iż "organ winien ocenić czy przy wyznaczaniu spornych terenów wyważono w sposób właściwy z jednej strony wymagania ładu przestrzennego i walory krajobrazowe, a z drugiej strony walory ekonomiczne przestrzeni i uprawnienia skarżącej i do wykorzystania w ramach uprawnień właścicielskich przedmiotowych nieruchomości." Organ tej argumentacji NSA nie dostrzegł i nie zajął stanowiska w jej przedmiocie. W żadnym miejscu organ nie próbuje wyważyć interesu prywatnego i publicznego, a w realiach niniejszej sprawy wręcz zasadny jest zarzut, że narusza ważny interes społeczny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl art. 151 p.p.s.a. Sąd oddala skargę jeżeli jest ona bezzasadna.
Podstawę prawną wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazać należy, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej: ustawa nowelizująca). Zmieniła ona m.in. treść art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dla ustalenia, która wersja art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie w danej sprawie rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r., II OSK 1624/18, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 4 lipca 2019 r., zatem wniesienie skargi w tej sprawie nie musiało zostać poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.
Warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego postanowieniami zaskarżonej uchwały. W tej sprawie skarżąca spółka I. sp. z o.o. z siedzibą w W. wywodzi swój interes prawny z prawa
użytkowania wieczystego działki położonej w W. przy ul. [...], o numerze [...] w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy dla W.[...] Wydział [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...]. Nieruchomość ta została nabyta na mocy umowy sprzedaży z dnia 26 kwietnia 2005 r. przez jej poprzednika prawnego spółkę Y. sp. z o.o. z siedzibą w W.. Według ustaleń planu działka nr [...] znajduje się na terenie 2 MW (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz inne usługi jako wbudowane lokale użytkowe w budynki przeznaczenia podstawowego). Sąd uznał, że spółka ma zatem interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, zwłaszcza, że planowała budowę na tej działce galerii (z częścią gastronomiczną), lecz przed wejściem w życie planu nie uzyskała ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zgodnie z planem na tej działce zabudowa nie została dopuszczona.
Na wstępie wskazać należy, iż plan został sporządzony z zachowaniem wymogów proceduralnych określonych w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (według stanu prawnego na dzień podjęcia uchwały - Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p.). W sprawie zaskarżonego planu wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w uzasadnieniu do wyroku z dnia 25 lutego 2020 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2400/19 (wyrok prawomocny od dnia 30 czerwca 2020 r.) nie stwierdził istotnego naruszenia przez organ trybu sporządzania miejscowego planu, w związku z czym w tej sprawie Sąd jest związany wcześniejszym prawomocnym wyrokiem w zakresie oceny naruszenia procedury planistycznej.
W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w części, to jest w zakresie § 20 ust. 1, § 5 pkt 2 lit. a, c, d, § 16 oraz § 17 dla terenu oznaczonego symbolami 2MW dla obszaru rejonu ulicy [...], w odniesieniu do działki nr [...].
Zgodnie z § 20 ust. 1 planu dla terenu 2.MW określa się: 1) przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna; 2) przeznaczenie dopuszczalne: inne usługi, realizowane jako wbudowane lokale użytkowe w budynki przeznaczenia podstawowego przy czym powierzchnia tych usług nie może przekroczyć 20% powierzchni użytkowej budynku. Zgodnie z § 20 ust. 2 uchwały, dla terenu 2.MW określa się zasady kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania: 1) ustala się zachowanie istniejącej zabudowy z prawem do przebudowy i rozbudowy zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy z uwzględnieniem ustaleń § 5 pkt 2 lit. a, c, d; 2) zakazuje się nadbudowy istniejących budynków; 3) ustala się maksymalną wysokość zabudowy - 26,0 m, lecz nie więcej niż 8 kondygnacji nadziemnych; 4) ustala się maksymalną intensywność zabudowy - 1,5; 5) ustala się minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 10%.
Z kolei z przepisu § 5 pkt 2 lit. a, c, d uchwały wynika, że ustala się ochronę i kształtowanie ładu przestrzennego w zakresie realizacji zabudowy poprzez:
a) sytuowanie budynków zgodnie z wyznaczonymi na rysunku planu liniami zabudowy, przy czym:
– nowe budynki oraz budynki rozbudowywane należy lokalizować zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy, z uwzględnieniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustalonymi w przepisach szczegółowych dla terenów,
– dopuszcza się zachowanie, bieżącą konserwację, przebudowę istniejących budynków wykraczających poza wyznaczone linie zabudowy przy zachowaniu przepisów ogólnych i szczegółowych dla terenów,
– nieprzekraczalne i obowiązujące linie zabudowy nie odnoszą się do podziemnych części budynków, w tym parkingów podziemnych i wjazdów do nich oraz innych budowli podziemnych, które nie wystają ponad poziom terenu, w szczególności garaży podziemnych, przejść dla pieszych oraz pasaży podziemnych,
– linie zabudowy nie odnoszą się do wskazanego na rysunku planu maksymalnego zasięgu parkingu, który można realizować zgodnie z przepisami szczegółowymi dla terenów, (...)
c) w przypadku lokalizacji zabudowy zgodnie z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy dopuszcza się wysunięcie poza wyznaczoną nieprzekraczalną linię zabudowy o maksimum 2,0 m, elementów wejść do budynków w szczególności: schodów, podestów, daszków, pochylni, dźwigów osobowych (wind) oraz elementów termomodernizacji,
d) zakazuje się realizacji wysunięć, o których mowa w lit. b i c poza granicę obszaru objętego planem.
Z części graficznej planu wynika, że na terenie 2.MW wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy otaczającą obszar już istniejącej na tym terenie zabudowy, co oznacza, że realizacja zabudowy poza tą linią nie jest dopuszczalna. Działka nr [...] znajduje się poza tą linią, przylega ona do pasa drogowego ul. [...], na części tej działki znajduje się droga dojazdowa do budynków położonych w południowej części terenu 2.MW. Działka przylega do terenów Parku im. [...]. Z części graficznej planu wynika ponadto, że na działce nr [...] wyznaczono w planie teren strefy zieleni, na części tej działki znajduje się stok skarpy (opisany w legendzie mapy jako element ochrony środowiska) oraz obszar osuwania się mas ziemnych (opisany w legendzie mapy jako jeden z obszarów szczególnych uwarunkowań i zagrożeń). Ponadto działka ta znajduje się w strefie bezpośredniej ochrony stoku Skarpy W. (opisanej w legendzie mapy jako jeden z obszarów szczególnych uwarunkowań i zagrożeń).
Z treści części tekstowej i graficznej planu wynika, że organ planistyczny na terenie 2.MW wziął pod uwagę istniejącą i powstałą przed wejściem w życie planu zabudowę na tym terenie i dopuścił ewentualne zainwestowanie tego terenu tylko w granicach nieprzekraczalnych linii zabudowy otaczających w zasadzie teren zabudowy już istniejącej. Pozostałą część tego terenu organ objął ochroną przed zabudową poprzez pozostawienie go poza liniami zabudowy oraz wyznaczenie tam strefy zieleni (poza istniejącym zainwestowaniem w postaci dróg dojazdowych).
W ocenie Sądu, przeznaczenie terenu 2.MW pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem usług realizowanych jako wbudowane lokale użytkowe w budynki przeznaczenia podstawowego (§ 20 ust. 1 uchwały) nie narusza prawa. Organ nadał temu terenowi przeznaczenie podstawowe takie, jakie wynikało z istniejącego zagospodarowania terenu, powstałego przed uchwaleniem planu. W § 20 ust. 2 uchwały, dla terenu 2.MW ustalono zachowanie istniejącej zabudowy z prawem do przebudowy i rozbudowy zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy z uwzględnieniem ustaleń § 5 pkt 2 lit. a, c, d (pkt 1), zakazano nadbudowy istniejących budynków (pkt 2) oraz ustalono wskaźniki zabudowy (pkt 3-5). Z kolei z przepisu § 5 pkt 2 lit. a uchwały wynika, że ustala się ochronę i kształtowanie ładu przestrzennego w zakresie realizacji zabudowy poprzez sytuowanie budynków zgodnie z wyznaczonymi na rysunku planu liniami zabudowy. Zatem poza tymi liniami zabudowa nie została dopuszczona w planie.
Sąd uznał, że pozostawienie działki skarżącej spółki nr [...] poza tymi liniami zabudowy zostało przez organ racjonalnie uzasadnione i nie naruszono w tym zakresie władztwa planistycznego gminy. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, przyjęte w planie rozwiązania są zostały wprowadzone ze względu na wymagania ochrony środowiska oraz wymagania ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także z uwagi na ochronę dziedzictwa kulturowego i zabytków. Są to wartości przewidziane w art. 1 ust. 2 pkt 3 i 4 u.p.z.p. Powodem przyjęcia takich rozwiązań w planie było przede wszystkim to, że teren, na którym znajduje się działka nr [...] położony jest w strefie bezpośredniej ochrony Skarpy W. oraz na terenie osuwania się mas ziemnych, co wynika wprost z części graficznej planu. Obowiązek ochrony tych terenów wynika z dokumentów sporządzonych w toku procedury planistycznej oraz ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (uchwała Rady m.st. Warszawy nr LXXXII/2746/2006 z dnia 10 października 2006 r. ze zm.). Taki obowiązek został wskazany w opinii Biura Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 13 sierpnia 2008 r. (pkt II.6), w której stwierdzono, że plan powinien uwzględnić zapisy Studium dotyczące obszarów narażonych na osuwanie się mas ziemnych oraz Rejestru terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy na terenie m.st. W.. W Opracowaniu ekofizjograficznym do projektu m.p.z.p. rejonu ulicy [...] ze stycznia 2009 r. wskazano, że tereny Skarpy W. zajmują około 25 % powierzchni terenu objętego planem (str. 6), odcinek Skarpy W. należy do jednych najbardziej wartościowych krajobrazowo terenów miasta, tereny powyżej i poniżej skarpy stanowią istotne dziedzictwo z uwagi na krajobraz kulturowy (str. 11). We wnioskach tego opracowania wskazano, że w zakresie ochrony Skarpy W. wskazuje się zakaz lokalizacji nowej zabudowy na stoku skarpy oraz w jej bezpośrednim sąsiedztwie (str. 25). Teren działki nr [...] został zaliczony w Opracowaniu ekofizjograficznym jako "teren wskazany do pozostawienia w dotychczasowym użytkowaniu jako teren zabudowy z zielenią towarzyszącą" dla którego zalecono zachowanie najcenniejszych drzew i krzewów oraz utrzymanie dotychczasowej powierzchni biologicznie czynnej (str. 23 opracowania i rysunek pn. Kompleksowa ocena warunków ekofizjograficznych). Natomiast w Prognozie oddziaływania planu na środowisko wskazano, że Skarpa W. jest jednym z podstawowych uwarunkowań do projektu planu i wymaga ochrony rzeźby (str. 21). Skarpa W. jest zagrożona osuwaniem się mas ziemi. W planie prawidłowo przyjęto strefy bezpośredniej i pośredniej ochrony stoku Skarpy. Przyjęte w planie rozwiązania ograniczają możliwość powstawania zagrożeń dla ludności i zabudowy (str. 32).
Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W tej sprawie zaskarżona uchwała w pełni realizuje wytyczne wskazane w Studium dotyczące ochrony środowiska i ochrony krajobrazu kulturowego. Obszar, na którym znajduje się nieruchomość, oznaczony jest symbolem C.20, jako tereny wielofunkcyjne. W rozdziale XX Studium "Obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi i osuwania się mas ziemnych" pkt 2 "Obszary narażone na niebezpieczeństwo osuwania się mas ziemnych" wyodrębniono obszary bezpośredniej i pośredniej ochrony stoku. Obszar bezpośredniej ochrony stoku, obejmuje zbocza Skarpy W. na całej jej długości wraz z terenami położonymi w odległości 30 m od korony i 20 m od dolnej krawędzi stoku, obszar pośredniej ochrony stoku, obejmuje tereny położone w pasie o minimalnej szerokości 100 m od korony Skarpy W. i 50 m od jej dolnej krawędzi. Dla obszarów tych ustalono:
- obowiązek wykonywania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej dla wszystkich przedsięwzięć inwestycyjnych, zawierającej min. ocenę stabilności skarpy oraz wpływu projektowanej inwestycji na jej stabilność, określającej warunki geotechniczne posadowienia obiektów budowlanych, sposoby przeciwdziałania procesom osuwiskowym i preferowane zabezpieczenia techniczne chroniące przed ich uruchomieniem;
- obowiązek określenia w mpzp zasad ich zagospodarowania, w szczególności wyznaczenia terenów wyłączonych spod zabudowy,
- obowiązek stosowania rozwiązań technicznych zapewniających stabilność zboczy;
- zakaz odprowadzania na zbocza skarpy wód opadowych i roztopowych ujętych w system kanalizacyjny;
- obowiązek zachowania, pielęgnacji i uzupełniania roślinności ograniczającej erozję zboczy oraz utrzymującej ich stabilność.
W obszarze bezpośredniej ochrony stoku ponadto, w przypadku zagrożenia stabilności skarpy, w Studium ustalono zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych, nadbudowy i rozbudowy obiektów istniejących, a także realizacji inwestycji celu publicznego w zakresie układu drogowo-ulicznego i infrastruktury inżynieryjnej oraz zakaz grodzenia. Obszary narażone na niebezpieczeństwo osuwania się mas ziemnych zostały wskazane na Rysunku Studium Nr 26 (wydruk Rysunku nr 26 - k. 264 akt sądowych). Działka skarżącej spółki znajduje się na takim obszarze według ustaleń Studium.
Powyższe ustalenia Studium były wiążące dla organu, który w przedmiotowym planie przyjął rozwiązania przewidziane w § 11 ust. 2 uchwały. Zgodnie z tym przepisem ustala się następujące strefy ochrony Skarpy W.:
a) bezpośredniej ochrony stoku, obejmującą stok Skarpy W. na całej jej długości wraz z terenami położonymi w odległości 30 m od korony Skarpy i 20 m od dolnej krawędzi stoku Skarpy, według rysunku planu,
b) pośredniej ochrony stoku, obejmującą pas terenu o szerokości 100 m od korony Skarpy i 50 m od jej dolnej krawędzi, według rysunku planu;
3) w obrębie stref bezpośredniej i pośredniej ochrony stoku:
a) wskazuje się na obowiązek stosowania rozwiązań technicznych zapewniających stabilność zboczy stoku,
b) zakazuje się odprowadzania na zbocza stoku skarpy wód opadowych lub roztopowych ujętych w system kanalizacyjny lub w sposób zorganizowany do ziemi,
c) ustala się zachowanie, pielęgnację i uzupełnianie roślinności, ograniczającej erozję zboczy oraz utrzymującej ich stabilność;
4) w obrębie strefy bezpośredniej ochrony stoku zakazuje się:
a) lokalizowania nowych obiektów budowlanych, nadbudowy i rozbudowy obiektów istniejących, a także realizacji inwestycji celu publicznego w zakresie układu drogowo-ulicznego i infrastruktury technicznej, w przypadku zagrożenia stabilności skarpy,
b) grodzenia;
5) wyznacza się na rysunku planu granicę obszaru osuwania się mas ziemnych, określoną na podstawie rejestru terenów zagrożonych ruchami masowymi ziem oraz terenów, na których występują te ruchy, dla którego obowiązują ustalenia pkt 3 i 4.
W ocenie Sądu, nie stanowi zatem nadużycia władztwa planistycznego ochrona terenu m.in. działki skarżącej spółki nr [...] przed zabudową, gdyż w Studium nałożono na organ obowiązek określenia w planie zasad zagospodarowania obszarów bezpośredniej i pośredniej ochrony stoku, w szczególności wyznaczenia terenów wyłączonych spod zabudowy. Organ uznał, że takim terenem wyłączonym spod zabudowy powinien być teren m.in. działki skarżącej spółki nr [...], gdyż realizacja zabudowy na tym terenie stanowi zagrożenie dla Skarpy W., która podlega ochronie i stanowi główny element kształtujący strukturę przestrzenną oraz krajobraz miasta.
Dodatkowym argumentem przemawiającym za uniemożliwieniem wprowadzenia nowej zabudowy na terenie 2.MW poza liniami nieprzekraczalnej zabudowy był fakt, że obszar objęty planem uznany został w Studium za pomnik historii (KZ-PH) - Historyczny zespół miasta z [...] i [...] i znajduje się w obszarze archeologicznym wpisanym do rejestru zabytków oraz w strefie ochrony krajobrazu kulturowego (KZ-K), co potwierdza również rysunek nr 6 do Opracowania ekofizjograficznego. Ulica [...] stanowi powiązanie głównych przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym. PI. [...], al. [...], al. [...], ul. [...] i ul. [...] są głównymi przestrzeniami o charakterze reprezentacyjnym. W ocenie organu, istotnym jest także, że nieruchomość skarżącej leży w obszarze ochrony dziedzictwa kulturowego wskazanym do rehabilitacji i podlega dużej presji inwestycyjnej na obszary cenne przyrodniczo. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, organ planistyczny kierował się również Wytycznymi konserwatorskimi z 2007 r. sporządzonymi na potrzeby tergo planu przez Biuro Stołecznego Konserwatora Zabytków, według których działka nr [...] przynależy do grupy "obiekty i zespoły do objęcia ochroną konserwatorską w Planie", a konkretnie położona jest w terenie "Skarpa W., zgodnie z zapisami Studium". Zgodnie z dołączonym do odpowiedzi na skargę rysunkiem wytycznych konserwatorskich na tym terenie nie przewidziano nowych inwestycji - "dopuszczenia zabudowy terenu/nadbudowy", pozostawiając teren jako niezabudowany i niegrodzony zgodnie z zapisami Studium. W postanowieniu z dnia 5 lutego 2016 r. Nr 72/2016 dotyczącym uzgodnienia projektu planu Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał m.in. na konieczność wzmocnienia zapisów chroniących rzeźbę, historyczne ukształtowanie terenu i walory przyrodnicze Skarpy jako fragmentu przebiegającego [...] ciągu terenów zielonych. Zdaniem Sądu, powyższa argumentacja wskazuje na to, że organ w sposób racjonalny i rzeczowy uzasadnił pozostawienie działki skarżącej spółki nr [...] poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy na terenie 2.MW i przeznaczenia tego terenu pod strefę zieleni. Jak wykazał organ, analizując akty planowania przestrzennego obowiązujące na tym terenie od 1982 r., na terenie działki skarżącej spółki nigdy nie była dopuszczona zabudowa. Przeznaczenie tego terenu i dotychczasowy sposób jego wykorzystywania nie ulega zatem zmianie.
W ramach zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP pełnomocnik spółki podniósł brak uwzględnienia w planie miejscowym wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, jak również walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności, w tym prawa użytkownika wieczystego. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 17 lipca 2019 r., II OSK 1798/18), prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Gmina ma ustawowe podstawy do realizacji tzw. władztwa planistycznego w formie aktu prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, z tym, że władztwo to jest ograniczone przepisami szczególnymi oraz ograniczeniami w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3, art. 22 Konstytucji). W tej sprawie ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności nieruchomości przez spółkę, zostały ustanowione, ponieważ były konieczne ze względów ochrony środowiska i ochrony dóbr kultury. Przepisy szczególne i uwarunkowania środowiskowe przede wszystkim przemawiają za ochroną terenu m.in. działki nr [...] przed zabudową. Zgodnie z art. 101 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.) ochrona powierzchni ziemi polega na zapobieganiu ruchom masowym ziemi i ich skutkom. Gmina miała obowiązek uwzględnić zabudowę, która już legalnie powstała na terenie 2.MW przed wejściem w życie planu i objęto tę zabudowę nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, dopuszczając jej rozbudowę i przebudowę. Pozostała niezainwestowana część terenu 2.MW została przeznaczona pod strefę zieleni, bez możliwości jej zabudowy ze względu na ochronę terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych i ochronę cennej przyrodniczo i krajobrazowo Skarpy W.. Skarżąca spółka nie uzyskała przed wejściem w życie planu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z powyższym, organ nie miał obowiązku uwzględniania planowanej przez spółkę inwestycji w treści planu (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). Na treść planu nie miało też wpływu, jakiego rodzaju inwestycję planuje spółka, czy jest to galeria sztuki czy inny budynek, dlatego argumentacja skargi, że organ nie dopuścił do powstania ważnej instytucji kultury nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Nie jest zasadny również zarzut skargi naruszenia przez organ art. 1 ust. 2 pkt. 6 w zw. z art. 2 pkt. 17 u.p.z.p. poprzez nadużycie władztwa planistycznego i całkowite wyłączenie możliwości zabudowy przedmiotowej działki. Jak już wskazano powyżej, Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że w tym przypadku Gmina nadużyła władztwa planistycznego. Wyłącznie na tej działce możliwości zabudowy jest zgodne z art. 101 pkt 6 Prawa ochrony środowiska oraz zapisami Studium w zakresie ochrony terenów osuwania się mas ziemnych. Przyjęte w planie rozwiązania zostały wprowadzone ze względu na wymagania ochrony środowiska oraz wymagania ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także z uwagi na ochronę dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych i dóbr kultury współczesnej. Gmina miała prawo skorzystać ze swoich ustawowych kompetencji dla wprowadzenia ochrony tego terenu przed zabudową. Jak wskazał organ, po przeanalizowaniu zagospodarowania terenów znajdujących się w obszarze planu, w tym nieruchomości skarżącej, a także uwzględniając interes społeczny, a nie tylko interes jednego podmiotu, mając na uwadze wyżej wymienione wartości, zdecydował o takim brzmieniu zapisów planu. Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w tym zakresie.
Niezrozumiały jest zarzut skargi naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niedokonanie przez Gminę inwentaryzacji stanu istniejącego, zignorowanie istniejącej zabudowy, jej charakteru i dotychczasowego przeznaczenia istniejących budynków i wyłączenie możliwości zabudowy działki [...]. Zgodnie z tym przepisem plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Plan sporządzono na mapie w skali 1:1000, zatem przepis ten nie został naruszony.
W ocenie Sądu, nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie zasad zagospodarowania terenu należącego do skarżącej spółki są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy. W skardze nie wskazano na czym konkretnie – zdaniem pełnomocnika spółki – polega niezgodność planu ze Studium. Sąd takiej niezgodności się nie dopatrzył, wręcz przeciwnie właśnie ochrona terenu działki skarżącej wynika przede wszystkim z zapisów Studium.
W skardze podniesiono ponadto zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przy uchwalaniu skarżonego planu zagospodarowania przestrzennego, iż każdy właściciel nieruchomości/użytkownik wieczysty ma prawo do zagospodarowania terenu, a w szczególności do jego zabudowy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z przepisów tych wynika, że każdy ma prawo zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, ale zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem ustalenia planu mogą wpływać na sposób wykonywania prawa własności, w tym prawa do zabudowy i zagospodarowania nieruchomości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W planie miejscowym gmina ma zatem możliwość wprowadzenia zakazu zabudowy nieruchomości, nawet, jeżeli w świetle przepisów powszechnie obowiązujących zabudowa ta byłaby dopuszczalna. Gmina ma obowiązek wziąć pod uwagę nie tylko interesy prywatnych właścicieli nieruchomości, lecz również interes publiczny wyrażający się w ochronie niektórych terenów cennych pod względem środowiskowym i kulturowym przed zabudową. W tej sprawie organ w sposób wyczerpujący uzasadnił, dlaczego działka skarżącej spółki nie została przeznaczona pod zabudowę. Dodatkowo zauważyć należy, że spółka uzyskała decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 lipca 2010 r. nr 151/WZ/[...]/2010 o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji i przez wiele lat prowadziła działania celem jej realizacji. Projekt planu został wyłożony po raz pierwszy do publicznego wglądu w dniu 27 czerwca 2016 r., o czym poinformowano obwieszczeniem z dnia 13 czerwca 2016 r., wyznaczając termin dyskusji publicznej na dzień 11 lipca 2016 r. i termin do składania uwag do dnia 7 września 2016 r. Spółka wiedziała o toczących się pracach planistycznych i ustaleniach planu dla działki nr [...] co najmniej od wyłożenia projektu i składała uwagi do projektu planu. Nie została uwzględniona uwaga spółki dotycząca uwzględnienia w planie planowanej przez nią inwestycji na działce nr [...]. Organ wskazał, że nie przewiduje się wprowadzania nowej zabudowy na tym terenie, gdyż plan zachowuje istniejący układ budynków bez możliwości realizacji nowych ingerujących w Skarpę W.. Zrozumiałe są argumenty spółki, że poniosła ona na przestrzeni tych kilku lat koszty związane z przygotowaniem do realizacji planowanej przez nią inwestycji, lecz z drugiej strony spółka Y. sp. z o.o. (a następnie I. sp. z o.o.) miała świadomość co najmniej od 2016 r., że plan nie przewiduje możliwości zabudowy tej nieruchomości. Spółka prowadziła nadal działania prawne w celu realizacji inwestycji, lecz nie uzyskała jednak przed wejściem w życie planu (tj. 29 sierpnia 2019 r.) ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co nie może mieć decydującego znaczenia przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.
W skardze wskazano, że spółka wnosi o stwierdzenie nieważności również § 16 i 17 planu. Z przepisu § 16 uchwały wynikają szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym: 1) ustala się kąt położenia granicy działki w stosunku do pasa drogowego - 90º, przy czym dopuszcza się odchylenia o 30º, ustalenie nie dotyczy działek narożnych położonych u zbiegu (skrzyżowaniu) dróg; 2) ustala się minimalną szerokość frontu działki nie mniejszą niż 15,0 m; 3) ustala się minimalną powierzchnię działki nie mniejszą niż 600 m 2; 4) dopuszcza się działki o parametrach mniejszych niż ustalone w pkt 3, wyłącznie pod: a) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, b) drogi wewnętrzne, o szerokości nie mniejszej niż 5,0 m. Natomiast przepis § 17 uchwały ustala sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów: 1) do czasu realizacji zagospodarowania zgodnego z ustalonym w planie dopuszcza się użytkowanie terenów i obiektów budowlanych w sposób dotychczasowy; 2) na całym obszarze objętym planem dopuszcza się realizację: a) obiektów na potrzeby organizacji imprez masowych, w ramach wskazanej na rysunku planu granicy terenów służących organizacji imprez masowych, b) wygrodzonych tymczasowych sezonowych ogródków gastronomicznych, c) wygrodzeń sezonowych wystaw; 3) na całym obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizowanie tymczasowych obiektów budowlanych związanych z realizacją inwestycji docelowych w czasie ważności ostatecznego pozwolenia na budowę. Naruszenie tych przepisów w odniesieniu do nieruchomości spółki nie zostało w żaden sposób uzasadnione w skardze i jest niezrozumiałe w kontekście argumentacji skargi. Sąd nie mógł odnieść się w związku z tym do ewentualnego naruszenia tych przepisów.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Konkludując Sąd stwierdza, że kontrola zaskarżonej uchwały nie wykazała, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego lub istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, czy właściwości organów. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała narusza prawo w granicach interesu prawnego skarżącej spółki, tj. w odniesieniu do działki nr [...].
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.
Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na wniosek skarżącej spółki. Organ w ustawowym terminie od zawiadomienia o tym wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.