VII SA/Wa 1530/20

VII SA/Wa 1530/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś
Bogusław Cieśla /sprawozdawca/
Grzegorz Antas /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1996/21 - Wyrok NSA z 2022-12-08
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 par. 1 pkt 2 art. 157 par. 1 art. 158 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2021r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oddala skargę
Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek H. K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. i G. K. pozwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w [...] - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2010 r.
W uzasadnieniu organ podał, że Prezydent [...] wskazaną decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na rozbudowę domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...].
W dniu 17 maja 2019 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek H. K., o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.
H. K., jako właścicielka sąsiedniego segmentu zażądała stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wskazując, że organ administracji architektoniczno-budowlanej rażąco naruszył § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji.
Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania pozostałe dwa przypadki określone w § 12 ust. 3 pkt 1 i 2 warunków technicznych, jako odnoszące się do sytuowania nowego budynku, a nie rozbudowy. Wskazywała też na skutki w postaci ograniczenia dostępu światła, zacieniania pomieszczeń oraz większości ogrodu, oraz istnienie w ścianie granicznej 3 otworów wentylacyjnych skierowanych w stronę jej nieruchomości.
W ocenie Wojewody [...], decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nie narusza przepisów Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 12 kwietna 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (wg. stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji - Dz. U. z 2009 r., Nr 56, poz. 461), w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.
Zgodnie z § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 marca 2009 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 12 ust. 2, dopuszczał sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynikało to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Z treści ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy Prezydenta [...] Nr [...]z dnia [...] kwietnia 2009 r., wynikało, że nie sprzeciwiała się ona rozbudowie budynku bezpośrednio przy granicy działki, pozostawiając tę kwestię uznaniu organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Za rozbudową domu jednorodzinnego (segmentu bliźniaka) bezpośrednio przy granicy działki przemawiał też przepis § 12 ust. 3 pkt 1 warunków technicznych, albowiem dopuszczał on na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, (co miało miejsce w niniejszym przypadku), w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m.
Zdaniem organu wojewódzkiego, w sprawie zastosowania miał przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a nie przepis § 12 ust. 3 pkt 2 tego rozporządzenia, zgodnie z którym możliwe było sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli przylegałby on całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istniała ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miałaby długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej.
Wojewoda podkreślił, że przepisy warunków technicznych na przestrzeni lat ulegały zmianie i w świetle aktualnie obowiązujących przepisów warunków technicznych, dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Organ wskazał, że projekt budowlany z 2010 r. nie zezwalał na realizację jakichkolwiek otworów wentylacyjnych usytuowanych w ścianie bezpośrednio przy granicy z działką skarżącej.
Wojewoda [...] podkreślił, że podstawą orzekania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie o pozwolenie na rozbudowę segmentu bliźniaka była ostateczna decyzja o warunkach zabudowy Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., ustalająca warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku na działce nr ew. [...], przebudowie wjazdu na części działki nr ew. [...] w obrębie [...], usytuowanej przy ul. [...]w [...].
Z treści ww. decyzji o warunkach zabudowy wynikało, że na terenie inwestycji obowiązuje, między innymi, nieprzekraczalna linia zabudowy wg sąsiednich budynków, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu po realizacji inwestycji wynoszący 0,29, szerokość elewacji frontowej - 9,5m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - do wysokości krawędzi istniejącej, geometria dachu - dach płaski, a także powierzchnia biologicznie czynna wynosząca minimum 60% dla całej działki nr ewid. [...].
Decyzja ustalała warunki w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków albowiem teren inwestycji oraz istniejący budynek objęte są ochroną Konserwatora Zabytków i w związku z tym inwestor zobowiązany był do dostosowania się do warunków wynikających z dokonanych uzgodnień, tj. pisma Biura [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2008 r., dopuszczającego wnioskowaną rozbudowę.
W ocenie organu nie ma sprzeczności pomiędzy treścią decyzji o warunkach zabudowy, a treścią udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę. Z zatwierdzonego projektu budowlanego rozbudowy domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wynika, że parametry budynku spełniają wymogi decyzji o warunkach zabudowy.
Inwestycja spełnia parametry dotyczące powierzchni biologicznie czynnej i wynosi 328,6m2, co stanowi 63,2% powierzchni działki objętej inwestycją, (str. 5 Projektu). W ramach inwestycji przeznaczono 25% powierzchni terenu na cele urządzonej zieleni zgodnie z załączonym bilansem terenu.
Zaprojektowany obiekt spełnia wymogi [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2008 r., zgodnie z którymi organ konserwatorski dopuścił zmianę wewnętrznego układu pomieszczeń oraz przeniesienia wejścia w zaproponowanej formie na wschodnią elewację budynku oraz dopuścił zmianę kolorystyki stolarki okiennej na elewacji frontowej, bez zastosowania poziomych paneli przesłaniających okna zaproponowanych w koncepcji "A".
Zdaniem organu wojewódzkiego, spełnione zostały też wymogi rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem działka objęta inwestycją jest wąska, ma szerokość poniżej 16m i w związku z tym zastosowanie miał przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 12 kwietna 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 461 ze zm.), zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m.
Działka inwestycyjna znajduje się na terenie, na którym zlokalizowana jest zabudowa jednorodzinna bliźniacza, wielorodzinna jak i szeregowa. Inwestycja mieści się w tej kategorii.
Wojewoda [...] w konkluzji stwierdził, że decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nie zawiera żadnej z wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.
H. K. wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania H. K., od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że kontrolowaną decyzją zatwierdzono projekt budowlany zatytułowany "projekt rozbudowy domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej". Z części tekstowej i graficznej tego projektu wynika, że sporne roboty budowlane obejmowały rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz budowę nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej.
Ze znajdującego się w projekcie budowlanym "Projektu wyburzeń ..." wynikało, że projekt rozbiórki obejmuje "rozbiórkę części budynku mieszkalnego przy ulicy [...] (...) w całości łącznie z częścią fundamentów wg załączonego rysunku. (...) Pozostałą ścianę szczytową istniejącego budynku zabezpieczyć razem z fundamentem ścianą szczelinową" (Projekt budowlany, Projekt wyburzeń w części domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, Rozbiórka obiektów kubaturowych, str. 43). Z rysunków wynikało, że rozbiórce nie ulegnie wyłącznie ściana od strony budynku na działce o nr ew. [...].
Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, sposób określenia przedmiotu spornej inwestycji pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Przedmiotem kontroli był bowiem konkretny projekt budowlany stanowiący integralną część wskazanej decyzji organu.
Z zatwierdzonego projektu budowanego wynikało, że sporne roboty budowlane obejmują rozbiórkę istniejącego budynku oraz budowę nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Natomiast fakt, że projektowane roboty budowlane zostały nazwane "rozbudową" istniejącego budynku mieszkalnego, a nie "rozbiórką i budową" nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2010 r.
Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.
L. K. i G. K. - do wniosku z [...] maja 2010 r. o pozwolenie na budowę dołączyli oświadczenie o prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr ew. [...]. Inwestorzy przedłożyli również decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2009 r., nr [...], ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku na działce nr ew. [...], przebudowie wjazdu na części działki nr ew. [...], obr. [...], przy ul. [...] w [...] - Dzielnicy [...].
W analizowanym przypadku nie zostały rażąco naruszone przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.
Zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
Analiza projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją nie wykazała w ocenie organu, aby inwestycja naruszała rażąco ustalenia ww. decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2009 r., nr [...]. W szczególności nie naruszono wymogów dotyczących:
- nieprzekraczalnej linii zabudowy (dopuszczalna: wg sąsiednich budynków; projektowana: wg sąsiednich budynków);
- wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu po realizacji inwestycji (dopuszczalny: 0,29; projektowany: 0,25, Projekt budowlany, cz. 1.2 zawartość opracowania, pkt 2 Parametry inwestycji, ppkt 2.2 Bilans powierzchni biologicznie czynnej, str. 5);
- szerokości elewacji frontowej (dopuszczalna: 9,5 m; projektowana: 8,85 m, rys. Plan sytuacyjny);
- wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (dopuszczalna: do wysokości krawędzi istniejącej; projektowana: do wysokości krawędzi istniejącej);
- geometrii dachu (dopuszczalna: dach płaski; projektowana: dach płaski);
- powierzchni biologicznie czynnej (dopuszczalna: min. 60% dla całej działki o nr ew. [...]; projektowana: 63,2%, Projekt budowlany, cz. 1.2 zawartość opracowania, pkt 2 Parametry inwestycji, ppkt 2.2 Bilans powierzchni biologicznie czynnej, str. 5).
Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy teren inwestycji oraz istniejący budynek objęte były ochroną Konserwatora Zabytków.
[...] Konserwator Zabytków pismem z [...] kwietnia 2008 r., dopuścił "realizację zbliżoną do zaproponowanego wariantu "A".
W analizowanym przypadku nie został rażąco naruszony przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi.
Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) budynek na działce budowlanej należy sytuować, co do zasady, w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.
Stosownie do § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zgodnie zaś z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m.
Natomiast stosownie do § 12 ust 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych.
Sporne roboty budowlane obejmowały rozbiórkę istniejącego budynku oraz budowę nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. Rozbiórce nie podlegała wyłącznie ściana od strony budynku na działce o nr [...].
Z projektu zagospodarowania terenu wynikało natomiast, że działka inwestycyjna ma szerokość 13,51 m (Plan sytuacyjny, str. 32).
Budynek został zaprojektowany ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych (Rzut parteru, str. 34; rys. Rzut piętra, str. 35) w granicy z działką o nr ew. [...], tak że częścią ściany przylega do budynku znajdującego na działce nr ew. [...], natomiast od strony działki nr ew. [...], sporny budynek został zaprojektowany w odległości 3,74 m (ściana pełna) oraz w odległości 4,46 m (ściana z otworem drzwiowym).
Takie usytuowanie, tj. w granicy z działką nr [...] ustalała decyzja Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2009 r., nr [...]. Z załącznika graficznego stanowiącego integralną część decyzji o warunkach zabudowy wynikało, że projektowany obiekt ma być zlokalizowany w granicy z działką o nr ew. [...], w taki sposób, że częścią ściany przylega do budynku znajdującego na działce nr ew. [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przepis § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budzi wątpliwości interpretacyjne w zakresie, w jakim dotyczy on możliwości rozbudowy istniejącego budynku, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, przy jednoczesnym zachowaniu w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy jego dotychczasowych wymiarów. Na tę okoliczność przywołał stosowne orzeczenia sądów administracyjnych.
W tym kontekście stwierdził, że tam gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 383/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 grudnia 2006 r" sygn. akt II OSK 28/06).
Wbrew twierdzeniom odwołania, wskazane usytuowanie obiektu (tj. ścianą pełną w granicy z działką nr ew. [...]) nie narusza, a tym bardziej rażąco, wymogów określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.
Skoro budynek został usytuowany zgodnie z wymogami określonymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., to inwestorzy nie mieli obowiązku uzyskania odstępstwa, o którym mowa w art 9 Prawa budowlanego.
W tym przypadku nie został rażąco naruszony art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Projekt budowlany zatwierdzony kwestionowanym pozwoleniem na budowę w branży architektonicznej i konstrukcyjnej został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach, legitymujące się zaświadczeniem o wpisie na listę właściwego samorządu zawodowego. W dokumentacji zatwierdzonej kontrolowanym pozwoleniem na budowę znajdują się ponadto oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej wymagane przepisem art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do okoliczności zacienia pomieszczeń oraz większości ogrodu - organ wskazał, że dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, koniecznym jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego, a także jego przebudowa, odpowiada normom Prawa budowlanego, warunkom techniczno-budowlanym i czy inwestycja nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia.
Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich.
Podsumowując, GINB nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Prezydenta [...] z [...] lipca 2010 r., naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, w tym przepisy ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.
H. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. Naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w związku z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu na dzień wydawania decyzji Prezydenta [...] nr [...]), poprzez bezpodstawne uznanie, że przepis § 12 ust. 3 pkt 3 rodzi wątpliwości interpretacyjne i w związku z tym jego naruszenia nie można uznać za rażące;
2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 7 i 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w związku z § 12 ust. 3 pkt 1-3 rozporządzenia, poprzez rażąco błędną ich wykładnię, uznanie że pozwolenie wydane przez Prezydenta [...] jako rozbudowa, przy prawie całkowitej rozbiórce budynku i sytuowaniu nowego, nie stanowiło rażącego naruszenia tych przepisów;
3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że decyzja nie naruszyła w sposób rażący przepisów techniczno-budowlanych, w tym § 12 ust. 3 pkt 1-3 ww. rozporządzenia w brzmieniu na dzień jej wydawania.
Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...].
W uzasadnieniu skargi wskazano, że projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną decyzją, przewidywał rozbudowę domu uczestników poprzez m.in. zwiększenie gabarytów budynku w granicy działki, co w sposób rażący naruszyło obowiązujące przepisy oraz interes wnioskodawczyni.
Przepis § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji, stanowił, że w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się (...) rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych.
Z powyższego wynika, że warunkiem rozbudowy jest ustalenie, iż nie dojdzie do zmiany gabarytów budynku w pasie przygranicznym o szerokości 3 m. Błędne było stwierdzenie organu, że "przepis § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budzi wątpliwości interpretacyjne w zakresie, w jakim dotyczy on możliwości rozbudowy istniejącego budynku, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną przy jednoczesnym zachowaniu w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy jego dotychczasowych wymiarów.
Organ powołał się na dwa wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Rzeszowie z 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 899/17 oraz w Szczecinie z 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 639/17. Jednak wyroki te stoją w sprzeczności z ugruntowaniem orzecznictwem sądowoadministracyjnym (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2018 r., sygn. IV SA/Po 563/18 oraz wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 227/14 i z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1119/15).
Takie stanowisko przyjęto też w licznych orzeczeniach, m.in. w wyroku NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2024/11, wyroku WSA w Poznaniu z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. II SA/Po 179/13, wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2014 r., sygn. II SA/G1 250/14, wyroku WSA w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Gd 613/14 czy też wyroku WSA w Krakowie dnia 13 maja 2015 r., sygn. II SA/Kr 208/15), a także w piśmiennictwie (Władysław Korzeniewski, Warunki usytuowania budynków w stosunku do granicy działki budowlanej (cz. I), "Budownictwo i Prawo" nr 1/2010).
Z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., P 11/00 (Dz. U. z 2001 r. Nr 17, poz. 207), wynika, że pozwolenie na budowę przy granicy nieruchomości (w zbliżeniu do granicy) może być wydane wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją ku temu szczególnie uzasadnione przyczyny (wyroki NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2312/10, LEX nr 1138137, oraz z dnia 10 lutego 2015 r., II OSK 1783/13, LEX nr 1810099).
Użycie przez ustawodawcę sformułowania "dopuszcza się" wskazuje, że jest to rozwiązanie wyjątkowe, które wymaga nie tylko zaistnienia szczególnych okoliczności wymienionych w przepisie, a stanowiących odstępstwo od ogólnej zasady lokowania budynków, ale również szczególnej staranności i dbałości organu w zakresie poszanowania interesów osób trzecich (wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Łd 179/18, LEX nr 2532559),
Przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania kwestionowanej decyzji regulował dwie różne i niezależne kwestie: sytuowanie nowego budynku (§ 12 ust. 3 pkt 1 i 2) oraz rozbudowę i nadbudowę (§ 12 ust. 3 pkt 3), różnicując przesłanki dla obu sytuacji.
Gdyby uznać, że doszło do sytuowania nowego budynku, a nie rozbudowy, to zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia ściany obu segmentów bliźniaka powinny stykać się ze sobą całą powierzchnią (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 456/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. II SA/Po 179/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Gd 613/14).
Nadto nazwanie inwestycji "rozbudowa" budynku mogło wpłynąć na ocenę [...] Konserwatora Zabytków, którego opinia była konieczna. Gdyby Konserwator opiniował zezwolenie na rozbiórkę budynku, jego ocena mogłaby być inna.
Całkowita likwidacja poprzednio istniejącego obiektu wyklucza przyjęcie, iż może on być następnie poddany rozbudowie lub przebudowie" (Wyrok WSA w Opolu z dnia 19 kwietnia 2005 r., sygn. II SA/Wr 1769/03, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2008 r. II OSK 418/07).
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.
Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.
Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi.
Istotą tego postępowania jest ustalenie czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z badanej decyzji wynika (wyrok NSA z 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 11/13).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności.
Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 ww. ustawy, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.
Organy przeprowadziły na wniosek H. K., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. K. i G. K. pozwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w [...]. Uznały, że badana decyzja nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które mogłyby uzasadniać stwierdzenie jej nieważności.
Z taką oceną Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni się zgadza.
Zdaniem Sądu, decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nie narusza przepisów Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 12 kwietna 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (wg. stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji - Dz. U. z 2009 r., Nr 56, poz. 461), w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.
Podkreślenia wymaga, że z części tekstowej i graficznej projektu budowlanego wynikało, że zaplanowane roboty budowlane obejmowały rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz budowę nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej.
"Projekt wyburzeń w części domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej" przewidywał rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ulicy [...] łącznie z fundamentami. Rozbiórce nie podlegała jedynie ściana od strony budynku na działce skarżącej nr [...] (Projekt budowlany, Projekt wyburzeń w części domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, Rozbiórka obiektów kubaturowych, str. 43).
Słusznie organy uznały, że sposób określenia przedmiotu inwestycji w kwestionowanej decyzji nie miał decydującego znaczenia w kontekście nadzwyczajnego trybu postępowania. Przedmiotem kontroli nadzorczej był bowiem konkretny projekt budowlany stanowiący integralną część kwestionowanej decyzji.
Zaakcentować należy również stan prawny obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Na mocy § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych otrzymał nowe brzmienie (od 8 kwietnia 2009 r.).
W ust. 2 § 12, dopuszczono sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynikało to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Podstawę badania organu administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę, stanowiła ostateczna decyzja o warunkach zabudowy Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., ustalająca warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku na działce nr [...], usytuowanej przy ul. [...] w [...].
Z załącznika graficznego będącego integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy wynikało, że projektowany obiekt ma być zlokalizowany w granicy z działką skarżącej nr ew. [...], w taki sposób, że częścią ściany inwestorów przylegała do budynku znajdującego na działce nr [...].
Za taką możliwością budowy domu jednorodzinnego (segmentu bliźniaka) bezpośrednio przy granicy działki, przemawiał przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który dopuszczał na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m (co miało miejsce), w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m.
W sprawie niniejszej zastosowanie miał zatem przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a nie wskazywany przez stronę skarżącą przepis § 12 ust. 3 pkt 2 tego rozporządzenia, zgodnie z którym możliwe było sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli przylegałby on całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istniała ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miałaby długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej.
Analiza projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją wykazała, że planowana inwestycja nie narusza rażąco ustaleń decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2009 r., nr [...]. W szczególności wymogów dotyczących:
- nieprzekraczalnej linii zabudowy (dopuszczalna: wg sąsiednich budynków; projektowana: wg sąsiednich budynków);
- wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu po realizacji inwestycji (dopuszczalny: 0,29; projektowany: 0,25, Projekt budowlany, cz. 1.2 zawartość opracowania, pkt 2 Parametry inwestycji, ppkt 2.2 Bilans powierzchni biologicznie czynnej, str. 5);
- szerokości elewacji frontowej (dopuszczalna: 9,5 m; projektowana: 8,85 m, rys. Plan sytuacyjny);
- wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (dopuszczalna: do wysokości krawędzi istniejącej; projektowana: do wysokości krawędzi istniejącej);
- geometrii dachu (dopuszczalna: dach płaski; projektowana: dach płaski);
- powierzchni biologicznie czynnej (dopuszczalna: min. 60% dla całej działki nr [...]; projektowana: 63,2%, Projekt budowlany, cz. 1.2 zawartość opracowania, pkt 2 Parametry inwestycji, ppkt 2.2 Bilans powierzchni biologicznie czynnej, str. 5).
[...] Konserwator Zabytków pismem z [...] kwietnia 2008 r., dopuścił "realizację zbliżoną do zaproponowanego wariantu "A".
Obiekt został usytuowany na działce w sposób zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Nadto analizowany projekt budowlany z 2010 r. nie przewidywał jakichkolwiek otworów wentylacyjnych usytuowanych w ścianie posadowionej bezpośrednio przy granicy z działką skarżącej.
Działka inwestycyjna nr [...] znajduje się na terenie, na którym zlokalizowana jest zabudowa jednorodzinna bliźniacza, wielorodzinna jak i szeregowa. Inwestycja mieści się w tej kategorii.
Skoro budynek został usytuowany zgodnie z wymogami decyzji o warunkach zabudowy oraz określonymi w § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., to nie został rażąco naruszony art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.
Projekt budowlany zatwierdzony kwestionowanym pozwoleniem na budowę w branży architektonicznej i konstrukcyjnej został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach, legitymujące się zaświadczeniem o wpisie na listę właściwego samorządu zawodowego. W dokumentacji zatwierdzonej kontrolowanym pozwoleniem na budowę znajdują się oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej wymagane przepisem art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.
Odnosząc się do wskazywanego "zacienia pomieszczeń oraz większości ogrodu" skarżącej, to nie kwestionując tej okoliczności, stwierdzić należy że dla oceny, czy zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, koniecznym było ustalenie, czy wzniesienie obiektu budowlanego, odpowiada normom Prawa budowlanego, warunkom techniczno- budowlanym. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich.
Zdaniem Sądu, nadzwyczajne postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a przepisy mające zastosowanie, zinterpretowano właściwie. Dlatego nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa wskazanych w skardze, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji.