VII SA/Wa 1522/21

VII SA/Wa 1522/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Rudnicki
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Sygn. powiązane
II OSK 869/22 - Wyrok NSA z 2024-04-09
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz A.W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej jako "Minister", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a.") w zw. z art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021, poz. 710, ze zm., dalej "u.o.z.o.z.), po rozpatrzeniu odwołania A W (dalej jako "skarżąca") od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "Konserwator", "organ I instancji", "[...]WKZ") z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na zmianę decyzji [...]WKZ z dnia [...] stycznia 2019 r nr [...]., pozwalającej na roboty budowlane polegające na rozbiórce części budynku hali fabrycznej należącej do zespołu d. Fabryki [...] przy ul. [...] w [...] z pozostawieniem ściany frontowej wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. - utrzymał w mocy ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] sierpnia 2012 r., nr [...] na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt. 3 i 4 i art. 9 ust. 1 i 2 u.o.z.o.z. w trybie art. 104 w zw. z art. 108 § 1 k.p.a. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] elewację frontową hali fabrycznej z ok. [...]r. – z zespołu dawnej Fabryki [...] – położoną w [...] przy ul. [...] (dz. [...]).
Wnioskiem z [...] lipca 2018 r. A W zwróciła się do Konserwatora o wydanie pozwolenia na roboty budowlane polegające na rozbiórce części budynku ww. hali fabrycznej należącej do zespołu dawnej Fabryki [...], przy ul. [...] w [...], z pozostawieniem ściany frontowej, wpisanej do rejestru zabytków.
[...]WKZ decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. oraz art. 104 ustawy oraz § 13 pkt. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (t.j. Dz. U. 2021, poz. 81, dalej jako "rozporządzenie w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich") pozwolił A W na roboty budowlane polegające na rozbiórce części budynku hali fabrycznej należącej do zespołu dawnej Fabryki [...], przy ul. [...] w [...], z pozostawieniem ściany frontowej, wpisanej do rejestru zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., zgodnie z projektem budowlanym autorstwa inż. G S z maja 2016 r. Termin ważności pozwolenia wyznaczono na dzień [...] grudnia 2020 r.
[...]WKZ decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...], powołując się na art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 43 ust. 1, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 u.o.z.o.z. oraz art. 10 § 2, art. 104 i art. 108 § 1 k.p.a., wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy ul. [...] w [...].
W uzasadnieniu decyzji Konserwator wskazał, że w dniu [...] stycznia 2021 r. upoważnieni pracownicy [...]WKZ dokonali oględzin nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Stwierdzono, że przy budynku prowadzone są prace budowlane polegające na wzmocnieniu zabytkowej ściany szczytowej. Inwestor nie posiada ważnego pozwolenia organu konserwatorskiego na prowadzenie prac przy tym zabytku. W związku z tym, że prace są wykonywane bez wymaganych prawem pozwoleń i mogą prowadzić do utraty oryginalnej substancji zabytkowej, zdaniem organu zaistniały przesłanki do ich wstrzymania.
A W pismami z dnia [...] stycznia 2021 r. złożyła wniosek przedłużenie terminu ważności ww. pozwolenia konserwatorskiego z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], do dnia [...] lutego 2021 r., oraz wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wydłużenie terminu ważności pozwolenia. Skarżąca wskazała, że drugą niezbędną decyzję Prezydenta [...] nr [...] uzyskała [...] października 2020 r. Decyzja ta stała się ona ostateczna [...] listopada 2020 r. W dniu [...] grudnia 2020 r. rozpoczęto prace rozbiórkowe. Prace te są oprowadzone powoli z powodu trudnych warunków atmosferycznych i przedłużającego się stanu epidemii. Ponadto prace są prowadzone w taki sposób, aby zminimalizować ryzyko katastrofy budowlanej i w jak największym stopniu zabezpieczyć zabytkową ścianę frontową budynku. Wskazała, że w związku z zakażeniem COVID-19 do dnia [...] stycznia 2021 r. przebywała na kwarantannie, a do dnia [...] stycznia 2021 r. przebywała w domu ze względu na nieustępujące objawy choroby.
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, po rozpoznaniu ww. wniosków skarżącej, decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] powołując się na art. 104 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na zmianę decyzji [...]WKZ z dnia [...] stycznia 2019 r nr [...], pozwalającej na roboty budowlane polegające na rozbiórce części budynku hali fabrycznej należącej do zespołu d. Fabryki [...] przy ul. [...] w [...] z pozostawieniem ściany frontowej wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...]
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że nie jest możliwa zmiana decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r nr [...], ponieważ termin ważności zawartego w niej pozwolenia upłynął z dniem 31 grudnia 2020 r. Organ uzasadnił, że utrata mocy obowiązującej decyzji sprawia, że nie może ona być przedmiotem obrotu prawnego, a zatem nie może być zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a., ponieważ nie ma przedmiotu zmiany lub uchylenia. W związku z powyższym, organ I instancji uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., oraz że realizacja planowanego zamierzenia wymaga uzyskania nowego pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Odnosząc się do wniosku o przywrócenie terminu, [...]WKZ wskazał, że przywróceniu terminu może podlegać jedynie termin ustawowy. Przepisy nie przewidują terminu do złożenia wniosku o zmianę decyzji.
Od powyższej decyzji pismem z dnia 1 lutego 2021 r. odwołanie złożyła A W. Postawiła zarzuty:
1) naruszenia przepisów postępowania w sposób mająct- istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- art. 107 § 3 k.p.a. — poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego w7 uzasadnieniu decyzji oraz nieprawidłowe merytorycznie uzasadnienie decyzji,
- art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez nie rozstrzygnięcie sprawy co do istoty i umorzenie postępowania,
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawne prowadzenia prac konserwatorskich, poprzez przyjęcie błędnej wykładni, że utrata ważności pozwolenia udzielonego na podstawie decyzji [...]WKZ nr [...] wymagała wydania kolejnego pozwolenia na dokończenie prac budowlanych objętych zakresem przedmiotowym tego pozwolenia, a tym samym poprzez przyjęcie, że w celu kontynuacji robót budowlanych konieczne jest wystąpienie z nowym wnioskiem do Konserwatora, podczas gdy pozwolenie Konserwatora ma charakter zagadnienia wstępnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbiórkę na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 2 p.b.
Skarżąca podniosła, że określenie terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego jest pozostawione organom w ramach uznania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z dni 21 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1747/16). Zgodnie z § 13 rozporządzenia, pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych zawiera m.in.: wskazanie terminu ważności pozwolenia. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2010 r., w sprawie o sygn. II OSK 671/09 (LEX nr 597767), nie występuje w przepisach prawa - w stosunku do pozwolenia konserwatorskiego odpowiednik przepisu art. 37 p.b. przewidującego skutek wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji nie podjęcia robót budowlanych w oznaczonym terminie. Pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku jest zagadnieniem wstępnym wymaganym dla wydania decyzji na podstawie Prawa budowlanego. I to właśnie musi mieć wpływ na ocenę relacji tych dwu orzeczeń. Żaden z przepisów prawa nie reguluje dalszej zależności. Zgodnie z orzecznictwem sądów (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2019 r. VII SA/Wa 9/19) przyjąć należy, że po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w której zatwierdza się projekt budowlany, decyzja konserwatora zostaje niejako skonsumowana. Inwestor zachowuje uprawnienia nadane mu decyzja konserwatorską, do póty dopóki decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym. Powyższe zdaniem skarżącej oznacza. że brak jest podstaw do składania kolejnego wniosku o wydanie decyzji konserwatorskiej, wbrew wskazaniom z uzasadnienia skarżonej decyzji.
Ponadto skarżąca podkreśliła, że organ naruszył art. 105 § 1 k.p.a., albowiem obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę w trybie postępowania administracyjnego było załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej. Ponadto zadaniem organu przed wydaniem merytorycznej decyzji było rozpoznanie wniosku o przedłużenie okresu ważności decyzji konserwatorskiej.
Po rozpatrzeniu odwołania Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że w doktrynie wskazuje się, że upływ czasu, na który został wydany akt, a więc nadejście terminu końcowego ma charakter zdarzenia przyszłego i nieuniknionego i powoduje wygaśnięcie aktu, który bez tego postanowienia dodatkowego mógłby dać podstawę dla niekończącej się działalności. Upływ terminu działa zawsze automatycznie - akt wygasa. Wraz z nadejściem terminu końcowego decyzja przestaje obowiązywać, wygasa per se i nie ma potrzeby ani też uzasadnienia stwierdzanie jej wygaśnięcia na podstawie przepisu art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. T. Woś: "Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie", Warszawa 1978, str. 165; T. Woś: "Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym", Państwo i Prawo 1994, nr 6, str. 27). Powyższe oznacza, że po upływie terminu ważności określonego w pozwoleniu, decyzja ta traci swoją moc prawną. Z kolei utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego. Nie jest w związku z powyższym dopuszczalna zmiana decyzji, która utraciła ważność, ponieważ nie ma możliwości zmiany aktu, który nie występuje już w obrocie prawnym. Jak podkreśla w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a., gdyż nie ma przedmiotu zmiany lub uchylenia (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1431/08) .
Minister podniósł, że w niniejszej sprawie w momencie złożenia przez stronę w dniu [...] stycznia 2021 r. wniosku o przedłużenie terminu ważności decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. nie istniała możliwość zmiany tej decyzji, gdyż z upływem [...] grudnia 2020 r. utraciła ona moc obowiązującą. Dlatego też brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Skargę na powyższą decyzję złożyła A W, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
Skarżąca postawiła zarzuty:
1) naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 p.b. oraz § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, poprzez przyjęcie błędnej wykładni, że utrata ważności pozwolenia udzielonego na podstawie decyzji [...]WKZ nr [...] wymagała wydania kolejnego pozwolenia na dokończenie prac budowlanych objętych zakresem przedmiotowym tego pozwolenia, a tym samym poprzez przyjęcie, że w celu kontynuacji robót budowlanych konieczne jest wystąpienie z nowym wnioskiem do Konserwatora, podczas gdy pozwolenie Konserwatora ma charakter zagadnienia wstępnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbiórka na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 2 p.b.
2) naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy organ odwoławczy winien stwierdzić zaistnienie naruszeń prawa przez organ I instancji i w konsekwencji tego uchylić decyzję organu I instancji oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydać orzeczenie co do istoty sprawy w oparciu o dokumentację znajdująca się w aktach sprawy. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z pkt 2 k.p.a., doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji niezgodnej z prawem,
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego w uzasadnieniu decyzji oraz nieprawidłowe merytorycznie uzasadnienie decyzji.
Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; "p.p.s.a.").
Skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie odpowiadają przepisom prawa.
Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na zmianę decyzji [...]WKZ z dnia [...] stycznia 2019 r nr [...] ., pozwalającej na roboty budowlane polegające na rozbiórce części budynku hali fabrycznej należącej do zespołu d. Fabryki [...] przy ul. [...] w [...] z pozostawieniem ściany frontowej wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r.
Na wstępie należy zauważyć, że podstawę prawną wydanych decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., wedle którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W związku z tym w rozpoznawanej sprawie ocena Sądu ograniczona została do problematyki umorzenia postępowania i związanej z tym kwestii jego bezprzedmiotowości. Podkreślić też trzeba, że decyzja wydana na podstawie wskazanego przepisu nie rozstrzyga sprawy merytorycznie (w jej znaczeniu materialnym), bo nie kształtuje żadnego stosunku prawnego w zakresie uprawnień czy obowiązków strony, a jedynie znosi prowadzone postępowanie. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne.
W niniejszej sprawie [...]WKZ decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. oraz § 13 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków z dnia 2 sierpnia 2018 r., pozwolił A W na roboty budowlane polegające na rozbiórce części budynku hali fabrycznej należącej do zespołu dawnej Fabryki [...], przy ul. [...] w [...], z pozostawieniem ściany frontowej, wpisanej do rejestru zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., zgodnie z projektem budowlanym autorstwa inż. G S z maja 2016 r. Termin ważności pozwolenia wyznaczono na dzień [...] grudnia 2020 r.
A W pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. złożyła wniosek przedłużenie terminu ważności ww. pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, udzielonego decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], do dnia [...] lutego 2021 r.
W tym miejscu wskazać należy, że słusznie uznano, iż ww. wniosek został złożony w trybie art. 155 k.p.a. W myśl tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, iż uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalne w przypadku spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Jednym z nich i jak wynika z konstrukcji przepisu podstawowym jest brak sprzeczności w uchyleniu lub zmianie decyzji z przepisami szczególnymi.
Wskazać zatem należy, iż w świetle art. 155 k.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji administracyjnych, mających charakter "związany". Uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze owego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W razie zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 555/08, LEX nr 513870).
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 36 ust 1 u.o.z.o.z. nie jest decyzją uznaniową. Jednak już termin określony w tej decyzji ma charakter uznaniowy. Powyższe powoduje, że - co do zasady istnieje możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu jej ważności.
Jednakże w niniejszej sprawie umorzono postępowanie z wniosku skarżącej, albowiem organy konserwatorskie uznały, że nie jest możliwa zmiana decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r nr [...], ponieważ termin ważności zawartego w niej pozwolenia upłynął z dniem [...] grudnia 2020 r., a skarżąca wniosek złożyła w dniu [...] stycznia 2021 r. Zdaniem organów utrata mocy obowiązującej decyzji sprawia, że nie może ona być przedmiotem obrotu prawnego, a zatem nie może być zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a. Tym samym postępowanie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a realizacja planowanego zamierzenia wymaga uzyskania nowego pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
W ocenie Sądu powyższe stanowisko organów jest błędne.
Podnieść należy, że podstawę pozwolenia [...]WKZ z dnia [...] stycznia 2019 r nr[...] . stanowił art. 36 ust 1 pkt 1 u.o.z.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru.
Na podstawie delegacji zawartej w art. 37 ust. 1 u.o.z.o.z., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał rozporządzenie z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków. Rozporządzenie określa tryb i sposób wydawania pozwoleń, w tym szczegółowe wymagania, jakim powinien odpowiadać wniosek i pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków.
Zgodnie z § 13 ust. 1 przywołanego rozporządzenia: pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych zawiera:
1) imię, nazwisko i adres lub nazwę, siedzibę i adres wnioskodawcy;
2) wskazanie zabytku, z uwzględnieniem miejsca jego położenia;
3) warunek polegający na obowiązku kierowania robotami budowlanymi albo wykonywania nadzoru inwestorskiego przez osoby spełniające wymagania, o których mowa w art. 37c ustawy;
4) warunek przekazania wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków nie później niż w terminie 14 dni przed dniem rozpoczęcia robót budowlanych, a w toku robót budowlanych na 14 dni przed dokonaniem zmiany osoby, o której mowa w pkt 3:
a) imienia, nazwiska i adresu osoby, o której mowa w pkt 3,
b) dokumentów potwierdzających spełnianie przez tę osobę wymagań, o których mowa w art. 37c ustawy,
c) oświadczenia osoby, o której mowa w pkt 3, o przyjęciu przez tę osobę obowiązku kierowania robotami budowlanymi albo wykonywania nadzoru inwestorskiego;
5) zakres i sposób prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych;
6) informację, że postępowanie w sprawie wydanego pozwolenia może zostać wznowione, a następnie pozwolenie może zostać zmienione lub cofnięte na podstawie art. 47 ustawy;
7) wskazanie terminu ważności pozwolenia.
Pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku z dnia [...] stycznia 2019 r. miało określony termin ważności ([...] grudnia 20120 r.), jak wymagał tego § 13 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia. Podkreślić należy, że brak terminu ważności stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności pozwolenia konserwatorskiego. Termin jako dodatkowy element decyzji może być traktowany wyłącznie jako termin ważności decyzji, to znaczy może ograniczać czasowo uprawnienia lub obowiązki wypływające z decyzji. Dodanie do decyzji administracyjnej postanowienia określającego okres (termin) jej obowiązywania stanowi ograniczenie mocy wiążącej decyzji, która bez tego dodatkowego postanowienia stanowiłaby podstawę do nieograniczonych w czasie zachowań się jej adresata. Przydanie terminu ogranicza moc wiążącą decyzji w ten sposób, że albo zaczyna ona obowiązywać po upływie określonego czasu (termin początkowy), albo też przestaje wiązać po upływie ustalonego okresu (termin końcowy). Klauzula określająca termin wykonania obowiązku nałożonego na stronę na mocy tej decyzji stanowi element osnowy decyzji. Określenie takiej granicznej daty wykonania obowiązku lub korzystania z uprawnienia będzie dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, będzie przewidywał możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku. Zamieszczenie w decyzji elementu jakim jest termin ważności pozwolenia konserwatorskiego ma na celu czasowe ograniczenie uprawnień lub obowiązków wynikających z decyzji dla jej adresata. W przeciwnym wypadku, adresat decyzji, mógłby wykonywać w każdym czasie i bez jakiejkolwiek kontroli ze strony powołanych do tego organów roboty budowlane w otoczeniu zabytku.
Jednakże podkreślić należy, że w dacie ważności pozwolenia konserwatorskiego strona posiada uprawnienie do złożenia wniosku o pozwolenie na przeprowadzenie robót budowlanych przy zabytku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 2855/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1009/16). Po dacie ważności pozwolenia konserwatorskiego strona nie ma jedynie uprawnienia do złożenia skutecznego wniosku o pozwolenie na przeprowadzenie robót budowlanych przy zabytku.
W niniejszej sprawie nie jest negowane przez organy, że, jak wskazała skarżąca, w dacie obowiązywania ww. pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku strona uzyskała pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych wydane na podstawie ustawy – Prawo budowlane i rozpoczęła realizację omawianej inwestycji. Sąd podziela stanowisko zawarte w przytoczonym przez skarżącą wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn.. akt VII SA/Wa 9/19, że pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku jest zagadnieniem wstępnym wymaganym dla wydania decyzji na podstawie Prawa budowlanego. Po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w której zatwierdza się projekt budowlany, decyzja konserwatora zostaje niejako skonsumowana. Inwestor zachowuje uprawnienia nadane mu decyzją konserwatorską, do póty dopóki decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym. Odmienna interpretacja prowadziłaby do każdorazowej niewykonalności pozwolenia na budowę w sytuacji utraty ważności pozwolenia konserwatorskiego. Nadto wprowadzałoby niepewność w sytuacji prawnej inwestora, co wyraźnie widać na gruncie rozpatrywanej sprawy.
Sąd w pełni podziela także stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 18 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2863/17, zapadłym w niemal identycznym stanie faktycznym i prawnym jak sprawa niniejsza, w myśl którego termin prowadzenia robót nie może być w żadnym razie utożsamiany z terminem ważności decyzji wydanej w trybie art. 36 u.o.z.o.z.. W związku z powyższym określony w pierwotnym pozwoleniu termin na prowadzenie prac mógł zostać zmieniony również po 31 grudnia 2020 r. Jest to o tyle racjonalne, że zmiana uwarunkowań faktycznych związanych z prowadzeniem prac przy zabytku i ewentualna zasadność wydłużenia tego terminu powinny być przeanalizowane przez organ w oparciu o przesłanki określone w art. 155 k.p.a.. Sama data złożenia wniosku o zmianę decyzji nie ma znaczenia, możliwa jest bowiem w trybie 155 k.p.a. zmiana terminu prowadzenia prac nawet po jego upływie.
W świetle powyższego nie można uznać, że po wyekspirowanie terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego wygasa samo pozwolenie, a tym samym należy umorzyć postępowanie w sprawie rozpoznania złożonego na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o przedłużenie terminu ważności ww. pozwolenia konserwatorskiego, który to wniosek należy traktować jako wniosek o zmianę terminu prowadzenia robót budowlanych przy zabytku.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, decyzje organów obu instancji, z przyczyn omówionych powyżej zapadły z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien merytorycznie rozpoznać omawiany wniosek skarżącej, uwzględniając powyższe stanowisko Sądu.
Z przedstawionych powodów Sąd uznał skargę za uzasadnioną i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzją oraz decyzję I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.