VII SA/WA 152/19

VII SA/Wa 152/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-08-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Antas /przewodniczący/
Iwona Szymanowicz-Nowak
Mirosław Montowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 620/20 - Wyrok NSA z 2023-03-08
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...]...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia ogrodu zimowego do stanu zgodnego z prawem oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) po rozpatrzeniu odwołania Pani M. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...]września 2018 r., nr[...], znak: [...], nakazującej Pani M. B. przywrócenie ogrodu zimowego lokalu nr [...] w budynku przy ul. C. w W. do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 2004r. wydaną przez Prezydenta Miasta W. w terminie 3 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna – utrzymał zaskarżoną decyzję organu powiatowego w mocy.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z 8 maja 2017 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. (dalej "PINB W.") o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. C. w W. polegających na zabudowaniu dwóch loggii, zwiększeniu powierzchni mieszkania poprzez zmniejszenie powierzchni tarasu, podczas gdy pozwolenie na budowę obejmowało wykonanie ogrodu zimowego.
W dniu 27 października 2017 r., upoważniony przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził oględziny w powyższej sprawie ustalając, że: "W lokalu nr [...] nie stwierdzono ogrodu zimowego. Taras przynależny do lokalu został w całości włączony w powierzchnię lokalu. W miejscu ściany zewnętrznej pozostawiono dwa słupy o wymiarach 33 x 79 cm. Na powierzchni "tarasu" – obecnie pokój ułożono parkiet. Przy istniejącej balustradzie wybudowano w płd - zach. narożniku ściany z oknami na całej wysokości".
PINB W., pismem z 30 listopada 2017 r. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy S. o przesłanie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. wraz z zatwierdzonym nią projektem budowlanym. Odpowiedzi udzielono przy piśmie z dnia 22 grudnia 2017 r. Zawiadomieniem z 16 stycznia 2018 r. organ poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonanych lokalu mieszkalnym nr [...]w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. C.w W., związanych z przyłączeniem powierzchni tarasu do powierzchni mieszkania. Dalej, postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nałożył na Panią M. B. obowiązek sporządzenia i dostarczenia w terminie 2 miesięcy od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne oceny technicznej robót budowlanych (w formie graficznej i opisowej) wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. C. w W. związanych z rozbiórką ścian zewnętrznych konstrukcyjnych pomiędzy pokojem dziennym a ogrodem zimowym oraz włączeniem powierzchni ogrodu zimowego do powierzchni mieszkania, w aspekcie prawidłowości ich wykonania i zgodności z przepisami Prawa budowlanego i warunków technicznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ich wpływ na konstrukcję budynku, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości należało podać sposób ich usunięcia.
Przy piśmie z 16 lipca 2018 r. zobowiązana przedłożyła żądane dokumenty, po czym PINB W., decyzją z [...] września 2018 r., nr [...], nakazał Pani B. przywrócenie ogrodu zimowego lokalu nr [...] w budynku przy ul C. w W. do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. wydaną przez Prezydenta Miasta W. w terminie 3 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.
Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła Pani M. B. reprezentowana przez Pana P. K.
[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "[...] WINB") przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji podkreślił, że decyzja PINB W. z [...] września 2018 r., nr [...] została wydana na podstawie art 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Decyzja ta została podjęta po ustaleniu, że w lokalu nr [...] nie stwierdzono ogrodu zimowego, a taras przynależny do lokalu został w całości włączony w powierzchnię lokalu. Powyższe prace zostały wykonane z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. z [...]...] lutego 2004r., gdyż – jak wynika z dziennika budowy – roboty wykonano zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i bez odstępstw od projektu, zaś w opisie technicznym zawartym w ww. projekcie budowlanym wskazano, iż "na parterze pod częścią tarasu znajduje się stacja [...], co było podstawowym powodem do realizacji w tym miejscu tarasu, a nie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Nabywca mieszkania i jego przyszły użytkownik wystąpił z propozycją zamiany funkcji tarasu na przeszklony ogród zimowy, co z punktu widzenia przepisów o zakazie lokalizacji w odległości mniejszej niż 2,8 m od stacji [...] pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, nie zmienia postanowień prawa budowlanego. Uzyskana po przeszkleniu przestrzeń pozostaje w dalszym ciągu formą tarasu z możliwością całorocznego utrzymania zieleni. (...) Zachowane zostaną relingi balustrad i układ otworów obecnego tarasu". Tak więc ww. opis techniczny potwierdza możliwość wykonania wyłącznie ogrodu zimowego nad stacją transformatorową, nie zaś pokoju mieszkalnego, właśnie z uwagi na treść przepisu § 182 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i zarazem wskazuje, że zrealizowana inwestycja pozostanie nadal formą tarasu co przesądza o charakterze tarasu, jaki miał stanowić ogród zimowy. Natomiast, w ocenie technicznej robót budowlanych wykonanych w związku z adaptacją tarasu na ogród zimowy, w lokalu przy ul. C. w W. sporządzonej w dniu [...] kwietnia 2018 r. przez mgr inż. A. Z. wskazano i oceniono, iż wprawdzie prace wykonane zostały w sposób poprawny technologicznie, zgodnie z zasadami wiedzy technicznej (3.2) to "w ramach zmian wprowadzonych niezależnie, przeprowadzono zmianę posadzki z gresu na drewnianą, a także usunięcie ściany murowanej między ogrodem zimowym a mieszkaniem" (pkt 2.2). W płaszczyźnie dawnej ściany zewnętrznej między tarasem a mieszkaniem pozostał słup żelbetowy oraz dostawiony symetrycznie drugi z zabudowy gipskartonowej (2.1)
Organ wskazał, że wobec braku legalnej definicji oranżerii i ogrodu zimowego, należy odwołać się do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz słownikowego rozumienia tego pojęcia, według której oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne, zwłaszcza tropikalne. Natomiast ogród zimowy oznacza rodzaj oranżerii, oszklone pomieszczenie, w którym hoduje się rośliny rosnące w cieplejszym klimacie.
W niniejszej sprawie, wskutek samowolnego wyburzenia ściany zewnętrznej znajdującej się pomiędzy tarasem a mieszkaniem, obecnie nie istnieje żadna przegroda budowlana (ściana, drzwi) oddzielająca powierzchnię tarasu od powierzchni lokalu mieszkalnego. Dlatego też, w ocenie [...] WINB, w wyniku wykonania przedmiotowych robót budowlanych nie doszło do powstania ogrodu zimowego lecz do zwiększenia powierzchni mieszkalnej lokalu nr [...], która w całości stanowi pomieszczenie przeznaczone na stały pobyt ludzi zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i które w rezultacie wykonanych robót znajduje się nad stacją transformatorową umieszczoną na niższej kondygnacji.
Organ odwoławczy zważył zatem, że zgodnie z § 182 ww. rozporządzenia - pomieszczenie stacji transformatorowej może być sytuowane w budynkach o innym przeznaczeniu, jeżeli są spełnione warunki określone w § 96 oraz: zostanie zachowana odległość pozioma i pionowa od pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi co najmniej 2.8 m; ściany i stropy będą stanowiły - oddzielenia przeciwpożarowe oraz będą miały zabezpieczenia przed przedostawaniem się cieczy i gazów. Tak więc, mając na uwadze, że włączona do lokalu mieszkalnego powierzchnia dotychczasowego tarasu znajduje się bezpośrednio nad stacją transformatorową, jest to niezgodne z zapisami § 182 rozporządzenia. Zaś, wykonanie zabezpieczenia podłogi tarasu membraną metalową niwelującą wpływ pola elektromagnetycznego generowanego przez stację transformatorową usytuowaną na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego pozostaje bez wpływu na zgodność wykonanych robót budowlanych z pozostałymi przepisami rozporządzenia, gdyż § 182 wprowadza wyłącznie wymóg odległości stacji transformatorowej od pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi niezależnie od poziomu pola elektromagnetycznego w obrębie lokalu mieszkalnego.
W tych okolicznościach, zdaniem [...] WINB, brak jest w niniejszej sprawie podstaw do przeprowadzenia postępowania naprawczego, gdyż nie istnieje możliwość doprowadzenia danych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na postawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Z decyzją [...] WINB nie zgodziła się Pani M. B. ("Skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W skardze zarzucono naruszenie:
a) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo, iż decyzja ta była dotknięta wadą nieważności, ponieważ była niewykonalna w dniu wydania, a jej niewykonalność miała charakter trwały;
b) art. 10 § 1 k.p.a. oraz 79a § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. i art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez pozbawienie Skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu, polegające na uniemożliwieniu Skarżącej złożenia merytorycznego uzasadnienia odwołania oraz przedstawienia twierdzeń i dodatkowych dowodów na poparcie swojego stanowiska, w tym w szczególności uniemożliwienie złożenia projektu wydzielenia ogrodu zimowego z lokalu Skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny;
c) art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, polegające na zobowiązaniu Skarżącej do przywrócenia lokalu do stanu poprzedniego, podczas gdy dla usunięcia zarzucanych przez organ administracji naruszeń prawa wystarczające było nałożenie na Skarżącą obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, opisanych w uzasadnieniu Skargi.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotem zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. z [...] lutego 2004 r. projektu budowlanego była przebudowa tarasu w lokalu nr [...] przy ul. C. na ogród zimowy, poprzez zamontowanie okien w świetle otworów w fasadzie budynku. Projekt ten nie odnosił się natomiast do sposobu rozgraniczenia nowo powstałego pomieszczenia - ogrodu zimowego i mieszkania inwestora, w szczególności nie określał sposobu wykonania ani parametrów technicznych dotychczas istniejącej przegrody budowlanej (ściany wraz z otworami okiennymi oraz drzwiami tarasowymi) pomiędzy lokalem Skarżącej a tarasem. Roboty objęte projektem zatwierdzonym ww. decyzją obejmowały w szczególności montaż okien i przebudowę tarasu z otwartej przestrzeni na zamknięte pomieszczenie. Poza pracami objętymi pozwoleniem na budowę, dokonano demontażu drzwi tarasowych i okna, a także częściowej rozbiórki ściany rozdzielającej ogród zimowy od salonu stanowiącego część lokalu Skarżącej. Usunięte zostały wyłącznie elementy ściany niestanowiące ustroju nośnego budynku, a – tak jak prawidłowo ustaliły to organy obu instancji – pozostawiono nienaruszony słup konstrukcyjny.
W skardze podkreślono, że utrzymana w mocy decyzja organu pierwszej instancji w swej osnowie nakłada na Skarżącą obowiązek przywrócenia lokalu do stanu poprzedniego, to jest "do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę [...] nr [...]". Organy administracji ustalając stan faktyczny sprawy całkowicie pominęły to, że roboty budowlane wskazane w decyzji o pozwoleniu na budowę zostały wykonane prawidłowo, zaś projekt budowlany nie odnosił się do parametrów, charakterystyki i sposobu wykonania przegrody budowlanej. Zdaniem Skarżącej oznacza to, że w oparciu o osnowę decyzji PINB W. nie można ustalić, jakie konkretnie roboty budowlane należy przeprowadzić, aby w sposób prawidłowy wykonać tę decyzję i odbudować wskazaną ścianę. Skarżąca jest gotowa do wykonania przegrody budowlanej pomiędzy pomieszczeniem ogrodu zimowego, a resztą należącego do niej lokalu mieszkalnego w celu usunięcia wszelkich ewentualnych niezgodności lokalu z § 182 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zlecając opracowanie projektu przedmiotowej przegrody budowlanej. Skarżąca oczekiwała, że w toku postępowania przed organem odwoławczym instancji będzie miała możliwość przedłożyć ww. projekt i doprowadzić do zmiany decyzji organu pierwszej instancji w taki sposób, by decyzją tą organ nałożył na Skarżącą, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązek wykonania konkretnie określonych prac budowlanych.
Według Skarżącej, z przedstawionych względów obecne brzmienie decyzji PINB W. powoduje niewykonalność tego orzeczenia, która ma charakter trwały, skoro decyzja o pozwoleniu na budowę ogrodu zimowego, do której odwołuje się organ nadzoru budowlanego, nie określała parametrów ściany oddzielającej ogród zimowy od mieszkania nr [...]. Zatwierdzony decyzją z [...] lutego 2004 r. projekt budowlany nie zawiera bowiem odpowiednich informacji technicznych – wymiarów, rozmieszczenia otworów, zastosowanych materiałów i technologii. Decyzja PINB W.dotknięta jest więc wadą kwalifikowaną, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
Skarżąca zarzuca również, że w sprawie doszło do naruszenia zasad wyrażonych w art. 10 § 1, art. 15 i art. 79a § k.p.a., gdyż składając odwołanie strona oświadczyła, że zamierza przedłożyć obszerne uzasadnienie na poparcie żądania zawartego w tym odwołaniu. Zamierzała przedstawić zarówno argumenty natury prawnej, jak i twierdzenia odnoszące się do stanu faktycznego sprawy, wskazujące m.in. na wadliwość i niewykonalność decyzji organu pierwszej instancji, zlecając jednocześnie sporządzenie profesjonalnego projektu, wskazującego na sposób prawidłowego, zgodnego zarówno z prawem, jak i interesami strony Skarżącej, sposobu usunięcia wskazywanego naruszenia prawa. Według Skarżącej wymaga to jednak czasu. Organ odwoławczy, widząc, że pomimo upływu czasu strona takowego pisma nie składa, winien był wezwać Skarżącą do jego przedłożenia, wyznaczając jej w tym celu stosowny termin. Ww. projekt Skarżąca uzyskała dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji przez organ administracji. [...] WINB pozbawił Skarżącą możliwości przedłożenia wskazanego materiału, co mogło wpłynąć na zastosowanie mniej restrykcyjnego środka przewidzianego w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez orzeczenie nakazu wykonania robót budowlanych zaproponowanych przez Skarżącą (wykonanie przegrody o lekkiej konstrukcji, bez naruszania elementów nośnych i konstrukcyjnych budynku).
Mając to na uwadze, Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie obu decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę, [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymana nią w mocy decyzji PINB W. nie naruszają prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] WINB z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję PINB W. z [...] września 2018 r., nr[...], którą to organ powiatowy, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1202 ze zm.), nakazał Skarżącej (jako obecnemu właścicielowi) przywrócenie ogrodu zimowego lokalu nr [...] w budynku przy ul. C. w W. do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. o pozwoleniu na budowę, w terminie 3 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna.
Należy podkreślić, że w sprawie nie są kwestionowane ustalenia faktyczne, w ramach których przyjęto, że w przedmiotowym lokalu nr [...] nie stwierdzono ogrodu zimowego, ponieważ taras przynależny do lokalu został w całości włączony w powierzchnię mieszkania. W miejscu ściany zewnętrznej pozostawiono jedynie jeden słup żelbetowy o wymiarach 33 x 79 cm, natomiast drugi wykonany został w technologii gipsowo-kartonowej. Na powierzchni dawnego tarasu znajduje się obecnie pokój mieszkalny, wyłożony drewnianą podłogą (parkiet). Przy istniejącej balustradzie wybudowano w południowo-zachodnim narożniku ściany z oknami na całej wysokości (protokół oględzin z dnia [...] października 2017 r. wraz z dokumentacją fotograficzną - w aktach administracyjnych sprawy - k. 66-72).
Ponadto, organ pierwszej instancji poprawnie dostrzegł, że ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii dziennika budowy wynika, iż ogród zimowy został wykonany w okresie 11-15 marca 2004 r. bez odstępstw od projektu budowlanego. Należy wobec tego uznać, że w stanie pierwotnym lokal nr [...] był zgodny z decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2004 r. i zatwierdzonym projektem budowlanym.
Z "Oceny technicznej" sporządzonej przez mgr inż. A. Z. z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz "Sprawozdania z badania rozkładu pól elektromagnetycznych" z dnia [...] marca 2018 r., wykonanych wskutek wezwania PINB W., wynika również, że prace budowlane w lokalu nr [...] przy ul C.w W. wykonane zostały w sposób poprawny technologicznie. Wpływ przeprowadzonych prac na elewację był zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym a dodatkowe zmiany, wykraczające poza dokumentację projektową, nie miały wpływu na konstrukcję, wygląd elewacji ani części wspólne. W celu zniwelowania wpływu pola elektromagnetycznego generowanego przez stację transformatorową na parterze, wbudowano w podłogę membranę metalową. Ograniczono w ten sposób poziom pola elektromagnetycznego w lokalu nr[...] do poziomu spełniającego wymagania dla pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi określonych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192, poz. 1883).
Jak jednak słusznie dostrzegł [...] WINB, w ww. ocenie technicznej jej autor nie odnosi się do przepisów techniczno-budowlanych, przy czym jednocześnie przyznaje, że część wykonanych prac (wyburzenie fragmentów ściany zewnętrznej) wykraczała poza zakres określony w projekcie budowlanym.
W tych okolicznościach, za prawidłowe Sąd uznaje stanowisko organów, że wyłącznie uzasadnione w sprawie było nałożenie na Skarżącą, jako właściciela przedmiotowego lokalu, obowiązku przywrócenia jego stanu do zgodności z prawem, przez którą należy uznać nie tylko zgodność z przepisami ustawy - Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także zgodność z ostateczną decyzją Prezydenta W. z [...] lutego 2004 r. udzielającą pozwolenia na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany ogrodu zimowego.
Przepis art. 5 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego przewiduje że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając przede wszystkim bezpieczeństwo pożarowe, użytkowe, a także zdrowia i środowiska. Stosownie do treści § 182 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., zwane dalej także "rozporządzeniem"), pomieszczenie stacji transformatorowej może być sytuowane w budynkach o innym przeznaczeniu, jeżeli są spełnione warunki określone w § 96 oraz:
1) zostanie zachowana odległość pozioma i pionowa od pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi co najmniej 2,8 m;
2) ściany i stropy będą stanowiły oddzielenia przeciwpożarowe oraz będą miały zabezpieczenia przed przedostawaniem się cieczy i gazów.
Jak już wcześniej wspomniano, w rozpatrywanej sprawie niesporne jest, że w rezultacie zniesienia ścian oddzielających lokal mieszkalny od zaprojektowanego ogrodu zimowego, doszło do zwiększenia powierzchni mieszkania, która obecnie znajduje nad stacją transformatorową umieszczoną na niższej kondygnacji. Nie budzi również wątpliwości stanowisko organów nadzoru budowlanego, że zarówno w literaturze, jak i powszechnym znaczeniu przyjmuje się, iż oranżeria (ogród zimowy), których to pojęć ustawodawca używa np. w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to pomieszczenie, najczęściej oszklone i niekiedy nawet połączone dostępem z pomieszczeniami mieszkalnymi, jednak służące głównie uprawie lub przechowywaniu roślin, rosnących zazwyczaj w innym klimacie. Z tych powodów, w świetle § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, ogród zimowy nie może być uznany za pomieszczenie przeznaczone na stały pobyt ludzi, albowiem za takie nie uznaje się pomieszczeń, w których prowadzona jest hodowla roślin lub zwierząt, niezależnie od czasu przebywania w nich osób zajmujących się obsługą. Tymczasem, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, pomieszczenie dawnego tarasu uznać należy za pomieszczenie służące do pobytu ludzi, co wynika z § 4 ww. rozporządzenia. To z kolei w niniejszym przypadku oznacza niezgodność zaistniałego stanu faktycznego z dyspozycją przywołanych wyżej art. 5 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego oraz § 182 cyt. rozporządzenia, który jako kluczowy warunek wskazuje zachowanie odległości poziomej i pionowej stacji transformatorowej od pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, wynoszącej co najmniej 2,8 m.
Nieprzypadkowo zatem, w pierwotnym założeniu projektowym budynku wielorodzinnego przy ul. C. w W., pomieszczenie mające być następnie zaadaptowane na ogród zimowy, stanowiło taras, co wykluczało kolizję projektu budowlanego z treścią przywołanego § 182 rozporządzenia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela również stanowisko organów nadzoru budowlanego, że powyższej niezgodności nie usuwa zastosowanie jakichkolwiek innych rozwiązań technicznych, w tym np. membran z płyt stalowych zamontowanych w podłodze czy innego rodzaju przegród budowlanych pomiędzy dawnym tarasem a mieszkaniem, niż istniejące uprzednio.
Zrealizowane roboty budowlane, które doprowadziły do zburzenia ścian zewnętrznych lokalu mieszkalnego nr [...], należącego do Skarżącej, są zarazem niezgodne z decyzją Prezydenta W. z [...]lutego 2004 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Wbrew zarzutom skargi, projekt ten, co jednoznacznie wynika z jego części graficznej (zob. rysunki na kartach nr 88-89 – "Projekt Zagospodarowania Terenu Adaptacja Tarasu Na I Piętrze Na Ogród Zimowy" i "Projekt Adaptacji Tarasu Na Ogród Zimowy Rzut Fragmentu I Piętra") przewidywał pozostawienie dotychczasowych ścian zewnętrznych, oddzielających taras od lokalu mieszkalnego. Niesporne jest, że ściany te – niezgodnie z projektem – zostały jednak wyburzone, a pozostawiono jedynie filar żelbetowy o wymiarach 33 x 79 cm, podtrzymujący konstrukcję budynku. Zmiany te zostały także precyzyjnie wskazane na rysunku stanowiącym załącznik do oceny technicznej lokalu z dnia [...] kwietnia 2018 r., gdzie kolorem czerwonym zaznaczono usunięte ściany. Z powyższej oceny technicznej wynika co prawda, że obecny stan nie zagraża konstrukcji nośnej budynku wielorodzinnego, niemniej jednak świadczy o istotnym odstępstwie od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. z [...] lutego 2004 r.
W ocenie tutejszego Sądu, taki stan rzeczy powoduje pozbawienie lokalu mieszkalnego, który obejmuje obecnie również powierzchnię dotychczasowego tarasu, istotnej przegrody w postaci dotychczasowych ścian murowanych, natomiast ściany zewnętrzne mieszkania tworzą tutaj obecnie jedynie przeszklenia wykonane praktycznie na całej powierzchni od podłogi do stropu lokalu. Wobec tego, nie tylko nie istnieje żadna przegroda budowlana (ściana, drzwi) oddzielająca powierzchnię (ogrodu zimowego (dawnego tarasu) od powierzchni lokalu mieszkalnego, ale też lokal mieszkalny utracił istotny element w postaci ścian zewnętrznych, które przewidziane były zarówno w pozwoleniu na budowę budynku wielorodzinnego oraz wydanym na jego podstawie pozwoleniu na użytkowanie, a także w projekcie budowlanym ogrodu zimowego zatwierdzonym decyzją z [...] lutego 2004 r. Nie sposób też podzielić opinii wyrażonej w ocenie technicznej z dnia [...] kwietnia 2018 r., że wskutek pozostawienia w miejscu dotychczasowej ściany zewnętrznej lokalu mieszkalnego jednego słupa konstrukcyjnego i wykonanie symetrycznie drugiego w technice gipsowo-kartonowej, świadczy o "funkcjonalnym" oddzieleniu wnętrza mieszkania od ogrodu zimowego. Pomijając już nawet, że rozwiązanie takie nie było przewidziane w projekcie budowlanym, to przeczą temu ustalenia dokonane podczas oględzin w dniu [...] października 2017 r., dotyczące sposobu zagospodarowania dotychczasowego tarasu, choćby poprzez ułożenie na jego powierzchni jednolitej podłogi (parkietu), wyposażenia w meble i sprzęt codziennego użytku, typowe i charakterystyczne dla przeznaczenia lokalu na stały pobyt ludzi, które tworzą spójną i funkcjonalną całość z dotychczasowymi pomieszczeniami lokalu mieszkalnego.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, jakoby decyzja PINB W. o nakazie przywrócenia stanu poprzedniego, utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją [...] WINB, była niewykonalna, zdaniem Sądu należy stwierdzić, że także ten wniosek jest całkowicie chybiony. Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. z [...] lutego 2004 r. jednoznacznie wynika bowiem konieczność zachowania dotychczasowych ścian i przegród budowlanych (okno, drzwi) zewnętrznych, tj. pomiędzy tarasem a lokalem mieszkalnym. Projekt ten wyraźnie przewiduje ich pozostawienie w istniejącym kształcie, tj. w niezmienionej postaci, w więc przy zachowaniu parametrów technicznych aktualnych na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ogrodu zimowego. Oczywiste jest również ich umiejscowienie, wobec czego – w ocenie Sądu – organy nadzoru budowlanego prawidłowo orzekły o nakazie przywrócenia lokalu do stanu zgodnego z tą właśnie decyzją i projektem.
Nie można zgodzić się z poglądem wyrażanym w skardze, że decyzja nakazowa PINB W. odsyłać powinna do decyzji o pozwoleniu na budowę budynku wielorodzinnego przy ul. C. i projektu zatwierdzonego tą decyzją. Jest tak po pierwsze dlatego, że projekt ten nie przewidywał jeszcze stanu zagospodarowania tarasu poprzez utworzenie ogrodu zimowego, zatwierdzonego dopiero decyzją z [...] lutego 2004 r., a co w konsekwencji mogłoby zostać poczytane jako nakaz przywrócenia stanu istniejącego przed wydaniem ww. decyzji – tzn. przywrócenia stanu bez ogrodu zimowego. Po drugie zaś, organ zobowiązany był odesłać do decyzji i projektu ogrodu zimowego, ponieważ to ten projekt określał sposób adaptacji istniejącej zabudowy, w tym tych jej części, które powinny pozostać w niezmienionym stanie. Twierdzenie przy tym, że projekt ogrodu zimowego nie określa parametrów technicznych pozostawionych ścian zewnętrznych jest również błędny. W ocenie Sądu, z powołanej już wcześniej części graficznej projektu (zob. rysunki na kartach nr 88-89 – "Projekt Zagospodarowania Terenu Adaptacja Tarasu Na I Piętrze Na Ogród Zimowy" i "Projekt Adaptacji Tarasu Na Ogród Zimowy Rzut Fragmentu I Piętra") można bez trudu odczytać wymiary ścian (np. długość ściany, w której znajdowało się okno zewnętrzne do drzwi tarasowych - 150 cm, długość ściany od drzwi tarasowych do ściany otaczającej pomieszczenie garderoby - 106 cm, grubość ścian - 36,5 cm) oraz otworu na drzwi tarasowe - 110 cm. Notabene przedmiotowe zwymiarowanie w pewnym zakresie może być dokonane w oparciu o pozostawiony słup nośny, stanowiący element dotychczasowych ścian zewnętrznych lokalu. Oczywistym jest zaś, że przy wykonaniu nakazu orzeczonego w decyzji PINB W. może okazać się konieczne posiłkowanie się projektem pierwotnym budynku, np. co do rozmieszczenia otworów, zastosowanych materiałów i technologii. Jednakże okoliczność ta w żadnym razie nie oznacza niewykonalności zaskarżonych decyzji organów nadzoru budowlanego.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela ugruntowane już w literaturze i orzecznictwie stanowisko, że niewykonalność decyzji obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma jednak charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Natomiast względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów do wykonania decyzji nie powoduje jej niewykonalności (zob. m.in.: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, opubl. LEX 2010). Decyzji nie można zatem uznać za niewykonalną tylko dlatego, iż jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, powoduje trudności techniczne lub wymaga znacznych nakładów finansowych (por. wyroki NSA: z 17 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1101/10, LEX nr 992474; z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1103/17, LEX nr 2463057; por. też M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opubl. LEX 2019).
Niewykonalność musi mieć charakter obiektywny. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2008 r., (sygn. akt II OSK 1365/07, LEX nr 532603) wskazano, że obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym.
W ocenie tutejszego Sądu, sentencja decyzji PINB W. z dnia [...] września 2018 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją [...]WINB, jest na tyle precyzyjna, że wynika z niej określony zakres robót budowlanych objętych obowiązkiem wykonania. Okoliczność tę potwierdza niejako także Skarżąca, której argumentacja obejmuje w zasadniczej części problematykę sposobu przywrócenia dotychczas istniejącej przegrody budowlanej (ściany wraz z otworami okiennymi oraz drzwiami tarasowymi). Wymaga podkreślenia, że zapadłe rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego jest zgodne z dyspozycją przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, który stanowi podstawę ww. decyzji organów. Stosownie do tej normy prawnej, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organy nadzoru budowlanego zobowiązane były zatem orzec o nakazie przywrócenia stanu poprzedniego, skoro stwierdziły, że sporne roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie budowlanym oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z art. 36a ust. 5 pkt 2 i pkt 4 oraz ust. 5a pkt 4 Prawa budowlanego wynika, że istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest takie odstępstwo, które prowadzi m. in. do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości (powyżej 2%), zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części lub do zmiany, która narusza przepisy techniczno-budowlane. W sytuacji ustalenia, że przedmiotowa zmiana doprowadziła do naruszenia § 182 ww. rozporządzenia, a przy tym zmianie uległy parametry techniczne lokalu i jego przeznaczenie, PINB W. nie mógł zastosować w sprawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który przewiduje uprawnienie do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Z przedstawionych powodów, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy - Prawo budowlane i tym bardziej naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., uznając, że treść nałożonego na Skarżącą obowiązku nie mogła być inna, a orzeczenie o nakazie przywrócenia stanu poprzedniego nadaje się do wykonania.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a. oraz 79a § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. i art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez pozbawienie Skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu, wskazać należy, że Skarżąca udział taki miała zapewniony na każdym etapie postępowania, tak przed organem pierwszej instancji, jak i przed organem odwoławczym. W żadnym jego momencie nie przedstawiła natomiast argumentacji lub wniosków dowodowych pozwalających na przyjęcie, iż Skarżąca widzi możliwość zmiany kwalifikacji prawnej trybu postępowania oraz wykazania rozwiązań pozwalających na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, w odwołaniu od decyzji PINB W., Skarżąca zastrzegła sobie jedynie prawo do niezwłocznego dostarczenia obszerniejszego uzasadnienia ww. środka zaskarżenia. Pomimo jednak upływu ustawowego (miesięcznego) terminu na rozpatrzenie sprawy w postępowaniu odwoławczym, licząc od dnia wniesienia odwołania ([...]października 2018 r. - wpływ do organu pierwszej instancji) do dnia wydania zaskarżonej decyzji przez [...] WINB ([...] listopada 2018 r.), Skarżąca czynności tej nie dokonała.
Wobec powyższego, konieczne wydaje się przypomnienie, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego, możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonania konkretnych czynności procesowych, przy czym w takiej sytuacji to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (zob: m.in.: wyroki NSA: z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, LEX nr 1070853; z 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1994/14, Lex 2108318; z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1027/17, Lex 2641938; wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 787/16, Lex 2152094).
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, organy nadzoru budowlanego prawidłowo stwierdziły, że zasadnym jest zakończenie postępowania administracyjnego wydaniem decyzji nakazującej Skarżącej przywrócenie stanu poprzedniego, gdyż stan obecny narusza obowiązujące przepisy prawa. Usunięcie rzeczonych niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi nastąpić może wyłącznie poprzez przywrócenie ogrodu zimowego lokalu nr [...] w budynku przy ul. C. w W. do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2004 r. wydaną przez Prezydenta W.
Wobec powyższego, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania, a to art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 79a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.