VII SA/Wa 1513/22

VII SA/Wa 1513/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /przewodniczący/
Michał Podsiadło
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 35 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 maja 2022 r. znak: DOA.7110.414.2021.MGL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
I.
Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Starosta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. P. pozwolenia na budowę obejmujące nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, do realizacji na działce nr [...] obręb [...], gmina K.
Decyzja stała się ostateczna. W sprawie udział jako strona brała E. K.
II.
Po rozpatrzeniu wniosku E. K., Wojewoda Śląski decyzją z 2 listopada 2021 r. nr IFXIV.7840.12.12.2021 odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty C.
Organ uznał, że decyzja budowlana organu powiatowego nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
III.
W wyniku rozpoznania odwołania E. K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z 24 maja 2022 r. znak DOA.7110.414.2021.MGL utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody.
W pierwszej kolejności organ przedstawił istotę postępowania prowadzonego w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności, w szczególności zaś przesłanki odnoszące się do kwalifikowanej wady rażącego naruszenia prawa.
Wskazał, że inwestor – K. P. - do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę dołączył m.in. oświadczenie z 2 kwietnia 2019 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, opatrzone własnoręcznym podpisem oraz zgodę S. P. na wykonanie inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ponadto, zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie było wymagane, bowiem działka o nr ew. [...] objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr [...] Rady Gminy K. z [...] czerwca 2003 r. oraz uchwała nr [...] Rady Gminy K. [...] kwietnia 2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K.
W analizowanym przypadku nie doszło zatem do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 P.b.
Dalej GINB zauważył, że analiza dokumentacji projektowej nie wykazała, aby w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w uchwale nr [...] Rady Gminy K. z [...] czerwca 2003 r. oraz w uchwale nr [...] Rady Gminy K. z [...] kwietnia 2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K.
Według załącznika graficznego do uchwały nr [...], nieruchomość inwestycyjna znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem MNU + MR, tj. na terenie obszaru zabudowy mieszkalnej z usługami przemieszany z zabudową zagrodową (dodatkowo opisany w § 5 ust. 1 ww. planu).
Zdaniem GINB, analiza akt sprawy nie wykazała, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący ustalenia planu. Z całą pewnością nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do maksymalnej powierzchni zabudowy wolnostojącej, zgodnie z planem miejscowym powierzchnia zabudowy kubaturowej nie może przekraczać 30% powierzchni parceli, wg. projektu wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 0,17; dla każdego obiektu i urządzenia należy przewidzieć miejsca postojowe, których ilość powinna odpowiadać ilość użytkowników stałych i czasowych, wg. projektu dwa miejsca parkingowe zaprojektowane za domem w centralnej części działki zapewniają pełną obsługę komunikacyjną projektowanej zabudowy (Projekt budowlany. Projekt zagospodarowania terenu, str. 5). Inwestycja spełnia wymogi planu co do wysokości zabudowy (do 2 kondygnacji) i kształtu dachu (dach spadzisty), nie narusza również w sposób rażący ustaleń planu co do nieprzekraczalnej linii zabudowy - nadbudowa budynku nie wpływa na linię zabudowy na działce inwestycyjnej.
W ocenie GINB, nie został w sposób rażący naruszony art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.
Stosownie do § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), jeżeli z przepisów § 13, § 19, § 23, § 36, § 40, § 60 i § 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:
4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;
3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.
Nadto, w myśl § 12 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, § 19, § 23, § 36, § 40, § 60 i § 271-273, dopuszcza się nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi.
Projekt budowlany przewiduje nadbudowę o jedną kondygnację budynku mieszkalnego, posadowionego bezpośrednio przy wschodniej granicy działki (Projekt budowany. II Branża Architektoniczno-Konstrukcyjna, str. 10).
Przepis § 272 ust. 3 ww. rozporządzenia wskazuje, że budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5.
W projekcie budowlanym wskazano: "ściana zewnętrzna budynku wykonana z elementów o klasie odporności ogniowej minimum REI 60 (ściana oddzielenia pożarowego) (Projekt budowany. Obszar oddziaływania obiektu, str. 44).
Zgodnie z § 235 ust. 2 rozporządzenia technicznego, ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60. Natomiast zgodnie z § 235 ust. 3 rozporządzenia, w budynku z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień, ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E I 60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia ww. przepisu GINB wskazał, że ustalenie, czy przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi określone w powyższych przepisach, wymaga wnikliwej oceny rozwiązań projektu architektoniczno-budowlanego, do czego organy administracji architektoniczno-budowlanej w aktualnym stanie prawnym nie są uprawnione. Zgodnie z rozwiązaniem przyjętym w art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b., kontroli przed wydaniem pozwolenia na budowę podlega jedynie zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, nie podlega jej natomiast projekt architektoniczno-budowlany, gdyż w tym zakresie odpowiedzialność za prawidłowość przyjętych rozwiązań ponosi projektant.
Skoro organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do kontroli projektu architektoniczno-budowlanego przed wydaniem pozwolenia na budowę, to tym bardziej takiej kontroli nie przeprowadza się w postępowaniu nieważnościowym.
W wyniku zmiany art. 35 P.b. przez art. 1 pkt 28 lit. "b" ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzanie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.). Zgodnie z art. 34 P.b. projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Projekt architektoniczno-budowlany dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego: jego formy, konstrukcji oraz funkcji. Organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 P.b. oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 P.b.) i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 k.p.a.). Powyższe przepisy korespondują z przewidzianą w Prawie budowlanym szeroką odpowiedzialnością projektanta. Projektant do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.
Projekt budowlany spornego przedsięwzięcia został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, która złożyła oświadczenie, wymagane art. 20 ust. 4 P.b.
Odnosząc się do zarzutu odwołania, że w projekcie budowlanym znajdują się rozbieżności pomiędzy częścią tekstową, a rysunkową w zakresie użytej izolacji GINB wskazał, że nie dopatrzył się w tym zakresie rażącego naruszenia prawa. W części opisowej projektu wskazano, że ściany poddasza zostaną ocieplone styropianem grubości 15 cm (s. 12 projektu), natomiast na rzucie poddasza oznaczono w jakiej części ściany poddasza zostaną ocieplone wełną mineralną. Informacje w projekcie są zatem wystarczające do ustalenia sposobu ocieplenia budynku.
W nawiązaniu do zarzutów, że naruszony został § 2 ust. 1 rozporządzenia technicznego, gdyż niezachowane zostały warunki przeciwpożarowe w odniesieniu do istniejącej parterowej części budynku mieszkalnego, organ podzielił stanowisko Wojewody Śląskiego, że ocena warunków technicznych części parterowej budynku wykracza poza ramy niniejszego postępowania. Zarówno organ wojewódzki jak i GINB prowadzą postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty C. z [...] kwietnia 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i badają tylko tę decyzję. Kontrola decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...], wykracza poza ramy niniejszego postępowania i nie może być przedmiotem badań organów, w tym postępowaniu.
Odnosząc się do zarzutu ograniczenia Skarżącej w swobodnym zagospodarowaniu nieruchomości bowiem "nie będzie mogła z powodu niewykonania przez inwestora ściany oddzielenia pożarowego lub wykonania innego rozwiązania dopuszczonego warunkami technicznymi dobudować się do budynku inwestora", GINB wskazał, że niezależnie od tego czy usytuowana w granicy działki ściana budynku na działce nr ew. [...] spełnia wymagania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, jeśli Skarżąca zamierza dobudować się do tego budynku, zgodnie z § 272 ust. 3 rozporządzenia technicznego, zobligowana jest do wykonania w granicy ściany oddzielenia przeciwpożarowego.
Okoliczność, że inwestycja wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości nie oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Ustalenie, że inwestycja wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej działki skutkuje przyznaniem statusu strony postępowania właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub zarządcy tej działki w myśl art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Objęcie obszarem oddziaływania inwestycji sąsiednich nieruchomości nie stanowi natomiast przesłanki do odmowy udzielenia pozwolenia na jej budowę.
Konkludując, GINB przyjął, że decyzja Starosty nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych.
IV.
Skargę na powyższą decyzję wniosła E. K., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie art. 156 k.p.a., poprzez przyjęcie, że niedochowanie w zatwierdzonym przez Starostę C. mocą decyzji z [...] kwietnia 2019 r. projekcie budowlanym, przepisów prawa materialnego, tj. § 235 ust. 3 rozporządzenia technicznego, a to brak ściany oddzielenia pożarowego planowanej inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z działką Skarżącej oraz stwierdzonych rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a rysunkową tego projektu, w zakresie użytej izolacji, nie stanowią rażącego naruszenia prawa.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzję Wojewody Śląskiego i orzeczenie o kosztach postępowania.
Zdaniem Skarżącej, zarówno GINB, jak i Wojewoda, bezspornie ustalili, że w projekcie budowlanym znajdują się rozbieżności pomiędzy częścią tekstową, a rysunkową w zakresie użytej izolacji. Jednakże zdaniem obu organów okoliczność ta nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Podobnie odniesiono się do naruszenia w projekcie budowlanym przepisów rozporządzenia technicznego tj. § 235 ust. 3.
Strona wskazała, że styropian jest materiałem palnym, natomiast wełna mineralna jest materiałem niepalnym. Rozbieżności projektu budowlanego w tym zakresie mogą stanowić bezpośrednie zagrożenie dla nieruchomości sąsiedniej, podobnie zresztą jak brak ściany oddzielenia przeciwpożarowego na nieruchomości Inwestora.
Zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego planowanych i realizowanych inwestycji budowlanych stanowi jedną z podstawowych zasad prawa budowlanego wyrażoną w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. "b".
Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, która zatwierdza niezgodny z podstawowymi przepisami prawa budowlanego projekt budowlany, jest nieuprawnione. Nie zasługuje na uznanie wyjaśnienie GINB, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ma ograniczone możliwości kontroli projektu budowlanego, jak również wyjaśnienie, że niezależnie od obowiązków jakie spoczywają na Inwestorze w zakresie spełnienia wymagań dotyczących ściany oddzielenia przeciwpożarowego, Skarżąca dobudowując się do budynku inwestora, zgodnie z § 272 ust. 3 rozporządzenia zobligowana jest do wykonania w granicy ściany oddzielenia przeciwpożarowego.
Organy nie przeczą, że doszło do naruszenia prawa poprzez poczynione wady w projekcie budowlanym, ale w ich ocenie naruszenie prawa tym wywołane nie jest rażące.
Naruszenia prawa budowlanego, jakie mają miejsce w niniejszej sprawie, które odnoszą się do bezpieczeństwa pożarowego, zarówno Skarżącej jak i Inwestora, nie mogą podlegać stopniowaniu. Jako takie zasługują zatem na uznanie ich jaką rażące i w efekcie skutkować usunięciem kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego, czego Skarżąca domagała się już przed Wojewodą Śląskim.
V.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
VI.
Skarga jest nieuzasadniona.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, że procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, należy do nadzwyczajnych trybów weryfikacji tego rodzaju aktów i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny.
Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednak należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego efekcie decyzji administracyjnej, w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy, od tej jaką przeprowadzono pierwotnie, chyba że chodzi o kwalifikowane naruszenie przepisów procesowych, których wadliwa subsumcja doprowadziła do rażąco błędnych ustaleń (w tej sprawie tego rodzaju zagadnienie jednak nie występuje).
Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji administracyjnej następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego, "nowego poziomu wiedzy" w danej dziedzinie, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej (w tym w drodze nowelizacji prawa) albo dodatkowych działań strony. W postępowaniu tego rodzaju - co do zasady - nie prowadzi się również nowych dowodów, ani też nie czyni się nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne drobne ze swej istoty doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i charakterem trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych już w pierwotnym postępowaniu, które z uwagi na swoją niejednoznaczność czy niejasność mogą budzić wątpliwości wpływające na ocenę występowania wady kwalifikowanej.
W konsekwencji należy stwierdzić, że w trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym i stanu prawnego obowiązującego w dacie pierwotnego orzekania. Tym samym, w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym (nieważnościowym), kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od samego początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może zostać dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady doniosłe, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie, które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (a więc od początku jej istnienia).
W kontekście powyższego, Sąd zwraca uwagę, że przesłanka nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na rażące naruszenie prawa (ta bowiem jest w istocie podstawą żądań i twierdzeń Skarżącej), jak wskazuje m.in. prof. M. Jaśkowska (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyd. LEX), może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Wskazano już na to w wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86 zwracając uwagę, że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Z kolei w wyroku z 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 414/19 WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Na możliwość stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów procesowych wskazuje także B. Adamiak (zob. Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/54).
W kontekście powyższego przypomnieć należy, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie trzy podstawowe przesłanki tego stanu, tj. (1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", (2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz (3) przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i niejako warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są bowiem skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje w obrocie prawnym, czyniąc dalsze trwanie decyzji niemożliwym do zaakceptowania.
VII.
Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 4 P.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 26 kwietnia 2019 r. (data wydania decyzji Starosty), pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto:
1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2205 oraz z 2018 r. poz. 317), jeżeli są one wymagane;
2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Inwestor złożył, pod rygorem odpowiedzialności karnej i na właściwym druku, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W niniejszej sprawie nie ma zatem w ogóle mowy o naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. Inwestor dysponował bowiem nieruchomością na cele budowlane.
Z kolei zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".
Sąd nie ma żadnych wątpliwości co do tego, jak również nie jest to przedmiotem sporu w sprawie, że teren objęty zamierzeniem budowlanym znajduje się na obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (patrz uchwała Rady Gminy K. nr [...] z [...] czerwca 2003 r. oraz nr [...] z [...] kwietnia 2010 r.). Przeznaczenie terenu w planie jest przy tym zgodne z zamierzeniem inwestycyjnym, stąd wniosek, że decyzja Starosty w tym zakresie w ogóle nie narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.
Projekt budowlany jest także kompletny, został sporządzony przez osobę uprawnioną oraz zawiera niezbędną dokumentację wymaganą do wydania pozwolenia. Stąd nie ma mowy także o naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b.
Przepis art. 35 ust. 1 pkt 4 i 5 P.b. nie miały w sprawie zastosowania, albowiem z uwagi na charakter inwestycji (nadbudowa domu jednorodzinnego), projekt nie wymagał sprawdzenia, a nieruchomość inwestycyjna nie wchodzi w skład Krajowego Zasobu Nieruchomości.
Podstawą twierdzeń Skarżącej o rażącym naruszeniu prawa, jest art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 235 ust. 3 rozporządzenia technicznego. Strona widzi rażące naruszenie w tym, że pomimo dostrzeżenia przez organ rozbieżności w użytych w projekcie materiałach dociepleniowych (wełna, styropian), błędnie przyjmuje, że nie jest to wada kwalifikowana. W ocenie Strony, uchybienie w tym zakresie oznacza jednak, że inwestycja nie ma zaprojektowanej ściany oddzielenia przeciwpożarowego, co będzie miało wpływ na bezpieczeństwo pożarowe ewentualnego budynku Skarżącej w przyszłości (obecnie działka jest niezabudowana).
Sąd zauważa, że obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego w toku prowadzonego postępowania, było sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Niewątpliwie GINB ma rację podnosząc, że w wyniku zmiany art. 35 P.b. (nowelizacja dokonana na mocy art. 1 pkt 28 lit. "b" ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie 11 lipca 2003 r.), usunięto ustęp 2 tego przepisy uprawniający organ do badania zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5. Powyższa zmiana przeniosła zatem ciężar odpowiedzialności za przyjęte rozwiązania projektowe (w tym za wymagania ściany przeciwpożarowej) na projektanta oraz osobę sprawdzającą (jeżeli jest wymagana jej zgoda). Uprawnienia organu administracji architektoniczno-budowlanej ograniczone zostały więc wyłącznie do badania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu oraz wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji środowiskowej. Natomiast sprawdzanie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.). Za niewłaściwe sporządzenie opracowania, projektant odpowiada przed organami samorządu zawodowego, zaś za wyrządzoną szkodę również cywilnie, a nawet karnie.
Pomimo więc dostrzeżenia przez organ nadzorczy rozbieżności pomiędzy częścią opisową i rysunkową (kwestia wełny i styropianu, który nie jest materiałem niepalnym, a trudnopalnym), co niewątpliwie nie powinno mieć miejsca, wada ta nie miała wpływu na wynik sprawy, w tym nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Strona zapomina, że projektant wskazał wyraźnie w przygotowanym opracowaniu, że ściana nadbudowy od strony granicy działki Skarżącej, będzie ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Skoro takie stwierdzenie zostało użyte w projekcie, to obowiązkiem Inwestora będzie wykonanie owej ściany, tak aby spełniała wymagania prawne dla ścian zabezpieczenia przeciwpożarowego. Dotyczy to także uwzględnienia § 235 ust. 3 rozporządzenia technicznego, zgodnie z którym, w budynku z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień, ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E I 60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia.
Słusznie przy tym wskazuje organ, że jeśli Skarżąca zdecyduje się kiedyś na zabudowę swojej nieruchomości i zlokalizowanie budynku bezpośrednio przy granicy, to zobowiązana będzie wykonać ścianę oddzielenia przeciwpożarowego.
W powyższej sytuacji Sąd nie podziela zarzutu skargi, gdyż decyzja zatwierdzająca projekt budowlany nie jest dotknięta wada rażącego naruszenia prawa.
Zgodnie zatem z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.
Augustyniak-Pęczkowska