VII SA/Wa 1501/22

VII SA/Wa 1501/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Wojciech Sawczuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Skarżony organ
Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.) asesor WSA Elżbieta Granatowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. O. i K. N. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 20 maja 2022 r. znak: NG-O.025.45.2022.MM w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz M. O. i K. N. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I.
Decyzją z 22 września 2010 r. nr 39/2010 Prezydent m.st. Warszawy orzekł z urzędu o zmianie gleboznawczej klasyfikacji gruntów położonych na terenie dzielnicy [...] m.st. Warszawy w obrębie [...]:
- na działkach ewidencyjnych o nr:[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],
- na częściach działek ewidencyjnych o nr: [...], [...], [...]
zgodnie z protokołem, rejestrem pomiarowo-klasyfikacyjnym i mapą klasyfikacyjną, załączonymi do operatu klasyfikacyjnego, stanowiącego załącznik do niniejszej decyzji. Decyzja ta stał się ostateczna.
II.1
Po rozpatrzeniu wniosku M. O. i K. N. (dalej jako skarżący) o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (MWINGiK), decyzją z 28 maja 2021 r. nr 93/2021 odmówił stwierdzenia nieważności części ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 22 września 2010 r. nr 39/2010, orzekającej o zmianie gleboznawczej klasyfikacji gruntów położonych na terenie dzielnicy [...] m.st. Warszawy w obrębie [...] w zakresie części działki [...] wymienionej w decyzji, odpowiadającej aktualnie działkom [...] i [...].
Jak wyjaśnił, podstawą aktualizacji użytku w ewidencji był operat modernizacji przyjęty do zasobu pod nr [...]. Zdaniem organu ujawnienie w ewidencji użytku leśnego jest możliwe dopiero po ustaleniu klasy bonitacyjnej tego gruntu. Przedmiotem kwestionowanej decyzji, wbrew temu co stwierdza wniosek skarżących, nie była zmiana użytku gruntowego, a wręcz przeciwnie, zmiany te przeprowadzono w ramach modernizacji ewidencji. To zatem nie klasyfikator rozstrzygał o rodzaju użytku gruntowego, gdyż dokonana przez niego klasyfikacja jest efektem przeprowadzonej modernizacji.
II.2
Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, Główny Geodeta Kraju, decyzją z 2 listopada 2021 r. znak NG-O.025.50.2021.JK uchylił zaskarżoną decyzję MWINGiK z 28 maja 2021 r. nr 93/2021 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Jak wyjaśnił, z akt nie wynika, jaka dokumentacja stanowiła projekt operatu opisowo-kartograficznego, o którym mowa w art. 24a ust. 8 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualny t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm. - dalej jako Pgik). Nie ustalono więc, czy wykaz zmian użytków gruntowych lub jakikolwiek inny dokument potwierdzający, że na gruntach oznaczonych jako dz. ew. nr [...] i [...], którym stwierdzono występowanie innego użytku gruntowego niż dotychczas wykazywany w ewidencji, był częścią tego operatu i podlegał wyłożeniu przez okres 15 dni roboczych, a następni stał się częścią operatu ewidencyjnego w myśl art. 24a ust. 8 Pgik.
Nie ustalono zatem, czy zmiany w zakresie użytków gruntowych na dz. ew. [...] i [...] zostały usankcjonowane prawnie. Ustalenie tego jest niezbędne do stwierdzenia, czy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 22 września 2010 r. nr 39/10 orzekała o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów na zmienionych wcześniej, tj. 25 maja 2010 r. użytkach gruntowych, czy też orzekała o ustaleniu tej klasyfikacji mimo braku wcześniejszej zmiany użytku gruntowego.
Zdaniem GGK, warunkiem prowadzenia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntu jest uprzednie ustalenie m.in. zaistnienia zmiany użytku gruntowego.
III.1
Rozpoznając sprawę ponownie, MWINGiK decyzją z 1 grudnia 2021 r. nr 177/2021 odmówił stwierdzenia nieważności części ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 22 września 2010 r. nr 39/2010 orzekającej o zmianie gleboznawczej klasyfikacji gruntów położonych na terenie dzielnicy [...] m.st. Warszawy w obrębie [...] w zakresie części działki [...] wymienionej w decyzji, odpowiadającej aktualnie działkom [...] i [...].
Organ I instancji wyjaśnił, że w ramach modernizacji stwierdzono, że grunty orne wykazane w ewidencji faktycznie stanowią użytek leśny, który podlega gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Ujawnienie więc w ewidencji użytku leśnego jest możliwe dopiero po ustaleniu klasy bonitacyjnej tego gruntu. Przedmiotem kwestionowanej decyzji nie była zatem zmiana użytku gruntowego, a wręcz przeciwnie, zmiany te przeprowadzono w ramach modernizacji ewidencji i to nie klasyfikator rozstrzygał o rodzaju użytku gruntowego.
Ujawnienie w ewidencji faktycznego użytkowania gruntów nie było możliwe bez przeprowadzenia postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
III.2
Ponownie rozpoznając odwołanie skarżących, Główny Geodeta Kraju decyzją z 19 stycznia 2022 r. znak NG-O.025.96.2021.JK uchylił zaskarżoną decyzję MWINGiK z 1 grudnia 2021 r. nr 177/2021 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Zdaniem organu w aktach nadal brak jest podlegającego wyłożeniu projektu operatu opisowo-kartograficznego, który następnie stał się operatem ewidencyjnym. Brak tego dokumentu uniemożliwia ustalenie, czy zmiana danych określających użytek gruntowy na działce [...] nastąpiła w wyniku modernizacji. Za dowód taki nie można uznać wykazu zmian danych ewidencyjnych, znajdującego się w operacie modernizacji ewidencji gruntów i budynków przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 25 maja 2010 r. pod numerem [...].
IV.1
Kolejną decyzja z 30 marca 2022 r. nr 57/2022, MWINGiK po raz kolejny odmówił stwierdzenia nieważności części ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 22 września 2010 r. nr 39/2010, orzekającej o zmianie gleboznawczej klasyfikacji gruntów położonych na terenie dzielnicy [...] m.st. Warszawy w obrębie [...] w zakresie części działki [...]wymienionej w decyzji, odpowiadającej aktualnie działkom [...] i [...].
Organ podtrzymał wcześniejsze ustalenia i wyjaśnienia.
IV.2
Po rozpatrzeniu odwołani skarżących, Główny Geodeta Kraju decyzją z 20 maja 2022 r. znak NG-O.025.45.2022.MM, utrzymał w mocy decyzję MWINGiK z 30 marca 2022 r. nr 57/2022.
Organ w pierwszej kolejności przybliżył istotę trybu nieważnościowego, wskazując przy tym na skutek upływu terminu 10 lat.
Wskazując na rozporządzenie Rady Ministrów z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 1956 r. nr 19 poz. 97) podniósł, że w zakresie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów przeprowadzane było postępowanie administracyjne kończone wydaniem decyzji o ustaleniu klasyfikacji gruntów (§ 8 ust. 1 rozporządzenia o klasyfikacji z 1956 r.). Z art. 2 pkt 12 Pgik wynika, że celem takiego postępowania było dokonanie podziału gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Przedmiotem orzekania Prezydenta m.st. Warszawy w decyzji nr 39/2010 z 22 września 2010 r. nie była zatem podważana przez wnioskodawców zmiana rodzaju użytku rolnego na leśny w granicach działki oznaczonej wówczas nr [...].
GGK potwierdził, że kwestia dotycząca określenia rodzaju użytku gruntowego oraz procedura mająca na celu ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów to dwa różne postępowania, do których mają zastosowanie odrębne regulacje prawne. Art. 20 ust. 3 Pgik stanowi, że gleboznawczą klasyfikacją gruntów obejmuje się grunty rolne i leśne. Procedura dotycząca klasyfikacji gruntów jest zatem wtórna względem ustaleń odnoszących się do rodzaju użytku gruntowego, gdyż w pierwszej kolejności ustala się użytek, by po ustaleniu, że jest to akurat użytek rolny lub leśny ewentualnie przystąpić do przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na tym użytku.
GGK wskazał także, że niezgodności pomiędzy danymi ujawnionymi w operacie ewidencji gruntów i budynków, co do rodzaju użytku gruntowego występującego na przedmiotowej nieruchomości, a stanem faktycznym na gruncie zostały stwierdzone w ramach prac geodezyjnych wykonywanych podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości gruntowych, budynkowych i lokalowych położonych w m.st. Warszawa, obejmującej m.in. obręb ewidencyjny nr [...], Dzielnicy [...]. Ustalenia dokonane przez wykonawcę tych prac, m.in. stwierdzające występowanie na działce nr [...], rodzaju użytku gruntowego - lasu (oznaczonego symbolem Ls), a więc użytku innego niż dotychczas ujawniony w operacie ewidencyjnym, czyli grunty rolne (oznaczone symbolem R), znalazły odzwierciedlenie w wykazie zmian danych ewidencyjnych z 25 maja 2010 r., sporządzonym przez geodetę B. K. i jak ustalono w toku niniejszego postępowania, będącym częścią projektu operatu opisowo-kartograficznego z modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu ewidencyjnego nr [...]. ([...]).
Kontynuując rozważania, organ odwoławczy przedstawił przebieg procedury modernizacji gruntów podkreślając, że z akt sprawy wynika, że projekt operatu opisowo-kartograficznego podlegał wyłożeniu w lokalu Urzędu dzielnicy [...] m.st. Warszawy w terminie od 4 maja 2010 r. do 24 maja 2010 r. Projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się zatem operatem ewidencji gruntów i budynków z dniem 25 maja 2010 r., co potwierdza informacja Prezydenta m.st. Warszawy ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 15 lipca 2010 r. nr 137 poz. 3246. W tym dniu dane zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, między innymi w zakresie zmienionego rodzaju użytku gruntowego, występującego na działce ewidencyjnej nr [...], stały się z mocy prawa danymi ewidencyjnymi, których weryfikacja mogła nastąpić w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym uwzględnienia lub odrzucenia zarzutów, o których mowa w art. 24a ust 9 Pgik lub prowadzonym na skutek wniesienia zarzutów, traktowanych jako wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków - por. art. 24a ust. 12 Pgik.
Konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów była zatem konsekwencję opisanych wyżej ustaleń, jakie zostały dokonane w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków, dotyczących rozbieżności pomiędzy dotychczas ujawnionymi rodzajami użytków gruntowych, a stanem faktycznym na gruncie. Przeprowadzenie postępowania w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest więc konieczne w każdym przypadku zmiany użytku rolnego na grunt leśny i odwrotnie. W sytuacji ustalenia (w ramach odrębnej procedury modernizacji ewidencji gruntów i budynków), że na obszarze działki ewidencyjnej nr [...], nie występuje dotychczas ujawniony w operacie ewidencyjnym rodzaj użytku gruntowego - grunt orny lecz las, konieczne było zainicjowanie z urzędu postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla nowego użytku gruntowego i wydania stosownej decyzji, która po uprawomocnieniu się mogła stanowić podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków (zgodnie z § 9 rozporządzenia z 1956 r.).
Strona nie neguje poprawności dokonanych ustaleń gleboznawczych oraz nie przedstawia żadnych dowodów, które w jakikolwiek sposób potwierdzałyby, że ustalenia te zostały dokonane niezgodnie ze stanem faktycznym. Nie ma też żadnych dokumentów, które wskazywałyby, że ustalona klasa VI dla gruntu leśnego, nie odpowiada rzeczywistej jakości gleb. Przeciwnie, dokumentacja zgromadzona w operacie z aktualizacji klasyfikacji gruntów ([...]), jest spójna w tym zakresie i potwierdza informacje, jakie znalazły odzwierciedlenie na mapie klasyfikacyjnej stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 39/2010 z 22 września 2010 r.
Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia przez MWINGiK należytego postępowania dowodowego i nieusunięcia wątpliwości np. w zakresie momentu zmiany rodzaju użytku na gruncie i procedury, w ramach której ta zmiana nastąpiła oraz czy w ogóle została opracowany projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków oraz jaka była jego treść, GGK uznał go za nieuzasadniony. Posiadana dokumentacja dowodzi, że częścią projektu operatu opisowo-kartograficznego opracowanego w ramach modernizacji obrębu ewidencyjnego nr [...], Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, był wykaz zmian danych ewidencyjnych powstałych w wyniku klasyfikacji gruntów opracowany przez geodetę B. K. datowany na dzień 25 maja 2010 r. (str. 323-324 operatu modernizacji nr [...]).
Z akt postępowania klasyfikacyjnego wynika, że to wykonawca prac modernizacyjnych stwierdził rozbieżności w zakresie rodzaju użytku gruntowego, a informacje na ten temat zostały zawarte m.in. w sprawozdaniu operatu klasyfikacyjnego [...]. W protokole klasyfikacyjnym znalazły się następujące adnotacje wykonawcy "klasyfikację gruntów opracowano na podkładzie mapowym - mapa ewidencyjna powstała podczas prac modernizacyjnych" zaś załącznik nr 1 do tego protokołu został zatytułowany "Działki przewidziane do klasyfikacji przez Wykonawcę modernizacji ewidencji gruntów i budynków m.st. Warszawa - Dzielnica [...] część II". Wśród działek wymienionych w załączniku znajduje się również działka [...]. Akta postępowania klasyfikacyjnego są w tym zakresie spójne, a dodatkowo są spójne z informacjami zawartymi w operacie modernizacyjnym [...]. Przeprowadzone zatem postępowanie i zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdzają twierdzeń strony, jakoby błędnym było przyjęcie, że do zmiany rodzaju użytku na działce doszło podczas opracowywania operatu [...].
Zdaniem GGK pozyskany materiał dowodowy jest wystarczający i pozwala na dokonanie rzetelnej oceny zgodności z prawem decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 39/2010 z 22 września 2010 r. w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], pod kątem ewentualnego zaistnienia wad z art. 156 § 1 k.p.a.
W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa w zasadzie nie można skutecznie twierdzić, że owym rażącym naruszeniem prawa są błędnie ustalenia faktyczne, dokonane w postępowaniu, w którym została wydana kontrolowana, w trybie nadzorczym, decyzja. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
V.
Skargę na powyższą decyzję wywiedli M. O.i K. N., kwestionując ją w całości i zarzucając:
I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 2 k.p.a. przez brak stwierdzenia odnośnie decyzji klasyfikacyjnej istnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i brak stwierdzenia, zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., iż decyzja klasyfikacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa wraz z brakiem wskazania tego naruszenia oraz uznanie, że nawet stwierdzenie odnośnie decyzji przesłanek z art. 156 k.p.a. byłoby nieuzasadnionym naruszeniem zasady trwałości decyzji;
2. art. 7, art. 8 oraz art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności wymaganych z uwagi na braki w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i wynikające z niego nieścisłości, a których celem winno być zgromadzenie pełnego materiału dowodowego i dokładne wyjaśnienie rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w szczególności okoliczności związanych z dokonaną odnośnie do działki nr [...] zmianą rodzaju użytku z dotychczasowego, tj. rolnego na leśny (i jej podstawą prawną) oraz gleboznawczą procedurą klasyfikacyjną, pod względem rażącego naruszenia prawa na skutek wydania decyzji klasyfikacyjnej, a w tym:
a) całkowite pominięcie przedkładanych przez Stronę dowodów jak i brak własnej inicjatywy dowodowej w zakresie ustalenia jaki był stan faktyczny istniejący na działce [...] w roku 2010 a w szczególności, czy odnośnie do działki nr [...] istniały przesłanki i podstawy prawne dokonania wobec niej zmiany rodzaju użytku na leśny (co następczo miało być podstawą do wydania decyzji klasyfikacyjnej),
b) nieustalenie jaka była pełna treść i zawartość Operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków przyjętego do pzgik pod numerem [...] oraz Operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów przyjętego do pzgik pod numerem [...], jak i projektów tych Operatów podlegających publicznemu wyłożeniu oraz czy takie projekty w ogóle zostały opracowane oraz w jakim trybie ustalono na działce nr [...] istnienie użytku leśnego w miejsce dotychczasowego nieleśnego
c) nieustalenie czy procedura klasyfikacyjna (związana z gleboznawczą klasyfikacją gruntu) odnośnie do działki nr [...], została poprzedzona uprzednią, niezależną i prawidłowo przeprowadzoną procedurą dotyczącą zmiany rodzaju użytku gruntowego na działce nr [...], która następnie dopiero mogła być podstawą przeprowadzenia procedury klasyfikacyjnej, szczególnie zważywszy na okoliczność, że oba wymienione w punkcie powyżej operaty były opracowywane w tym samym czasie, a publiczne wyłożenie projektu operatu nr 67/2010 (klasyfikacyjnego) nastąpiło wcześniej niż operatu nr 65/2010 (modernizacyjnego),
d) uznanie za niemające znaczenia w sprawie, pomimo wynikającego z dokumentów, potwierdzonych wielokrotnie przez Prezydenta m.st. Warszawy (por. pismo z 26.04.2022 r. - dołączone do skargi), braku istnienia zasobu bazowego obejmującego m.in. rejestr gruntów dla przedmiotowego terenu, mający stanowić część operatu modernizacyjnego i mającego podlegać uprzedniemu publicznemu wyłożeniu (który miał jako zapis w formie cyfrowej zalegać przy dokumentacji ewidencyjnej obrębu [...], a gdzie go nie stwierdzono) oraz w ten sposób zaniechania zbadania jego treści,
e) niewzięcie pod uwagę, okoliczności, że zarówno w operacie modernizacyjnym jak i w operacie klasyfikacyjnym jak i w całej procedurze opracowywania tych dwóch operatów nie stwierdzono jakichkolwiek dowodów lub okoliczności, z których wynikałby stan zagospodarowania działki nr [...] i przyczyn uznania jej za użytek leśny, w miejsce ówcześnie istniejącego użytku rolnego, a w konsekwencji zaniechanie ustaleń w zakresie podstawy prawnej do dokonania zmiany rodzaju użytku i klasyfikacji,
f) niewzięcie pod uwagę podnoszonych przez Stronę okoliczności i przedkładanych na nie dowodów, iż nie było możliwe stwierdzenie zaistnienia na działce nr [...] przesłanek do uznania jej za las, z uwagi na brak spełnienia przez tę działkę przesłanek z ustawy o lasach przy jednoczesnej potwierdzonej i wykazanej okoliczności rozpoczęcia w roku 2006 i kontynuowania w latach 2009-2010 inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...], która to inwestycja objęła również częściowo działkę nr [...] (budowa basenu z pompą ciepła, utwardzonych ścieżek spacerowych, systemu nawodnienia, oświetlenia, itp.), a zatem osoba klasyfikująca przedmiotowy teren (wyjaśnienia wymaga czy miała ku temu odpowiednie uprawnienia, gdyż takich uprawnień zasadniczo klasyfikator nie posiada) nie miała żadnych podstaw (gdyby faktycznie była na gruncie i dokonała na nim wizji lokalnej, posiadając odpowiednie uprawnienia) do uznania, że odnośnie do przedmiotowej działki zaszły przesłanki do zmiany użytku na leśny, a okoliczności te winny w sposób jednoznaczny wynikać zarówno z dokumentacji modernizacyjnej jak i klasyfikacyjnej, w tym z decyzji klasyfikacyjnej - a mowy o tych okolicznościach w żadnym z dokumentów nie ma,
g) brak jednoznacznego ustalenia, co było podstawą zmiany rodzaju użytku i klasyfikacji bonitacyjnej działki nr [...] i niewzięcie pod uwagę składanych w trakcie postępowania oświadczeń Prezydenta m.st. Warszawy, iż podstawą zmiany rodzaju użytku była decyzja klasyfikacyjna - a przez to błędne przyjęcie, że do zmiany rodzaju użytku na działce doszło podczas opracowywania operatu [...], podczas gdy ustalenie to jest sprzeczne zarówno z treścią dokumentów z tego operatu (por. wzmianka w operacie str. 324 o tym, że zmiana odnośnie działek ujętych w klamrze zestawieniu została dokonana na podstawie opracowania [...] czyli na podstawie operatu klasyfikacyjnego, co jednoznacznie sugeruje, że ta procedura klasyfikacyjna objęła również zmianę rodzaju użytku, a nie tylko klasyfikację gleby) zalegających w aktach przedmiotowej sprawy, a w szczególności ze sporządzonym w ramach "Operatu Geodezyjno-Prawnego Modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla Dzielnicy [...] - część II m.st. Warszawy Obręb [...] Zasób Użytkowy Tom II" "Wykazem Zmian Danych Ewidencyjnych Dotyczących Użytków" (str. 313), z którego to Wykazu nie wynika aby była nim objęta działka nr [...](a jedynie sąsiadująca z nią działka nr [...]) jak i z oświadczeniem przedstawiciela Prezydenta m.st. Warszawy z 14.04.2021 r., w którym wyraźnie wskazano, że do zmiany rodzaju użytku w zakresie działki doszło w ramach procedury gleboznawczej klasyfikacji gruntów prowadzonej w trybie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 04.06.1956 r w sprawie klasyfikacji gruntów oraz z odręczną adnotacją umieszczoną na dokumencie pn. Wykaz Zmian Ewidencyjnych o treści "dotyczy opracowania [...]", jak również z informacją znajdującą się w ewidencji gruntów i budynków na temat podstawy zmiany wpisów w tej ewidencji, która wyraźnie wskazuje Operat klasyfikacyjny nr [...], a nie jak twierdziły organy obu Instancji operat [...], jak i z uzasadnienia decyzji nr 39/2010 z 22.09.2010, jak i z innych zgormadzonych w sprawie dokumentów, w tym ze Sprawozdania Technicznego opracowanego przez I. obejmującego "Aktualizację gleboznawczej klasyfikacji gruntów" (będącego zatem częścią procedury klasyfikacyjnej a nie modernizacyjnej), z którego to sprawozdania wynika, że dopiero podczas procedury klasyfikacyjnej doszło do uzgodnienia użytków leśnych z Biurem Ochrony Środowiska" oraz "inne użytkowanie gruntu" wymagające zmiany rodzaju użytku na leśne i ich gleboznawczą klasyfikację,
h) pominięcia okoliczności, że operat klasyfikacyjny został wyłożony do publicznego wglądu (i to ponownie) w terminie 10.05-18.05.2010, zatem wcześniej niż operat modernizacyjny wyłożony (choć nie wiadomo w jakiej treści) - jak podaje Prezydent m.st. Warszawy do dnia 24.05.2010 r.,
3. art. 75, art. 76 i art. 76a k.p.a. poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodów z oryginałów dokumentów opisanych wyżej w tym z ww. operatów oraz z projektów tych operatów mających być wyłożonymi do publicznego wzglądu, celem zweryfikowania ich treści, a oparcie się jedynie na przedkładanych częściami i w różnych okresach czasu coraz to innych dokumentach mających stanowić części/fragmenty tych operatów (przedstawionych dodatkowo w formie skanów/kopii), które są dokumentami nieuporządkowanymi i co do których nie jest możliwa jednoznaczna identyfikacja z jakiego dokumentu urzędowego pochodzą, a przyjęcie, że tak przedstawione wyciągi, fragmenty dokumentów spełniają przesłanki opisane w art. 76 k.p.a., pomimo braku faktycznej możliwości ich zweryfikowania, a wręcz ustalenia, że dokumenty te nie zostały sporządzone w przepisanej prawnie formie,
4. całkowite pominięcie i nieustosunkowanie się do dowodów przedkładanych przez Stronę;
5. art. 75 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodów odnośnie do sposobu, celu, terminu uczynienia na dokumencie pn. Wykaz Zmian Ewidencyjnych adnotacji o treści: "dotyczy opracowania [...]", a pozostawienie tej kwestii niewyjaśnionej, pomimo, że wskazuje ona co było przyczyną dokonania zmiany rodzaju użytku gruntowego m.in. na działce nr [...], tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zbadania i ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich podniesionych przez Stronę zarzutów w odwołaniu, w tym do zarzutów związanych z błędnymi ustaleniami faktycznymi odnośnie do działki nr [...] jak i z notoryjnym naruszeniem przez organ I Instancji art. 10 i art. 73 k.p.a. oraz sposobem i terminem udostępniania Stronie zebranego w sprawie materiału dowodowego,
6. art. 81 i art. 81a k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a uznanie za udowodnione okoliczności (głównie w zakresie kiedy i w ramach jakiej procedury doszło do zmiany rodzaju użytku gruntowego), oraz rozstrzygnięcie stwierdzonych rozbieżności i wątpliwości (w tym wynikających z dokumentów) na niekorzyść Strony, pomimo braku ku temu przesłanek, opisanych w § 2 art. 81a k.p.a., a w tym pozostawienie bez wyjaśnienia (a w konsekwencji przyjęcia na niekorzyść Strony) wzmianki znajdującej się w Wykazie Zmian Ewidencyjnych o treści: "dotyczy opracowania [...]" oraz wydanie decyzji pomimo stwierdzenia błędnej podstawy prawnej ujawnionej w egib jako zmiana użytku gruntowego - i uznanie tych okoliczności jako niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy,
7. art. 8 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie rozstrzygnięć w sposób sprzeczny z naczelnymi zasadami wynikającymi z k.p.a., bez wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, bez jego należytego uzupełnienia i rozstrzygnięcia istotnych związanych z nim wątpliwości, uznanych uprzednio przez ten sam organ za istotne i bez odniesienia się do stanowiska Strony, z jednoczesnym wybiórczym powołaniem się na zasadę praworządności i demokratycznego państwa prawa jedynie w celach sprzecznych ze słusznym interesem Strony i niniejszego postępowania.
II. błąd w ustaleniach faktycznych - do którego doszło m.in. w wyniku opisanych w pkt I naruszeń prawa procesowego - a to:
1. stwierdzenie, że do zmiany rodzaju użytku gruntowego z rolnego na leśny, na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] (uprzednio dz. nr [...]) doszło nie na podstawie decyzji klasyfikacyjnej z 22.09.2010 r. i nie w ramach procedury dotyczącej gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a w ramach prawidłowo przeprowadzonej uprzednio modernizacji ewidencji gruntów i budynków, których efektem był operat modernizacji gruntów i budynków przyjęty do pzgik w dniu 25.05.2010 r, za numerem [...] pomimo, że z dokumentów zalegających w aktach sprawy, a to:
a) zawiadomienia o zmianie w EGiB z 22.11.2010 (który jest dokumentem urzędowym i w którym wskazuje się na rodzaj zmiany: "Przeklasyfikowanie gruntów", a podstawę zmiany decyzję administracyjną nr 39/2010 z 22.09.2010 i operat gleboznawczej klasyfikacji gruntów 4-E-2/10 z 31.05.2010),
b) wykazu zmian danych ewidencyjnych dotyczących użytków (str. 314 i nast. operatu modernizacji), w którym to wykazie brak jest jakiejkolwiek informacji na temat działki nr [...](jest jedynie działka nr [...] która została oznaczona jako użytek "B" zamiast "RVI", natomiast działka [...]nie została w ogóle zawarta w wykazie jako działka, odnośnie do której zmianie ma ulec rodzaj użytku),
c) wykazu zmian danych ewidencyjnych powstałych w wyniku klasyfikacji gruntów (str. 323 i nast. operatu klasyfikacyjnego), w którym to wskazano działkę nr [...](str. 324) i ujawniono stan dotychczasowy: Rodzaj użytku i klasa - RVI a jako stan nowy: Rodzaj użytku i klasa LsVI - co oznacza, że działka nr [...]była jedynie przedmiotem zmiany klasyfikacji gleboznawczej, w której jednocześnie z klasyfikacją gleboznawczą - jednak bez podstawy prawnej - dokonano zmiany rodzaju użytku z rolnego na leśny,
d) odręcznej adnotacji w uwagach do Wykazu zmian danych ewidencyjnych powstałych w wyniku klasyfikacji gruntów (str. 323 operatu) i wykazu zmian danych ewidencyjnych (str. 324 operatu) datowanych na dzień 25.05.2010, która wskazuje na podstawę zmiany rodzaju użytku opracowanie [...] (podczas gdy sam Prezydent m.st. Warszawy wskazuje w piśmie przewodnim z 25.11.2021, że operat modernizacji ewidencji gruntów i budynków przyjęto do pzgik pod numerem [...], a nie [...]),
e) uzasadnienia decyzji nr 39/2010 - dotyczącej zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w którym wyraźnie wskazano, że "po terminie wyłożenia operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów Biuro Ochrony Środowiska Urzędu m.st. Warszawy zaproponowało zmiany w zakresie użytków leśnych,
f) z pisma z 08.02.2010 kierowanego przez I. do Urzędu m.st. Warszawy Biura Ochrony Środowiska, z którego wynika, że w ramach wykonywanej gleboznawczej klasyfikacji gruntów zwrócono się o zaopiniowanie "zmian dotyczących użytków leśnych",
g) z treści "Sprawozdania Technicznego" sporządzonego w ramach aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów opracowanych w ramach modernizacji ewidencji gruntów, w którym:
- wskazano, że "w związku z powyższym upoważniony klasyfikator (...) ponownie wykonała czynności związane z ustaleniami gleboznawczej klasyfikacji gruntów" - w wyniku czego dokonano nie tylko klasyfikacji gleboznawczej ale również zmiany rodzaju użytku z R na Ls,
- w "wyjaśnieniach wykonawcy prac klasyfikacyjnych wymieniono działki, w ramach których użytki gruntowe zaktualizowano w ramach prac modernizacyjnych" a w wykazie tym brak jest działki nr [...], co oznacza, że użytek gruntowy na tej działce nie został zmieniony podczas prac modernizacyjnych, a w czasie procedury klasyfikacyjnej,
h) z treści pisma wyjaśniającego Prezydenta m.st. Warszawy z 14.04.2021, wynika, że podstawą dokonania zmiany (rodzaju użytku) były czynności podjęte przez klasyfikatora w ramach gleboznawczej klasyfikacji gruntów i sporządzony w ich wyniku operat dotyczący gleboznawczej klasyfikacji gruntów nr [...] a następnie decyzja nr 39/2010 z 22.09.2010, a nie powołany przez organ operat nr [...], który pierwotnie w zakresie zmiany rodzaju użytku w ogóle nie obejmował działki nr [...](z której następnie powstały działki nr [...]i [...]).
2. odnośnie do przedmiotowego terenu w latach 2009-2010 zgodnie z obowiązującymi przepisami zostały przeprowadzone dwie odrębne i następcze procedury: jedna dotycząca modernizacji ewidencji gruntów i budynków, wynikiem której miała być zmiana rodzaju użytku gruntowego na działce [...], a następnie (w jej konsekwencji i następczo) procedury dotyczącej gleboznawczej klasyfikacji gruntów (która jedynie dokonała gleboznawczej klasyfikacji zmienionego uprzednio z rolnego na leśny użytku gruntowego), podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w sprawie (co prawda niepełnych) wynika, że procedury te jeśli w ogóle, to toczyły się równolegle, przy czym procedura związana z modernizacją ewidencji gruntów i budynków nie była pierwotna wobec procedury klasyfikacyjnej, i nie wskazywała na zmianę rodzaju użytku w zakresie działki nr [...], gdyż dokonała to dopiero klasyfikator podczas gleboznawczej klasyfikacji gruntów, gdzie oprócz klasy bonitacyjnej dokonano zmiany rodzaju użytku; pomimo braku i podstaw i przesłanek do dokonania takiej zmiany podczas gleboznawczej klasyfikacji gruntów i to dopiero na skutek zastrzeżeń zgłoszonych przez Biuro Ochrony Środowiska Urzędu m.st. Warszawy po terminie wyłożenia operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów /por. uzasadnienie decyzji z 22.09.2010 nr 39/2010 str. 2, drugi akapit od góry/.
Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji GGK i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ewentualnie o uchylenie również decyzji organu I Instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I Instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
VI.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
VII.
Skarga jest uzasadniona z przyczyn procesowych. Nie wszystkie zatem zarzuty mogły zostać uwzględnione, gdyż są albo na tym etapie sprawy nieuzasadnione, albo przedwczesne.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do twierdzenia skarżących, że do zmiany użytku gruntowego na działce nr ew. [...](obecnie [...] i [...]), doszło nie w drodze modernizacji gruntów i budynków, a na skutek prowadzonej równolegle z tym postępowaniem, gleboznawczej klasyfikacji gruntów i wydanej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 22 września 2010 r. nr 39/2010. Strona, przedstawiając swoje twierdzenia w tym zakresie, popierane analizą dostępnych tylko wyrywkowo w aktach sprawy dowodów, w szczególności częściowych opracowań [...] (modernizacja) i [...] (gleboznawcza klasyfikacja), formułuje tezę, o rażącym naruszeniu prawa, gdyż w jej ocenie, w ramach gleboznawczej klasyfikacji gruntów i budynków nie może dojść do zmiany użytku gruntowego, a jedynie do ustalenia jego klasy. Jeżeli zatem do takiej zmiany dochodzi w ramach gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a nie np. w drodze modernizacji gruntów, można mówić o rażącym naruszeniu prawa (w ocenie strony to właśnie miało miejsce w sprawie klasyfikacji gleboznawczej). Sąd zastrzega przy tym, że w niniejszej sprawie oceniany jest stan faktyczny i prawny obowiązujący w latach 2009-2010, w szczególności uwzględnieniu powinno podlegać rozporządzenie z 1956 r., a nie zastępujące je rozporządzenie z 2012 r., co wydaje się być okolicznością niekwestionowaną.
W ocenie Sądu, konfrontując z konieczności niniejszą sprawę ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 1527/22, w której rozstrzygano kwestię spóźnionych zarzutów tych samych skarżących, zgłoszonych do operatu modernizacji gruntów, potraktowanych na podstawie art. 24a ust. 12 Pgik jako wniosek o zmianę w ewidencji gruntów i budynków, należy zwrócić organom uwagę, że punktem wyjścia powinny były uczynić stan istniejący na działce nr ew. [...] i [...] (wówczas nr ew. [...]) w latach 70-tych XX wieku, a także rozważyć różnice i zakres postępowania modernizacyjnego i klasyfikacyjnego.
Zauważyć zatem trzeba, że jak wynika z decyzji Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...] z 21 września 1977 r. nr RL3-308/5/76/77, zatwierdzającej gleboznawczą klasyfikację gruntów m.in. dla działki nr ew. [...], działka ta stanowiła użytek leśny (patrz mapa z klasyfikacją 271-LSVa - akta VII SA/Wa 1527/21). Z nieznanych przyczyn, grunt ten, został w rejestrze gruntów oznaczono jako rolny (R), co organy wprost przyznają w sprawie dotyczącej oceny zarzutów sformułowanych względem operatu modernizacyjnego z 2010 roku (patrz sprawa VII SA/Wa 1527/22). Koresponduje to również ze stanem faktycznym istniejącym na działce skarżących (widoczny na niej las) w latach 1976-1977, 1982, 1987, 2001, a nawet 2005 (por. https://mapa.um.warszawa.pl - mapa historyczna), co jest skarżącym doskonale znane, bowiem sami się tym właśnie źródłem posługują, chcąc wykazać istnienie na działce [...]zagospodarowania, które nie upoważniało do oznaczenia użytku leśnego.
Mówiąc inaczej, organ powinien był wyjść od tego, że w momencie rozpoczynania procedur modernizacji i klasyfikacji gleboznawczej w 2009 roku, działka skarżących (o pierwotnym numerze ew. [...]) była uznawana przez organy za użytek rolny (tak wykazano to w ewidencji), pomimo, że już w latach wcześniejszych uznano ją za las. Mogło to mieć znaczenie przy ocenie całokształtu sprawy, zwłaszcza zaś, czy w wyniku modernizacji gruntów z latach 2009-2010 uwzględniano tę okoliczność. Organ dokonujący gleboznawczej klasyfikacji winien bowiem uwzględniać wydane wcześniej, zwłaszcza na podstawie tego samego rozporządzenia, decyzje w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
Następnie należy wskazać, że pomimo nader chaotycznie prowadzonych, nieponumerowanych i zdekompletowanych akt organu, mimo wszystko wynika z nich to, że w latach 2009 i 2010 prowadzone były równolegle zarówno postępowanie modernizacyjne jak i gleboznawcze.
Przypomnienia w związku z tym wymaga, co nie jest przez organ kwestionowane, że w pierwszym z nich (w stanie prawnym z lat 2009-2010), dokonywana była kompleksowa ocena zagospodarowania konkretnych działek ewidencyjnych, a w konsekwencji ich przeznaczenie (użytki). Jeżeli więc w wyniku modernizacji gruntów zmianie ulegał użytek gruntowy np. z R na Ls czy odwrotnie, wówczas rzeczywiście jego zmiana w ewidencji mogła następować dopiero po przeprowadzeniu dodatkowo gleboznawczej klasyfikacji gruntów, która określiła właściwą klasę nowego użytku. Co do zasady więc, warunkiem prowadzenia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntu jest uprzednia zmiana użytku gruntowego (tak też wyrok NSA w podobnej sprawie z 4 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 655/13). Rzeczywiście zatem w postępowaniu gleboznawczym nie następowała zmiana użytku, a jedynie doprecyzowanie jego klasy.
Organ dalej wskazuje, że z art. 2 pkt 12 Pgik wynika, że celem postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, było dokonanie podziału gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Na tej m.in. podstawie GGK formułuje wniosek, że przedmiotem orzekania Prezydenta m.st. Warszawy decyzją z 22 września 2010 r. nie była zmiana rodzaju użytku z rolnego na leśny, a jedynie klasyfikacja wcześniej zmienionego w trybie modernizacji gruntów użytku działki nr ew. [...].
Jednocześnie GGK zauważa, że rażące naruszenie prawa w zasadzie nie dotyczy kwestii poczynienia błędnych ustaleń faktycznych przez organ. Rażące naruszenie prawa, zachodzi bowiem w sytuacji, gdy to treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Odnosząc się zatem do wskazanego przez organ zakresu stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, należy zacząć od ogólnego stwierdzenia, że procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, należy do nadzwyczajnych trybów weryfikacji tego rodzaju aktów i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny.
W kontekście powyższego Sąd zwraca uwagę, że przesłanka nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na rażące naruszenie prawa (ta bowiem jest w istocie podstawą żądań i twierdzeń Strony Skarżącej), jak wskazuje m.in. prof. M. Jaśkowska (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyd. LEX), może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Wskazano już na to w wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86 zwracając uwagę, że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Z kolei w wyroku z 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 414/19 WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Na możliwość stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów procesowych wskazuje także B. Adamiak (zob. Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/54).
W kontekście powyższego przypomnieć należy, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie trzy podstawowe przesłanki tego stanu, tj. (1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", (2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz (3) przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i niejako warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są bowiem skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje w obrocie prawnym, czyniąc dalsze trwanie decyzji niemożliwym do zaakceptowania.
Jakkolwiek podzielić należy ogólne spostrzeżenie organu, że rażące naruszenie prawa procesowego jest raczej wyjątkiem, niż regułą, gdyż przepisy tego rodzaju odnoszą się wprost do postępowania, a nie wydawanej w jego ramach decyzji, niemniej jednak nie można z tego czynić zasady i należy uwzględnić charakter kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. W niniejszej sprawie weryfikowana jest zatem decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 22 września 2010 r. nr 39/2010, która co prawda zmienia gleboznawczą klasyfikację gruntów, jednakże - co istotne - czyni to nie w ramach własnych i bezpośrednich ustaleń organu, a na podstawie protokołu, rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego i mapy, stanowiących załącznik do operatu klasyfikacyjnego, sporządzonych w ramach robót geodezyjnych. GGK i MWINGiK muszą zatem uwzględniać to, że weryfikowana decyzja jest silnie zakotwiczona w ustaleniach faktycznych czynionych przez klasyfikatora, a nie wprost przez organ. Ewentualne uchybienia klasyfikatora, jakkolwiek nie wydaje on decyzji w sprawie, w sposób zasadniczy wpływają na jej treść, zatem mogą stanowić rażące naruszenie prawa, wpływające na wydaną decyzję zmieniającą klasyfikację gleboznawczą.
VIII.
Sąd, jak już wcześniej wskazano, orzekł tak jak w sentencji, z uwagi na naruszenia przepisów postępowania i w istocie pobieżne, a przede wszystkim nie poddające się pełnej weryfikacji, rozstrzygnięcie sprawy. Pomimo więc tego, że sprawa była już trzykrotnie rozpoznawana przez organy, nadal nie wyjaśniono i nie odniesiono się do kluczowych zagadnień zarysowanych przez stronę, w sposób, który można byłoby uznać za wystarczający.
Należy zatem wskazać, że zasadniczo w postępowaniu nieważnościowym, organ nadzorczy nie czyni żadnych własnych ustaleń, w całości bazując na dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu prowadzonym pierwotnie (ocenia sprawę przez jej pryzmat). Inaczej więc mówiąc, organ, w chwili wpływu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, winien pozyskać akta sprawy głównej, w której ją pierwotnie wydano, a następnie przeprowadzić ocenę decyzji, przez pryzmat zarówno tych akt jak i wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Tymczasem w niniejszej sprawie przede wszystkim brak jest odrębnych i prowadzonych zgodnie z regułami kodeksowymi, akt postępowania nadzwyczajnego (nieważnościowego), ani akt sprawy głównej, a takie być powinny, skoro prowadzono postępowanie, zakończone decyzją administracyjną (a w zasadzie szeregiem decyzji z tej samej daty, o różnych numerach i dla różnych obrębów dzielnicy [...]).
Uwagę zwraca także to, że organ w ogóle nie przedłożył Sądowi wniosku skarżących o unieważnienie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Jakkolwiek więc jest to uchybienie, które można byłoby w innych okolicznościach potraktować jako usuwalne, gdyż zakres wniosku nie jest przedmiotem wątpliwości ani Sądu ani strony, to jednak wadliwość ta, zestawiona z innymi, bardziej doniosłymi uchybieniami, jest w tej sprawie nieakceptowalna.
Idąc dalej, zauważyć trzeba, że jak wynika z oglądu wszystkich zarzutów skargi, wypływa z nich podstawowy wniosek, mianowicie taki, że strona uważa, że zmiany użytku jej działki nr ew. [...](obecnie [...]i [...]), dokonano na skutek gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a nie modernizacji gruntów prowadzonej równolegle. Strona przywołuje na tę okoliczność szereg dowodów, które wymagały czegoś więcej, niż krótkiego skwitowania, zamykającego się w stwierdzeniu, że zmiana użytku nastąpiła w trybie modernizacji gruntów, a nie ich klasyfikacji, gdyż tak wskazują pozyskane kopie dokumentacji. Jeżeli strona postępowania konsekwentnie podkreśla, co organ zresztą sam zauważa, rzekome rozbieżności w sporządzonych opracowaniach geodezyjnych o nr [...] (modernizacja) i [...] (gleboznawcza klasyfikacja), to obowiązkiem organu jest ową dokumentację, jeżeli nie jest to sprzeczne z prawem i fizycznie możliwe, pozyskać, poddając następnie weryfikacji, również przez samą stronę. Tymczasem organ "wydobywa" z tych niewątpliwie obszernych zbiorów (wskazanych operatów), jedynie jednostkowe dokumenty, dodatkowo nie wybierane przez siebie osobiście, a przedkładane przez organ załatwiający sprawę pierwotnie - Prezydenta m.st. Warszawy. W ocenie Sądu, nie pozwala to, przy chaosie panującym w nadesłanych aktach, zweryfikować w sposób niewątpliwy, ani prawidłowości działań, w bądź co bądź prowadzonych równolegle postępowaniach, w ramach procedury modernizacji i klasyfikacji, ani też na rozwianie wątpliwości zgłaszanych wyraźnie przez stronę.
Z dotychczasowego materiału dowodowego zebranego przez organy nadzorcze, wynikają nieuporządkowane poszlaki, które jakkolwiek częściowo układają się w zrozumiały ciąg przyczynowo-skutkowy, to jednak bez akt postępowania głównego, mogą nie spełnić warunku wystarczającej podstawy orzekania, gdyż co najmniej utrudniają stronie weryfikację prawdziwości twierdzeń zawartych w wydanej decyzji, zwłaszcza zaś, w sytuacji, w której organ nie opisuje szczegółowo, w jaki sposób doszło do zmiany użytku gruntowego.
W kontekście tych stwierdzeń organ, w ocenie Sądu, nie wyjaśnił przekonująco, choć dołącza części poszczególnych operatów geodezyjnych, dlaczego działki [...]i [...] wymieniane są w różnych zestawieniach tabelarycznych. I choć przedkłada wyrywek dokumentu pt. Operat geodezyjno-prawny, z którego mają wynikać jego twierdzenia, to jednak, właśnie poprzez brak zupełnych akt opracowania nr [...], albo ich uporządkowanego substratu, nie ma możliwości ostatecznej weryfikacji i skonfrontowania prawidłowości twierdzeń organu, że do zmiany użytku doszło jednak w ramach modernizacji, a nie klasyfikacji, jak twierdzi strona. Działka nr ew. [...] wymieniana jest bowiem w wykazie zmian danych ewidencyjnych dotyczących użytków, zaś działka nr ew. [...] wymieniana jest w wykazie zmian danych ewidencyjnych powstałych w wyniku klasyfikacji. Brak oryginałów operatów o podanych numerach, utrudnia więc odniesienie się do powyższego rozróżnienia, jak również do zarzutów strony, wskazujących, że ujęty w klamrze przy działkach wskazanych w wykazie zmian danych ewidencyjnych powstałych w wyniku klasyfikacji (m.in. działka nr ew. [...]) zapis o treści: "dotyczy opracowania [...]", przesądza w ocenie strony, że zmiana użytku nastąpiła w trybie klasyfikacji, a nie modernizacji. Sąd wprawdzie jednoznacznie odrzuca niczym niepoparte, kategoryczne twierdzenie skarżących, że taki zapis sam przez się świadczy właśnie o zmianie użytku w ramach klasyfikacji, jednakże nie może jednocześnie nie zauważyć, że brak kompletnego materiału dowodowego w sprawie, znacząco utrudnia weryfikację twierdzeń skarżącej i organu. Jakkolwiek pewne elementy sprawy, związane zwłaszcza z chronologią załączonych kopii dokumentacji, mogą wskazywać, że to właśnie z uwagi na prowadzone równolegle postępowania modernizacyjne i klasyfikacyjne, doszło do zmiany użytku w trybie modernizacji (obowiązującym z mocą od 25 maj 2010 r.), to bez wglądu w całość dokumentacji, kwestia ta może nadal budzić wątpliwości, nawet w postępowaniu nieważnościowym, w którym przecież nie kontroluje się decyzji, na zasadach właściwych trybowi zwykłemu.
W konsekwencji, organ nie wyjaśnia przekonująco, dlaczego działka nr ew. [...], choć znajduje się w ramach opracowania modernizacyjnego, jednakże w tabeli wykazu zmian danych ewidencyjnych w ramach gleboznawczej klasyfikacji (co wymaga potwierdzenia w oryginale dokumentacji), winna zostać uznana za zmodyfikowaną, w zakresie użytku gruntowego, w procedurze modernizacji. Jasnego stanowiska organu wymaga także to, czy obie procedury mogą się w ogóle toczyć jednocześnie, zaś jedynie ich efekt końcowy musi być niejako sekwencyjny (skutek modernizacji ma nastąpić przed zatwierdzeniem zmian klasyfikacyjnych - tak zdaje się uważać organ, choć wprost myśli tej nie wyraża), czy też najpierw należy kompletnie "zamknąć" kwestię modernizacji, a dopiero następnie wszczynać sprawę związaną z klasyfikacją. Należy to przy tym zestawić ze skądinąd słusznym twierdzeniem organu, że zmiany w ewidencji gruntów odnośnie do użytku gruntowego, wymagającego równoczesnej klasyfikacji (tak jest np. w odniesieniu do użytku Ls i R, które są stopniowalne - dzielą się na klasy bonitacyjne), wprowadza się do niej dopiero po tym, jak ustalona zostanie klasa bonitacyjna nowego użytku (do ewidencji nie można, co do zasady, wpisać samego użytku gruntowego Ls lub R, jeżeli ten podlega rozróżnieniu na klasy - wpisuje się użytek razem z klasą). Ewentualne efekty takiego rozumowania organ musi przy tym odnieść do istoty wady kwalifikowanej rażącego naruszenia prawa i jej wpływu na decyzję (kwestia jasności przepisu).
Wyjaśnić także w sprawie trzeba, oczywiście w miarę potrzeby i możliwości na podstawie oryginałów bądź potwierdzonych za zgodność z oryginałem, obu operatów, dlaczego w operacie modernizacyjnym, działki ujmowane są albo w wykazie zmian danych ewidencyjnych, dotyczących użytków, albo w wykazie zmian danych ewidencyjnych powstałych w wyniku klasyfikacji. Owo rozróżnienie jest zasadniczym źródłem twierdzeń strony, o dokonaniu zmiany użytku w procedurze klasyfikacji, a nie modernizacji. Ogląd niekompletnych dokumentów pozyskanych przez organ (owych tabel), sugeruje co prawda, że w ramach modernizacji dokonano rozróżnienia na działki podlegające jedynie zmianie samego użytku, bez konieczności badania klasy bonitacyjnej (tabela wykazu zmian danych ewidencyjnych, dotyczących użytków np. B lub Dr, których nie rozbudowuje się o poszczególne klasy bonitacyjne z uwagi na ich), pozostałe zaś zmiany użytków, wymagają również przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów (stąd ich ujmowanie w wykazie zmian danych ewidencyjnych powstałych w wyniku klasyfikacji). Na takie rozumienie może wskazywać przykład działek nr ew. [...], [...], [...], ze spornego obrębu, które znajdują się w obu tych tabelach, z tym że zapisy uwidocznione w kolumnach 6-7 i 11-12 obu tabel wskazują na modyfikację powierzchni użytku, która wymaga określenia również klasy bonitacyjnej (patrz różnice w klasie). Nadto, z niepotwierdzonej kopii "Szczegółowego sprawozdania technicznego" do operatu modernizacji (w niebieskiej teczce, nienumerowanej), może wynikać wyjaśnienie (dokument ze stroną nr 11) dlaczego rozbito działki na dwie tabele. Jak w nim wskazano: "Sporządzono wykazy zmian danych ewidencyjnych do działek, w których zostały zmienione użytki gruntowe. Wykazy skompletowano obrębowo. Działki, wykazane w wykazie zmian danych ewidencyjnych dotyczących działek nie powielano w wykazie zmian danych ewidencyjnych dotyczących użytków gruntowych".
Ustalenia i wnioski w tym zakresie, zwłaszcza zaś co do oceny ich wpływu na ewentualną wadę kwalifikowaną, powinny być jednak dokonywane po raz pierwszy, a przede wszystkim kompleksowy, przez organy, a nie Sąd. To bowiem organy, po zapewnieniu stronie możliwości wypowiedzi i oceny zebranego materiału dowodowego, wydają decyzję, która podlega następnie potencjalnej ocenie Sądu. I choć należy pamiętać o tym, że cała spraw badana jest w trybie nieważności, a nie w trybie zwykłym, to nie da się abstrahować od oceny etapów postępowania podstawowego (i to zarówno modernizacyjnego jak i klasyfikacyjnego), właśnie przez wzgląd na ich wzajemne przenikanie się w tej sprawie i wynikającą ze szczątkowych akt sprawy informację, o zawartych umowach na realizację procesu modernizacji i klasyfikacji gruntów na obszarze [...], np. umowa nr [...] (I etap modernizacja gruntów), [...] (II etap klasyfikacja gruntów), [...] (III etap - brak wyjaśnienia czego dotyczy), czy wreszcie swego rodzaju umowa ramowa z 18 marca 2009 r. nr [...].
W stanowisku organów nie ma także na tyle precyzyjnego odniesienia się do zarzutów wniosku, odwołania i pism procesowych strony, by można było z całą stanowczością powiedzieć, że organ zajął stanowisko w sposób wyczerpujący, realizując zasadę pogłębiania zaufania.
W kontekście uwag skargi, jakkolwiek organ w tej sprawie niewątpliwie analizuje jedynie decyzję zmieniającą gleboznawczą klasyfikację gruntu i to w trybie nieważności, to uwzględniając wcześniejsze uwagi, oceny wymagały także zastrzeżenia skarżących, co do rzekomego pominięcia w toku postępowania klasyfikacyjnego, stanu zagospodarowania działki nr ew. [...], zwłaszcza zaś w części odnoszącej się do obecnej działki [...]. Skarżącym chodzi przy tym o wyjaśnienie, czy istniały przesłanki i podstawy prawne do dokonania zmiany rodzaju użytku na leśny. Niemniej jednak w tak szerokim ujęciu skargi, pamiętać należy, że z założenia decyzja klasyfikacyjna nie zmienia użytku, a jedynie klasę gleby, której użytek został wcześniej określony np. w ramach modernizacji. Z punktu widzenia sprawy, co najmniej odzwierciedlenia w aktach i odniesienia wymagała zatem kwestia basenu, wykraczającego, jak wynika z map już w 2010 roku, poza teren działki nr ew. [...] i wkraczającego na teren działki nr ew. [...](obecnie [...]). Inaczej mówiąc, pozostawiając poza nawiasem uwagi co do tego, czy decyzja z 22 września 2010 r. zmieniała użytek czy tylko klasę gruntu, wcześniej przekwalifikowanego na las, rozważenia organów wymagało to, czy w ramach tej decyzji można było pominąć aktualne zagospodarowanie działki i czy jest to ewentualnie wada kwalifikowana. Jest przy tym oczywiste, że chodzi wyłącznie o zagospodarowanie legalnie istniejące, stąd też analiza, czy basen, którego powierzchnia, jak wynika już z pobieżnych pomiarów wykonanych w Geoportalu, przekracza 50 m2, mógł zostać w tamtym czasie zrealizowany legalnie bez decyzji budowlanej lub zgłoszenia. W tym zakresie, w razie trudności z poczynieniem odpowiednich ustaleń na podstawie dostępnych dokumentów, organ może skorzystać z prawa zwrócenia się do organów nadzoru budowlanego o przeprowadzenie stosownego postępowania, które wyjaśni status tej budowli, która niewątpliwie wkracza w teren poprzednio istniejącej działki nr ew. [...](obecnie nr ew. [...]). Analiza załączonej przez skarżących do akt decyzji budowlanej, wskazuje, że basen nie był objęty tym rozstrzygnięciem, jednakże należy to wyjaśnić i skonfrontować z projektem zagospodarowania terenu.
Podobnie wyraźnego odniesienia wymaga kwestia powoływanych przez skrzących dokumentów m.in. pismo Prezydenta m.st. Warszawy z 26.04.2022 r., czy zawiadomienia o zmianie w EGiB z 22.11.2010 (w którym wskazano: "Przeklasyfikowanie gruntów", a podstawę zmiany" decyzję administracyjną nr 39/2010 z 22.09.2010 i operat gleboznawczej klasyfikacji gruntów 4-E-2/10 z 31.05.2010). Z pism tych skarżący wywodzą twierdzenie, że zmiana użytku nastąpiła na skutek przeprowadzonej klasyfikacji gruntu, a nie jego modernizacji. Wyjaśnić zatem należy, czy rzeczywiście tak było, czy jest to tylko powiązane z tym, że zmiany użytku dokonano w procedurze modernizacji, zaś samego wpisu do ewidencji na podstawie decyzji i późniejszego operatu, z uwagi na potrzebę określenia klasy nowego użytku leśnego, dokonano z powołaniem się na tę decyzję i operat.
Wreszcie oceny organów wymaga to, kiedy i w jaki sposób zmiany modernizacyjne i klasyfikacyjne "weszły w życie". Jest to o tyle istotne, gdyż strona poddaje w wątpliwość czas przeprowadzenia obu operatów oraz inicjatywę w tym zakresie (uważa, że zrobiono to już po dokonaniu klasyfikacji gruntów, na skutek zmian wprowadzonych przez komórkę organizacyjną m.st. Warszawy, na co ma wskazywać stanowisko wykonawcy prac, cytowane w skardze). Organ ma obowiązek po pierwsze określić, kiedy wyłożony został operat modernizacyjny (z wyrywkowej dokumentacji - niebieska teczka - wynika, że mogło to mieć miejsce od 4 do 24 maja 2010 r. - patrz ogłoszenie). Po drugie, winien ustalić, kiedy wyłożono operat gleboznawczej klasyfikacji gruntów i w jakiej postaci - z akt zdaje się wynikać, że mogło to mieć miejsce w dniach 10-18 maja 2010 r. (patrz niebieska teczka, początkowa numeracja, k. 36-37 - ogłoszenie). Rozważania w tym zakresie organ winien prowadzić z perspektywy sposobu wejścia w życie zmian użytków dokonywanych w trybie modernizacji gruntów (na skutek upływu czasu operat staje się ewidencją) i zmian dotyczących gleboznawczej klasyfikacji gruntów (operat stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej zmieniającej ewidencję z chwilą, kiedy stanie się ostateczna, a niekiedy prawomocna). Ewentualne wady postępowania, co wskazano we wstępnej części motywów merytorycznych, mogą rzutować na ważność decyzji, zatem należy to konkretnie zbadać.
Sprowadzając powyższe uwagi do wspólnego mianownika, organy powinny, mówiąc kolokwialnie, "opanować chaos", jaki dominuje zarówno w aktach sprawy jak i w ich rozstrzygnięciach i rzeczowo, w nawiązaniu do procedury klasyfikacji i modernizacji (sprawa pozostaje na styku tych dwóch postępowań), odnieść się do wszystkich argumentów skarżących, co jednak nie oznacza bezwzględnego obowiązku wypowiadania się "krok po kroku", o każdym z nich, jeżeli, inna, bardziej ogólna metoda wypowiedzi, okaże się bardziej klarowna i zrozumiała. Sąd odrzuca takie spojrzenie na rolę organu, które sprowadza go do podmiotu jedynie analizującego poszczególne zarzuty i twierdzenia, w oderwaniu od ogólnego spojrzenia na sprawę i tryb, w którym orzeka.
W kontekście powyższego, za uzasadnione należało uznać przede wszystkim zarzuty nr I.3, I.4 i I.7 skargi, w zakresie, w jakim organy nie wyjaśniają, dlaczego nie pozyskują oryginałów kluczowych dla rozstrzygnięcia dokumentów, które winny się składać na akta sprawy pierwotnie załatwianej (klasyfikacja) oraz akta sprawy dotyczącej modernizacji. Strona słusznie podnosi, że ma prawo zweryfikować prawidłowość dokumentacji modernizacyjnej, zwłaszcza, że nie podlegała ona odrębnemu zatwierdzeniu w drodze decyzji, a skutek następuje z upływem określonego terminu.
Przedwczesne, w okolicznościach sprawy, i w istocie powielające ww. zarzuty, są uchybienia sprecyzowane w pkt I.2, I.5 i I.6 skargi. Zarzuty te zawierają w istocie ocenę tego, co zostanie ustalone i jak należy rozumieć określone dowody, jeżeli organ pozyska całościowy materiał (głównie operaty modernizacji i klasyfikacji). Na tym etapie sprawy, kiedy organy w sposób niewystarczający zgromadziły potrzebne do orzekania dowody, zwłaszcza w formie kopii przedkładanych przez organ stopnia podstawowego, ich ocena jest przedwczesna.
Niezasadny jest w tej sytuacji zarzut nr I.1 i zarzut błędu w ustaleniach faktycznych (nr II.1 i II.2). Skoro postępowanie dowodowe zostało wadliwie przeprowadzone, tj. z uchybieniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to oczywiste jest, że organ nie mógł poczynić prawidłowych ustaleń. Dopiero w sytuacji prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, można mówić o prawidłowym lub nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, który następnie podlega subsumcji pod stosowaną w sprawie normę prawną.
Reasumując, uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na koszty te składają się uiszczony wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego ustanowionego przez Skarżącego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).