VII SA/WA 1501/20

VII SA/Wa 1501/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /sprawozdawca/
Mirosław Montowski
Tomasz Janeczko /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 1532/21 - Wyrok NSA z 2024-03-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "G. [...]" w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej "G. [...]" w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] po rozpoznaniu odwołań A. C. oraz Miasta [...], reprezentowanego przez Zarząd Gospodarowania Nieruchomościami w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ I instancji") z dnia[...] stycznia 2020 r., nr [...] odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej "PINB dla [...]", "PINB") z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]:
- uchylił w całości ww. decyzję WINB z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] i stwierdził nieważność decyzji PINB [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...].
Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.").
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 24 maja 2016 r. do PINB [...] wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] z dnia [...] maja 2016 r. informujące o złym stanie technicznym konstrukcji ciągu pieszego znajdującego się na działce nr [...] z obrębu [...]. W związku z powyższym upoważniony przedstawiciel PINB przeprowadził w dniu 29 czerwca 2016 r. kontrolę w toku której ustalił, że przed budynkiem ul. [...] od strony ul. [...] znajduje się dojście ciąg pieszy na działkach nr ew, [...] i [...] z obrębu [...]. Pod ciągiem pieszym znajduje się pomieszczenie piwniczne ze stropem płytowo - żebrowym wykonanym około 30 lat temu. Widoczne miejscowe odspojenia otuliny betonowej płyty stropowej oraz żeber, spękania i zarysowania płyty stropowej. Najbardziej widoczne odspojenie otuliny betonowej występujące na belce - żebro stropu ok-9,5 m od ściany pomieszczenia piwnicznego od strony północnej budynku. Stwierdzono nieodpowiedni stan techniczny stropu, który może stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia poprzez ewentualne miejscowe uszkodzenie, zapadnięcie elementów szklanych.
W dniu 4 lipca 2016 r. PINB wszczął postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stanu technicznego stropu pod ciągiem pieszym na działkach ew. [...] oraz [...] przed budynkiem przy ul. [...] w [...].
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] PINB, powołując się na art. 62 ust. 3 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej jako: "p.b..") nałożył na Miasto [...], Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości [...] oraz A. C. obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej dotyczącej stropu pod ciągiem pieszym na działkach nr ewid. [...] oraz [...] przed budynkiem przy ul. [...] w [...].
Zażalenie na ww. postanowienie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] (dalej jako "skarżąca", "strona skarżąca", "Wspólnota"), wskazując, że elementy konstrukcji w złym stanie nie znajdują się na ich nieruchomości. WINB postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB. WINB wskazał, że ww. postanowienie zostało wydane w istocie w oparciu o art. 81c p.b., a ponadto że Wspólnota nie jest właścicielem terenu, pod którym znajduje się przedmiotowy strop, dlatego może zostać adresatem ww. obowiązków, o ile pełni funkcję zarządcy pomieszczeń znajdujących się pod ciągiem pieszym. O fakcie tym może świadczyć zawarcie umowy o zarząd nieruchomością czy też prowadzenie książki obiektu budowlanego.
PINB pismem z dnia 2 listopada 2016 r. wezwał Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości [...] do przedłożenia dokumentów dotyczących ww. budynku, tj. protokołu rocznego i pięcioletniego określającego stan techniczny budynku oraz protokołów instalacji budynku i książki obiektu przy ul. [...] w [...]
W dniu 10 listopada 2016 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo Wspólnoty wraz z dokumentacją dotyczącą stanu technicznego budynku.
PINB postanowieniem z dnia [...] listopada r. 2016 r. nr [...] nałożył na [...] oraz na A. C. obowiązek wykonania i przedstawienia ekspertyzy technicznej ciągu pieszego na działkach nr ew. [...] oraz [...] przed budynkiem przy ul. [...] w [...], z określeniem zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia go do odpowiedniego stanu technicznego.
Przy piśmie z dnia 17 maja 2017 r. Zarząd Gospodarowania Nieruchomościami [...] (dalej jako "ZGN") przedłożył "Ekspertyzę techniczną ciągu pieszego na działkach ew. nr [...] i [...] przed budynkiem przy ulicy [...] w [...] z określeniem zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego" sporządzona przez mgr inż. H. M. (rzeczoznawcę w zakresie konstrukcji) i mgr inż. Ł. D. (dalej jako "Ekspertyza").
PINB dla [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r Nr [...], powołując się na art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. art. 61 p.b, nakazał Miastu [...] (właścicielowi działki nr ew. [...] z obrębu [...]) oraz A. C. (właścicielowi działki nr ew. [...] z obrębu [...]) usunięcie w wyznaczonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego stropu pod ciągiem pieszym na ww. działkach nr ew. [...] i [...] przed budynkiem przy ul. [...] w [...] poprzez:
- wymianę stropu, odcinkami - szerokości około 3 pola między żebrami:
a) w pierwszej kolejności podstemplować rozbierany odcinek stropu;
b) rozebrać nawierzchnię chodnikową;
c) płytę oraz żebra odcinać od podpór przy pomocy piły tarczowej, bez udarowo;
- wykonać nową płytę stropową, żelbetową, wylewaną opartą na belkach stalowych, dwuteowych:
a) belki osadzić z jednej strony na ścianie zewnętrznej w wykutych wnękach. Z drugiej strony belki oparte na istniejącym podciągu żelbetowym. Do podciągu przymocować za pomocą kotew chemicznych lub kotew HiLTl podporę z kątownika. Projektowaną belkę stropową przy spawać do podpory;
b) wykonać płytę stropową wylewaną z batonu B-30, zbrojoną stalą żebrową. Wraz z płytą obetonową belki stropowe;
- sukcesywnie wymieniać cały strop nad piwnicą;
- na wykonanej płycie stropowej ułożyć nawierzchnię ciągu pieszego w następującej kolejności:
a) izolacja pozioma, wywinięta na ścianę budynku;
b) izolacja pionowa, poza obrysem budynku, na ścianie zewnętrznej piwnicy;
c) warstwa szlichty z odpowiednimi spadkami;
d) nawierzchnia lastrykowa odtworzeniowa wykonana według istniejących podziałów dylatacyjnych;
- zapewnić wentylację w pomieszczeniach
- wymienić nawierzchnię ciągów pieszych przy elewacjach szczytowych budynku
- rozebrać istniejącą nawierzchnię, wykonać następujące warstwy:
a) 15 cm pospółki;
b) 15 cm tłucznia zagęszczonego z odpowiednimi spadkami;
c) 5 cm szlichta lastrykowa odtworzeniowa wykonana według istniejących podziałów dylatacyjnych.
Do czasu usunięcia nieprawidłowości zakazano użytkowania pomieszczeń piwnicznych oraz ciągu pieszego na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...].
Pismem z dnia 29 maja 2019 r. Miasto [...], reprezentowane przez ZGN w [...] złożyło, powołując się na art. 156 § 1 pkt 4k.p.a. wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, podnosząc że decyzją nałożono obowiązki na osoby (podmioty) nie będące stroną w sprawie.
ZGN podniosło, że nieruchomość budynkowa położona przy ul. [...] w [...] opisana w księdze wieczystej nr [...], obręb [...], działki nr [...] i [...], stanowi własność Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...], z udziałem Miasta [...] wynoszącym 60,80 %.
Część piwnic budynku wykracza poza obrys budynku i wchodzi na działki nr [...] i [...], , nad którymi znajduje się sporny ciąg pieszy. W dniu 13 października 2008 r., na podstawie protokołu "Przekazania - Przejęcia Nieruchomości", ZGN przekazał zarząd i administrowanie budynkiem Zarządowi Wspólnoty wraz z dokumentacją techniczną. W związku z koniecznością wykonania izolacji przeciwwilgociowej, zapobiegającej dalszej destrukcji stropu nad komorą ciepłowniczą znajdującą się na terenie nieruchomości zarządzanej przez ZGN, w październiku 2015 r., na zlecenie wspólnoty, Biuro Inżynierskie [...] wykonało projekt budowlano-wykonawczy remontu stropu nad węzłem cieplnym w budynku mieszkalno-użytkowym przy ul. [...].
Zdaniem wnioskodawcy powyższy stan faktycznego ustalony na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy należy ocenić systemowo na gruncie przepisów materialnych ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, ustawy Prawo budowlane w kontekście przepisu art. 28 k.p.a., co determinuje przyjęciem poglądu, że zakres prac remontowych wyznaczonych decyzją związany jest ściśle również z pomieszczeniem węzła cieplnego c.o. usytuowanego w budynku mieszkalno - użytkowym położonym w W. przy ul. [...], stanowiącym własność Wspólnoty. Zdaniem ZGN pomimo pozostawania pomieszczenia węzła poza obrysem ww. budynku, które konstrukcyjnie i nierozerwalnie związane jest z pomieszczeniem pod ciągiem pieszym, należy stwierdzić, że sporne pomieszczenie nie służy do wyłącznego użytku właściciela jednego lokalu, stanowi zatem część nieruchomości wspólnej w myśl art. 3 ustawy o własności lokali, zgodnie z którym nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W ocenie wnioskodawcy nie zmienia powyższego poglądu okoliczność, iż pomieszczenie węzła cieplnego wysunięte jest na sąsiednią działkę należącą do wnioskodawcy i A. C., a przy tym konstrukcyjnie związane jest z pomieszczeniem pod ciągiem pieszym, które ze względów technicznych należałoby uznać za całość pomieszczenia węzła. Żadna z części budynku (ściana budynku, dach, itp.), nie może stanowić samodzielnej rzeczy w rozumieniu prawa rzeczowego, wobec czego nie może być też przedmiotem samodzielnego obrotu. Część dachu, elewacji, itp. w znaczeniu rzeczowym i faktycznym stanowi więc część budynku.
ZGN stwierdził ujawniony został fakt, że z węzła cieplnego zlokalizowanego w budynku przy ul. [...] zasilany jest tranzytem w ciepło budynek położony przy ul. [...], w którym znajduje się jedynie podrozdzielnia ciepła.
Zdaniem wnioskodawcy z dokonanego przez niego przeglądu orzecznictwa w analogicznych sprawach wyłania się główna teza, że pomieszczenia węzłów cieplnych, gazowych, rozdzielni, czy hal garażowych stanowią nieodłączną część danego budynku. ZGN powołał się na uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2008 r. II CZP 10/08 oraz z dnia 29 grudnia 1987 r. III CZP 79/87, wyrok Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] maja 2015 r. sygn. akt [...], wyrok Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] marca 2012 r. sygn. akt [...].
Reasumując ZGN wskazał, że przepis art. 61 p.b. pozostaje w związku z art. 12 ust 2 zd 2 i art. 17 ustawy o własności lokali, nakładając obowiązek utrzymywania nieruchomości w należytym stanie Wspólnotę, wobec czego obowiązek usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego stropu pod ciągiem pieszym spoczywa na Wspólnocie.
Pismem z dnia 5 czerwca 2019 r. także A. C. złożył, powołując się na art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Podniósł, że decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] ustanowiono na jego rzecz prawo użytkowania wieczystego gruntu niezabudowanego, oznaczonego jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] Decyzją Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. prawo użytkowania wieczystego zostało przekształcone w prawo własności. Nie zostały mu przekazane w posiadanie żadne pomieszczenia piwniczne. Podkreślił, że zasadniczą kwestią przy badaniu osoby zobowiązanej do wykonania określonych decyzją obowiązków jest rozstrzygnięcie, czyją własnością są pomieszczenia piwniczne oraz stropy w tych pomieszczeniach. Z analizy stanu prawnego oraz podobnych sprawy wynika, że pomieszczenie piwniczne, jak również stropy tego pomieszczenia znajdujące się pod działką ew. nr [...] oraz [...] nie stanowią własności wnioskodawcy, brak jest jakichkolwiek podstaw do nałożenia obowiązku dotyczącego tego pomieszczenia na Wnioskodawcę w związku z czym nakaz wykonania określonych spornych czynności został skierowany do nieprawidłowo oznaczonego adresata, bowiem Wnioskodawca nie jest właścicielem ani zarządcą nieruchomości budynkowej położonej przy ul. [...]. W świetle powyższego decyzja PINB dotknięta jest naruszeniem prawa, które daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności.
Wnioskodawca podkreślił, że w księdze wieczystej prowadzonej dla jego nieruchomości ujawnione jest, że omawiana nieruchomość stanowi nieruchomość gruntową. Wnioskodawca nie miał wiedzy, że pomieszczenie piwniczne wysunięte jest poza obrys działki, na której posadowiona jest nieruchomość budynkowa i wkracza na działkę ewidencyjną stanowiąca jego własność.
WINB pismem z dnia [...] września 2019 r wezwał [...] S. A. do złożenia wyjaśnień:
- czy ww. spółka dysponuje umową zawartą z innym podmiotem w przedmiocie korzystania ze znajdujących się pod ciągiem pieszym na działkach nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] pomieszczeń piwnicznych, w których usytuowany jest zespół urządzeń węzła cieplnego;
- czy zespół urządzeń węzła cieplnego usytuowanego w ww. pomieszczeniach piwnicznych obsługuje wyłącznie budynek mieszkalny, wielorodzinny przy ul. [...] w [...], czy też obsługuje inne budynki.
Pismem z dnia 25 września 2019 r. ww. spółka złożyła swoje wyjaśnienia z których wynika, że: " (...) w pomieszczeniu piwnicznym znajdującym się pod ciągiem pieszym zlokalizowanym na ww. działkach znajduje się węzeł cieplny będący własnością Spółki, zasilający w ciepło nieruchomość przy ul. [...] (...) ".
Z kolei pismem z dnia 7 października 2019 r. WINB wezwał [...] S.A. do przedłożenia potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii umowy w przedmiocie korzystania ze znajdujących się pod ciągiem pieszym na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu: [...] pomieszczeń piwnicznych, w których usytuowany jest zespół urządzeń węzła cieplnego zasilający w ciepło nieruchomość przy ul. [...] w [...] bądź wskazania podmiotu z którym umowa została zawarta.
W dniu 24 października .2019 r. do organu II instancji wpłynęło pismo [...] S. A z dnia 22 października 2019 r. w załączeniu którego przesłano umowę kompleksową Nr [...] zawartą pomiędzy ww. spółką a Wspólnotą Mieszkaniową Nieruchomości Wspólnej [...].
Następnie WINB pismem z dnia 29 października 2019 r. wezwał Miasto [...], do przedłożenia potwierdzonej za zgodność z oryginałem dokumentacji, z której jednoznacznie wynikałoby, że znajdujące się pod ciągiem pieszym na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] pomieszczenia piwniczne, w których usytuowany jest zespół urządzeń węzła cieplnego zasilający w ciepło nieruchomość przy ul. [...] w [...] zostały przekazane w zarząd i administrowanie Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w [...].
W dniu 21 listopada.2019 r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo ZGN w [...] z dnia [...].11.2019 r., w załączeniu którego przesłano poświadczoną za zgodność z oryginałem kopie protokołu przekazania/przejęcia nieruchomości i dokumentacji technicznej, który został podpisany w dniu 13 października 2008 r, pomiędzy ZGN w dzielnicy [...] jako przekazującym, a Zarządem Nieruchomości Wspólnej przy ul. [...] jako przejmującym.
WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], powołując się na art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdził stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...].
WINB wskazał, że po przeanalizowaniu materiału dowodowego w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym nie udało się jednoznacznie stwierdzić, iż skarżona decyzja została skierowana do błędnego adresata. Jakkolwiek kopia protokołu przekazania nieruchomości pomiędzy ZGN w Dzielnicy [...] a Zarządem Nieruchomości Wspólnej przy ul. [...] wskazuje, iż to przejmujący (Wspólnota) posiada klucze do pomieszczeń piwnicznych, to okoliczność ta nie przesądza o tym, że to Wspólnota zarządza pomieszczeniem piwnicznym w którym usytuowany jest zespół urządzeń węzła cieplnego zasilający w ciepło nieruchomość przy ul. [...] w [...]. Organ I instancji podkreślił, że zakres obowiązków nakazanych kwestionowaną decyzją nie dotyczy tylko i wyłącznie pomieszczenia w którym zlokalizowany jest węzeł cieplny. Jak bowiem wynika z sentencji badanej decyzji po wykonaniu robót związanych ze stropem pomieszczeń piwnicznych należy wykonać roboty związane z ułożeniem ciągu pieszego.
Zdaniem WINB Z protokołu z przekazania-przejęcia nieruchomości z dnia 13 października 2008 r. nie wynika w sposób jednoznaczny, aby przekazano w zarząd Wspólnocie pomieszczenie z węzłem cieplnym. W opozycji do tego stoi przede wszystkim stanowisko samej Wspólnoty, która w piśmie z dnia 16 września 2019 r. wskazuje, że sprawuje władanie nad nieruchomością jedynie po obrysie budynku przy ul. [...]. Ponadto również z kompleksowej umowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r" czyli po przekazaniu budynku przy ul. [...] protokołem z dnia 13 października 2008 r. wynika, że została ona zawarta pomiędzy [...] S.A. a Wspólnotą Mieszkaniową [...], a nie Wspólnotą Mieszkaniową [...]. Ponadto w trakcie prowadzonego przed PINB postępowania sporządzono protokół kontrolny z dnia 29 czerwca 2016 r. sporządzony na okoliczność stanu technicznego pomieszczenia w piwnicy pod ciągiem pieszym wzdłuż ul. [...], gdzie wskazano jako właściciela/zarządcę [...]. Powyższy protokół został podpisany bez uwag w ww. zakresie przez przedstawiciela ZGN Dzielnicy [...]. Ponadto w sprawie organ PINB wydał postanowienie z dnia [...] listopada 2016 r., którym nałożył solidarnie na Miasto [...] i A. C. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej ciągu pieszego przed budynkiem [...]. Żądana dokumentacja została przedłożona przez ZGN Dzielnicy [...]. Dalej zaś, już po otrzymaniu badanej decyzji przez zobowiązanych, adresaci dążyli do jej wykonania, o czym świadczy pismo ZGN Dzielnicy[...] z dnia 11 września 2018 r. W piśmie tym podano, że opóźnienie w wykonaniu obowiązku wynikało z konieczności podpisania porozumienia z A. C. Jednocześnie w aktach organu I instancji znajduje się pismo ZGN Dzielnicy [...] z dnia 19 stycznia 2015 r. kierowane do Wspólnoty, z którego wynika, że służby techniczne dokonują szczegółowej oceny stanu technicznego odsłoniętego zbrojenia uszkodzonego podciągu, a dalej, że służby te dokonają prac naprawczych. Co więcej w piśmie tym wskazano, iż ZGN Dzielnicy [...] rozważy zasypanie części pomieszczenia położonego w obrębie działki stanowiącej własność [...]. Powyższe w ocenie WINB może zatem prowadzić do wniosku, iż pomimo stanowiska prezentowanego we wniosku o stwierdzenie nieważności, [...] uznawało się co najmniej za podmiot odpowiedzialny za utrzymanie stropu we właściwym stanie technicznym.
W świetle powyższego WINB doszedł do przekonania, że zarówno z akt sprawy zebranych w ramach postępowania zwyczajnego, jak i akt postępowania nieważnościowego nie można w sposób jednoznaczny i oczywisty wykazać, że to Wspólnota jest zarządcą lub właścicielem pomieszczenia piwnicznego, w którym znajduje się węzeł cieplny, a które to pomieszczenie zlokalizowane jest poza obrysem budynku przy ul. [...] na innej działce ewidencyjnej.
Odnośnie zaś kwestii adresata w postaci. A. C., WINB zauważył, iż w sytuacji kiedy z akt sprawy i materiału dowodowego zebranego na etapie nieważnościowym nie wynika w sposób bezsporny, aby Wspólnota właścicielem lub zarządcą spornego pomieszczenia węzła cieplnego, to z uwagi na położenie tego pomieszczenia pod ciągiem pieszym na działkach nr ew. [...] i [...] z obr. [...], nie można zarzucać, że nałożenie obowiązków na właścicieli w/w działek stanowiło oczywiste naruszenie prawa, mające charakter rażący bądź wypełniający przesłanki skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie.
Pismem z dnia 31 stycznia 2020 r. Miasto [...] złożyło odwołanie od ww. decyzji. Postawiło zarzuty naruszenia:
- prawa materialnego - Prawa budowlanego poprzez nałożenie obowiązku wynikającego z Decyzji na osoby (podmioty) niebędące stroną w sprawie;
- przepisów postępowania administracyjnego art. 7, 77, 78 i 81a k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, zasady swobodnej oceny dowodów i rozstrzygnięcia na korzyść strony postępowania administracyjnego wiążącego się z nałożeniem na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia, a w tym zakresie niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego;
W uzasadnieniu odwołania Miasto [...] powtórzyło argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.
Pismem z dnia 18 lutego 20120 r. odwołanie od powyższej decyzji złożył także A. C. Postawił zarzuty naruszenia:
1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 p.b., polegające na błędnym ustaleniu strony postępowania, a w konsekwencji wydaniu decyzji i nałożeniu obowiązku na wnioskodawcę, który nie powinien być adresatem nakazu,
2) art. 7, art. 77 ust. 1, art. 80 kpa i art. 107 ust. 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ niniejszej sprawy w sposób kompleksowy, a także oparcie rozstrzygnięcia na niejednoznacznej argumentacji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB.
W uzasadnieniu odwołania wnioskodawca podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Ponadto wskazał, że w materiale dowodowym niniejszej sprawy znajduje się szereg dokumentów świadczących o tym, iż sprawuje zarząd nad pomieszczeniami piwnicznymi znajdującymi się pod dz. ew. nr [...] oraz [...], a których to dokumentów organ rozstrzygający niniejszą sprawę nie wziął pod uwagę. W aktach sprawy znajduje się pismo ZGN w Dzielnicy [...] z dnia 11 października 2016 r. informujące, iż zarządcą pomieszczeń zlokalizowanych pod ciągiem pieszym na działkach [...], [...] z obr. [...] jest Wspólnota Mieszkaniowa [...] oraz wskazuje, że w przedmiotowym pomieszczeniu znajduje się węzeł cieplny. Nadto, z przedstawionym dokumentów budynku [...] w [...] przez Wspólnotę, tj. książki obiektu oraz przeglądu okresowego pięcioletniego wynika, że Wspólnota [...] dokonuje przeglądów pomieszczenia. Z zapisu w książce obiektu wynika, iż w grudniu 2015 r. został opracowany projekt budowlany wykonawczy remontu stropu nad węzłem cieplnym (
wzmocnienie słupów). W zaleceniach z przeglądu technicznego budynku znajduje się zapis o konieczności wykonania remontu pomieszczenia węzłów cieplnych połączonych ze stopniem pilności I i II. Ekspert budowlany określił, iż nadproże w ścianie nośnej w węźle cieplnym na granicy między budynkiem a terenem należącym do ZGN całkowicie skorodowane- do wymiany bądź wzmocnienia. Zdaniem A. C. z powołanej dokumentacji wprost wynika, iż Wspólnota podejmuje czynności związane z zarządzaniem przedmiotowymi pomieszczeniami piwnicznymi, a więc wbrew twierdzeniom organu - nie tylko samo posiadanie kluczy, ale również inne działania świadczą o tym, iż to wnioskodawca nie jest właścicielem ani zarządcą nieruchomości budynkowej położonej przy ul. [...].
W wyniku rozpoznania odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] czerwca 2020 r. zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że przedmiotem postępowania zakończonego decyzją PINB [...] jest nie tyle stan techniczny ciągu pieszego, co zły stan techniczny stropu nad pomieszczeniami piwnicznymi w budynku przy ul. [...], wysuniętymi w części podziemnej poza obrys budynku. Pomieszczenia poniżej poziomu gruntu znajdują się na terenie działek nr [...] i [...], stanowiących odrębny przedmiot własności, aniżeli działki nr [...] i [...] zabudowane w całości budynkiem.
Akta sprawy wskazują także, że na dzień wydania badanej decyzji zarządcą budynku na działkach nr [...] i nr [...] była, i jest nadal, Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], zaś właścicielem członkowie tej Wspólnoty i właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych, w tym Miasto [...]. Wspólnota mieszkaniowa, jak wynika z ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali powstaje z mocy prawa z chwilą przeniesienia przez właściciela nieruchomości (w tym przypadku Miasta [...]) na osobę trzecią prawa własności pierwszego z lokali. Na podstawie księgi wieczystej nr [...], można stwierdzić, że pierwsze lokale zostały wyodrębnione z budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w 2004 r. Zatem z tą chwilą doszło do powstania wspólnoty mieszkaniowej przy ul. [...] w [...].
Powyższy fakt potwierdza również, znajdujący się w aktach WINB, "Protokół przekazania - przejęcia nieruchomości i dokumentacji technicznej" podpisany w dniu 13 października 2008 r., na mocy którego Zarząd Nieruchomości [...] przy ul. [...] przejął nieruchomość wspólną przy ul. [...], objętą księgą wieczystą nr [...], a tym samym przejął wszelkie zobowiązania dotyczące zarządzania tą nieruchomością i koszty z tym związane (§ 2).
GINB wskazał, że skoro, adresatem obowiązków nałożonych decyzją - wydaną w trybie art. 66 p.b. - może być tylko właściciel lub zarządca obiektu, co wynika wprost z art. 61p.b., to nałożenie obowiązków w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stropu pomieszczeń piwnicznych budynku przy ul. [...] w [...] na właścicieli działek nr [...] i nr [...], zajętych częściowo pod ogólnodostępny ciąg pieszy nad omawianym stropem, z pominięciem zarządcy budynku, stanowi rażące naruszenie tych przepisów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Istotne jest przede wszystkim to, że zobowiązane podmioty nie mają z tytułu własności działek nr [...] i nr [...] dostępu do stropu od strony budynku, a taki dostęp ma jedynie zarządca budynku. Zobowiązanie do podstemplowania czy rozbiórki stropu bez udziału zarządcy budynku stanowi kwalifikowane naruszenie prawa. Jak wskazano w odwołaniu - pomieszczenia węzła ciepłowniczego (piwniczne) są "nierozerwalnie" i "konstrukcyjnie" powiązane z budynkiem Wspólnoty i nie służy ono do "wyłącznego użytku jednego właściciela lokalu".
Organ podkreślił, że umowne ustalenia (choćby w formie pisemnej) quoad usum mogą kształtować tylko stosunki wzajemne między współwłaścicielami na tle korzystania z rzeczy wspólnej inaczej niż wynika z art. 206 k.c.
Odnosząc się do wskazywanej przez wnioskodawców podstawy z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., że decyzja obejmuje nie tylko strop piwniczny, ale także ciąg pieszy, to zdaniem WINB nie zachodzi przesłanka skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Przez "skierowanie decyzji" należy rozumieć rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach danego podmiotu, tj. ukształtowanie w sposób wiążący sytuacji prawnej, osoby która stroną w sprawie nie jest (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r.p sygn. akt II GSK 314/17; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r" sygn, akt II OSK 484/11 ). W konsekwencji, decyzja administracyjna może zostać uznana za nieważną w przypadku, gdy zostanie skierowana do osoby, która nie jest stroną w sprawie (w ogóle nie legitymuje się interesem prawnym w sprawie). Zdaniem organu odwoławczego nie można podzielić argumentacji wnioskodawców, jakoby decyzja PINB obarczona była wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro zarówno A. C., jak i Miasto [...], niewątpliwie posiadają interes prawny w sprawie, która dotyczy stanu technicznego stropu, znajdującego się bezpośrednio pod ciągiem pieszym, na działkach nr [...] oraz [...] obr. [...]. W orzecznictwie przyjmuje się, że przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może się ziścić tylko, gdy adresatem obowiązku uczyniono podmiot niewłaściwy, ale gdy w ogóle nie posiada on interesu prawnego, a jednocześnie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. nie można rozumieć w ten sposób, że to samo zdarzenie prawne i faktyczne mogłoby stanowić jednocześnie obie podstawy niewaźnościowe. W związku z dysponowaniem prawem własności wskazanych działek przez A. C. oraz Miasto [...] nie można uznać, że decyzja PINB [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., była skierowana do osób nie będących stronami postępowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...]. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca podniosła, że sprzeczny z normą art. 66 p.b. jest pogląd organu, że skoro obiekt budowlany, o który chodzi w sprawie, stanowiący w istocie podziemne pomieszczenia, zlokalizowane na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...], w których zlokalizowane są urządzenia służące do obsługi sieci ciepłowniczej [...] S.A. na potrzeby budynku położonego przy ul. [...] w [...], przylega fizyczne do piwnic budynku przy ul. [...] w [...] i można dostać się do niego poprzez piwnice tego budynku, to nie można nałożyć na właścicieli nieruchomości, na których jest zlokalizowany obowiązków wymienionych w art. 66 p.b. Podkreśliła, że w toku całego dotychczasowego postępowania nigdy nie budziło wątpliwości, kto jest właścicielem działek, na których usytuowane są podziemna pomieszczenia, użytkowane przez [...] S.A. wyłącznie na potrzeby doprowadzenia ciepła do budynku przy ul. [...] w [...], w więc nie obsługujących nieruchomości skarżącego położonej na ul. [...]. Ponadto działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...], na których znajduje się ciąg pieszy ze stropem wymagającym remontu, nie są własnością Wspólnoty. Ponadto, pod przedmiotowym stropem ciągu pieszego wymagającym remontu, na ww. działkach, nie znajdują się żadne urządzenia obsługujące nieruchomość [...] lecz obcą dla skarżącego przy ul. [...] w [...], znajdującą się około 100 m od nieruchomości [...]. W ocenie skarżącej w takiej sytuacji w świetle art. 47 k.c. nie budzi także wątpliwości, że prawo własności rozciąga się także na urządzenia i budowle znajdujące się pod powierzchnią gruntu. Oznacza to, że nie ma najmniejszych wątpliwości, komu przysługuje prawo własności pomieszczeń podziemnych, których stan techniczny spowodował konieczność wydania decyzji na podstawie art. 66 p.b.. Skarżąca podkreśliła, że Miasto [...] i A. C. mają prawo czerpać korzyści finansowe z udostępniania [...] S.A. (komercyjnej spółce świadczącej usługi sprzedaży energii) z tytułu udostępniania swojej nieruchomości - działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...], czego nie może czynić skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa [...], bo nie jest właścicielem tych działek.
Strona skarżąca wskazała, że przejęła w 2008 r. jedynie swoją nieruchomość, czyli działki ewidencyjne nr [...] i [...] zaś nigdy nie przejmowała nieruchomości [...] i [...] na których znajduje się strop ciągu pieszego wymagający remontu. Również nieprawdą jest, że Miasto [...] nie ma dostępu do piwnic na działkach nr [...] i [...], ponieważ, działając poprzez pracowników ZGN w Dzielnicy [...], od wielu lat posiada klucze do tych piwnic. Ponadto, w ostatnich latach Miasto [...], za pośrednictwem swojej jednostki tj. Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami wykonywało różnego rodzaju prace, takie jak np. wykonanie prowizorycznej ścianki działowej w piwnicy, prawdopodobnie po to, aby w przypadku zawalenia się stropu w pomieszczeniu nikt nie przebywał.
Fakt, że dojście do tych pomieszczeń podziemnych następuje poprzez piwnice budynku przy ul. [...] ([...] jest współwłaścicielem nieruchomości, na której posadowiony jest ten budynek w udziale 0,608 i z tego tytułu ma nie tylko swobodny dostęp do tej nieruchomości, ale także możliwość wpływania na działania tej wspólnoty mieszkaniowej) nie tylko w żaden sposób nie zmienia osób właścicieli, ale także w żaden sposób nie może prowadzić do uznania, że pomieszczenia te mają jakiegokolwiek zarządcę w rozumieniu art. 66 p.b.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
W skierowanym do Sądu piśmie z dnia 29 stycznia 2021 r. A. C. powtórzył swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa.
Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...], którą organ uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] nakazującą Miastu [...] (właścicielowi działki nr ew. [...] z obrębu [...]) oraz A. C. (właścicielowi działki nr ew. [...] z obrębu [...]) usunięcie w wyznaczonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego stropu pod ciągiem pieszym na ww. działkach nr ew. [...] i [...] przed budynkiem przy ul. [...] w [...], i stwierdził nieważność ww. decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...].
Decyzja ta wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a. - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.
Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a. toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Przedmiotem postępowania w- sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi.
Podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia opiera się na tych samych dowodach, które były podstawą wydania pierwotnej decyzji. Nowy materiał dowodowy wniesiony do sprawy, na ogół pozostaje bez wpływu na kontrolę zaistnienia przesłanek wskazanych w 156 § 1 k.p.a.. Nowe dowody i okoliczności wykazane w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie będące częścią akt sprawy na dzień wydania decyzji, co do zasady zgodnie z art. 145 k.p.a. mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a. ustawy, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.
W niniejszej sprawie stwierdzono nieważność omawianej decyzji w związku z zaistnieniem przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w 156 § 1 k.p.a., określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać."
W niniejszej sprawie postawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji PINB z dnia stanowi art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 61 p.b.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 p.b. "W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w oparciu o art. 66 ust. 1 p.b. musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. (który też zastosowano w sprawie), ma na celu korygowanie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom. Unormowanie to ma bowiem umożliwić bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z jego przeznaczeniem i stosuje się go do przypadków zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego znajdującego się w złym stanie technicznym. "Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego", o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy spowodowany będzie głównie na skutek zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu budowlanego do użytkowania.
W związku z powyższym, podstawę rozstrzygnięcia organu podejmowanego na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. powinny stanowić ustalenia poczynione w wyniku kontroli obiektu budowlanego, ponadto koniecznym elementem dowodowym jest także ekspertyza stanu technicznego, która winna zawierać ocenę stanu technicznego obiektu oraz będzie określała zakres i sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 859).
W niniejszej sprawie nieodpowiedni stan techniczny stropu pomieszczeń piwnicznych budynku mieszkalnego przy ul. [...] został stwierdzony w wyniku przeprowadzonych przez przedstawicieli PINB [...] czynności kontrolnych w dniu 29 czerwca 2016 r., a następnie potwierdzony Ekspertyzą, w której oprócz oceny stanu technicznego stropu określono zakres niezbędnych do wykonania robót budowlanych. Jak wynika z Ekspertyzy płyta stropowa (wraz z żebrami) nad piwnicami - wysunięta traktem o rozpiętości 258 cm, w stronę ulicy, poza obrys budynku - znajdująca się pod ciągiem pieszym od strony ulicy [...], jest w bardzo złym stanie technicznym, co przesądza o konieczności jej wymiany. Wskazując na znaczną degradację betonu w płycie i żebrach, całkowite odsłonięcie i korozję zbrojenia oraz skorodowaną konstrukcję świetlików, zalecono sukcesywną wymianę stropu piwnicznego, odcinkami szerokości ok. 3 pola między żebrami, poprzez wykonanie nowej płyty stropowej, żelbetowej, wylewanej, opartej na belkach stalowych dwuteowych. Stwierdzono przy tym, że dalsze użytkowanie ciągu pieszego może doprowadzić do zagrożenia bezpieczeństwa życia i mienia. Odnotowano również, że nawierzchnia ciągu pieszego jest miejscowo popękana, widoczne są ubytki i uszkodzenia płyty oraz nierówności. Ustalenia dotyczące stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym stropu nad pomieszczeniami piwnicznymi budynku przy ul. [...] i nakazu ich usunięcia nie były kwestionowane w toku postępowania zakończonego decyzją PINB. Nieodpowiedni stan techniczny stropu jak i zakres nakazu jego usunięcia jest bezsporny i niekwestionowany zarówno przez stronę skarżącą jak i adresatów kwestionowanej decyzji. Natomiast sporna jest kwestia podmiotu zobowiązanego do realizacji obowiązku usunięcia ww. nieprawidłowości.
Wskazać w tym miejscu należy, że powołany przepis art. 66 umieszczony jest w Rozdziale 6 ustawy – Prawo budowlane, zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", gdzie zgodnie z art. 61 właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2.
W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie ugruntowany jest podzielany także przez orzekający w niniejszej sprawie skład Sądu pogląd, zgodnie z którym stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 p.b. są jedynie właściciele lub zarządca obiektu budowlanego objętego postępowaniem.
Ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia zarządcy obiektu budowlanego co wymaga ustalenia jego w drodze wykładni.
Zgodnie z Słownikiem Języka Polskiego PWN (dostępnym pod adresem: http://sjp.pwn.pl) zarządca to ten kto zarządza czymś, zaś synonimy tego określenia to gestor, dysponent administrator. Zarządzanie czymś, to inaczej sprawowanie nad tym zarządu, zawiadywanie tym, gospodarowanie.
W świetle powyższego uznać należy, iż choć sama wykładnia językowa nie pozwala na jednoznaczne określenie treści pojęcia zarządcy obiektu budowlanego to jednocześnie wyraźnie wskazuje, że bycie zarządcą to coś więcej niż samo uprawnienie do korzystania z tego obiektu.
Stąd też na gruncie ustawy Prawo budowlane koniecznym jest dokonanie wykładni pojęcia zarządcy obiektu z uwzględnieniem zarówno dorobku orzecznictwa, jak i uwarunkowań systemowych. Odwołując się do dorobku orzecznictwa wskazać w tym miejscu należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. II OSK 1510/06 gdzie wskazano, iż nie ma żadnych racjonalnych powodów aby pod pojęciem "zarządcy nieruchomości", użytym w art. 28 ust. 2 p.b., rozumieć wyłącznie jednostkę organizacyjną, na rzecz której oddano nieruchomość w trwały zarząd na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz, że w pojęciu "zarządcy nieruchomości" mieści się również podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości (ograniczone prawo rzeczowe) na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Uzasadniając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do ochrony praw rzeczowych ograniczonych, w tym również do użytkowania, zgodnie z art. 251 k.c. stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Natomiast własność i inne prawa majątkowe, do których niewątpliwie zalicza się prawo użytkowania, stosownie do art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. W ocenie Sądu za takim rozumieniem pojęcia "zarządzający nieruchomości" może również przemawiać przepis art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, który użytkowanie nieruchomości przewiduje jako prawną formę władania nieruchomością przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej.
Nadto w wydanym już na gruncie art. 61 p.b. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. II OSK 245/10, stwierdzono, że zarządcą w rozumieniu art. 61 p.b. jest taki podmiot, któremu przysługują uprawnienia właścicielskie zmierzające do utrzymania nieruchomości we właściwym stanie technicznym. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu tym wskazał, że relacja pomiędzy zarządcą a właścicielem nieruchomości opiera się na konstrukcji upoważnienia do działania w cudzej sferze prawnej, przy czym ustanowienie zarządcy upoważnia go do wykonywania uprawnień i obowiązków w zakresie własności i zarazem wyłącza taką kompetencję właściciela. Zarządca działa zatem w miejsce właściciela i w jego sferze prawnej, wykonując w granicach udzielonej kompetencji jego uprawnienia i obowiązki. Działanie zarządcy cudzej nieruchomości nie jest działaniem w imieniu współwłaścicieli nieruchomości. Zarządca dokonuje czynności prawnych, których skutki realizują się w sferze prawnej właścicieli nieruchomości, ale nie właściciel, lecz zarządca staje się stroną tych czynności prawnych.
Odwołując się do wykładni systemowej zauważyć należy, iż kwestie zarządzania nieruchomościami uregulowane są między innymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która w aktualnym brzmieniu stanowi w art. 185 ust. 2, że zarządca nieruchomości działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Umowa wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności. Kwestie zarządu nieruchomością wspólną reguluje natomiast ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali wprowadzając instytucję zarządu nieruchomości wspólnej i zarządcy nieruchomości wspólnej.
Niezależnie od powyższego ustanowienie zarządcy nieruchomości przewidują przepisy art. 203 i 269 § 1 Kodeksu cywilnego jak i przepisy dotyczące egzekucji z nieruchomości (art. 931-941 Kodeksu postępowania cywilnego).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt art. 61 ust. 1 p.b. uznać należy, że zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu regulacji Prawa budowlanego jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania tym obiektem, będącym cudzą własnością w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela. Zdarzeniem prawnym skutkującym powstaniem zarządu może być przy tym zarówno umowa cywilnoprawna (np. umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością, umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością wspólną), jak i władczy akt administracyjny (np. oddanie nieruchomości w trwały zarząd), czy też orzeczenie sądu powszechnego (np. wszelkie przypadki ustanowienia zarządu przymusowego, względnie ustanowienia syndyka, gdy masa upadłości obejmuje nieruchomość).
Odnosząc tak określoną definicję pojęcia zarządcy obiektu budowlanego do skarżącej zauważyć należy, iż z żadnego dokumentu w aktach sprawy, jak i z okoliczności podnoszonych przez skarżącą nie wynika w sposób oczywisty, że skarżąca Wspólnota uzyskała pozycję zarządcy omawianego pomieszczenia piwnicznego, a tym samym że wydając kwestionowaną decyzję rażąco naruszono art. 66 ust. 1 i art. 61 p.b.
Podkreślić należy, że bezsporne jest, że na dzień wydania badanej decyzji zarządcą budynku na działkach nr [...] i nr [...] (objętych księgą wieczystą nr [...]) była, i jest nadal, Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...], zaś właścicielem członkowie tej Wspólnoty i właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych, w tym Miasto [...]. Bezsporne jest także, że płyta stropowa (wraz z żebrami) nad przedmiotowym pomieszczeniem piwnicznym wysunięta jest traktem o rozpiętości 258 cm, w stronę ulicy, poza obrys budynku przy ul. [...], znajduje się pod ciągiem pieszym od strony ulicy [...], znajdującym się na terenie działek nr ewid. [...] i [...]. Miasto [...] jest właścicielem dziatki nr ew. [...] obręb: [...], z kolei właścicielem działki nr ew. [...] obręb: [...] jest A. C. (wypisy z rejestru gruntów znajdujące się w aktach sprawy). Podkreślić należy, że zarówno PINB, jak i WINB jak i GINB uznały w zaskarżonych decyzjach, że właścicielami omawianego pomieszczenia piwnicznego wraz z wadliwym stropem jest Miasto [...] oraz A. C., właściciele działek nr ewid. [...] i [...], wskazując na art. 143 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. W tym miejscu odnosząc się do zarzutów A. C., że decyzją Burmistrza dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. prawo użytkowania wieczystego zostało przekształcone w prawo własności. Nie zostały mu przekazane w posiadanie żadne pomieszczenia piwniczne, czym został wprowadzony w błąd, wskazać należy, że w świetle wywodów i brzmienia art. 143 k.c. jego zarzut odnosi się de facto do decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015 r.
W ocenie Sądu prawidłowo organ I instancji w niniejszej sprawie wskazał, że Z protokołu z przekazania-przejęcia nieruchomości z dnia 13 października 2008 r. nie wynika w sposób jednoznaczny, aby przekazano w zarząd Wspólnocie pomieszczenie z węzłem cieplnym. Podkreślić należy, że § § 1 przedmiotowego protokołu wynika, że przedmiotem przekazania jest nieruchomość wspólna opisana w księdze wieczystej nr [...], obręb [...], nr działki [...] w [...] przy ul. [...]. Przekazanie kluczy do klatki schodowej i piwnicy nie oznacza przekazania zarządu nad pomieszczeniem piwnicznym znajdującym się pod terenem innych działek. Także połączenie konstrukcyjne omawianego pomieszczenia z budynkiem przy ul. [...] nie stanowi o tym, że omawiane pomieszczenie znajduje się pod zarządem Wspólnoty. Ponadto w trakcie postępowania nieważnościowego ustalono, że w omawianym pomieszczeniu piwnicznym usytuowany jest zespół urządzeń węzła cieplnego zasilający w ciepło nieruchomość przy ul. [...] w [...], tym samym Wspólnota [...] nawet nie korzysta z omawianego pomieszczenia.
W ocenie Sądu całkowicie wadliwe jest stanowisko organu odwoławczego, będące podstawowym argumentem za uznaniem wydania przez PINB decyzji z rażącym naruszeniem prawa, wskazujące, że zobowiązane podmioty nie mają z tytułu własności działek nr [...] i nr [...] dostępu do stropu od strony budynku, a taki dostęp ma jedynie zarządca budynku. Zobowiązanie do podstemplowania czy rozbiórki stropu bez udziału zarządcy budynku stanowi kwalifikowane naruszenie prawa. Uszło uwago organu brzmienie art. 47 p.b, w myśl którego jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1). W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2). Art. 47 p.b. normuje sytuację, w której wykonywanie prac przygotowawczych lub robót budowlanych bezwzględnie wymaga wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości co niewątpliwie wiąże się z pewnymi ograniczeniami w korzystaniu z praw podmiotu dysponującego uprawnieniami do tej nieruchomości. Ingerencja w prawo własności sąsiada dotyczy tylko robót budowlanych wykonywanych legalnie t.j. np. zgodnych z dokonanym zgłoszeniem czy udzielonym pozwoleniem na budowę. W niniejszej sprawie dodatkowo podkreślić należy, że Miasto [...] jest członkiem Wspólnoty, tym bardziej więc będzie miało możliwość wykonania omawianych prac budowlanych.
Oczywiście wątpliwości budzi kwestia przedstawionym dokumentów budynku [...] w [...] przez Wspólnotę, tj. książki obiektu oraz przeglądu okresowego pięcioletniego, z których wynikało, że Wspólnota [...] dokonywała przeglądów pomieszczenia, a w grudniu 2015 r. został opracowany projekt budowlany wykonawczy remontu stropu nad węzłem cieplnym (
wzmocnienie słupów). Podkreślić trzeba jednak, że jak wykazano już powyżej nawet władanie-używanie przedmiotowego pomieszczenia piwnicznego nie pozwalałoby na uznanie jej za jego zarządcę.
W świetle powyższego w ocenie Sadu prawidłowe było stanowisko organu I instancji, że zarówno z akt sprawy zebranych w ramach postępowania zwyczajnego, jak i akt postępowania nieważnościowego nie można w sposób jednoznaczny i oczywisty wykazać, że to Wspólnota jest zarządcą pomieszczenia piwnicznego, w którym znajduje się węzeł cieplny, a które to pomieszczenie zlokalizowane jest poza obrysem budynku przy ul. [...] na innej działce ewidencyjnej. Tym samym brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności omawianej decyzji. Dodatkowo wskazać należy, że organ odwoławczy nie wskazał żadnych skutków społeczno-gospodarczych ewentualnej wadliwości decyzji PINB.
Tym samym naruszono art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. art. 61 p.b
Natomiast wskazać należy, że słusznie wskazał organ odwoławczy, odnosząc się do wskazywanej przez wnioskodawców podstawy z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., że ze względu na fakt iż decyzja obejmuje nie tylko strop piwniczny, ale także ciąg pieszy, to zdaniem WINB nie zachodzi przesłanka skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Nie można podzielić argumentacji wnioskodawców, jakoby decyzja PINB obarczona była wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro zarówno A. C., jak i Miasto [...], niewątpliwie posiadają interes prawny w sprawie, która dotyczy stanu technicznego stropu, znajdującego się bezpośrednio pod ciągiem pieszym, na działkach nr [...] oraz [...] obr. [...].
Ponownie orzekając w sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien uwzględnić powyżej zaprezentowane wskazania Sądu.
Z przedstawionych powodów Sąd uznał skargę za uzasadnioną i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a..