VII SA/Wa 1499/22

VII SA/Wa 1499/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Siwek /przewodniczący/
Bogusław Cieśla
Michał Podsiadło /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 53 ust. 4 pkt 9
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2022 r. sprawy ze skargi J. B. i B. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2022 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz J. B. i B. B. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1. Zaskarżonym postanowieniem znak: O/GD.Z-3.4351.129.2022.UM z 16 maja 2022 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku handlowo-usługowego oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku na mieszkalny na terenie działki nr [...] położonej w B. w gminie Z..
2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.
2.1. Przed Wójtem Gminy Z. toczyło się postępowanie z wniosku B.B. i J.B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku handlowo-usługowego oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku na mieszkalny na terenie działki nr [...] położonej w B. w gminie Z. Pismem z 25 kwietnia 2022 r. Wójt Gminy Z. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektu decyzji w tej sprawie.
2.2. Odmawiając uzgodnienia projektu decyzji, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych
i Autostrad (dalej: organ, GDDKiA) powołał art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 mara 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376, ze zm.; dalej: u.d.p.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.).
2.2.1. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że teren inwestycji jest położony w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr 22. Aktualnie istniejący zjazd z tej drogi na działkę nr [...] jest gruntowy i nie odpowiada parametrom wymaganym przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia
2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.; dalej: rozporządzenie). Organ stwierdził, że uzgodnienie inwestycji będzie możliwe, gdy teren inwestycji będzie miał zapewniony dostęp do drogi publicznej – drogi krajowej nr 22, poprzez przebudowany zjazd na działkę nr [...]. Zapewni to nie tylko dostęp do drogi publicznej, ale również bezpieczne warunki wjazdu i wyjazdu na tę drogę, a jednocześnie pozwoli na spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.
3. Pismem z 7 czerwca 2022 r. B.B. i J. B. skierowali
do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i przyznanie kosztów postępowania od strony przeciwnej.
3.1. Skarżący podnieśli, że organ nie sprecyzował przepisu rozporządzenia określającego parametry zjazdu, które naruszałby istniejący zjazd z drogi krajowej nr 22 na działkę nr [...]. Zdaniem skarżących, uprzednie wybudowanie zjazdu nie stanowi przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący podnieśli, że działka nr [...] jest zabudowana od niemal 100 lat, a w 2009 r. zmieniono sposób użytkowania wybudowanego na niej budynku z mieszkalnego na usługowo-handlowy. Ich zdaniem, istniejący zjazd odpowiada warunkom technicznym dla nieruchomości od chwili jej zabudowania. Wskazali, że planowana inwestycja ma polegać głównie na zmianie parametrów dachu i częściowej zmianie funkcji budynku na mieszkalną i nie wpływa na sposób natężenia ruchu na zjeździe. Skarżący podkreślili, że aktualnie istniejący i zagwarantowany prawnie zjazd, wybudowany zgodnie z dotychczasowymi warunkami, niezawodnie służy obsłudze nieruchomości na działce nr ew. [...]. W ocenie skarżących niezrozumiałe jest zatem, dlaczego GDDKiA wymaga od nich przebudowy zjazdu. Skarżący podkreślili, że ich nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej.
4. W odpowiedzi na skargę, GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.
5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie.
6. Przedmiotem kontrolowanego postanowienia było uzgodnienie projektu decyzji
o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku handlowo-usługowego oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku na mieszkalny
na terenie działki nr [...] położonej w B. w gminie Z.
6.1. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika natomiast, że uzgodnień, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane. Zatem w tym miejscu należy podnieść, że wniosek Wójta Gminy Z. z 25 kwietnia 2022 r. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy wpłynął do GDDKiA 2 maja 2022 r., a zaskarżone postanowienie wydano 16 maja 2022 r. Zatem zachowany został ww. termin, w którym organ mógł wydać postanowienie w przedmiocie uzgodnienia.
6.2. Z art. 35 ust. 3 u.d.p. wynika, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.
6.3. Przytoczone przepisy u.p.z.p. nie wskazują kryteriów uzgodnienia. Jedno z takich kryteriów określa natomiast art. 35 ust. 3 u.d.p. i jest to możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nie jest to jednak jedyne kryterium uzgodnienia. W związku z tym, że art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wymienia kryteriów uzgodnienia inwestycji planowanych na obszarach przyległych do pasa drogowego, to zarządca drogi powinien w tym przypadku prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Do zarządcy drogi należy również zarządzanie bezpieczeństwem dróg w transeuropejskiej sieci drogowej (art. 20 pkt 20 u.d.p.). Zatem trudno przyjąć, że w przypadku uzgodnienia warunków zabudowy dla obiektu budowlanego, który ma znajdować się na obszarze przyległym do pasa drogowego, kwestia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego miałaby pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą zarządcy drogi (zob. wyrok NSA z 10 maja
2022 r. sygn. akt II OSK 1482/19, LEX nr 3365658). W orzecznictwie podnosi się ponadto, że Zarządca drogi właściwy do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy ma obowiązek uwzględnienia przepisów szczególnych, zarówno krajowych, jak i międzynarodowych, mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego (por. wyrok NSA z 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2513/18, LEX
nr 3197607). Zatem kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z perspektywy obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi. Toteż dokonując uzgodnienia, w kwestii możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji organ – zarządca drogi winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji
do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 395/07, LEX
nr 344919).
6.4. Powyższe nie zmienia zasady, zgodnie z którą organ uzgadniający powinien rozpoznać sprawę uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych (zob. wyroki NSA: z 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 948/09; z 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że niezbędnym i zasadniczym elementem rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uzgodnienia jest dokonanie przez zarządcę drogi wyczerpujących ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a zwłaszcza zmianę ruchu drogowego (zob. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3330/17). Zwłaszcza w negatywnym postanowieniu zarządca drogi powinien zatem wykazać związek pomiędzy powstaniem lub zwiększeniem zagrożenia dla ruchu a faktem, że określona przez inwestora liczba pojazdów na skutek zmiany sposobu zagospodarowania terenu będzie wjeżdżać lub zjeżdżać na nieruchomość przyległą do drogi (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1998 r., sygn. akt II SA 1226/98; W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, opubl. LexisNexis 2010).
6.5. Sąd podziela w tym względzie poglądy orzecznictwa, że sama tylko okoliczność, iż na drodze krajowej występuje znaczne natężenie ruchu, nie może być uznana za wystarczającą przesłankę do wydania negatywnej opinii w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu przyległego do tej drogi, bez uprzedniego rozważenia, czy i o ile nastąpiłoby zwiększenie zagrożenia w ruchu przez sam fakt, że określona ilość pojazdów zjeżdżałaby na tę drogę, czy też wyjeżdżałaby z tej drogi (por. wyrok NSA z 14 października 1998 r., sygn. akt II SA 1226/98). Również samo powołanie się na konieczność ograniczania liczby zjazdów z drogi danej kategorii, wynikającą z dyspozycji przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, nie może być co do zasady uznane za wystarczającą przesłankę do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Bez rozważenia bowiem, nawet na zasadzie prawdopodobieństwa i analizy porównawczej do innych podobnych obiektów znajdujących się przy tej drodze, czy i o ile nastąpiłoby zwiększenie takiego zagrożenia przez sam fakt, iż określona liczba pojazdów zjeżdżałaby na teren nieruchomości, czy też wjeżdżała z terenu inwestycji na daną drogę, negatywne rozstrzygnięcie organu uzgadniającego trzeba uznać za przedwczesne (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 68/20).
7. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że podstawę rozstrzygnięcia GDDKiA powinny stanowić przede wszystkim ustalenia, czy planowana inwestycja polegająca na nadbudowie budynku handlowo-usługowego oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku na mieszkalny, zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. W tym celu organ zobowiązany był przedstawić konkretne informacje uzyskane po zweryfikowaniu warunków drogowych panujących na drodze, obejmujące m.in. liczbę i charakter zjazdów istniejących w sąsiedztwie działki objętej planowaną inwestycją, odległości między tymi zjazdami, występowanie skrzyżowań dróg, intensywność ruchu na drodze krajowej nr 22 oraz kolizyjność występującą na tym jej odcinku, przy którym planowana jest sporna inwestycja.
7.1. GDDKiA odmawiając uzgodnienia ograniczył się tymczasem w zasadzie do samego tylko powołania się na fakt niespełnienia przez istniejący zjazd z działki o nr ewid. [...] na drogę krajową nr 22 wymogów (niesprecyzowanych przez organ), mających wynikać z ww. rozporządzenia. Już w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest gołosłowne, skoro organ nie wskazał żadnych parametrów istniejącego zjazdu, które mogłyby nie odpowiadać wzorcowi normatywnemu zawartemu w przepisach ww. rozporządzenia. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera jakichkolwiek rozważań, które powinny być przedmiotem oceny zarządcy drogi, dokonywanej w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p. Organ w żaden sposób nie ustalił i nie wyjaśnił, w jaki sposób zamierzone przedsięwzięcie wpłynie na ewentualne zwiększenie zagrożenia w ruchu drogowym na danym odcinku drogi krajowej nr 22 w miejscowości B. Sąd nie akceptuje sytuacji, w której rozważania w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego sprowadzane są do sformułowania sądu, z którego wynika, że "przebudowany zjazd z drogi krajowej nr 22 na działkę nr [...] zapewni nie tylko dostęp do drogi publicznej, lecz również bezpieczne warunki wjazdu i zjazdu", skoro organ nie wspomniał ani jednym słowem, z jakich przyczyn uważa, że aktualny zjazd zagraża bezpieczeństwu ruchu. Organ nie odniósł się w żaden sposób do wynikających z uzgadnianego projektu decyzji parametrów spornej inwestycji, która ma polegać na nadbudowie istniejącego budynku usługowo-handlowego oraz zmianie sposobu użytkowania części tego obiektu na mieszkalny. Nie wskazał, jakie konkretne skutki dla ruchu drogowego ma ta zmiana, ani czy te skutki mogą być rzeczywiście na tyle zauważalne, żeby były podstawą odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
7.2. W rozpoznawanej sprawie jako przyczynę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, GDDKiA podał natomiast brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej poprzez uprzednio istniejący zjazd spełniający parametry techniczne określone przepisami szczególnymi. Sąd nie podziela jednak poglądu organu, że w ramach uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy organ ten jest uprawniony do oceny spełnienia przesłanki dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). W szczególności nietrafny jest pogląd, że warunkiem koniecznym uzyskania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy jest uprzednie wybudowanie zjazdu po uzyskaniu decyzji o lokalizacji zjazdu wydanej w trybie art. 29 u.d.p. Jak już wyjaśniono, zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zatem organem, któremu powierzono kompetencję do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Kompetencje organów współdziałających przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy muszą w takim przypadku podlegać wykładni ścisłej. Kompetencje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy określają przepisy art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz art. 43 u.d.p. Wynikająca z przepisu art. 35 ust. 3 u.d.p. ocena "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą" nie może być utożsamiana z przesłanką dostępu do drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Przez dostęp do drogi publicznej, dla celów postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.), należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ocenia zatem, czy istnieje możliwość skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, a więc czy teren ten przylega bezpośrednio do drogi publicznej albo czy ma dostęp do drogi publicznej poprzez służebność lub drogę wewnętrzną. Natomiast rolą organu uzgadniającego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.p.z.p., tj., zarządcy drogi, jest dokonanie oceny wyłącznie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Należy dodać, że wykładnia zakresu kompetencji zarządcy drogi przyjęta w niniejszym wyroku jest zgodna z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3164/17, w którym wskazano, że nieprawidłowy jest pogląd zakładający, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej z uwagi na brak zjazdu publicznego lub decyzji zezwalającej na jego wykonanie. Dalej NSA zwrócił uwagę, że skoro teren inwestycji przylega bezpośrednio do drogi publicznej, to uznać trzeba, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy a limine wyłącza możliwość uzgodnienia warunków zabudowy każdego zamierzenia, w wyniku którego miałby być wykonany zjazd na drogę publiczną. Bezsprzecznie przy tym odmowa uzgodnienia, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, następuje wówczas z przyczyn innych niż te, którymi powinien się kierować organ dokonujący uzgodnienia. Warto zauważyć, że stanowisko zbieżne z tym poglądem zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach: z 10 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2742/19; z 4 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2367/19; z 2 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1052/19; z 22 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2020/18; z 19 grudnia 2018 r., IV SA/Wa 2525/18.
7.3. W zaskarżonym postanowieniu organ skupił się na kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (sugerując, przez powołane orzecznictwo, że istniejący zjazd z drogi krajowej nr 22 na działkę nr [...] nie ma charakteru prawnego) i konieczności budowy zjazdu publicznego, wykroczył zatem poza przysługujące mu kompetencje i kierował się okolicznościami, jakie podlegają ocenie organu właściwego do wydania decyzji, która miała być przez niego uzgodniona. Zasadne jest zatem stwierdzenie, że organ wydal zaskarżone postanowienie z naruszeniem art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. GDDKiA rozpoznając sprawę, praktycznie w ogóle nie odniósł się do kwestii istotnej dla sprawy, czyli wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zatem wykładnia przyjęta w niniejszej sprawie przez organ nie tylko, że pozostaje w sprzeczności z treścią art. 35 ust. 3 u.d.p., ale przemawiają przeciwko niej również argumenty podniesione w skardze. Skarżący słusznie wskazali, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy nie jest istotny aktualny stan techniczny zjazdu, którym ruch drogowy będzie się odbywał. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, podobnie jak do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgodnego z prawem zgłoszenia.
7.4. Należy podnieść, że czym innym jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, a czym innym zgoda na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, a tym bardziej budowa takiego zjazdu. Druga ze wspomnianych spraw stanowi odrębną sprawę administracyjną załatwianą decyzją administracyjną na podstawie art. 29 u.d.p. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, czy ostatecznie zgoda na lokalizację zjazdu zostanie wydana. Kwestie szczegółowej lokalizacji tego zjazdu oraz jego parametrów technicznych są rozstrzygane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 u.d.p. W postepowaniu prowadzonym w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p. nie można wymagać od inwestora, aby w celu uzyskania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy otrzymał najpierw akceptację szczegółowych rozwiązań projektowych zjazdu z drogi publicznej i dokonał wybudowania nowego zjazdu publicznego na tę nieruchomość. Kwestia ta pozostaje we właściwości następnego etapu inwestycji. Należy wyjaśnić, że zakresy merytoryczne decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu i postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy pod kątem obsługi komunikacyjnej będą zbliżone, co nie znaczy, że identyczne. Postępowanie uzgodnieniowe prowadzone na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.z.p. jest elementem procesu inwestycyjnego dotyczącego budowy lub przebudowy obiektu budowlanego na nieruchomości przyległej do pasa drogowego, postępowanie w trybie art. 29 jest natomiast elementem procesu inwestycyjnego polegającego na budowie w pasie drogowym zjazdu. Decyzją wydaną na podstawie art. 29, w przypadku braku negatywnego wpływu planowanej inwestycji na ruch drogowy, udziela się zezwolenia na lokalizację zjazdu w konkretnym miejscu, z podaniem konkretnych parametrów technicznych i z odpowiednim pouczeniem o dalszym postępowaniu mającym na celu uzyskanie pozwolenia na budowę i w konsekwencji - realizację zjazdu.
7.5. Natomiast postanowieniem wydanym w trybie art. 35 ust. 3, rozstrzyga się wyłącznie, czy w ogóle włączenie do drogi ruchu spowodowanego planowaną inwestycją poprzez komunikację określoną w projekcie decyzji jest możliwe, a więc orzeka się jedynie w kwestii ochrony drogi, tj. bezpieczeństwa i dostępności drogi tej klasy, bez podawania jakichkolwiek technicznych parametrów. Postanowienie uzgadniające projekt decyzji nie zastępuje bowiem decyzji o lokalizacji zjazdu. Zatem w trybie art. 35 ust. 2 u.d.p. badana jest możliwość dostępności do drogi o określonej klasie, jak i to czy "możliwość ta" spełnia wymogi bezpieczeństwa. W ocenie Sądu istotne dla sprawy, a zupełnie pominięte przez GDDKiA jest to, że nieruchomość, na której ma być zlokalizowana restauracja ma funkcjonujący dostęp do drogi publicznej. Nie można zgodzić się z organem, że tylko wybudowany fizycznie zjazd spełnia wymóg dostępności do drogi publicznej. Takie stanowisko organu w tej sytuacji jest nieuprawnione. W judykaturze wyrażany jest ponadto pogląd, że gdyby konsekwentnie wymagać lokalizacji, a tym bardziej budowy zjazdu na etapie planowania inwestycji, to wówczas niemożliwe lub nadmierne utrudnione byłoby uzgodnienie nie tylko projektów decyzji o warunkach zabudowy, ale również projektów planów miejscowych (art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p.), zwłaszcza dla terenów dotychczas niezabudowanych lub nieposiadających wykonanych zjazdów (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2742/19).
7.6. Należy w tym miejscu przypomnieć, że co do zasady organ uzgadniający nie może uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy "pod warunkiem", bowiem przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego. W odniesieniu do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie jest jednak wykluczone stosowanie mechanizmu przewidzianego w art. 24 ust. 2 u.p.z.p. w odniesieniu do uzgadniania projektu planu miejscowego. Jeżeli zatem organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy nie widzi możliwości jego uzgodnienia w kształcie przedstawionym w przedłożonym przez organ główny projekcie, to odmawiając jego uzgodnienia winien wskazać, na jakich warunkach uzgodnienie takie byłoby możliwe. Może zatem zastosować mechanizm podobny do przewidzianego w art. 24 ust. 2 u.p.z.p., gdyż nie ma do tego przeciwskazań wynikających z obowiązujących przepisów, a za jego zastosowaniem przemawiają zasada zaufania, wynikająca z art. 2 Konstytucji i art. 8 k.p.a. oraz zasada szybkości postępowania, określona w art. 12 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 2469/17, CBOSA). Wskazanie owych warunków winno być przy tym jednoznaczne, tak żeby nie było wątpliwości, co według organu uzgadniającego organ główny powinien zrobić (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., II OSK 836/17). Organ, rozpoznając ponownie kwestię uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie jest związany terminem przewidzianym w art. 53 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p. (zob. np. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., II OSK 1990/15). W tej sprawie "warunkiem" uzgodnienia jest de facto zrealizowanie przez inwestora nowego zjazdu. Jak wywiedziono powyżej, uzależnienie uzgodnienia projektu decyzji od takiego warunku pozostaje jednak poza kompetencjami zarządcy drogi wskazanymi w art. 35 ust. 3 u.d.p. i jest sprzeczne z charakterem decyzji o warunkach zabudowy.
7.7. Kwestia czy istnieje podstawa do uzgodnienia przedmiotowej inwestycji powinna być ponownie przez organ uzgadniający rozpoznana w świetle przesłanek z art. 35 ust. 3 i art. 43 ust. 1 u.d.p. Rozpoznając sprawę ponownie, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad będzie miał na uwadze wskazaną wyżej ocenę prawną.
7.8. Z powyższych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.p.z.p. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. W związku z tym, że skarżący występowali
w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika, zasądzona kwota odpowiada równowartości wpisu od skargi.
Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji.