VII SA/WA 1497/20

VII SA/Wa 1497/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Stawecki
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 827/21 - Wyrok NSA z 2023-12-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 145 § 1 pkt 1 oraz pkt 5, art. 148 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. [...] sp. k. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., Nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na postanowienie Prezydenta [...] Nr [...] z [...] lutego 2020 r., odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego - uchylił w całości ww. postanowienie Prezydenta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Uzasadniając orzeczenie, organ II instancji wyjaśnił, że decyzją Nr [...] z [...] lipca 2019 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę lokalu usługowego na potrzeby sklepu drogeryjnego [...] wraz ze zmianą sposobu użytkowania części garażu (dla 4 samochodów osobowych), zlokalizowanego na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na lokal usługowy oraz usytuowanie 6 miejsc postojowych w garażu podziemnym budynku przy ul. [...] w [...], na terenie działek ew. nr [...] z obrębu [...] 28 listopada 2019 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją.
Postanowieniem Nr [...] z [...] lutego 2020 r. Prezydent [...] odmówił wznowienia tego postępowania. Zażalenie na to postanowienie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...].
Wojewoda [...] stwierdził, że rozstrzygniecie Prezydenta [...] Nr [...] z [...] lutego 2020 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów K.p.a., co powoduje konieczność jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ wyjaśnił charakter nadzwyczajnego postepowania wznowieniowego i stwierdził, że we wstępnej fazie organ administracji publicznej bada, czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie, czy osoba występująca z takim żądaniem posiada zdolność do czynności prawnych, czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 K.p.a., oraz czy podane zostały ustawowe przyczyny wznowienia wskazane w art. 145 § 1 i 145 lit. a i b K.p.a.. Jedynie pozytywne ustalenie w powyższym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia postępowania, w celu zbadania istnienia podanej przyczyny.
Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z tej przyczyny biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 K.p.a.).
Zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest okolicznością faktyczną, która powinna być w sposób obiektywny ustalona w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Na wnioskującym o wznowienie postępowania ciąży obowiązek udowodnienia, kiedy (w jakiej dacie) dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Natomiast obowiązkiem organu administracji jest zweryfikowanie przedmiotowej informacji na podstawie dokumentów w sprawie. Tym samym ciężar dowodu dotyczącego zachowania terminu spoczywa na stronie, która w sposób niebudzący wątpliwości musi udowodnić (nie wystarczy uprawdopodobnienie), w jakim dniu dowiedziała się o okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania. To zaś nakłada na nią wymóg zadbania o dowody potwierdzające datę dowiedzenia się przez nią o istnieniu przesłanek do wznowienia.
Rolą organu na wstępnym etapie postępowania, w przypadku żądania wznowienia z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1- 3 i 5-8 oraz w art. 145a i 145b, jest ustalenie, czy podmiot składający wniosek w oparciu o te podstawy wznowienia jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. jak i art. 28 ust. 2 w związku żart. 3 pkt 20 Pr. bud. Jedynie w sytuacji, gdy wnioskodawca opiera swoje żądanie o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ dokonuje ustaleń w zakresie jego legitymacji procesowej do żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego w fazie rozpoznawczej prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.
Jak wynika z akt, we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydent [...] Nr [...] z [...] lipca 2019 r., skarżąca jako podstawę wznowienia wskazała art. 145 § I pkt 1 i pkt 5 K.p.a.. Postanowieniem Nr [...] z [...] lutego 2020 r., Prezydent [...] na podstawie art. 149 § 3, w związku z art. 123 K.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją. Jak wskazano w treści uzasadnienia postanowienia, skarżąca złożyła wniosek po ustawowym terminie przewidzianym w art. 148 K.p.a., tj. jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Organ zarazem wyjaśnił, że termin ten liczono od dnia doręczenia jej jako stronie prowadzonego postępowania.
Zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a., termin miesięczny na żądanie wznowienia postępowania powinien być odnoszony do tej okoliczności, którą podaje strona jako podstawę wznowienia. Z uwagi więc na wskazane przez stronę skarżącą przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a., bieg terminu miesięcznego w rozpoznawanej sprawie rozpoczynał się jednak w momencie, kiedy strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, czyli o tym, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję oraz dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe.
Organ I instancji, pomimo związania konkretnie wskazanymi przesłankami wznowienia, w istocie nie dokonał zbadania zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania w odniesieniu do przesłanek określonych w treści przedmiotowego wniosku, tj. w art. 145 §1 pkt 1 i 5 K.p.a.. Uzasadnienie treści postanowienia wskazuje, że organ I instancji zbadał zachowanie terminu w oparciu o art. 148 § 2 K.p.a., który ma zastosowanie do podań o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a więc okoliczności, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a więc niezgodnie z treścią przedmiotowego wniosku. Organ I instancji obszernie wyjaśnił, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] była już stroną postępowania w postępowaniu zakończonym decyzją Nr [...] z [...] lipca 2019 r., co nie było podnoszone przez Wspólnotę. i decyzja ta została skutecznie doręczona Wspólnocie Mieszkaniowej [...].
Według oceny organu I instancji upłynął termin "jednego miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji" i to skutkowało brakiem możliwości wznowienia postępowania przedmiotowej sprawie.
W ocenie Wojewody [...] Prezydent [...] wadliwie zbadał kwestię terminowości ww. wniosku skarżącej o wznowienie postępowania. Odnosząc ją bowiem do niemającej zastosowania w kontrolowanej sprawie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4, organ błędnie przyjął, że termin jednomiesięczny do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a. biegnie od dnia. w którym strona dowiedziała się o decyzji objętej wnioskiem o wznowienie. Takie z kolei mylne rozumienie treści art. 148 § 1 K.p.a. prowadzące do ustalenia daty powzięcia przez skarżącą informacji o istnieniu decyzji ostatecznej, oznaczać musiało, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie wyjaśnił należycie, w jakiej dacie skarżąca faktycznie dowiedziała się o powoływanej przez nią okolicznościach stanowiących podstawy do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 5. W konsekwencji z braku takich wyjaśnień, organ I instancji nie mógł prawidłowo ustalić, że podanie o wznowienie wpłynęło po upływie terminu jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się ona o podstawach wznowienia.
W ocenie Wojewody [...] należało stwierdzić, że organ I instancji w zakresie istotnym dla wydanej decyzji, w ramach procedury wznowieniowej wbrew jej formalnym wymogom, nie przeprowadził w niej na tyle dostatecznej analizy materiału sprawy, która poprzez stosowną argumentację i zgromadzone dowody wskazywałaby, że w niniejszej sprawie zachodzą niebudzące wątpliwości okoliczności uzasadniające przyjęcie nieterminowego wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o wznowienie postępowania.
Postępowanie w pierwszej instancji toczyło się więc z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego oraz z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przez niewyjaśnienie kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o przesłanki w art. 145 § 1, pkt 1 i 5 K.p.a.. W konsekwencji wskazanych uchybień proceduralnych organu pierwszej instancji, konieczny do wyjaśnienia zakres niniejszej sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w świetle art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 Kodeksu postępowania administracyjnego pt. "Zażalenia", do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Powyższe oznacza, że w przypadku zażaleń odpowiednie zastosowanie ma art. 138 K.p.a.. regulujący rodzaje decyzji odwoławczych. Wobec powyższego, z uwagi na konieczność ponownego zbadania sprawy przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy, uznał za uzasadnione skorzystanie z uprawnień kasacyjnych wynikających z art. 138 § 2 K.p.a..
Usuwanie istotnych naruszeń proceduralnych organu pierwszej instancji, na gruncie postępowania odwoławczego, nie jest dopuszczalne, gdyż prowadziłoby do naruszenia fundamentalnej dla postępowania administracyjnego zasady dwuinstancyjności.
Wojewoda [...] nakazał więc organowi I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu zbadanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego z wniosku z 28 listopada 2019 r., tak z art. 145 § I pkt 1 jak i art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.. Do czynności procesowych organu będzie należało więc ustalenie czy skarżąca dochowała terminu wniosku o wznowienie w zakresie podanych przyczyn zgodnie z wymogami art. 148 § 1 K.p.a.. Następnie organ w zależności od wyniku etapu wstępnego postępowania wznowieniowego przeprowadzi je co do wszystkich przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy.
Z tym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, która pismem swego pełnomocnika datowanym na 28 lipca 2020 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości..
Zaskarżonemu postanowieniu pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów postępowania:
"1. Art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.P.A. w zw. z art. 148 K.P.A. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ I instancji nie ustalił w sposób dostateczny terminu do złożenia przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...] wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy organ I instancji prawidłowo ustali! termin, w którym Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w [...] przysługiwało prawo do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania,
2. Art. 145 § 1 K.P.A. w zw. z art. 148 K.P.A. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ I instancji nie ustalił prawidłowo daty, w której Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a od którego liczony jest termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy to na Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w [...], jako składającej wniosek o wznowienie postępowania spoczywa obowiązek udowodnienia, w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania,
3. Art. 7 w zw. z 77 § 1 i 2 w zw. z 107 § 3 K.P.A. poprzez podjęcie ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w koniecznym zakresie oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czego skutkiem było ich naruszenie polegające na niepełnym i niewystarczającym ustaleniu stanu faktycznego poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ I instancji nie mógł prawidłowo ustalić, że podanie o wznowienie postępowania wpłynęło po upływie terminu jednego miesiąca od dnia, w którym Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] dowiedziała się o podstawach wznowienia,
4. Art. 138 § 2 K.P.A. w zw. z art. 144 K.P.A. poprzez ich błędne zastosowanie, a w konsekwencji uchylenie postanowienia Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2020 roku, znak: [...], podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie powinna doprowadzić do wniosku, że przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie określonym w art. 148 K.P.A.,
5. Art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 K.P.A., poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] czerwca 2020 roku przez Wojewodę [...] z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji".
Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia "i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewodę [...]", "o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 dowodu z dokumentu załączonego do niniejszej skargi, tj.: korespondencji mailowej pomiędzy Skarżącą, a członkiem zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na okoliczności wskazane w treści uzasadnienia" i zasadzenie kosztów postępowania.
Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej streścił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że strona, żądając wznowienia postępowania, powinna wskazać przyczynę wznowienia, uzasadniając to na tyle precyzyjnie, aby organ miał możliwość podjęcia postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art 145b następuje tylko na żądanie strony. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2). Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 i § 3 k.p.a. wznowienie postępowania lub odmowa wznowienia następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2).
Pełnomocnik przytoczył treść art. 145 k.p.a. i wyjaśnił, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...], jako podstawę wznowienia, wskazała art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Z uwagi na to, bieg terminu miesięcznego w niniejszej sprawie rozpoczynał się w momencie, kiedy Wspólnota Mieszkaniowa dowiedziała się o podstawie wznowienia, a mianowicie o fakcie, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję oraz dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe.
Według Organu II instancji, Prezydent [...] nie wyjaśnił należycie, w jakiej dacie Wspólnota Mieszkaniowa faktycznie dowiedziała się o powoływanej przez nią okolicznościach stanowiących podstawy do wznowienia postępowania, uchylając w ten sposób decyzję organu I instancji. Takie rozumowanie Wojewody [...] jest błędne. Wspólnota Mieszkaniowa była stroną postępowania w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z [...] lipca 2019 r., która została skutecznie doręczona Wspólnocie Mieszkaniowej w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, co skutkuje brakiem możliwości wznowienia postępowania. Wspólnota Mieszkaniowa znała treść zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji uchybiła miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Dla potwierdzenia niniejszego faktu, że Wspólnota Mieszkaniowa uchybiła 30 dniowemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania stanowi korespondencja mailowa skarżącej z zarządem Wspólnoty Mieszkaniowej.
22 października 2019 r., na prośbę członka zarządu Wspólnoty Mieszkaniowe, wysłane zostały projekty w formie elektronicznej. Dodatkowo, fakt ten został potwierdzony pisemnie przez zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej. Mając na uwadze przedmiotową korespondencję z zarządem Wspólnoty Mieszkaniowej, istnieje okoliczność uzasadniająca twierdzenie, że Wspólnota Mieszkaniowa uchybiła 30 dniowemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wniosek o wznowienie zakończonego postępowania administracyjnego został złożony 28 listopada 2019 r., zaś termin złożenia podania o wznowienie postępowania upłynął 22 listopada 2019 r. Organ I instancji prawidłowo ustalił termin, w którym Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w [...] przysługiwało prawo do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, a w konsekwencji słusznie odmówił wznowienia postępowania.
Wypracowany przez doktrynę i orzecznictwo administracyjne pogląd, stosownie do którego od strony wnioskującej o wznowienie postępowania wymaga się udowodnienia okoliczności zachowania ustawowego terminu jednomiesięcznego warunkującego skuteczność prawną podania zawierającego wniosek weryfikacyjny, potwierdza również obowiązek organu właściwego dla wznowienia postępowania weryfikowania twierdzeń wnioskodawcy dotyczących zachowania terminu jednomiesięcznego i daty dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. Z materiału sprawy wynika, że organ I instancji prowadząc postępowanie w omawianym zakresie ukierunkował czynności wyjaśniające, poprzez które dokonał ustaleń terminowych. Prezydent [...] w sposób szczegółowy i obszerny wyjaśnił brak możliwości wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie z wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej. Mając na względzie powyższe, Wojewoda [...] naruszył art 145 § 1 w zw. z art. 148 k.p.a. i źle ocenił, że organ I instancji nie mógł prawidłowo ustalić, że podanie o wznowienie postępowania wpłynęło po upływie terminu jednego miesiąca od dnia, w którym Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] dowiedziała się o podstawach wznowienia.
Organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego występującego w sprawie, czym naruszył art. 7 w zw. z art. 77 k.pa.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem powyższych przepisów postępowania, gdyż organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie dąży! do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, uwzględniając słuszny interes skarżącej, jak również nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego. Zaniechanie powyższych działań skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem w całości postanowienia Prezydenta [...] z [...] lutego 2020 r.
Organ dopuścił się również naruszenia art. 6 w zw. z art. 7 oraz art. 8 k.p.a. przez wydanie zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.
Organ II instancji, uchylając się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, nie miał podstaw do uchylenia w całości postanowienia Prezydenta [...] z [...] lutego 2026 r. Postanowienie wydane przez Wojewodę [...] narusza przepisy w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie była zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że wprawdzie w postępowaniu sadowym wywołanym skargą na postanowienie wydane w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie stosuje się art. 64e p.p.s.a. (zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy), ale nie zmienia to faktu, że przedmiotem kontroli sądowej objęty jest aspekt formalnoprawny – czy organ prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a.
Organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje decyzję procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową (w ocenie organu odwoławczego) decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane, jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego.
Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. Prezydent [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z [...] lipca 2019 r. wydaną z up. Prezydenta [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie lokalu usługowego na potrzeby sklepu drogeryjnego [...] wraz ze zmianą sposobu użytkowania części garażu (dla 4 samochodów osobowych) zlokalizowanego na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na lokal usługowy oraz usytuowanie 6 miejsc postojowych w garażu podziemnym budynku przy ul. [...] w [...], na terenie działek ew. nr [...] z obrębu [...].
Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania nie jest orzeczeniem merytorycznie załatwiającym sprawę, ale ma charakter formalny. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada bowiem wyłącznie kwestie formalne dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, tj. czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a. Jeśli z twierdzeń samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).
Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może więc nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Organ, wydając takie postanowienie, nie dokonuje oceny merytorycznej sprawy i zasadności wniosku podmiotu żądającego wznowienia postępowania, a jedynie bada negatywne przesłanki wszczęcia postępowania nadzwyczajnego przez wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją.
Dlatego też organ odwoławczy, który kontroluje formalnoprawne postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania nie może dokonywać własnej oceny merytorycznej (materialnoprawnej) sprawy, gdyż uczyniłby to w rzeczywistości, jako organ I instancji, bez możliwości zakwestionowania przez strony tak czynionego rozstrzygnięcia w drodze postepowania administracyjnego - a więc z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
Zasadnie więc organ II instancji wyjaśnił, że skoro kontrolowane przez niego postanowienie dotyczyło kwestii formalnych dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, to wadliwe ustalenia Prezydenta [...] w tym zakresie należało usunąć w jedynym możliwym trybie – art. 138 § 2 k.p.a.
Rację ma Wojewoda [...], że organ I instancji – pomimo wyraźnego wskazania podstawy prawnej podania o wznowienie przez przywołanie art. 145 § 1 pkt. 1 i 5 k.p.a. – błędnie prawnie przyjął hipotezę art. 148 § 2 k.p.a., jako właściwą dla ustalenia terminu do złożenia takiego podania. Art. 148 § 2 k.p.a. dotyczy bowiem ustalania terminu do złożenia podania o wznowienie (od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji), ale wyłącznie w wypadku powoływania się na przyczynę określoną w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu).
Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji stanowi początek biegu terminu do złożenia wniosku jedynie w sytuacji przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W sprawie zaś niniejszej strona powoływała się na art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a. (dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe) i art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. (wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję).
Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt. 1 i 5 k.p.a. rozpoczyna więc swój jednomiesięczny bieg począwszy od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.).
Skoro strona powołała się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 1 oraz 5 k.p.a., rzeczą organu I instancji było w pierwszej kolejności zobowiązanie wnioskodawcy do skonkretyzowania, jaki dowód lub jaka okoliczność faktyczna nieznana organowi w dacie wydawania decyzji wyszła na jaw, a która w ich ocenie stanowi podstawę do wznowienia postępowania oraz wykazania powoływanej przez wnioskodawcę okoliczności, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Rolą organu I instancji było równoczesne zobowiązanie wnioskodawcy do wykazania, w jakiej dacie powziął wiadomość o tych obu przesłankach.
Dopiero bowiem jednoznaczne wskazanie, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, rzeczywiście okazały się fałszywe oraz jaka nowa okoliczność (lub nowy dowód) nieznana organowi stanowić ma przesłankę do wznowienia postępowania i wyjaśnienie, w jakiej dacie wnioskodawca o przesłankach tych powziął wiadomość, pozwoliłaby na jednoznaczne stwierdzenie, czy został zachowany termin do złożenia wniosku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2771/14, CBOSA).
Ustalanie powyższych okoliczności, mających bezpośredni wpływ na wznowienie lub odmowę wznowienia postępowania, należało do Prezydenta [...], a nie do organu odwoławczego. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ II instancji może wyłącznie przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Skoro więc organ I instancji owych istotnych dla dalszego biegu sprawy ustaleń nie poczynił, to organ odwoławczy nie miał czego uzupełniać; musiałby sam przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające, a nie jest to objęte dyspozycją ww. art. 136 § 1 k.p.a.
Zasadnie więc wyjaśnił Wojewoda [...] (art. 138 § 2 k.p.a.), że organ I instancji naruszył art. 7 i 77, k.p.a., zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie wznowienia lub odmowy wznowienia postępowania.
Należy też wyjaśnić, że jeżeli organ nie ustala okoliczności istotnych dla dokonywanej prawnej subsumpcji, to narusza również art. 11 k.p.a. w ten sposób, że nie ma możliwości poprawnego wyjaśnienia przesłanek zastosowanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Wojewoda [...] poprawnie również zastosował te elementy dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., które obligowały go do wskazania, jakie okoliczności Prezydent [...] powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W ocenie tut. Sądu, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wskazuje też na to, że organ odwoławczy dokonał stosownej i prawidłowej wykładni powoływanych przez siebie przepisów. Spełnia to warunek wytycznych, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a.
Dlatego też zarzuty skarżącej były niezasadne. Pełnomocnik skarżącej błędnie wysnuwa wnioski o przekroczeniu terminu z faktu udziału Wspólnoty Mieszkaniowej w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją i z tego, że została ona Wspólnocie doręczona. Jak już była o tym mowa, termin w tej sprawie ustalony powinien być na podstawie art. 148 § 1, a nie art. 148 § 2 k.p.a. Dlatego też fakt, kiedy wnioskodawca otrzymał decyzję i czy brał udział w postepowaniu nią zakończonym nie ma prawnego znaczenia.
Ponadto, w odniesieniu do powołanej przez pełnomocnika skarżącej korespondencji między stronami, należy zauważyć, że to podmiot inicjujący postępowanie wznowieniowe powinien być zobowiązany do wykazania zachowania terminu złożenia podania. Dopiero, gdy – na wezwanie organu – przedstawi dowody na okoliczność daty powzięcia wiadomości o przesłankach wznowienia, dopuszczalny jest przeciwdowód innych uczestników postępowania.
Skoro jednak organ I instancji nie wyjaśnia tej kwestii - bo uznaje, że termin powinien być liczony na podstawie art. 148 § 2, a nie § 1 k.p.a. - to niedopuszczalnym prawnie jest antycypowanie tego, co mógłby oświadczyć wezwany do tego przez organ podmiot inicjujący postępowanie wznowieniowe. Stąd też wnioski o innej dacie powzięcia wiadomości o przesłankach wznowieniowych przez Wspólnotę Mieszkaniową przed zajęciem przez nią stanowiska są przynajmniej procesowo przedwczesne.
Wyjaśnić też należy, że subiektywne z natury rzeczy i przedwczesne stanowisko skarżącej o tym, że Wspólnota Mieszkaniowa uchybiła terminowi złożenia podania (co ma wynikać zdaniem skarżącej z akt sprawy) nie może być podstawą dla organu odwoławczego do wydania postanowienia, jakiego skarżąca oczekuje. Sposób postępowania organu I instancji musi być bowiem na tyle efektywny i sformalizowany, aby podejmowane rozstrzygnięcie uwzględniało interesy wszystkich stron, a nie tylko jednej z nich.
Z powyższych powodów tut. Sąd uznał zarzuty skarżącej z pkt. 1 – 5 skargi za niezasadne.
Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.