VII SA/Wa 1496/16

VII SA/Wa 1496/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-06-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Cieśla /przewodniczący/
Joanna Gierak-Podsiadły
Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2405/17 - Wyrok NSA z 2019-08-29
II OSK 2505/17 - Wyrok NSA z 2019-03-19
IV SA/Wa 1400/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2017-05-25
II OZ 212/17 - Postanowienie NSA z 2017-03-01
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 66
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant ref. staż. Paulina Sierkin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...]Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], znak: [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] usunięcie nieprawidłowości wykazanych w przedłożonej ocenie pn. Ocena stanu technicznego i stopnia bezpieczeństwa wałów przeciwpowodziowych, budowli wałowych i towarzyszących, na długości 73,25 km. Zeszyt 13. Etap 6 - obwałowania rzeki [...], o łącznej długości 16,07 km, - wał lewy w gm.[ ...]: km rzeki 3+000 -10+620, km wału 3+000 -10+620; - wał prawy w gm. [...]: km rzeki 3+000- 11+450, km wału 3+000 - 11+450, z sierpnia 2011 r., zgodnie z zaleceniami w niej zawartymi poprzez:
• podwyższenie rzędnej korony wałów na całej ich długości, tj. wał lewobrzeżny w km 3+000 -10+620, wał prawobrzeżny w km 3+000 -11+450, o wielkości wskazane w operacie hydrologiczno-hydraulicznym będącym załącznikiem do ww. oceny, tj. o wielkości:
- wał lewobrzeżny w km: 3+000 o 113 cm, 3+220 o 117 cm, 3+430 o 118 cm, 3+580 o 133 cm, 3+780 o 123 cm, 3+985 o 112 cm, 4+210 o 128 cm, 4+235 o 87 cm, 4+280 o 118 cm, 4+440 o 92 cm, 4+650 o 88 cm, 4+780 o 105 cm, w km 4+970 o 100 cm, 5 + 170 o 109 cm, 5+380 o 125 cm, 5+560 o 64 cm, 5+810 o 51 cm, 5+970 o 69 cm, 6+000 o 63 cm, 6+190 o 75 cm, 6+370 o 67 cm, 6+550 o 66 cm, 6+730 o 58 cm, 6+930 o 80 cm, 7+140 o 49 cm, 7+170 o 69 cm, 7+200 o 41 cm, 7+310 o 61 cm, 7+530 o 67cm, 7+730 o 56 cm, 7+880 o 21 cm, 7+940 o 61 cm, 8+030 o 81 cm, 8+140 o 90 cm, 8+310 o 74 cm, 8+520 o 95 cm, 8+720 o 66 cm, 8+920 o 60 cm, 8+980 o 37 cm, 9+120 o 59 cm, 9+260 o 36 cm, 9+370 o 50 cm, 9+560 o 101 cm, 9+750 o 87 cm, 9+860 o 70 cm, 9+950 o 69 cm, 10+200 o 65 cm, 10+390 o 56 cm, 10+620 o 82 cm,
wskazany kilometraż jest kilometrażem przekroju wałowego, wielkości podane w tabeli nr 4.1 operatu hydrologiczno-hydraulicznego; o wał prawobrzeżny w km: 3+000 o 113 cm, 3+200 o 111 cm, 3+400 o 104 cm, 3+630 o 114 cm, 3+800 o 107 cm, 4+000 o 151 cm, 4+225 o 154 cm, 4+315 o 87 cm, 4+325 o 154 cm, 4+380 o 92 cm, 4+665 o 134 cm, 4+815 o 97 cm, 5+000 o 106 cm, 5+200 o 96 cm, 5+400 o 98 cm, 5+600 o 112 cm, 5+855 o 91 cm, 6+010 o 69 cm, 6+030 o 55 cm, 6+210 o 94 cm, 6+400 o 77 cm, 6+600 o 49 cm, 6+800 o 61 cm, 7+000 o 72 cm, 7+210 o 56 cm, 7+225 o 65 cm, 7+400 o 51 cm, 7+530 o 92 cm, 7+600 o 58 cm, 7+800 o 78 cm, 7+960 o 7 cm, 7+985 o 19 cm, 8+015 o 59 cm, 8+200 o 85 cm, 8+400 o 52 cm, 8+610 o 81 cm, 8+780 o 96 cm, 9+000 o 62 cm, 9+200 o 81 cm, 9+370 o 22 cm, 9+420 o 129 cm, 9+620 o 70 cm, 9+800 o 75cm, 10+000 o 92 cm, 10+240 o 73 cm, 10+380 o 103 cm, 10+400 o 94 cm, 10+600 o 71 cm, 10+800 o 103 cm, 11+000 o 120 cm, 11+215 o 110 cm, 11+450 o 137 cm,
wskazany kilometraż jest kilometrażem przekroju wałowego, wielkości podane w tabeli nr 4.1 operatu hydrologiczno-hydraulicznego;
- wymianę słabych gruntów z bezpośredniego podłoża i korpusu wału, podczas podwyższania rzędnej korony wałów, w celu uzyskania wskaźnika zagęszczenia Is>0,95 oraz współczynnika filtracji k
oraz
nakazał [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] usunięcie nieprawidłowości wykazanych w przedłożonej ocenie pn. Ocena stanu technicznego i stopnia bezpieczeństwa wałów przeciwpowodziowych, budowli wałowych i towarzyszących, na długości 28,838 km - część 4, ciek [...], lewy wał w km 10+620 - 15+500, prawy wał w km 11+450 -15+500 z listopada 2012, zgodnie z zaleceniami w niej zawartymi poprzez:
• podwyższenie rzędnej korony wałów o wielkości wskazane w tabeli nr 10 i 11 ww. oceny, tj. o wielkości:
- wał lewobrzeżny w km: 14+562 o 51 cm, w km 14+584 o 76 cm, w km 14+733 o 55 cm, w km 14+901 o 20 cm, w km 15+055 o 14 cm, w km 15+232 o 96 cm, w km 15+416 o 86 cm, w km 15+500 o 96 cm;
- wał prawobrzeżny w km 14+202 o 8 cm, w km 14+707 o 45 cm, w km 14+865 o 57 cm, w km 15+032 o 77 cm, w km 15+204 o 138 cm, w km 15+391 o 112 cm, w km 15+462 o 126 cm, w km 15+500 o 144 cm.
• przywrócenie sprawności technicznej śluzy wałowej S2 (
km 15+190) oraz śluzy S3 (
km 14+820) poprzez montaż klapy zwrotnej, udrożnienie śluzy i rowów dopływowych i odpływowych;
• przywrócenie sprawności technicznej śluzy wałowej S6 (
km 14+051) poprzez wymianę klapy zwrotnej na klapę z przeciwwagą, udrożnienie rowu odpływowego, naprawę pęknięć muru prawego skrzydła wylotu;
• przywrócenie sprawności technicznej śluzy wałowej S14 (km 11+213L) i S15 (km 10+876L) poprzez wymianę klapy zwrotnej na klapę z przeciwwagą, udrożnienie wlotu i wylotu ze śluzy;
• modernizację wałów na całej długości poprzez wykonanie elementu szczelnego w postaci ścianki szczelnej z korony wału bądź ekranu szczelnego zgodnie z obowiązującą obecnie wiedzą techniczną w tym zakresie, pozostawiając wybór zastosowanej metody i jej aspekty techniczne zobowiązanemu w związku różnorodnym ukształtowaniem cieku, wałów, międzywala i zawala, wystąpienia i dopuszczalności podtopień, analiz ryzyka powodziowego oraz względami ekonomicznymi
-w terminie do dnia 31 grudnia 2014 r.
Pismem z dnia 12 lutego 2016 r. [...]Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] października 2013 r. nr [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...].
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], wniósł w terminie [...]Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2016 r.
W uzasadnieniu organ II instancji podał, że podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. stanowi art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego należą do kategorii tzw. decyzji związanych i w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z przesłanek określonych w tym przepisie, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawiony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 464/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 210/12, LEX nr 1292543). Wydanie decyzji administracyjnej w tym trybie powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Nie jest wystarczające do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu, jedynie ogólne stwierdzenie przez organ, że zachodzą przesłanki określone w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowe wały przeciwpowodziowe znajdują się w nieodpowiednim stanie technicznym, co zostało stwierdzone podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniach 6 – 9 maja 2013 r.
Z przedłożonej podczas ww. kontroli Oceny stanu technicznego i stopnia bezpieczeństwa wałów przeciwpowodziowych, budowli wałowych i towarzyszących na długości 73,25 km. Zeszyt 13. Etap 6 - obwałowania rzeki [...], o łącznej długości 16,07 km, - wał lewy w gm. [...]: km rzeki 3+000 - 10+620, km wału 3+000 - 10+620; - wał prawy w gm. [...]: km rzeki 3+000 - 11+450, km wału 3+000 - 11+450, z sierpnia 2011 r., opracowanej przez dr inż. R. Ł., mgr inż. B. W., mgr inż. A. K., mgr inż. C. L. i mgr inż. arch. I. Ł., wynika, że stan techniczny spornych wałów zagraża bezpieczeństwu ze względu na: wymiary nie spełniające warunku wysokości oraz zagęszczenie gruntu, znacznie mniejsze od dopuszczalnego. Według zaleceń autorów ww. opracowania koronę obwałowania należy podnieść dla wału lewobrzeżnego o 21-128 cm, a prawobrzeżnego o 19-154 cm (zob. pkt 5 Oceny).
W kolejnej Ocenie stanu technicznego i stopnia bezpieczeństwa wałów przeciwpowodziowych, budowli wałowych i towarzyszących, na długości 28,838 km - część 4, ciek [...]. Zeszyt 1 i 2. Lewy wał w km 10+620 - 15+500, prawy wał w km 11+450 — 15+500, z listopada 2012 r., wskazano, że na odcinku biegnącym równolegle do zbiornika [...] brak jest obwałowania i stan taki można określić jako zagrażający bezpieczeństwu. Natomiast stan techniczny śluz, wylotów i innych urządzeń wałowych jest średni i może zagrażać bezpieczeństwu.
W powyższym opracowaniu wskazano, że nieprawidłowe działanie śluz S2, S3, S6, S14 i S15 związane jest z brakiem klap zwrotnych lub brakiem przeciwwag uniemożliwiających ich zamykanie się lub otwieranie w zależności od zaistniałej sytuacji powodziowej, a także ze względu na zamulenie samych śluz, jej wlotów i wylotów jak i rowów z nimi związanych. Wykazano również, że lewy wał w km 14+562 do km 15+500 wymaga podwyższenia od 51 cm do 96 cm (Tab. 10. Analiza wymaganego wyniesienia korony wału lewego). Natomiast prawy wał w km 14+370 i w km od 14+707 do 15+500 wymaga podwyższenia od 8 cm do 144 cm (Tab. 11. Analiza wymaganego wyniesienia korony wału prawego).
Organ II instancji stwierdził, że zasadnie [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia [...] października 2013 r., wydaną w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazał usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] października 2013 r. nie jest obarczona żadną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie została w szczególności, jak podniósł skarżący, wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Organ podał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, decyzja wydana bez podstawy prawnej, to decyzja, która rzeczywiście podstawy tej nie posiada. Nie mogą być kwalifikowane jako wydane bez podstawy prawnej decyzje, które opierały się na właściwie zastosowanym prawie materialnym. O decyzji wydanej bez podstawy prawnej można mówić w sytuacji, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumiane jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2016 r., że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] października 2013 r. nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem nie została skierowana do niewłaściwego podmiotu. Z ww. wadliwością mamy do czynienia wówczas, gdy w decyzji nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania, czyli ukształtowano nią w sposób wiążący sytuację prawną podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1347/10).
Dalej, zaskarżony organ wyjaśnił, że krąg adresatów nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, nałożonego w decyzji wydanej zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ustala się na podstawie art. 61 tej ustawy, z którego wynika, iż obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym spoczywa na jego właścicielu lub zarządcy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że zgodnie z art. 75 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych (do których zalicza się m.in. wały przeciwpowodziowe) należy do marszałka województwa, który wykonuje to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej.
Wyjaśnił, że Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], jako samorządowa jednostka organizacyjna utworzona uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...]grudnia 1999 r. Nr [...], realizuje zadania Marszałka Województwa [...] w zakresie realizowania zadań wynikających z wykonywania przez Marszałka Województwa [...] prawa właścicielskiego w stosunku do wód i urządzeń istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa oraz w stosunku do tzw. wód pozostałych, niewymienionych w art. 11 ust. 1 pkt 1-3 Prawa wodnego.
W świetle powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego stwierdził, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nie jest obarczona żadną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji.
Podkreślił, że weryfikowana decyzja została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Reasumując organ II instancji stwierdził, że podnoszone przez stronę zarzuty i kwestie pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...]jest prawidłowa.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...]Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 i art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. polegające na naruszeniu przez organ naczelnej zasady konstytucyjnej - działania na podstawie przepisów prawa;
2) art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane przez nałożenie przez organ nadzoru budowlanego na skarżącego obowiązku przebudowy, podwyższenia wałów przeciwpowodziowych rzeki [...];
3) art. 17a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. nr 106 poz. 493 ze zm.), art. 75 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. 2015 poz. 469) oraz art. 28 k.p.a. w związku z art. 32 k.p.a. przez skierowanie do skarżącego decyzji nakazującej przebudowę, podwyższenie wałów przeciwpowodziowych rzeki [...].
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jest jednostką budżetową Samorządu Województwa [...], realizującym w imieniu Marszałka Województwa [...] zadania z zakresu administracji rządowej określone w art. 75 ustawy - Prawo wodne. Zgodnie z art. 88k pkt 5 ustawy Prawo wodne - ochroną ludzi i mienia przed powodzią realizuje się m.in. przez budowę, rozbudowę i utrzymanie budowli przeciwpowodziowych, a ustawa Prawo budowlane nie daje legitymacji organom nadzoru budowlanego do nakładania obowiązku w zakresie rozbudowy wałów przeciwpowodziowych.
Zdaniem skarżącego celem art. 66 jest ukierunkowanie działania na zapewnienie należytego użytkowania obiektu budowlanego. Na podstawie omawianego przepisu nie jest dopuszczalne wydanie nakazu budowy obiektu budowlanego, które zdaniem skarżącego miało miejsce w tym przypadku. Skoro organ nadzoru budowlanego nałożył na skarżącego obowiązek w zakresie rozbudowy wałów przeciwpowodziowych bez umocowania Prawem budowlanym do podejmowania działań władczych w tym zakresie, to decyzja została wydana bez podstawy prawnej.
Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 17a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. nr 106 poz. 493 ze zm.) organy administracji publicznej, uprawnione na podstawie odrębnych przepisów do reprezentowania Skarbu Państwa, reprezentują Skarb Państwa zgodnie z ich właściwością i w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Organem administracji publicznej jest niewątpliwie marszałek województwa. Natomiast do kategorii przepisów odrębnych należy zaś zaliczyć art. 75 ustawy Prawo wodne, stanowiący, że utrzymanie urządzeń melioracji podstawowych (w tym wałów przeciwpowodziowych) należy do marszałka województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. została obarczona wadą prawną przez skierowanie decyzji do jednostki organizacyjnej, która jest pełnomocnikiem Marszałka Województwa [...] i nie ma uprawnień określonych i zdefiniowanych przez ustawodawcę w art. 75 Prawa wodnego (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 782/11).
W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.
Badając legalność zaskarżonej decyzji - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...], znak: [...], nakazującej [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego wałów przeciwpowodziowych rzeki [...] przez wykonanie określonych robót budowlanych.
Na wstępie wskazać należy, iż zaskarżona decyzja wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.
Zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, iż z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa.
W ocenie Sądu, kwestionowana przez stronę decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2013 r. nr [...]nakazująca [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] zarządcy wałów usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego wałów przeciwpowodziowych rzeki [...] - nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a.
Podstawę materialnoprawną decyzji [...] WINB z dnia [...] października 2013 r. nr [...]stanowi art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, lub jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Do wydania decyzji, której podstawą jest przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego niezbędne jest udowodnienie faktu zaistnienia stanu obiektu, o jakim mowa w tym przepisie.
W rozpatrywanej sprawie organy zasadnie stwierdziły, że przedmiotowe wały przeciwpowodziowe znajdują się w nieodpowiednim stanie technicznym, co zostało ustalone przez [...] WINB m.in. podczas kontroli w dniach 6 - 9 maja 2013 r. Z przedłożonej podczas ww. kontroli Oceny stanu technicznego i stopnia bezpieczeństwa wałów przeciwpowodziowych, budowli wałowych i towarzyszących na długości 73,25 km. Zeszyt 13. Etap 6 - obwałowania rzeki [...], o łącznej długości 16,07 km, - wał lewy w gm. [...]: km rzeki 3+000 - 10+620, km wału 3+000 - 10+620; - wał prawy w gm. [...]: km rzeki 3+000 - 11+450, km wału 3+000 - 11+450, z sierpnia 2011 r., opracowanej przez dr inż. R. Ł., mgr inż. B. W., mgr inż. A. K., mgr inż. C. L. i mgr inż. arch. I. Ł., wynika, że stan techniczny spornych wałów zagraża bezpieczeństwu ze względu na: wymiary nie spełniające warunku wysokości oraz zagęszczenie gruntu, znacznie mniejsze od dopuszczalnego. Według zaleceń autorów ww. opracowania koronę obwałowania należy podnieść dla wału lewobrzeżnego o 21-128 cm, a prawobrzeżnego o 19-154 cm (zob. pkt 5 Oceny). W kolejnej Ocenie stanu technicznego i stopnia bezpieczeństwa wałów przeciwpowodziowych, budowli wałowych i towarzyszących, na długości 28,838 km - część 4, ciek [...]. Zeszyt 1 i 2. Lewy wał w km 10+620 - 15+500, prawy wał w km 11+450 — 15+500, z listopada 2012 r., wskazano, że na odcinku biegnącym równolegle do zbiornika [...] brak jest obwałowania i stan taki można określić jako zagrażający bezpieczeństwu. Natomiast stan techniczny śluz, wylotów i innych urządzeń wałowych jest średni i może zagrażać bezpieczeństwu. W powyższym opracowaniu wskazano, że nieprawidłowe działanie śluz S2, S3, S6, S14 i S15 związane jest z brakiem klap zwrotnych lub brakiem przeciwwag uniemożliwiających ich zamykanie się lub otwieranie w zależności od zaistniałej sytuacji powodziowej, a także ze względu na zamulenie samych śluz, jej wlotów i wylotów jak i rowów z nimi związanych. Wykazano również, że lewy wał w km 14+562 do km 15+500 wymaga podwyższenia od 51 cm do 96 cm (Tab. 10. Analiza wymaganego wyniesienia korony wału lewego). Natomiast prawy wał w km 14+370 i w km od 14+707 do 15+500 wymaga podwyższenia od 8 cm do 144 cm (Tab. 11. Analiza wymaganego wyniesienia korony wału prawego).
Wobec ustalenia nieodpowiedniego stanu technicznego wałów przeciwpowodziowych organ budowlany zobowiązany był do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Wyszczególnione w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...]roboty budowlane wbrew twierdzeniu skarżącego, nie są rozbudową (nadbudową) obiektu budowlanego, lecz bez wątpienia są związane z utrzymaniem istniejących wałów przeciwpowodziowych w należytym stanie technicznym, który to obowiązek ciąży, zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego, na właścicielu lub zarządcy obiektu. Zarządcą ww. wału przeciwpowodziowego rzeki [...] jest [...]Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...].
W ocenie Sądu, w stanie faktycznym sprawy, prawidłowo organy uznały Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] za podmiot, który może być adresatem decyzji z art. 66 Prawa budowlanego.
W tym też kontekście stwierdzić należy, iż art. 66 Prawa budowlanego nie określa adresata wskazanej decyzji. Jednak z faktu, że przepisy art. 61 i 62 wskazanej ustawy nakładają na właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych szereg obowiązków, w tym obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w należytym stanie technicznym i estetycznym (v. art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego), w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego winien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.
W pojęciu "zarządca obiektu budowlanego" mieści się zarówno podmiot władający całą nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, a także podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy - pojęciem "zarządcy obiektu budowlanego" należy objąć każdą osobę, tj. użytkownika, dzierżawcę, najemcę, władającego tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością (wyrok WSA we Wrocławiu z 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 167/12, Lex nr 1229042).
Zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że stosownie do art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) programowanie, planowanie, nadzorowanie wykonywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, w trybie, o którym mowa w art. 74 ust. 2, urządzeń melioracji wodnych podstawowych, (do których na podstawie art. 71 ust. 1 ww. ustawy zalicza się m. in. budowle przeciwpowodziowe - czyli również wały przeciwpowodziowe) oraz utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych należy do marszałka województwa. Przepis art. 70 ust. 3 Prawa wodnego zobligował marszałków województwa do prowadzenia ewidencji urządzeń melioracji wodnych. Prowadzenie wspomnianej ewidencji określone zostało w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 grudnia 2004 r. (Dz. U. z 2005 r. nr 7, poz. 55), które określa jednocześnie podstawy do wpisu bądź zmniejszenia stanu ewidencyjnego. Zgodnie z art. 72 ust. 1 Prawa wodnego, urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast na podstawie art. 75 ust. 2, zadanie utrzymywania urządzeń melioracji wodnych wykonywane przez marszałka województwa jest zadaniem z zakresu administracji rządowej.
Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe obustronne wały przeciwpowodziowe rzeki [...] zostały wpisane przez Marszałka Województwa [...] do ww. ewidencji urządzeń melioracji podstawowych prowadzonej przez [...]Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...].
Zatem, ustalając w sprawie który podmiot jest zobowiązany do podejmowania decyzji i dokonywania wszelkich czynności zmierzających do utrzymania obiektu w stanie niepogorszonym zgodnie z jego przeznaczeniem, słusznie w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. [...]. Zgodnie z tą uchwałą Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] jest wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną utworzoną uchwałą Sejmiku Województwa [...] Nr [...]z dnia [...] grudnia 1999 r., która realizuje zadania Marszałka Województwa [...] w zakresie wykonywania przez Marszałka Województwa [...] prawa właścicielskiego w stosunku do wód i urządzeń istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa oraz w stosunku do tzw. wód pozostałych, niewymienionych w art. 11 ust. 1 pkt 1-3 ustawy - Prawo wodne. Powyższe potwierdza § 2 i § 10 pkt 1) Statutu [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], stanowiący załącznik do uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...].
Mając na uwadze powyższe, prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w niniejszej sprawie, że obowiązki i zadania wynikające z ustawy - Prawo wodne realizuje zarządca przedmiotowego obiektu budowlanego -[...]Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], w rozumieniu art. 61, art. 62 i art. 64 ustawy - Prawo budowlane. Powyższe wynika również z akt sprawy, m.in. z protokołu kontroli, w której uczestniczyli przedstawiciele zarządcy wału ([...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]), a także z kontroli okresowych ww. wału przeciwpowodziowego przeprowadzanych przez [...]Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]. Zgodnie bowiem z art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany do dokonywania kontroli okresowych - rocznych i pięcioletnich.
Kierując się powyższym, Sąd podziela ocenę zawartą w zaskarżonej decyzji, wskazującą na brak podstaw do zastosowania w okolicznościach sprawy art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a., a także pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kontrolowana decyzja, wobec brzmienia ww. art. 61 Prawa budowlanego, mogła być skierowana do właściciela lub zarządcy obiektu. Zatem, w ocenie Sądu, decyzja nakazująca usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego wałów przeciwpowodziowych została skierowana do właściwego podmiotu, tj. do zarządcy przedmiotowego obiektu budowlanego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd nie znalazł podstaw, by ustalenie to podważyć. Sąd nie stwierdził nadto, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz art. 17a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa, a także art. 75 ustawy - Prawo wodne.
Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.