VII SA/Wa 1490/06

VII SA/Wa 1490/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Machlejd /przewodniczący sprawozdawca/
Izabela Ostrowska
Mariola Kowalska.
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Mariola Kowalska, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. sprawy ze skargi (...) Sp. z o.o. w (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2006 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę skargę oddala.
Uzasadnienie
Wojewoda (...) działając w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwany dalej kpa/ oraz na podstawie art. 35 ust 1 pkt 1 i art. 81 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016/ decyzją z dnia (...) stycznia 2005 r. nr (...) po rozpatrzeniu wniosku Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego:
– stwierdził nieważności decyzji Starosty (...) z dnia (...) października 2000 r. nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi (...) Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych typu A-1 i A-2 I-go etapu realizacji zespołu pensjonatowo – mieszkaniowego z kompleksem rekreacyjno – sanatoryjnym w (...) na działkach nr (...) i (...) z obrębu (...) oraz
– stwierdził nieważność decyzji Starosty (...) z dnia (...) lutego 2002 r. nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi (...) Sp. z o.o. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych typu A-1 i A-2 II-go i IV-go etapu realizacji zespołu pensjonatowo – mieszkaniowego z kompleksem rekreacyjno – sanatoryjnym w (...) na działkach nr (...) i (...) z obrębu (...).
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda (...) wskazał, że Decyzja Starosty (...) nr (...) z dnia (...).10.2000 – zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych vvydana została na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy (...) nr (...) z dnia (...) 11.1998r. Decyzja o warunkach zabudowy, o której mowa wyżej dopuszczała na działkach (...) i (...) z obrębu (...) budowę budynków mieszkalnych z kompleksem infrastruktury rekreacyjnej, przewidzianej do realizacji na terenie położonym w (...), powołując w podstawie prawnej decyzji plan zagospodarowania przestrzennego miasta i stołecznego uzdrowiska (...), zatwierdzonego uchwałą nr (...) Rady Narodowej Miasta i Gminy w (...) z dnia (...) stycznia 1987r. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono brak realizacji zapisu określonego w planie z 1987r., który na wskazanym terenie przewidywał powstanie "sanatorium na minimum 200 łóżek do realizacji w miarę posiadanych środków" co w konsekwencji doprowadziło zdaniem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy do degradacji terenu. W decyzji tej określono termin jej ważności na 12 miesięcy. W dniu (...).01.2000 Burmistrz Miasta i Gminy (...) decyzją nr (...) zmienił decyzję o warunkach zabudowy nr (...) z (...) listopada 1998r ale jedynie w części dotyczącej ustaleń warunków urbanistycznych i dojazdu do działek. Zatem pozostałe warunki decyzji nadal aktualne były z decyzji (...) listopada 1998r. Inwestor wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w dniu (...) kwietnia 2000r, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy uprawomocniła się w dniu (...).02.1999r, a więc wobec określonego w decyzji (...) miesięcznego jej obowiązywania, do dnia (...) lutego 2000r inwestor winien wystąpić z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji decyzja o pozwoleniu na budowę nr (...) z dnia (...) 10.2000 wydana została z naruszeniem prawa. Podobnie decyzja o pozwoleniu na budowę nr (...) z dnia (...).02.2002 opisana powyżej także wydana została w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy nr (...), która w dacie składania przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę straciła swoją ważność. Ponadto obie decyzje o pozwoleniu na budowę nr (...) i (...) wydane zostały niezgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, stanowiącym dla tego terenu prawo miejscowe. Przepis art. 35 ustawy Prawo budowlane z dnia (...) lipca 1994r zobowiązywał organ wydający pozwolenie na budowę do sprawdzenia między innymi zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu oraz warunkami decyzji o warunkach zabudowy. Brak dokonania powyższego doprowadził do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa co w konsekwencji prowadzi do konieczności wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego.
Od powyższej decyzji Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2005 r. odwołała się (...) Sp. z o.o., która zarzuciła w/w decyzji naruszenie art. 6, 7, 9, 10, 42 § 3 i art. 156 § 2 kpa wnosząc jednocześnie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ rażąco naruszył zasadę zapewnienia stronie czynnego udziału w całym toku postępowania administracyjnego /art. 10 kpa/. Pozbawił tym samym stronę skarżącą jakichkolwiek możliwości zajęcia stanowiska w sprawie i obrony swoich interesów, tj. zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie oraz po jego zakończeniu wydana decyzja zostały przesłane na stary adres spółki, które to pisma wróciły do organu z adnotacja poczty: adresat wyprowadził się. Nie skłoniło to jednak organu do ustalenia aktualnego adresu spółki i tym samym pozbawiło możliwości uczestnictwa w postępowaniu. Zważywszy na to, iż organ dysponował w aktach sprawy prawidłowym /aktualnym/ adresem spółki – jego działanie jest niezrozumiałe i świadczy o braku minimalnej choćby staranności w zakresie realizacji ustawowych obowiązków przewidzianych w art. 7 i 10 kpa. Strona skarżąca podniosła również wątpliwość co do zgodności przedmiotowej decyzji z dyspozycją art. 156 kpa. Przepis ten wyłącza bowiem możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Stan faktyczny i prawny inwestycji objętej decyzjami Starosty (...), których nieważność stwierdzono, może nasuwać w tym zakresie poważne wątpliwości, gdyż realizacja budynków objętych w/w pozwoleniami na budowę została dawno zakończona i zostały wydane decyzje zezwalające na ich użytkowanie, a budynki te są od dawna zasiedlone. A wątpliwości co do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w niniejszej sprawie, jak choćby: sprzedaż przez inwestora wszystkich lokali mieszkalnych aktami notarialnymi, dalsze umowy sprzedaży oraz umowy z dostawcami mediów, itp., w ogóle nie były przez organ analizowane i rozstrzygane – do wniosków takich prowadzi powierzchowna lektura uzasadnienia decyzji Wojewody (...) nr (...).
Odwołująca się (...) Sp. z o.o. podkreśliła, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr (...) i (...) dotknięte jest szeregiem poważnych uchybień proceduralnych, w wyniku których strona pozbawiona została nie tylko możliwości obrony w nim swoich prawa, ale także odwołania się od decyzji kończącej postępowanie.
W wyniku powyższego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) lipca 2006 r. znak (...), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ po rozpatrzeniu odwołania (...) Sp. z o.o. od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2005 r. nr (...) stwierdzającej nieważność decyzji Starosty (...) z dnia (...) października 2000 r. nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi (...) Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych typu A-1 i A-2 I-go etapu realizacji zespołu pensjonatowo – mieszkaniowego z kompleksem rekreacyjno – sanatoryjnym w (...) na działkach nr (...) i (...) z obrębu (...) oraz stwierdzającej nieważność decyzji Starosty (...) z dnia (...) lutego 2002 r. nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi (...) Sp. z o.o. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych typu A-1 i A-2 II-go i IV-go etapu realizacji zespołu pensjonatowo – mieszkaniowego z kompleksem rekreacyjno – sanatoryjnym w (...) na działkach nr (...) i (...) z obrębu (...)
– utrzymał decyzję Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2005 r. w mocy.
W uzasadnieniu organ podniósł, iż w przedmiotowej sprawie za przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) z dnia z dnia (...)10.2000r., nr (...) oraz z dnia (...).02.2002, nr (...), organ wojewódzki uznał wydanie weryfikowanej decyzji z rażącym naruszeniem art. 32 ust.4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 1994r., Nr 89 poz.414 ze zm./. Odnosząc się do stanowiska zajętego przez Wojewodę (...), organ odwoławczy stwierdził, iż jest ono w pełni uzasadnione. Z analizy materiału dowodowego wynika bowiem, iż w/w decyzje Starosty (...) zostały wydane na podstawie przedłożonej nieaktualnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy (...) z dnia (...).11.1998r. W decyzji tej określono termin jej ważności na 12 miesięcy od daty jej wydania, wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w dniu (...).04.2000r., zaś decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu (...).10.2000r. Podobnie decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia (...).02.2002r., nr (...) wydana została w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia (...).11.1998r. Wprawdzie decyzją z dnia (...) 01.2000r. Burmistrz Miasta i Gminy (...) zmienił decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z dnia (...).11.1998r., lecz jedynie w części dotyczącej ustaleń warunków urbanistycznych i dojazdu do działek – w pozostałej części decyzja z dnia (...).11.1998r. pozostała bez zmian. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 32 ust.4 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994r., obowiązującym w dacie wydania decyzji, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie w/w decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która straciła swą ważność, stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnośnie zarzutu odwołania, iż zrealizowanie inwestycji i udzielenie na nią pozwolenia na użytkowanie powoduje nieodwracalność skutków prawnych, co uniemożliwia stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę tej inwestycji – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż zrealizowanie inwestycji, to jedynie skutek faktyczny, a nie prawny, więc nie stoi to na przeszkodzie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto w ocenie organu odwoławczego, z uwagi na ekonomikę postępowania wyrażoną w art. 12 kpa oraz na fakt, że obie w/w decyzje organu podstawowego dotyczą całości zlokalizowanego na działkach nr ewid. (...) i (...) zamierzenia budowlanego, tj. jego poszczególnych etapów, zasadne jest rozstrzygnięcie jedną decyzją o bycie prawnym dwóch decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2006 r. złożyła (...) Sp. z o.o. w Warszawie, która powtórzyła argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji, tj. dotyczące naruszeń przepisów art. 6, 7, 9, 10, 42 § 3 i art. 156 § 2 kpa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Podniosła także, że Wojewoda (...) na etapie stwierdzania nieważności obu decyzji Starosty (...) rażąco naruszył zasadę zapewnienia stronie czynnego udziału w całym toku postępowania administracyjnego /art. 10 kpa/; brak zbadania przez organ II instancji i jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów strony skarżącej w tym zakresie stanowi naruszenie wyżej powołanych przepisów prawa. Skarżąca stwierdziła, iż decyzja organu I instancji oraz zaskarżona decyzja dotknięte są szeregiem poważnych uchybień proceduralnych, w wyniku których strona pozbawiona została obrony w nim swoich praw, a nadto stwierdzono nieważność decyzji, które wywołały nieodwracalne skutki prawne.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ppsa/ Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy.
Uwzględnienie skargi przez Sąd możliwe jest wówczas, gdy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też gdy doszło do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji /art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa/.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że odpowiada ona prawu. Zaskarżoną decyzją zostały bowiem wyeliminowane z obrotu prawnego dwie decyzje Starosty (...) zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę kolejnych etapów budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych zespołu pensjonatowo – mieszkaniowego z kompleksem rekreacyjno – sanatoryjnym w (...), które to decyzje zostały wydane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania po upływie jej ważności. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżącą spółkę bowiem pozostaje poza sporem, że wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę został złożony (...) kwietnia 2000 r., gdy tymczasem termin ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy (...) z dnia (...) listopada 1998 r. znak (...) określony na 12 miesięcy od jej wydania upłynął (...) listopada 1998 r.
W tej sytuacji decyzje Starosty (...) z (...) października 2000 r. i (...) lutego 2002 r. o pozwoleniu na budowę rażąco naruszające prawo materialne tj. przepisu art. 32 ust 4 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. nie są do pogodzenia z porządkiem prawnym i winny zostać z niego wyeliminowane.
Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, że jak wyżej wskazano zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1c ppsa naruszenie przepisów postępowania jest podstawą uwzględnienia skargi jedynie wówczas jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwe więc naruszenie przez Wojewodę (...) przepisów postępowania administracyjnego w postępowaniu przed organem I instancji o tyle nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, że skarżąca przystąpiła do postępowania na etapie odwołania od decyzji organu I instancji. Tak więc wprawdzie nie otrzymała ona zawiadomienia o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności z dnia (...) września 2003 r. jak i decyzji Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2005 r. jednak odwołanie od tej decyzji skutecznie złożyła po przywróceniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego terminu do jego wniesienia. Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę w jej całokształcie zapoznał się więc także z zarzutami odwołania, które nie miały jednak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, a następnie zostały powtórzone w skardze skierowanej do Sądu.
Zasadniczy zarzut merytoryczny podnoszony w odwołaniu i w skardze dotyczy faktu, że stwierdzono nieważność decyzji, które wywołały nieodwracalne skutki prawne. Skarżący podnosi, że realizacja budynków objętych w/w pozwoleniami na budowę została zakończona, zostały także wydane decyzje zezwalające na ich użytkowanie. Budynki zostały dawno zasiedlone, lokale w budynkach sprzedane na podstawie umów sprzedaży – aktów notarialnych. Zagadnienie "nieodwracalności skutków prawnych" należy rozpatrywać wyłącznie w sferze prawa obowiązującego nie zaś w sferze skutków faktycznych. Stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym obowiązującym z mocą wsteczną, a więc zawsze nawiązuje do stanu prawnego z dnia wydania wadliwej decyzji. Nieodwracalne skutki prawne w tym znaczeniu nie zachodzą w przepadku zrealizowania inwestycji, gdyż jest to skutek faktyczny decyzji.
Przy ocenie kwestii "odwracalności" skutków prawnych decyzji nie powinny być brane pod uwagę późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji /wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2001 r. sygn. akt I SA 326/01 niepubl./. Zaś zrealizowanie inwestycji w czasie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę nie powinno być traktowane jako samowola budowlana w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.
Z powyższych względów zarzuty skargi nie mogły być uwzględnione i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.