VII SA/WA 1487/20

VII SA/Wa 1487/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Grzegorz Rudnicki
Tomasz Stawecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1669/21 - Wyrok NSA z 2022-10-24
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2021 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania W R (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z [...]października 2019 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...]czerwca 2018 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
2. W dniu [...] czerwca 2018 r. Starosta [...] decyzją nr [...], znak:
[...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...]S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę linii napowietrznych oraz kablowych SN w ramach inwestycji pn. "Budowa powiązania pomiędzy linią 15 kV [...] -[...], odgałęzieniem [...] i linią 15 kV [...] -[...] , odgałęzieniem [...] – etap II od pkt C do pkt D oraz rozbiórkę stanowiska słupowego SN. Realizacja powyższej inwestycji została przewidziana na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...][...][...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...][...][...],,[...],[...],[...],[...],[...][...],[...],[...][...][...],położonych w miejscowości [...] gmina [...].
3. Pismem doręczonym w dniu 28 maja 2019 r. H D, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...]z [...]czerwca 2018 r., wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części dotyczącej działki nr ewid. [...]. Podobny wniosek skierował do organu skarżący W R w dniu 14 sierpnia 2019 r.
Wnioskodawcy wskazali, że ww. decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania na cele budowlane działkami nr ewid. [...] (własność H D) oraz nr ewid. [...] (własność skarżącego). We wnioskach stwierdzono, że inwestor posłużył się projektem zawierającym stare dane ewidencji gruntów i budynków, dotyczące konfiguracji i przebiegu granic działek, gdyż wydanie decyzji zbiegło się w czasie z przeprowadzaną na zlecenie Starosty [...] modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków. Wnioskodawcy wskazali, że dane zawarte w projekcie operatu stały się danymi ewidencyjnymi z dniem [...] października 2018 r., o czym Starosta [...]poinformował w informacji nr [...].
4. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...]czerwca 2018 r. udzielającej pozwolenia na budowę w części dotyczącej działki nr ewid[...]
Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.").
Na podstawie analizy akt sprawy oraz dokumentów uzyskanych z Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru, Gospodarki Nieruchomościami i Mieniem Powiatu, który stanowi jednostkę organizacyjną w ramach Starostwa Powiatowego w [...] , a także dokumentów przedłożonych przez inwestora w dniu 4 września 2019 r. Wojewoda [...] ustalił, że w wyniku dokonanej modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], zmianie uległa konfiguracja oraz przebieg granicy pomiędzy działkami wnioskodawców nr ewid. [...] i [...], a działką nr [...] objętą pozwoleniem na budowę. W wyniku przeprowadzonej zmiany należy uznać, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji w chwili rozpatrywania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę przez organ pierwszej instancji, kwestionowana decyzja obejmuje ww. działki.
Wobec powyższych ustaleń, organ stwierdził, że wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym.
Wojewoda [...] podkreślił jednak, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a nie w czasie prowadzenia postępowania nadzwyczajnego.
Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, inwestor przedłożył prawidłowo wypełnione i podpisane oświadczenie z 19 kwietnia 2018 r. o posiadanym prawie do dysponowania m.in. nieruchomością inwestycyjną nr ewid. [...] na cele budowlane. Ponadto inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy [...]z [...] czerwca 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. zamierzenia inwestycyjnego.
Wojewoda [...] odniósł się także do zarzutów zawartych we wnioskach o stwierdzenie nieważności, a dotyczących nieuwzględnienia zmiany przebiegu granic pomiędzy działką nr ewid. [...] oraz działkami nr ewid. [...] i [...]. Analizując złożony przez inwestora projekt budowlany w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1935), organ pierwszej instancji stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na kopii mapy do celów projektowych, poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Dokument ten przyjęty został do zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zaewidencjonowany pod nr [...]. Zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia, mapa taka określała m.in. granice działki budowlanej, w tym także granice z działkami stanowiącymi własność wnioskodawców.
Należało zatem przyjąć, że organ powiatowy wydający decyzję o pozwoleniu na budowę korzystał z dokumentów funkcjonujących w obrocie prawnym w danym momencie. Z dokumentami takimi wiązało się domniemanie, że wskazany w nich przebieg granicy jest zgodny ze stanem prawnym. Do czasu ewentualnego wzruszenia takiego domniemania organ prowadzący postępowanie o pozwolenie na budowę, badając tytuł prawny inwestora, a także ustalając usytuowanie obiektu był i jest związany danymi o przebiegu granicy wynikającymi z mapy do celów projektowych.
Wojewoda [...]ustalił przy tym, że postępowanie związane z modernizacją ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] zostało zakończone dopiero [...] października 2018 r., a zatem już po wydaniu przez Starostę [...] decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie sposób uznać, że Starosta wydając swą decyzję w dniu [...]czerwca 2018 r. rażąco naruszył prawo.
Organ pierwszej instancji nie stwierdził też, aby kontrolowana decyzja Starosty [...]w części dotyczącej działki nr ewid. [...]rażąco naruszała przepisy prawa, jeżeli kryterium oceny będą wszystkie przesłanki nieważności wskazane w art. 156 § 1 k.p.a.
5. Pismem z 8 listopada 2019 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...], wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. stwierdzenie, że kontrolowana decyzja Starosty [...]została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Skarżący zarzucił decyzji naruszenie prawa, a w szczególności:
1) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niesłuszne przyjęcie, że kwestionowana decyzja Starosty [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu faktycznym decyzji Wojewody [...]faktów i dowodów, które jednoznacznie stwierdzają, że linie energetyczną przeprowadzono faktycznie przez nieruchomość skarżącego, co jest ewidentnie sprzeczne ze stanem geodezyjnym, mapami i dokumentacją, którą posłużono się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji;
3) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności dowodów potwierdzających, że skarżący w trakcie realizacji inwestycji, a także wcześniej informował, że błędnie przyjmuje się przebieg linii energetycznej oraz że nie zgadza się na przebieg linii przez należącą do niego działkę;
4) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i całkowite pominięcie słusznego interesu obywatela, tj. skarżącego, oraz brak respektowania jego prawa własności, które co do zasady nie jest kwestionowane przez organ.
6. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]w całości.
Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256).
Organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, na dotychczasowych mapach ewidencyjnych naniesiony był nieprawidłowy przebieg działki drogowej o nr ewid. [...], a działki o nr ewid. [...] i [...]nie stanowiły części działki inwestycyjnej o nr ewid. [...].
Dalej GINB wskazał, że jakkolwiek z mapy, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu stanowiący załącznik do kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że żadne roboty budowlane objęte tą decyzją nie zostały przewidziane do wykonania na działkach o nr ewid. [...] i [...] , to ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że część linii kablowej 15 kV faktycznie zaprojektowano na należącej do skarżącego działce o nr ewid. [...]oraz na działce o nr ewid. [...], należącej do drugiego uczestnika postępowania.
GINB potwierdził też, że w toku postępowania organ wojewódzki pozyskał od Starosty [...]pismo z [...] lipca 2019 r., znak: [...]. Z porównania przekazanych przy ww. piśmie organu podstawowego: wyrysu z mapy ewidencyjnej sporządzonego w skali 1:2000 oraz szkicu ustalania granic z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu (rys. nr ELE 01/II, Plan zagospodarowania terenu - etap II), sporządzonego w skali 1:1000, wynika, że wyznaczony na projekcie zagospodarowania terenu przebieg działki drogowej o nr ewid. [...] jest przesunięty w kierunku północnym od ok. 20 m do ok. 15 m w stosunku do rzeczywistego przebiegu ww. działki drogowej ujawnionego w toku postępowania w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i budynków.
Jednakże rzeczywisty przebieg działki drogowej o nr ewid. [...] został ujawniony dopiero w dniu, w którym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] października 2018 r., pod poz. [...] ogłoszono informację nr [...] Starosty [...]z [...] października 2018 r. w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębów ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]gminy [...]. Zgodnie z tą informacją dane zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego ww. obrębów ewidencyjnych gminy [...] stały się z dniem [...]października 2018 r. danymi ewidencji gruntów i budynków i zostały ujawnione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków.
Organ odwoławczy wskazał jednak, że z akt sprawy nie wynika, aby Starosta [...]w dacie wydawania pozwolenia na budowę miał wiedzę o tym, jaki jest prawidłowy przebieg granic działki inwestycyjnej o nr ewid. [...] a co za tym idzie, że część spornej inwestycji została zaprojektowana na działkach o nr ewid. [...] i [...]. Tym samym nie miał podstaw, aby żądać od inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania tymi działkami na cele budowlane.
Odpowiadając na zarzuty odwołania GINB wyjaśnił, że z faktu toczącego się w Starostwie Powiatowym postępowania w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków nie wynika, że Starosta [...]wydając kontrolowaną decyzję z urzędu posiadał wiedzę, że przedstawiony na projekcie zagospodarowania terenu przebieg działki drogowej o nr ewid. [...] jest w rzeczywistości odmienny.
Odnosząc się do argumentów, że skarżący wielokrotnie zwracał się o uregulowanie drogi gminnej nr ewid. [...] organ drugiej instancji wskazał, że przedłożone pismo z [...] kwietnia 2017 r. zostało skierowane do Wójta Gminy [...], natomiast sporne pozwolenie na budowę wydał Starosta [...]. Tym samym nie można wywodzić z samego faktu wysłania pisma do innego organu administracji publicznej, że Starosta [...]posiadał wiedzę o nieprawidłowym przebiegu granicy działki nr ewid. [...]i jej rzeczywistym przebiegu.
Ponadto fakt, że skarżący informował Wójta Gminy [...]o nieprawidłowym przebiegu działki o nr ewid. [...]przed wydaniem przez niego decyzji lokalizacyjnej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowego pozwolenia na budowę.
Reasumując GINB stwierdził, że decyzja Starosty [...]z [...]czerwca 2018 r. w kontrolowanej części nie była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący pismem z 21 lipca 2020 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił:
naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego, przy jednoczesnym pominięciu słusznego interesu obywatela, poprzez całkowite pominięcie faktu, że linię energetyczną poprowadzono ewidentnie naruszając prawo własności skarżącego, a przeprowadzone czynności administracyjne oraz realizacja inwestycji odbyły się z brakiem poszanowania tej własności;
naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. przez błędną ich wykładnię i niesłuszne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także pominięcie faktu, że zawiera ona wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa;
naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów stawianych we wcześniejszym odwołaniu przez skarżącego, gdzie zarzutom naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poświęcono zaledwie cztery wiersze;
naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i zajęcie swego stanowiska sprzecznie z faktami zaprezentowanymi w uzasadnieniu, a mianowicie, że:
a) żadne roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę nie zostały przewidziane do wykonania na działce nr ewid. [...] należącej do skarżącego i że wynika to z mapy, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu;
b) Staroście [...] nie był znany rzeczywisty przebieg działki drogowej nr ewid. [...]przy jednoczesnym przyjęciu, że skarżący odmówił podpisania dokumentu z negocjacji w związku z tym, że budowa przechodzi przez środek jego działki;
c) z jednej strony przyjęto, że rzeczywisty przebieg granic działki nr ewid. [...]ujawniony został dopiero w dniu [...]października 2018 r., a z drugiej strony pominięto fakt, że organ pierwszej instancji w postępowaniu nadzwyczajnym wydał swą decyzję [...]października 2019 r., a więc już rok po fakcie, zaś Wójt Gminy [...]był informowany przez skarżącego o nieprawidłowym przebiegu granicy działek już wiele wcześniej;
naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "pr.bud.") poprzez niesłuszne przyjęcie, że nie doszło do uchybienia tym przepisom i nietrafne założenie, że sprawdzono zgodność projektu budowanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy odnośnie przebiegu drogi zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w terenie oraz jak linia energetyczna ma w rzeczywistości przebiegać w odniesieniu do działki skarżącego.
8. Odpowiadając w dniu 20 sierpnia 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
9. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.
Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
10. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
11. Rozpatrując sprawę ze skargi W R Sąd kierował się przede wszystkim wynikającymi z przepisów i przyjętymi przez sądy administracyjne zasadami orzekania w sprawach, w których wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest uzasadniony przez argument rażącego naruszenia prawa.
Po pierwsze, Sąd w pełni podziela przyjęte w orzecznictwie oraz w nauce prawa stanowisko, że stwierdzenie nieważności stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu przepisy mające być podstawą takiego rozstrzygnięcia muszą być interpretowane ściśle. W polskiej kulturze prawnej za niekwestionowaną uznaje się bowiem zasadę o zakazie dokonywania w takich przypadkach wykładni rozszerzającej (Exceptiones non sunt extendendae). Nie można zatem przyjmować takiego rozumienia przepisów prawa, które byłoby przychylne lub "przyjazne" dla którejkolwiek ze stron, ale odstępujące od znaczenia wynikającego z językowego brzmienia przepisów.
Po drugie, jeśli przesłanką nieważności ma być rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), to niezbędne jest wykazanie, że zostały spełnione łącznie trzy przesłanki: (1) oczywistość naruszenia prawa polegająca na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu), a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nadaje się do zastosowania w tzw. bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga bardziej złożonej wykładni prawa; (2) jednoznacznie imperatywny charakter przepisu, który został naruszony. Przyjmuje się więc, że nie można stwierdzić nieważności decyzji, jeśli została ona wydana na podstawie kompetencji fakultatywnej lub przepisu materialnoprawnego, który z rozmaitych powodów zapewnia organowi szeroki zakres swobodnego uznania administracyjnego; a także (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli niemożność zaakceptowania w praworządnym państwie skutków, które wywołuje kwestionowana decyzja. Dodatkowo, wskazane wyżej przesłanki nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane (por. np. "klasyczne" orzeczenia - wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36; a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91; spośród nowszych orzeczeń patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16).
W rozpatrywanej sprawie szczególne znaczenie miały pierwsza i trzecia przesłanka.
12. Kierując się przedstawionymi zasadami, Sąd oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2020 r., gdyż po szczegółowym zbadaniu zgromadzonego materiału uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanki nieważności.
W związku z obowiązkiem wykazania oczywistości naruszenia prawa (pierwsza z wymienionych przesłanek) w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej należy udowodnić, że wady rozstrzygnięcia należy ustalać według stanu prawnego i według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania kwestionowanego aktu. Powoływany przez skarżącego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga aby udowodnić, że kwestionowana decyzja "została wydana ... z rażącym naruszeniem prawa". Naruszenie prawa musi więc mieć miejsce nie później niż w dniu wydania decyzji! Aby więc wykazać rażące naruszenie prawa przez Starostę [...] przy zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] S.A. pozwolenia na budowę, konieczne jest udowodnienie, że do organ powiatowy mógł na podstawie złożonych przez inwestora dokumentów poznać w dniu [...] czerwca 2018 r. wszystkie okoliczności dotyczące przebiegu granic między działkami oraz że uczynił to nie później niż w dniu wydania kwestionowanej decyzji, a następnie zastosował do nich przepisy prawa zgodnie z ich brzmieniem.
Tymczasem, Starosta [...]w połowie czerwca 2018 r. miał pełne prawo polegać na mapach użytych przez projektanta i inwestora dla celów zaprojektowania przebiegu linii napowietrznych i linii kablowych SN, które to mapy inwestor uzyskał z właściwego zasobu geodezyjnego, przed zakończeniem procesu modernizacji ewidencji gruntów i budynków na interesującym inwestora obszarze. Projekt zagospodarowania terenu będący częścią dokumentacji budowlanej został sporządzony na dzień 16 lutego 2018 r. W tym czasie modernizacja ewidencji gruntów w miejscowości [...], gmina [...]nie była jeszcze zakończona, a być może nawet nie była jeszcze rozpoczęta. Projektant oraz inwestor nie wiedząc zatem o prowadzonej modernizacji ewidencji gruntów nie mieli innej możliwości niż korzystanie z takich map, jakie wówczas były dostępne, nawet jeśli – jak wykazano później – odzwierciedlały one nieprawidłowy przebieg granic między działki nr ewid. [...] i [...]a działką nr ewid. [...], objętą projektem budowlanym.
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji, tj. Starosta [...], nie miał wiedzy o dokonywanych zmianach w ewidencji gruntów, a także nie miał podstaw prawnych do żądania od inwestora przedstawienia zmienionego projektu zagospodarowania terenu lub złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, obejmującego już działki nr ewid. [...] i [...]. Przecież ostateczne zatwierdzenie nowego przebiegu granic przedmiotowych działek nastąpiło cztery miesiące później, tj. [...]października 2018 r.
Nie można zatem twierdzić – jak to czyni skarżący w skardze – że w przypadku decyzji Starosty [...]doszło do rażącego naruszenia prawa, a w szczególności art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 pr.bud. W myśl przedstawionych powyżej zasad nie można bowiem rażąco naruszyć obowiązującego przepisu prawa, jeśli organ nie ma podstaw do przyjęcia, że zastosowanie tego przepisu do stanu faktycznego ustalonego na dany dzień jest niezgodne z prawem w tym dniu lub okaże się niezgodne z prawem po czterech miesiącach od wydania decyzji.
W tym zakresie rozumowanie organu pierwszej instancji w postępowaniu nadzwyczajnym, postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, było prawidłowe. Z tych samych względów za zgodne z prawem należało uznać rozstrzygnięcie organu drugiej instancji w postępowaniu nadzwyczajnym, czyli zaskarżoną do Sądu decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
13. Odnosząc się dodatkowo do szczegółowych zastrzeżeń skarżącego i uzasadniając przestawione wyżej stanowisko Sądu należy podkreślić, że organ architektoniczno-budowlany właściwy do wydania pozwolenia na budowę (tu: Starosta [...]) co do zasady nie kontroluje decyzji o warunkach zabudowy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo – jak w rozpatrywanej sprawie – decyzji Wójta Gminy [...]z [...]czerwca 2017 r. o lokalizacji budowy linii napowietrznych oraz kablowych SN jako inwestycji celu publicznego. Na tym polega specjalizacja organów administracji publicznej, że czynności kontrolne w poszczególnych zakresach nie powinny się dublować. Jeśli więc jeden organ administracji (tu: Wójt Gminy [...]) wydał decyzję lokalizacyjną, to drugi organ (tu: Starosta [...]) uznaje ją za rozstrzygającą i wiążącą, jeśli projekt budowlany jest zgodny z tą decyzją lokalizacyjną. Skarżący powinien zauważyć, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 pr.bud. "Pozwolenie na budowę lub rozbudowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim (...) uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów". Organ architektoniczno-budowlany (tu: Starosta [...]) musiał więc sprawdzić jedynie czy decyzja lokalizacyjna została przez inwestora uzyskana i czy pozostaje w mocy, a także czy projekt budowlany jest z nią zgodny. Nie miał natomiast prawa merytorycznego sprawdzania legalności tej decyzji.
W związku z powyższym nie można było uznać, że Starosta [...]został skutecznie zawiadomiony o zmianach przebiegu granic działki inwestycyjnej (działki drogowej nr ewid. [...]) tylko z tego względu, że skarżący skierował do innego organu, tj. Wójta Gminy [...]pisma z informacjami o błędnym oznaczeniu w ewidencji gruntów przebiegu granic działki skarżącego, nawet jeśli takie pisma zostały przez skarżącego wysłane przed wydaniem przez Starostę [...]decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie, nie mogą być uznane za wiążące oświadczenia skarżącego składane w toku toczących się negocjacji z inwestorem lub innymi podmiotami. Organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek rozstrzygnąć wniosek o pozwolenie na budowę na podstawie dokumentów złożonych wraz z wnioskiem oraz obowiązujących w dacie rozstrzygnięcia przepisów prawa.
Oczywiście, skarżący nie brał udziału w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...]w sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Ten brak udziału i brak możliwości obrony swoich praw nie był też przez skarżącego zawiniony. W takim przypadku zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przysługiwało skarżącemu prawo do wznowienia postępowania przed Starostą [...]. Wznowienie postępowania to też nadzwyczajny środek obrony praw strony, ale wymagający spełnienia innych warunków niż wniosek o stwierdzenie nieważności postępowania. Można więc uznać, że skarżący jako właściciel działki nr ewid. [...]wybrał mniej korzystny dla siebie tryb postępowania administracyjnego.
Kwestionując decyzję o pozwoleniu na budowę, skarżący zarzuca Staroście [...]także to, że nie uwzględnił w swojej decyzji Nr [...] ani prowadzonych prac modernizacyjnych, ani przebiegu granic między różnymi działkami, które zostały dopiero w późniejszej kolejności, dopiero po czterech miesiącach, ostatecznie zatwierdzone. Należy jednak podkreślić, że ustalone okoliczności faktyczne prowadzą do wniosku, że również trzecia przesłanka stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Rzeczywiście, cztery miesiące po wydaniu pozwolenia na budowę linii napowietrznych oraz kablowych SN okazało się, że linie energetyczne przebiegają przez działkę skarżącego. Nie ma wszak podstaw do uznania, że taki stan rzeczy rodzi skutki ekonomiczne i społeczne, które są niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Zlokalizowanie linii energetycznej na nieruchomości sąsiada może być bowiem przyczyną dla ustanowienia na tej nieruchomości odpłatnej służebności gruntowej na rzecz inwestora lub operatora sieci, bądź podstawą roszczenia o odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Takie rozstrzygnięcia dochodzone są wszakże przed sądem cywilnym, a nie sądem administracyjnym.
Dodatkowo, należy podkreślić, że przedstawiona wyżej niemożność korygowania przez Starostę [...]projektu zagospodarowania terenu jest konsekwencją niedopuszczalności dublowania kompetencji poszczególnych organów administracji publicznej (tu: Starosty [...]oraz Wójta Gminy [...]w zakresie planu zagospodarowania terenu). Zakaz ten to przejaw obowiązku legalizmu i niedopuszczalności działania poza zakresem kompetencji przyznanych organowi przez prawo. Jest on powiązany także z zasadą sprawnego prowadzenia postępowania administracyjnego i wyznaczeniem ściśle określonych terminów na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, o czym mowa przede wszystkim w art. 35 ust. 6 i nast. pr.bud. Paradoksalnie więc, do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. doszłoby, gdyby Starosta [...]zakwestionował w postępowaniu budowlanym decyzję Wójta Gminy [...]wydaną w postępowaniu lokalizacyjnym.
W przedstawionym kontekście należy uznać, że sformułowane w skardze zarzuty pod adresem decyzji GINB z [...]czerwca 2020 r. nie mogą być uznane za trafne. Jeśli bowiem decyzji organu administracji, tj. Starosty [...], nie można przypisać wady kwalifikowanej jako przesłanka nieważności, to zarówno organ pierwszej instancji w postępowaniu nadzwyczajnym, jak i organ odwoławczy – GINB – nie mogły orzec inaczej, niż to miało miejsce.
14. Nie można też mówić o naruszeniu przez GINB art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, przy jednoczesnym pominięciu słusznego interesu obywatela przez całkowite pominięcie faktu, że linię energetyczną poprowadzono ewidentnie naruszając prawo własności skarżącego. Jak wskazano wyżej ani decyzja Starosty [...]w przedmiocie pozwolenia na budowę, ani tym bardziej decyzje Wojewody [...]i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie miały charakteru decyzji uznaniowych. Nie można twierdzić o ewidentnym naruszeniu prawa własności przez Starostę [...], ponieważ nie miał on wiedzy o ustaleniach i zmianach geodezyjnych. Z kolei, organy rozstrzygające w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności musiały stwierdzić jedynie i tylko w takim zakresie, czy w dniu [...]czerwca 2018 r. Starosta [...]rażąco naruszył prawo. O tym, czy na innym etapie postępowania, bądź czy w postępowaniu prowadzonym przez inny organ (np. Wójta Gminy [...]) doszło do naruszenia prawa w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym już nie rozstrzygano.
W opinii Sądu nie ma również podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji GINB ze względu na – jak pisze skarżący - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne odniesienie się do zarzutów stawianych we wcześniejszym odwołaniu skarżącego. Organ uznał, że jeśli przedstawił argumenty za tezą przeciwną do wniosków i zarzutów odwołania, to nie ma potrzeby szczegółowo komentować stanowiska przeciwnego. Precyzja argumentów zawartych w uzasadnieniu decyzji GINB kontrolowanej w niniejszym postępowaniu może być różnie oceniana, ale w opinii Sądu nie ma podstaw aby przyjąć, że działanie organu w tym zakresie wymaga uchylenia zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
15. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.
W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.