VII SA/Wa 148/23

VII SA/Wa 148/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-04-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki
Iwona Ścieszka
Mirosław Montowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 48 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant: Specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2022 r. nr 1210/22 w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. R. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 21 listopada 2022 r., nr 1210/22, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "Mazowiecki WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej: "Pr.bud."), po rozpatrzeniu odwołania J. R. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "organ I instancji", "PINB") z [...] lipca 2022 r., nr [...], nakazującą J. R. całkowitą rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na terenie działki o numerze ewid. [...], w obrębie [...], przy ul. [...] w G.
Do wydania ww. decyzji Mazowieckiego WINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy.
Sprawa dotycząca budynku gospodarczego usytuowanego na terenie działki o nr ewid. [...], w obrębie [...], przy ul. [...] w G. była już przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, który wyrokiem z 25 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1878/17 uchylił decyzję Mazowieckiego WINB z 27 czerwca 2017 r., nr 1025/17 utrzymującą w mocy decyzję PINB z [...] grudnia 2016 r., nr [...] nakazującą J. R. (dalej: "inwestor" bądź "skarżący") całkowitą rozbiórkę wskazanego wyżej budynku.
Ponownie rozpoznając sprawę, Mazowiecki WINB decyzją z 19 września 2018 r. nr 1297/18 uchylił w całości decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2016 r, nr [...] o nakazie rozbiórki i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB.
Z uwagi na powyższe, organ I instancji w dniu 6 sierpnia 2019 r. przeprowadził czynności kontrolne, w trakcie których "stwierdzono istnienie budynku gospodarczego o wymiarach 5,70 m x 13,70 m murowanego, 1-kondygnacyjnego, krytego blachodachówką. Budynek stoi przy granicy z działką nr ew. [...] stanowiącą drogę wewnętrzną Państwa R.. Budynek usytuowany jest w granicy z działką nr ew. [...]". Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną. Następnie PINB postanowieniem z [...] września 2019 r. wstrzymał roboty budowlane przy ww. budynku i nakazał inwestorowi przedstawienie w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia: 4 egzemplarzy projektu budowlanego, planu sytuacyjnego nieruchomości z domiarami obiektu od granic działki wykonanego na aktualnej mapie zasadniczej do celów projektowych, zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy G. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź w przypadku braku tego planu, ostateczną decyzję o warunkach zabudowy oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor przy pismach z 6 grudnia 2019 r. oraz 11 lutego 2022 r. przedłożył stosowną dokumentację. Ponadto PINB uzyskał informację od Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, że przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta ochroną konserwatorską (postanowienie z 10 września 2020 r., znak: WN.5152.11.14.2020.WER).
Decyzją z [...] lipca 2022 r., nr [...], PINB nakazał inwestorowi całkowitą rozbiórkę wskazanego budynku gospodarczego na działce o ner ewid. [...], w obrębie [...], przy ul. [...] w G.
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożył inwestor.
Po rozpatrzeniu odwołania, wspomnianą na wstępie decyzją z 21 listopada 2022 r., nr 1210/22, Mazowiecki WINB utrzymał w mocy ww. orzeczenie organu I instancji o nakazie rozbiórki.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył art. 28 Pr.bud., zgodnie z którym, zamierzenie inwestycyjne powinno być realizowane dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, że przepisy art. 29-31 Pr.bud. wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania, jednakże sporny budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy ok. 78 m2 nie znajduje się w katalogu robót budowlanych, czy obiektów, na których realizację wystarczające jest dokonanie takiego zgłoszenia. Obowiązek ten nie został przez inwestora spełniony, w związku z tym organ I instancji prawidłowo stwierdził, że postępowanie legalizacyjne winno być prowadzone w trybie art. 48 Pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania). Mazowiecki WINB podkreślił, że powyższe stanowisko zostało podzielone przez WSA w Warszawie w wyroku z 25 maja 2018 r.
Z uwagi na przewidzianą przepisami Prawa budowlanego (art. 48 ust. 2 i 3) możliwość legalizacji samowoli budowlanej, PINB postanowieniem z [...] września 2019 r., nr [...] słusznie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym terminie, określonych dokumentów celem legalizacji samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego. Mazowiecki WINB dostrzegł, że inwestor przy piśmie z 6 grudnia 2019 r. przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie z Urzędu Miasta i Gminy G. z 26 listopada 2019 r. Ponadto przy piśmie z 11 lutego 2022 r. inwestor przedłożył uzupełnione 4 egzemplarze projektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, pomimo przedłożenia ww. dokumentów, nie było jednak możliwe pozytywne dla inwestora zakończenie procedury legalizacyjnej. Mazowiecki WINB uznał bowiem, że sporny obiekt narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miasta G. - terenu zawartego pomiędzy ulicami: [...] - [...] - [...] - etap I, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej G. z dnia [...] lutego 2019 r. (dalej: "Plan miejscowy", "MPZP").
Ocenił, że zaświadczenie z Urzędu Miasta i Gminy G. z 26 listopada 2019 r. dotyczy wyłącznie przeznaczenia działki inwestora. W zaświadczeniu wyjaśniono, że "(...) Odnośnie sytuowania budynków gospodarczych, w tym terenie, zgodnie z § 20 pkt 2 lit g) planu obowiązuje: "zakaz lokalizacji budynków gospodarczych i garaży od frontu działki". Poza ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązują przepisy wynikające z ustawy Prawo budowlane, które określają wymagania odnośnie sytuowania budynków od granicy z działką budowlaną, szczególnie § 12 rozporządzenia "w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" (Dz. U. 2019.1065 ze zm.) Jednocześnie nadmieniam, że do właściwości organu administracji architektoniczno-budowlanej, jakim jest Starosta [...], należy rozstrzyganie o zgodności "projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego..." zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1".
W ocenie Mazowieckiego WINB, Burmistrz Miasta i Gminy G. nie zaświadczył zatem o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego Planu miejscowego, a inwestor nie wykonał w całości nałożonego obowiązku zmierzającego do legalizacji obiektu. Tym samym, PINB został zobowiązany treścią przepisu art. 48 ust. 4 Pr.bud. do zastosowania ust. 1 tego artykułu i orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego.
Organ odwoławczy podzielił zarazem stanowisko PINB, że sporna inwestycja narusza § 20 pkt 2 lit g) MPZP, w którym dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej oznaczonego symbolem 6MW/U ustalono w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zakaz lokalizacji budynków gospodarczych i garaży od frontu działki. Mazowiecki WINB wskazał, że jak wynika z projektu zagospodarowania terenu działki nr ewid. [...] obręb [...] (str. 28 projektu budowlanego), przedmiotowy obiekt usytuowany jest od frontu działki nr ew. [...], pod pojęciem którego należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Front działki w języku potocznym należy rozumieć inaczej jako "przód działki". Stąd również z tej przyczyny orzeczenie nakazu rozbiórki było właściwe.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Mazowiecki WINB zauważył, że rozróżnienie przez pełnomocnika skarżącego definicji frontu terenu od definicji frontu działki nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Przepisy planistyczne w zakresie pojęcia frontu czy to "działki", "terenu" czy "nieruchomości" są tożsame. PINB prawidłowo określił jako front działki nr ew. [...] tą część posesji, która przylega do działki drogowej nr ew. [...] oraz z której następuje wyjście na działkę i do budynku znajdującego się w odległości 2,43 m od granicy z działką nr ew. [...]. Ponadto, według organu odwoławczego, z przedłożonego przy piśmie z 6 grudnia 2019 r. zaświadczenia nie wynika, aby przedmiotowy budynek gospodarczy był zgodny z MPZP. Wskazano w nim tylko na zakaz usytuowania budynku gospodarczego od frontu działki stosownie do treści § 20 pkt 2 lit g) MPZP.
Z powyższym rozstrzygnięciem Mazowieckiego WINB nie zgodził się inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do tutejszego Sądu.
Zaskarżonej decyzji zarzuca:
1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia materiału dowodowego, niewyjaśnienie istotnych wątpliwości związanych z ustaleniami Planu miejscowego oraz niewystąpienie do Burmistrza Gminy i Miasta [...] z prośbą o udzielenie wyjaśnień dotyczących wydanego zaświadczenia z 26 listopada 2019 r.;
2. naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nieuznanie, że wątpliwości związane z Planem miejscowym powinny działać na korzyść inwestora, wobec którego toczy się postępowanie legalizacyjne;
3. naruszenie zasad wykładni podczas interpretacji ustaleń Planu miejscowego i nieuznanie, że przedmiotowy budynek jest zgodny z MPZP, w szczególności z § 20 pkt 2 lit. g) tej uchwały.
Z uwagi na podniesione zarzuty skarżący wnosi m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa prawnego oraz opłatą skarbową od pełnomocnictwa.
Uzasadniając skargę jej autor wskazał, że wbrew ocenie organów, obowiązek nałożony na skarżącego w postanowieniu PINB z [...] września 2019 r., nr [...] został w całości wykonany. Z treści zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta G. nie wynika co prawda, aby inwestycja była zgodna z Planem miejscowym, ale również nie wynika, aby pozostawała z tym Planem w niezgodzie. Inwestor nie miał żadnego wpływu na treść ww. zaświadczenia. Brak precyzyjnego określenia zgodności z Planem nie może być interpretowana ze szkodą dla inwestora, którego dotyczy - procedura legalizacyjna. Jeżeli organy nadzoru budowlanego miały wątpliwości co do interpretacji zaświadczenia wydanego przez Burmistrza, winny były wystąpić do tego organu o ich wyjaśnienie.
Zdaniem skarżącego, organy wadliwe zinterpretowały również pojęcie "frontu działki", o którym mowa w MPZP. Definicja zamieszczona w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. odnosi się do "frontu terenu", nie zaś do "frontu działki". Teren jest pojęciem znacznie szerszym niż działka, która została zdefiniowana w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określając zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania ich zasad zagospodarowania i zabudowy w art. 1 ust. 1 pkt 2, posługuje się pojęciem terenu. Także inne przepisy u.p.z.p. odwołują się do pojęcia "terenu" (art. 4 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1). Na gruncie wykładni art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przyjmuje się zatem, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Dodaje, że definicja frontu terenu znalazła się w u.p.z.p. w ściśle określonym celu, tj. ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Z takim celem w niniejszym postępowaniu nie mamy do czynienia. Postępowanie przed organami nadzoru budowlanego jest prowadzone w celu zalegalizowania powstałej samowoli budowlanej w trybie przepisów Prawa budowlanego.
Skarżący podkreśla ponadto, że działka nr ewid. [...] oraz działka nr ewid. [...] (droga wewnętrzna) zostały wyodrębnione przed uchwaleniem MPZP w ramach ugody sądowej w postępowaniu o zniesienie współwłasności. Wówczas istniał również budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania. Trudno oczekiwać, aby taki nietypowy podział, który z punktu widzenia dzisiejszych ustaleń MPZP byłby nie do zaakceptowania (pow. działki nr ewid. [...] wynosi ok. 500 m2 - Plan wymaga co najmniej 1.000 m2 - § 20 pkt 3 lit. a) wywierał negatywne skutki dla legalizacji budynku.
W przekonaniu skarżącego, celem wprowadzenia w MPZP zakazu lokalizacji budynków gospodarczych i garaży od frontu działki był zamysł urbanistyczny, aby nie zakłócać eksponowanych części miasta widokiem obiektów nie odpowiadających swoją funkcją i wyglądem otoczeniu historycznemu. Na pierwszy plan powinny wysuwać się budynki o przeznaczeniu podstawowym, co będzie współgrać z zachowaniem mieszczańskiego charakteru zabudowy. Nie można uznać, dokonując systemowej wykładni MPZP, że droga wewnętrzna stanowiąca działkę nr ewid. [...], do której nie ma powszechnego dostępu oraz obiekty przy niej usytuowane, będą miały zasadnicze znaczenie w percepcji zabudowy terenu. Sporny budynek usytuowany jest w odległości ok. 25 m od ul. [...], w drugiej linii zabudowy, co wydaje się spełniać założenia Planu miejscowego co do niesytuowania garaży od frontu.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.").
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z 21 listopada 2022 r., nr 1210/22, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ww. decyzja Mazowieckiego WINB oraz utrzymana nią w mocy decyzja PINB z [...] lipca 2022 r., nr [...], nakazująca J. R. całkowitą rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na terenie działki o numerze ewid. [...], w obrębie [...], przy ul. [...] w G., narusza prawo w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia, z przyczyn wskazanych poniżej.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku inwestora o zalegalizowanie wskazanego wyżej budynku gospodarczego, który to wniosek został złożony do organu w dniu 12 lutego 2019 r. Z tego powodu, zgodnie z dyspozycją art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2020, poz. 471), zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed tą nowelizacją, która weszła w życie 19 września 2020 r.
Podstawę materialnoprawną zapadłych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 48 ust. 1 Pr.bud., zgodnie z którym, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Rację mają organy orzekające, że prawidłowość prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie w trybie przepisów art. 48 Pr.bud. przesądził już WSA w Warszawie w wyroku z 25 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1878/17. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., organy nadzoru budowlanego ponownie rozpoznając sprawę związane były – podobnie jak Sąd orzekający obecnie – oceną prawną i wytycznymi zawartymi w tym prawomocnym orzeczeniu.
Zanim jednak właściwy organ nadzoru budowlanego wyda tego rodzaju decyzję, określającą najsurowszą możliwą konsekwencję samowoli budowlanej przewidzianą przepisami ustawy, stosownie do art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud., zobowiązany jest przeprowadzić procedurę legalizacyjną, przy czym zasadnicze znaczenie dla jej powodzenia ma ustalenie, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdzie na wezwanie organu inwestor przedłożył m.in. żądane zaświadczenie Burmistrza Gminy i Miasta G. z 26 listopada 2019 r. w przedmiocie zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego Planu miejscowego.
Analizując treść tego zaświadczenia należy podzielić zastrzeżenia organów obu instancji, które uznały, że nie została w nim wykazana zgodność samowolnej inwestycji skarżącego z przepisami MPZP.
Niemniej, skarżący nie bez racji podnosi, że w takim przypadku organ I instancji przed zastosowaniem konsekwencji przewidzianych w art. 48 ust. 1 Pr.bud. powinien był domagać się wyjaśnienia treści wydanego przez Burmistrza G. zaświadczenia. Z przepisów art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud. wynika obowiązek tego organu - w postępowaniu legalizacyjnym - wydania na wniosek inwestora zaświadczenia o zgodności samowolnie zrealizowanego przedsięwzięcia budowlanego z Planem miejscowym, bądź też w razie stwierdzenia niezgodności inwestycji z MPZP, odmowy wydania rzeczonego zaświadczenia o żądanej treści, co powinno nastąpić w drodze postanowienia, na które w myśl art. 219 k.p.a. przysługuje zażalenie.
Przede wszystkim jednak, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podzielił kategorycznej oceny organów o naruszeniu przez sporną inwestycję przepisów MPZP. Podkreślić przyjdzie, że przesłanka ta stanowiła w zasadzie wyłączną podstawę orzeczenia nakazu rozbiórki budynku gospodarczego na działce skarżącego.
W tym względzie konieczne wydaje się w pierwszej kolejności poczynienie pewnych rozważań teoretycznych. Jak bowiem przyjmuje się w judykaturze, niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia planu miejscowego na niekorzyść właściciela nieruchomości (zob. wyrok NSA z 11 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 295/96). Jest tak tym bardziej wówczas, gdy może to prowadzić do nadmiernej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności. Pamiętać bowiem trzeba, że uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie "władztwem planistycznym" czy też "samodzielnością planistyczną gminy", nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. W konsekwencji, za prawnie wadliwe mogą być uznane nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień (zob. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 240/13, dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA"). Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, CBOSA). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, rada gminy powinna wobec tego bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej, w stosunku do chronionych wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 42/08, LEX nr 483139). Obywatele mogą więc oczekiwać, że gmina gospodarując przestrzenią, będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, jednocześnie dając powody racjonalności podejmowanych rozwiązań. Omawiana ingerencja musi bowiem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów dla osiągnięcia których plan wprowadza określone ograniczenia. Gdyby okazało się, że skala ingerencji w prawo własności nie znajduje uzasadnienia w interesie publicznym bądź byłaby w stosunku do niego nierzeczywista lub nieproporcjonalna, można wówczas mówić o nadużyciu władztwa planistycznego. Tym samym, ustalenia planu będące wynikiem takiego nadużycia mogą okazać się prawnie wadliwe. Jak słusznie wyjaśnił zatem NSA w wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1510/08, Lex nr 597314), skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu, każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.
Nie podlega przy tym dyskusji, że plan miejscowy powinien być sformułowany w sposób jednoznaczny, nie pozostawiający wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/WR 392/20, CBOSA). Normy planistyczne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą stanowić dostatecznie precyzyjną, pełną, wyczerpującą i zamkniętą konkretyzację ustawowych norm planowych. Regulacja wynikająca z planu miejscowego powinna zatem posiadać na tyle dookreśloną i przewidywalną treść normatywną, aby jej adresaci (w tym organy stosujące tę treść w procesach wydawania decyzji administracyjnych, np. w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę, oraz potencjalni inwestorzy) mogli w sposób pewny i względnie jednoznaczny zrekonstruować skonkretyzowane zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, objętego granicami planu. Treść normatywna wynikająca z części tekstowej planu nie może więc cechować się niejednoznacznością, otwartością treściową lub znaczeniową, brakiem precyzji pojęciowej lub definicji pojęć niedookreślonych. W przeciwnym razie przejęte ustalenie może skutkować naruszeniem uprawnień, wynikających z prawa własności (tak NSA w wyroku z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1371/16, dostępny na: CBOSA). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że nie można odmówić pozwolenia na budowę z powodu braku precyzji, czy niejasności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym do ustalenia znaczenia przepisów planu zagospodarowania przestrzennego mogą służyć nie tylko argumenty językowe, ale również celowościowe i systemowe (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 451/19, CBOSA; por. też: A. Ostrowska Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, wyd. 2, Warszawa 2014 r., s. 468). W szczególności dotyczyć to powinno postanowień planu miejscowego, które przewidują określone zakazy lub ograniczenia w swobodzie zagospodarowania terenów objętych planem.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, należy zgodzić się ze skarżącym, że odniesienie przez organy orzekające przepisów MPZP do ustalonych okoliczności faktycznych było nieprawidłowe.
W ocenie Sądu, jest tak po pierwsze dlatego, że organy nie uwzględniły specyficznej sytuacji, jaka zaistniała w odniesieniu do działki inwestycyjnej nr ewid. [...], w obrębie [...], przy ul. [...] w G. oraz wydzielonej m.in. na potrzeby jej skomunikowania z drogą publiczną działki nr ewid. [...] stanowiącej drogę wewnętrzną, której współwłaścicielem jest m.in. inwestor. Skarżący podnosi, że do wyodrębnienia ww. działek doszło już po uchwaleniu obowiązującego obecnie Planu miejscowego, co nie może pozostać bez wpływu na dokonywaną w odniesieniu do tego przypadku interpretację postanowień MPZP.
Podzielając w pełni przyjęte przez organy nadzoru budowlanego na użytek prowadzonego postępowania rozumienie pojęcia "frontu działki", w świetle przepisów u.p.z.p. bez wątpienia za takowy należy uznać tę część nieruchomości nr ewid. [...], która przylega do działki drogowej nr ew. [...], gdyż to z tej drogi wewnętrznej następuje dojście i dojazd do działki nr ewid. [...]. Niemniej jednak, z niepodważonych ustaleń dokonanych w sprawie, a na które powołały się również organy orzekające, wynika niezbicie, że sporny budynek gospodarczy znajduje się w pewnej odległości od granicy z działką drogową nr ewid. [...], wynoszącej 2,43 m. Nie jest on zatem zlokalizowany niejako od "frontu" (przodu) działki nr ewid. [...] względem drogi wewnętrznej na działce nr [...]. Mając na uwadze stosunkowo niewielką szerokość działki inwestycyjnej, która jest wynikiem konieczności wyodrębnienia działki nr ewid. [...] pod drogę wewnętrzną, niezbędną dla zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla innych działek położonych w głębi nieruchomości od ul. [...], jak się wydaje, przedmiotowy budynek został zatem możliwie maksymalnie odsunięty od granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Obiekt ten został bowiem posadowiony w ostrej granicy z nieruchomością oznaczoną nr ewid. [...]. W rezultacie takiego usytuowania spornego budynku i jego odsunięcia na odległość ok. 2,5 od granicy z drogą wewnętrzną, wymaga zastanowienia, czy można w ogóle mówić tu o sytuacji objętej zakazem wyrażonym w § 20 pkt 2 lit g) Planu miejscowego.
Należy w tym miejscu zauważyć, że powyższy przepis MPZP ustanawia zakaz lokalizacji budynków gospodarczych i garaży od "frontu działki". W odniesieniu do nieruchomości i sytuowanych na nich budowlach za "frontowe" należy wobec tego uznać te obiekty, które są położone od ulicy, a nie np. oficyn. Stąd jak przyjmuje się w doktrynie, przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której - co już wyjaśniono - odbywa się główny wjazd na tę działkę.
W omawianym przypadku nie można uznać, ażeby sporny budynek gospodarczy był położony na tej części działki, która przylega do drogi wewnętrznej na działce nr ewid. [...], skoro jest od tej granicy oddalony o ok. 2,5 m. Oznacza to, że nawet wobec przyjętego przez organy rozumienia "frontu terenu" trudno w sposób jednoznaczny stwierdzić, że usytuowanie samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] narusza zakaz wyrażony w § 20 pkt 2 lit g) MPZP.
Po drugie, za słuszne uznać przyjdzie argumenty skargi, w których pełnomocnik skarżącego zwraca uwagę na cel, jaki niewątpliwie przyświecał lokalnemu prawodawcy przy uchwalaniu Planu miejscowego. Oczywistym jest, że celem przepisów MPZP, w tym również przywołanego § 20 pkt 2 lit g) była ochrona ładu przestrzennego na danym terenie, który sąsiaduje bezpośrednio z objętym ochroną obszarową terenem zabytkowej części miasta G. Nie może zatem ujść uwadze Sądu fakt, że nawet gdyby przyjąć, iż sporny budynek położony jest od "frontu działki" nr ewid. [...] względem drogi wewnętrznej na działce nr ewid. [...], to ta ostatnia działka stanowi jedynie własność prywatną i znajduje się w drugiej linii zabudowy patrząc od publicznego ciągu komunikacyjnego miasta, jakim jest ulica [...]. Co więcej, objęty nakazem rozbiórki obiekt znajduje się w znacznym oddaleniu od ul. [...], co słusznie sygnalizował skarżący. Nie jest on więc usytuowany od "frontu działki" nr ewid. [...] patrząc od drogi publicznej, lecz oddalony od niej – jak twierdzi skarżący – o ok. 25 m. Powyższe każe się zastanowić, czy takie położenie spornego obiektu, który znajduje się w głębi nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...], która przylega do drogi publicznej - ul. [...], powinno skutkować stwierdzeniem, że naruszony został porządek architektoniczny na terenie objętym Planem miejscowym.
Jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy (zob. mapa na k. 27 Projektu budowlanego), rację ma skarżący podnosząc, że objęty nakazem rozbiórki budynek gospodarczy nie jest zlokalizowany w pierwszej linii zabudowy od strony ul. [...], mimo, że działka nr ewid. [...] bezpośrednio graniczy z tą drogą publiczną. Sam fakt wyodrębnienia z jednej nieruchomości kilku działek, w tym prywatnej drogi wewnętrznej nr ewid. [...], na użytek skomunikowania wydzielonych parceli z droga publiczną, nie wydaje się przekonujący do przyjęcia, że w ten sposób budynki gospodarcze posadowione w zbliżeniu do tej nowopowstałej drogi wewnętrznej naruszają zamiary utrzymania ładu przestrzennego okolicy, jaki przyświecał lokalnemu prawodawcy podczas uchwalania Planu miejscowego. W konsekwencji, w realiach kontrolowanej sprawy nie sposób uznać, ażeby usytuowanie wskazanego obiektu w sposób ewidentny naruszało zakaz wynikający z § 20 pkt 2 lit g) i ażeby doszło do wypaczenia zasadniczych celów, dla jakich został przyjęty MPZP.
Z tych powodów Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie nie dokonały prawidłowej analizy obowiązujących postanowień Planu miejscowego i nie przeprowadziły należycie postępowania wyjaśniającego oraz nie dokonał prawidłowej i rzetelnej analizy materiałów zgormadzonych w sprawie, czym naruszyły przepisy art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Zatem powtórnie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego zwrócą się do Burmistrza G. o wyjaśnienie stanowiska wyrażonego w wydanym zaświadczeniu, w kontekście zgodności usytuowania spornego budynku gospodarczego na działce nr [...], obręb [...] z obowiązującymi przepisami Planu miejscowego. Następnie organy zobowiązane będą ponownie przeanalizować przedłożoną przez inwestora dokumentację projektową, przy uwzględnieniu zaprezentowanej w niniejszym uzasadnieniu oceny prawnej i wykładni przepisów MPZP.
Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego (500 zł), kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) i uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa (17 zł).