VII SA/Wa 1477/16

VII SA/Wa 1477/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Zielińska-Śpiewak /sprawozdawca/
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Krystyna Tomaszewska
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1332
art. 81 c ust 2,  art. 62 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...], reprezentowanej przez radcę prawnego A. S., od decyzji z dnia [...]lutego 2016 r., znak: [...], wydanej przez [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nakładającej na [...]S.A. obowiązek przedłożenia, sporządzonych przez osoby posiadające prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, dokumentów:
1. protokołu z okresowej, pięcioletniej kontroli sprawdzenia stanu technicznego i
przydatności do użytkowania obiektu budynku nastawni bramowej usytuowanej na międzytorzu stacji [...], na działce nr [...], obr. ew. [...], jego estetyki wraz z otoczeniem;
2. ekspertyzy stanu technicznego konstrukcji w/w obiektu budowlanego,
zawierającej jednoznaczny opis i rysunki wraz z analizą stanu nośności elementów konstrukcyjnych tego obiektu, w szczególności obejmującą fundamenty, ściany, podporę żelbetową stanowiącą pomost nad torowiskiem wraz z usytuowaną na podporze częścią kubaturową. Ekspertyza winna zawierać orzeczenie odnoszące się do istniejącego stanu technicznego sprawności konstrukcji przedmiotowego obiektu oraz – w sytuacji stwierdzenia niewłaściwego stanu technicznego – określać jednoznacznie zakres robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenie przedmiotowej nastawni bramowej do odpowiedniego stanu technicznego, w tym w pierwszej kolejności eliminujących stwierdzony stan zagrożenia - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania jest wyłączony trwale z eksploatacji budynek nastawni bramowej usytuowany na międzytorzu stacji [...], na działce nr [...], obr. ew. [...]. Budynek nastawni (rok budowy 1913 r.) był ujęty w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków nieruchomych woj. [...]. Następnie [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...]maja 2015 r., znak: [...], wpisał nastawnię bramową, do rejestru zabytków pod numerem rejestru [...].
Podstawą wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie był protokół z okresowej pięcioletniej kontroli budynku byłej nastawni nad torami na stacji [...], nr inw. [...]sporządzony przez L. N., przekazany przy piśmie z dnia [...]lipca 2014 r. do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...], z którego wynika, że "obiekt w nienależytym stanie technicznym niezapewniającym dalszego bezpiecznego użytkowania zagrażający ruchowi pociągów" oraz pismo z dnia [...]sierpnia 2014 r. [...]S.A. informujące, że obiekt został zabezpieczony przed dostępem osób postronnych, a w najbliższych dniach zostanie zlecone sporządzenie ekspertyzy stanu technicznego nastawni.
Następnie organ wskazał, że budynek nastawni nad torami na stacji [...], był przedmiotem szeregu ocen technicznych i oględzin.
Z Ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego w sprawie stanu technicznego nastawni z dnia [...]września 2014 r., opracowanej przez inż. R. N. wynika, "że (...) stan techniczny nastawni będzie się szybko pogarszał. Już aktualnie obiekt stwarza zagrożenie katastrofą budowlaną, ponieważ w każdej chwili możliwe jest zawalenie się konstrukcji na przebiegające poniżej torowiska. Jeśli na gruzowisko wjedzie rozpędzony pociąg, to nastąpi poważna katastrofa kolejowa, która spowoduje duże straty materialne i prawie na pewno pociągnie za sobą ofiary w ludziach. Obecny stan techniczny obiektu nie pozwala na jego dalsze istnienie bez podjęcia radykalnych środków. Obiekt należy bezzwłocznie rozebrać, w innym wypadku należy w każdej chwili liczyć się z możliwością zawalenia nastawni, co oznacza katastrofę budowlaną, która wywoła poważne straty gospodarcze, a prawdopodobnie spowoduje również ofiary w ludziach". Ekspertyza została uzupełniona operatem zawierającym wykaz prac rozbiórkowych.
W protokole z rocznej okresowej kontroli Nr [...]z dnia [...]lipca 2013 r., autor R. S., stwierdził punktowe ubytki betonu w słupach, podciągach żelbetowych, płycie żelbetowej nad torami oraz brak widocznych uszkodzeń fundamentu.
Natomiast podczas oględzin w dniu [...]lutego 2015 r. A. K. i E. S. stwierdziły: poprzeczne pęknięcie na podporze żelbetowej stanowiącej pomost nad torowiskiem, stolarka okienna i drzwiowa zniszczona z ubytkami szyb, pęknięcia i ubytki tynków w ścianach, ślady korozji balustrad zewnętrznych, ubytki w pokryciu dachowym, brak częściowy rur i rynien spustowych oraz brak wizualnych ugięć w stropie i odchyleń od pionu.
Z ekspertyzy sporządzonej przez Z. D. z marca 2015 r. wynika także zły stan techniczny obiektu. Autor ekspertyzy stwierdził, że nie można jednoznacznie ocenić, czy występuje bezpośrednie zagrożenie katastrofą budowlaną, (zawaleniem).
Obiekt stanowi jednak zagrożenie bezpieczeństwa użytkowania szlaku kolejowego w jego obrębie i sąsiedztwie. Zagrożenie to wynika z realnej możliwości spadania z obiektu luźnych drobnych elementów jak dachówki, kawałki tynku i odspojonej otuliny konstrukcji żelbetowej.
Zdaniem organu odwoławczego konkluzje w/w opracowań są rozbieżne, a co istotne, żadna z opinii nie określa na czym polega zagrożenie dla konstrukcji nośnej budynku, które grozi "zawalenia się nastawni" (pomijając fakt opadających dachówek, tynku, odprysków betonu, itp.). Nadto końcowe stanowisko z ekspertyzy rzeczoznawcy konstruktora inż. R. N. jest drastyczne bowiem biegły stwierdza, że obiekt należy bezzwłocznie rozebrać, w innym wypadku należy w każdej chwili liczyć się z możliwością zawalenia nastawni, co oznacza katastrofą budowlaną. Natomiast inż. R. N. w opracowaniach poza wskazaniem, że istnieje pęknięcie płyty nie wyjaśnia jaki to może mieć wpływ na zawalenie się konstrukcji nastawni oraz nie wskazał jak zabezpieczyć obiekt.
W związku z powyższym w ocenie organu II instancji [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (wobec niewystarczającego wyjaśnienia sprawy stanu technicznego konstrukcji) zasadnie nakazał wykonanie przeglądu okresowego oraz ekspertyzy budynku nastawni, ponieważ koniecznym jest wykluczenie lub potwierdzenie zagrożeń związanych z konstrukcją budynku nastawni.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła [...] S.A. w [...].
Skarżąca podniosła, iż brak było podstaw do nałożenia na nią określonych w decyzji obowiązków na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane z uwagi na to, że nie wystąpiła podstawowa przesłanka uzasadniająca zastosowanie wskazanego przepisu. W sprawie bowiem nie powstały uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego.
Organ dysponował dwiema opiniami technicznymi sporządzonymi przez osoby posiadające określone uprawnienia budowlane, z których w sposób jednoznaczny wynika, że stan techniczny nastawni bramowej jest zły i nie gwarantuje bezpieczeństwa użytkowania szlaku kolejowego w obrębie i sąsiedztwie nastawni. Brak było zatem podstaw do zobowiązywania skarżącej do przedkładania kolejnej ekspertyzy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlega uwzględnieniu.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Stosownie do art. 62 ust. 3 – właściwy organ – w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – nakazuje przeprowadzenie okresowej kontroli stanu technicznego obiektu, a także może żądać przestawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.
Art. 81c ust. 2 stanowi natomiast, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Obowiązek dostarczenia w odpowiednim terminie ocen technicznych obiektu budowlanego spoczywa więc przede wszystkim na właścicielu.
Zauważyć należy, iż przytoczony przepis kompetencyjny (art. 81c), umieszczony wśród przepisów rozdziału 8 ustawy – Prawo budowlane, określających podział zadań między organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego oraz zakres ich kompetencji, określa uprawnienie organów nadzoru budowlanego do żądania od określonych w nim podmiotów przedstawienia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, nie stanowi sam przez się podstawy do merytorycznego rozstrzygania istoty sprawy administracyjnej, w której organ konkretyzuje dopiero sytuację prawną stron postępowania. Działania organu w tym trybie zmierzają wyłącznie do wyjaśnienia kwestii technicznych (dowodowych), których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy.
Wykładani językowa przepisu art. 81c ust. 2 ustawy wskazuje, że przepis ten daje uprawnienie nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując powyższy przepis, który ma charakter szczególny i który stanowi podstawę do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stad też organ wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym sprawy. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1331/10, LEX nr 1151841). Zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie art. 81c ust. 2, musi być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1486/11). Trzeba więc mieć na uwadze, co słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt IISA/Kr 351/07, że nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji powinien rozstrzygać we własnym zakresie. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie sa w stanie rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Zatem omawiany przepis nie może być nadużywany.
Wskazać należy , że nałożenie przez organ na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku wykonania ekspertyzy na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego powinno nastąpić, co do zasady, w drodze postanowienia. Natomiast nałożenie obowiązku poddania obiektu budowlanego dodatkowej kontroli powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w warszawie z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 2672/03, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r., syn. akt IV SA 1622/97 (dostępne cbois.nsa.gov.pl).
Jednocześnie Sąd zauważa, że Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 16 lutego 2016 r., II OPS 4/15, przyjął, że na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, po wcześniejszym nałożeniu obowiązku przeprowadzenia kontroli tego obiektu, przysługuje zażalenie.
W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że w razie stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego, może także z tych samych powodów, zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu. Jednocześnie obowiązek przedłożenia ocen i ekspertyz (nie tylko ekspertyzy) może być nałożony na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i może dotyczyć nie tylko stanu technicznego obiektu budowlanego ale także jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych. Przesłanką nałożenia obowiązku jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, a nie dopiero stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu mogącego spowodować określone zagrożenie.
Odnosząc powyższe do niniejszego postępowania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nakazująca [...]S.A. w [...]na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo Budowlane, przedłożenie protokołu z okresowej, pięcioletniej kontroli sprawdzenia stanu technicznego i przydatności do użytkowania budynku nastawni bramowej, a także jego estetyki wraz z otoczeniem oraz ekspertyzy stanu technicznego konstrukcji w/w obiektu budowlanego, zawierającej opis i analizę wskazanych elementów konstrukcyjnych, z także – w sytuacji stwierdzenia niewłaściwego stanu technicznego – określenie zakresu robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego, wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 718).
Jak wynika z akt sprawy w toku postępowania [...]S.A. przedłożyła Ekspertyzę rzeczoznawcy budowlanego w sprawie stanu technicznego budowli, sporządzoną w dniu [...]września 2014 r. przez R. N. – inżyniera budownictwa lądowego rzeczoznawcy konstruktora, posiadającego wymagane uprawnienia budowlane. Z wniosków końcowych i zaleceń opinii wynika, iż "stan techniczny konstrukcji nastawni jest skrajnie zły i będzie się szybko pogarszał. Już aktualnie stwarza zagrożenie katastrofą budowlaną".
Ekspertyza ta została uzupełniona przez inż. R. N. opinią z dnia [...]marca 2015 r., z której wynika "(...) zalecenie niezwłocznego rozebrania nastawni, ponieważ stwarza zagrożenie bezpieczeństwa".
Obie powyższe ekspertyzy sporządzone zostały na zlecenie [...]S.A.
W marcu 2015 r. biuro [...]w [...], na zlecenie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedstawiło opinie techniczna dotyczącą oceny stanu technicznego nastawni bramowej, która także potwierdza zły stan techniczny obiektu, który nie gwarantuje bezpieczeństwa użytkowania szlaku kolejowego w obrębie i sąsiedztwie nastawni.
Zdaniem Sądu bezprzedmiotowe jest nakładanie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, gdy stan techniczny obiektu budowlanego może być, a tym bardziej gdy został już stwierdzony w inny (przedłożone wskazane powyżej ekspertyzy, a także oględziny obiektu i protokół z okresowej kontroli) nie związany z ponoszeniem kosztów sposób. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.
Wskazać należy, że zaskarżoną decyzją organ zobowiązał właściciela obiektu do przedłożenia protokołu z okresowej pięcioletniej kontroli stanu technicznego obiektu w sytuacji, gdy taki protokół z dnia [...]lipca 2014 r. z kontroli przeprowadzonej przez L. N. znajduje się w aktach sprawy.
Art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego uprawnia organ nadzoru budowlanego do nałożenia obowiązku poddania obiektu budowlanego dodatkowej okresowej kontroli, o której mowa w ust. 1, który w niniejszej sprawie nie został nałożony, co oznaczało brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej, gdyż nie była ona orzeczeniem merytorycznym, ale dowodowym.
Zobowiązanie do przedstawienia ekspertyzy nie może być nałożone decyzją administracyjną bo nie załatwia ona sprawy co do meritum.
Prawo budowlane kwestie przedstawienia ekspertyz zasadniczo reguluje dwoma przepisami – art. 62 ust. 3 i 81c ust. 2, które jednak nie stanowią podstawy do żądania "jednoznacznego określenia" zakresu robót budowlanych niezbędnych do wykonania, w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego. Przepisy te nie uprawniają organu do nałożenia takiego obowiązku, a wyłącznie do przedłożenia dokumentów, ekspertyz czy ocen, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2006 r., II OSK 1192/05, cbois.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze przytoczone okoliczności Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.