VII SA/Wa 1472/21

VII SA/Wa 1472/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-08-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska
Grzegorz Antas /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 352/22 - Wyrok NSA z 2024-11-19
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art 105 par 1 w zw. z art 156 par 1 pkt 2 oraz art 7, art 77 par 1, art 80 i art 107 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1332
art 51 ust 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I.
Decyzją z [...] czerwca 2019 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. Y, z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.) w związku z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] zlokalizowanej na budynku usytuowanym na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...], zrealizowanej przez [...] z o.o. w [...] .
Decyzja stała się ostateczna.
II.
Po rozpatrzeniu wniosku [...] Stowarzyszenia [...] "[...]" w [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2020 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważność decyzji PINB z [...] czerwca 2019 r.
Wyjaśnił, że Inwestor wykonał na dachu budynku hotelowego przy ul. [...] w [...] stację bazową telefonii komórkowej na podstawie przyjętego bez sprzeciwu przez Urząd Miasta [...] - Wydział Architektury i Budownictwa zgłoszenia z [...] marca 2012 r. obejmującego realizację wskazanych w nim elementów stacji bazowej telefonii komórkowej (zaświadczenie z [...] czerwca 2012 r. znak: [...]).
Na podstawie analizy przedłożonej przez inwestora inwentaryzacji powykonawczej opracowanej w dniu [...] kwietnia 2014 r. oraz kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2016 r. PINB uznał, że omawiana stacja bazowa telefonii komórkowej została wykonana zgodnie ze zgłoszeniem, że wszystkie elementy stacji wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną i nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia.
Treść decyzji PINB umarzającej postępowanie jest zgodna z art. 105 § 1 k.p.a., stanowiącego jej podstawę materialnoprawną. Nie można więc stwierdzić, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta nie jest dotknięta wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Ocenę dokonaną przez Stowarzyszenie, że przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. bez uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, w związku z czym stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności, [...] uznał za niewłaściwą.
Ocena prawidłowości decyzji PINB prowadzi zdaniem organu nadzorczego do wniosku, że charakter zarzucanych decyzji PINB wad nie pozwala na uznanie, że miały one charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rodzaj i waga wskazanych naruszeń nie przybrały postaci kwalifikowanej obrazy przepisów prawa. Organ dał więc pierwszeństwo zasadzie trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.).
Kwestionowana decyzja została wyczerpująco uzasadniona, przy czym nawet brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., nie może zostać zakwalifikowany jako rażące naruszenie prawa. Podstawą powyższej konkluzji jest to, że decyzja PINB została wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym dokonano podstawowych czynności dowodowych z udziałem stron postępowania. Zakwestionowanie jakości tych czynności, w szczególności zaś oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez orzekający w sprawie organ, nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, wydanych po przeprowadzeniu tego postępowania. Uchybienie przepisom procedury w powyższym zakresie nie ma bowiem cech rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Decyzja PINB nie jest również dotknięta żadną z innych wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.
Odnosząc się ubocznie do zarzutu podnoszonego we wniosku, a dotyczącego niewłaściwej formy zakończenia postępowania [...] wyjaśnił, że w orzecznictwie występuje różnica stanowisk, co do rodzaju rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne przy stosowaniu art. 51 P.b. Istnieje stanowisko, co podnosi wnioskujący, aprobujące merytoryczną odmowę nakładania obowiązku wykonania robót czy czynności faktycznych naprawczych. Natomiast istnieje także stanowisko odmienne, opowiadające się za umarzaniem postępowań w sprawie, gdy nie ma uzasadnionych powodów do nakładania określonych obowiązków na inwestora lub właściciela obiektu, co też uczynił PINB w niniejszej sprawie.
Skutki prawne wydania w takim przypadku decyzji odmownej oraz decyzji umarzającej postępowanie są w istocie tożsame.
III.
Po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia od powyższej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2020 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu wskazał, że PINB prowadził postępowanie w sprawie legalności stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na dachu budynku (hotel "[...]") na działce nr [...] przy ul. [...] w [...].
Zgodnie z protokołem oględzin z [...] lipca 2012 r. na dachu zamontowano stację bazową. Antenę konstrukcji wsparcia zamocowano nad słupem stalowym na wysokości około 12,43 m. Do płyty żelbetowej przymocowano 3 odciągi, a na rusztach bezpośrednio na dachu postawiono urządzenia sterujące 4 x APM 30. W trakcie kontroli prowadzono roboty montażowe. Na maszcie zamontowano antenę radioliniową i 6 anten sektorowych. Podczas kontroli okazano: zgłoszenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę (data rozpoczęcia robót: [...] maja 2012 r., przyjęte przez Urząd Miasta [...] w dniu [...] marca 2012 r.) oraz sprawozdanie z badań pól elektromagnetycznych dla potrzeb bhp, a także analizę instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływań na środowisko.
Zgodnie z zaświadczeniem Prezydenta Miasta [...] do ww. zgłoszenia nie wniesiono sprzeciwu.
Protokół oględzin przeprowadzonych przez PINB Miasta [...] [...] września 2016 r. potwierdził ustalenia zawarte w dokumencie z [...] lipca 2012 r.
W dniu [...] maja 2019 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny obiektu, z których wynika, że na dachu znajduje się stacja [...] na maszcie o wysokości 13 m wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Maszt ten zawiera zainstalowanych 6 anten sektorowych i jedną antenę radioliniową - co odpowiada stanowi opisanemu w inwentaryzacji powykonawczej z [...] kwietnia 2014 r.
Zgodnie z inwentaryzacją powykonawczą "wszystkie elementy stacji zamontowano w sposób zapewniający odpowiednia nośność i stateczność, zgodnie ze standardami sztuki budowlanej, a także zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami polskimi i europejskimi. Żaden z elementów stacji nie zagraża bezpieczeństwu osób lub mienia znajdujących się w budynku lub w jego pobliżu. Montaż wykonano zgodnie ze zgłoszeniem robót budowlanych z [...].03.2012 r.
PINB [...] maja 2019 r. przeprowadził kolejne oględziny, z których wynika, że urządzenia operatora [...] znajdujące się na dachu hotelu są zgodne z opisem zawartym w ww. inwentaryzacji powykonawczej.
W sprawie wydano kilka rozstrzygnięć, które zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, ostatecznie decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. organ powiatowy umorzył postępowanie administracyjne, wskutek braku zaistnienia przesłanek uzasadniających wdrożenie procedury naprawczej.
Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniach [...] stycznia 2018 r. - [...] stycznia 2018 r., dołączonego do pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2020 r. znak: [...] wynika, że pomiary pól elektromagnetycznych nie wykazały przekroczeń obowiązujących norm.
Ponadto z pisma inwestora z dnia [...] października 2020 r. można wywieść, że po dniu [...] marca 2012 r. na stacji bazowej nr [...] czterokrotnie wymieniono anteny na zasadzie wymiany 1:1, tj. bez zwiększania ilości sprzętu. W 2014 roku dokonano wymiany anten 3xK80010304 na 3xK742264. Zgodnie ze sprawozdaniem z badań pól elektromagnetycznych dla potrzeb ochrony środowiska z [...] grudnia 2014 r. wyniki pomiarów wskazują, że "w żadnym punkcie wokół obiektu i w miejscach przebywania ludności nie zostały przekroczone wartości dopuszczalne". Kolejna wymiana anten miała miejsce w 2016 r. (wymiana anten na 3xATR451606 i 3xADU4518R11). Sprawozdanie z [...] września 2016 r. wykazało, że "dotrzymano dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku zróżnicowanym dla miejsc dostępnych dla ludności zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z [...] października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192 poz. 1883). W 2017 roku wymieniono antenę RL na VHLP1-80/Andrew. Sprawozdanie z badań pól elektromagnetycznych dla potrzeb ochrony środowiska z [...] marca 2017 roku wykazało, że "w żadnym punkcie wokół obiektu i w miejscach przebywania ludności nie zostały przekroczone wartości dopuszczalne". W 2020 roku wymieniono zaś anteny 3xADU4518R11 na 3xATR4518R6v06.
Powyższe potwierdza, że na dzień wydania przez organ powiatowy decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie doszło do przekroczenia mocy anten.
Montaż stacji bazowych w orzecznictwie zaliczany jest do robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę (tak wyrok NSA z 25 listopada 2008 r. sygn. akt lI OSK 1453/07), jednakże zgodnie z wyrokiem NSA z 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1325/14, instalacja urządzenia, które jest telekomunikacyjnym obiektem budowlanym, może w określonych warunkach być zrealizowana nawet bez pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia.
Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa.
Wobec powyższego, zdaniem GINB nie sposób stwierdzić, że zakwalifikowanie przez organ powiatowy montażu stacji bazowej jako robót budowlanych wymagających zgłoszenia (podobnie, gdyby w sprawie uznano, że montaż ten wymaga uzyskania pozwolenia na budowę bądź, że żaden z powyższych dokumentów nie jest konieczny) rażąco narusza prawo.
Zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą, zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 P.b. chyba, że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę.
W sprawie dokonano skutecznego zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę w dniu [...] marca 2012 r., a brak sprzeciwu został potwierdzony zaświadczeniem z [...] czerwca 2012 r.
Dalej należy zauważyć, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Przepisy art. 50-51 P.b. nie wskazują, jak organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie naprawcze, gdy uzna, że nie doszło do naruszenia przepisów, a wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami. W takiej sytuacji dopuszcza się wydanie decyzji formalnej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie ma bowiem wtedy podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawania decyzji na podstawie art. 51 P.b. w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora.
Z kolei art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Bezprzedmiotowość postępowania związana jest z wystąpieniem w sprawie obiektywnych przeszkód uniemożliwiających jej dalsze prowadzenie, tj. gdy zaistnieje brak materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.
Prawidłowość montażu stacji (w tym zgodność z dokonanym zgłoszeniem robót budowlanych) potwierdza inwentaryzacja powykonawcza z [...] kwietnia 2014 r. Ponadto żaden ze zgromadzonych w aktach protokołów oględzin nie przesądza o tym, że w sprawie konieczne jest wdrożenie trybu naprawczego.
W związku z powyższym, decyzja PINB dotycząca umorzenia postępowania administracyjnego wobec braku konieczności prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 P.b., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Decyzja PINB z [...] czerwca 2019 r. została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., gdyż mając na uwadze udokumentowaną prawidłowość robót budowlanych polegających na budowie (montażu) stacji bazowej telefonii komórkowej, nie stwierdzono potrzeby wdrożenia trybu naprawczego.
Skoro zatem w decyzji z [...] czerwca 2019 r. organ powiatowy jednoznacznie wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, która ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, należy stwierdzić, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in principio.
Decyzja PINB nie jest również obarczona żadną z pozostałych wad prawnych enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
IV.
Skargę na powyższą decyzję GINB wniosło [...] Stowarzyszenie [...] "[...]" w [...] (dalej jako Skarżąca, Stowarzyszenie) zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.
Decyzji GINB zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku:
1. art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie czy decyzja objęta wnioskiem spełniała wymogi prawa procesowego, co nie pozwala na odkodowanie stanowiska organu w tej kwestii; Ponadto organ raz twierdzi, że inwestycja jest zgodna z przyjętym zgłoszeniem a innym razem neguje to stanowisko tym bardziej, że nie wiadomo ile anten, o jakiej mocy EIRP objęto zgłoszeniem a jakie były w dniu wydania decyzji w trybie zwykłym;
2. art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 87 ust 1 Konstytucji RP poprzez niepodanie w decyzji, z jakimi przepisami prawa materialnego jest zgodna inwestycja, co nie pozwala na akceptację stanowiska [...], że decyzja objęta wnioskiem spełnia wszelkie wymogi obwiązującego prawa w tym art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.; Ponadto nie wiadomo czy inwestycja objęta zgłoszeniem w zakresie mocy anten jest tożsama z tą istniejącą w dniu wydania decyzji w trybie zwykłym;
3. art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm. - dalej jako p.o.ś.) w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 nr 199 poz. 1227) w powiązaniu z § 2 ust 1 pkt 7 lit. a-d w związku z § 3 ust 8 pkt 1 lit. a-g rozporządzenia Rady Ministrów z 10 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez niedokonanie jakiejkolwiek analizy ww. przepisów prawa.
Na poparcie swoich twierdzeń Stowarzyszenie powołało się na szereg wyroków (wprost je cytując) tj.: tutejszego Sądu z 21 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2625/19; NSA z 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1101/18; NSA z 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2201/18; NSA z 27 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1013/11;
W ocenie Skarżącego organ ma obowiązek sprawdzić zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ochrony środowiska, co wynika również z wyroków NSA z 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1523/17, NSA z 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1439/16; NSA z 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/11; NSA z 22 października 2014 r. sygn. akt II OSK 956/13
V.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
VI.
Skargę należało w niniejszej sprawie uwzględnić, pomimo że podnosi okoliczności i powołuje się na orzeczenia sądowe, które nie mogą wprost znaleźć w sprawie zastosowania. Pomimo tego wskazano w niej istotne uchybienia organu powiatowego, nie uwzględnione przy orzekaniu przez organy nadzorcze, a świadczące w ocenie Sądu o rażącym naruszeniu art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. oraz przepisów procesowych - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Zanim jednak Sąd przejdzie do meritum sprawy za niezbędne uznaje zwrócić uwagę autorowi skargi, by w sposób nieco bardziej przemyślany i przede wszystkim powściągliwy dobierał słowa i formułował myśli, powstrzymując się od złośliwości pod adresem organu administracji publicznej i jego pracowników. Takie zwroty jak: "decyzja organu jest bardzo prymitywna i budzi poważne zastrzeżenia, co do uczciwości pracowników organu" nie tylko nie mieszczą się w nominalnych standardach formułowania skargi i dozwolonej w niej krytyki działań organu, ale również nie wypada ich w ogóle używać na jakimkolwiek forum. Strona może nie zgadzać się z twierdzeniami organu, jest to jej niewątpliwe prawo. Nic jej jednak nie upoważnia do formułowania w istocie obelg i niewybrednych uwag pod adresem przeciwnika procesowego, z którym pozostaje w sporze. Sąd takie zachowanie jednoznacznie piętnuje jako nielicujące z godnością i szacunkiem należnym z założenia każdemu podmiotowi. Tym samym w sporze sądowym używane więc mogą być wyłącznie argumenty merytoryczne, a nie zwroty obraźliwe, gdyż te w żadnym razie nie wzmacniają wartości argumentacji i tworzonego przekazu, a tylko je wypaczają.
W kontekście powyższego Sąd zwraca uwagę, że skarga Stowarzyszenia, sporządzona z tego rodzaju negatywnym nastawieniem do organu, w istocie nie dostrzega motywów wypowiedzi GINB, a limine uznając je za bezzasadne czy wręcz nonsensowene. W zarzucie nr 1 Strona wskazuje np. "(...) Ponadto organ raz twierdzi, iż inwestycja jest zgodna z przyjętym zgłoszeniem a innym razem neguje to stanowisko (...)." Jeśli jednak autor skargi nieco bardziej zagłębiłby się w lekturę decyzji GINB dostrzegłby niewątpliwie, że ta uwaga organu (patrz str. 3-4 zaskarżonej decyzji) czyniona jest w kontekście okoliczności sprawy. Otóż GINB jednoznacznie wyjaśnia, że montaż stacji bazowych zaliczany jest do robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę i takie też stanowisko prezentuje. Jednocześnie podkreśla jednak występującą w przeszłości w orzecznictwie rozbieżność w tym zakresie oraz to, że z uwagi na dokonane zgłoszenie, które nie zmierzało do obejścia prawa, nie można było przyjąć, że w sprawie zachodzi samowola budowlana usuwana w trybie art. 48-49 P.b. Tym samym organ nie uznaje, aby zakwalifikowanie przez PINB montażu stacji bazowej jako robót budowlanych wymagających zgłoszenia (podobnie, gdyby w sprawie uznano, że montaż ten wymaga uzyskania pozwolenia na budowę bądź że żaden z powyższych dokumentów nie jest konieczny) rażąco naruszał prawo.
Osoba reprezentująca Stowarzyszenie być może dostrzegłaby powyższą różnicę w argumentacji organu, gdyby nie kierowała się wyłącznie niechęcią, manifestowaną wprost w skardze i niestety również w innych podobnych sprawach, o czym wiedzę Sąd posiada w tym zakresie z urzędu.
VII.
Przechodząc do meritum sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać, że procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny. Sąd zaznacza jednak, że zasada trwałości decyzji administracyjnych nie jest wartością samą w sobie, bowiem poprzez właśnie ochronę stosunków ukształtowanych ostateczną decyzją ma służyć bezpieczeństwu obrotu. Nie może natomiast stanowić wyjaśnienia, dla utrzymywania w mocy rozstrzygnięć naruszających ten swoisty balans pomiędzy prawami podmiotów o sprzecznych interesach.
Zauważyć również należy, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego toku decyzji administracyjnej, w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego, "nowego poziomu wiedzy" w danej dziedzinie, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej albo dodatkowych wyjaśnień strony. W postępowaniu tym nie prowadzi się tym samym - co do zasady - nowych dowodów, ani też nie czyni się nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne drobne ze swej istoty doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i charakterem trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych już w pierwotnym postępowaniu, które z uwagi na swoją niejednoznaczność czy niejasność mogą budzić wątpliwości wpływające na ocenę występowania wady kwalifikowanej.
W trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym i stanu prawnego obowiązującego w dacie pierwotnego orzekania.
Jak już wskazano, w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od samego początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady doniosłe, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej (również postanowienia) z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.
VIII.
W niniejszej sprawie PINB po dokonaniu oceny inwestycji z perspektywy bez mała 7 lat trwania postępowania naprawczego (lata 2012-2019) doszedł do wniosku, że postępowanie należy umorzyć na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. bowiem nie ma podstaw do merytorycznego orzekania w sprawie.
Należy podzielić w tym miejscu argumentację organów nadzorczych, że w orzecznictwie istniała (i notabene nadal istnieje) rozbieżność co do tego w jaki sposób organ ma się zachować w sytuacji, gdy nie stwierdza podstaw do merytorycznego orzekania we wszczętej sprawie naprawczej. Rzeczywiście można odnaleźć szereg orzeczeń wskazujących na potrzebę umorzenia postępowania, ale można również odnaleźć i takie, które wskazują na potrzebę orzeczenia o braku podstaw do nałożenia jakichkolwiek obowiązków z zakresu prawa budowlanego. Jest to kwestia, która w niniejszej sprawie występowała, niemniej jednak nie można uznać, aby miała w niej jakiekolwiek wiodące znaczenie. Jakkolwiek w sprawie można było zastanawiać się czy w okolicznościach faktycznych organ winien był umorzyć postępowanie, czy odmówić nałożenia obowiązków i jaki to ma wpływ na ważność decyzji umarzającej, to jednak kwestia ta ma w istocie marginalne znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Dzieje się tak dlatego, że kluczowe w sprawie jest ustalenie, co w ustalonych okolicznościach faktycznych winien był zrobić organ powiatowy i czy rzeczywiście zachodziła bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. z przyczyn przedmiotowych.
Nie sposób zatem nie zauważyć, że zarówno PINB w postępowaniu zwykłym jak również [...] i GINB w postępowaniu nieważnościowym, za punkt kulminacyjny i przesądzający sprawy uznają okoliczność dokonania przez Inwestora zgłoszenia budowy stacji bazowej i brak jej oprotestowania sprzeciwem. Powyższe, w połączeniu z niekwestionowanym w orzecznictwie poglądem o braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rozbieżną interpretację prawa (odnośnie do tego jak prawnie kwalifikować montaż stacji bazowej na dachu innego budynku) stanowiło podstawę orzeczenia o odmowie unieważnienia decyzji PINB umarzającej postępowanie, bowiem tam gdzie zachodzi możliwość różnej interpretacji nie ma mowy o rażącym naruszeniu prawa.
Jakkolwiek więc organ powiatowy mógł przyjąć, że inwestorowi nie można zarzucić samowoli polegającej na montażu na dachu budynku (hotelu "[...]") na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], to jednak nie dostrzeżono, że sam fakt prowadzenia postępowania naprawczego a nie legalizacyjnego z art. 48-49 P.b. nie przesądza jeszcze o tym, że inwestycja jest zgodna z prawem. O ile bowiem Inwestor jest chroniony dokonanym zgłoszeniem (nie popełnił samowoli budowlanej), o tyle nie oznacza to, że wykonanej inwestycji nie należało skontrolować z punktu widzenia jej zgodności z prawem. To, że toczy się postępowanie naprawcze a nie legalizacyjne nie oznacza per se, że organ nie ma obowiązku sprawdzić, czy inwestycja odpowiada wymogom prawa.
W kontekście tego należy zauważyć, że zgodnie z art. 50 ust. 1 P.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub
4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
Należy zatem wskazać, że organ powiatowy badając sprawę miał obowiązek zarówno ocenić czy inwestycja była zgodna z prawem na datę jej realizacji, ale również był zobligowany uwzględnić to, w jakim kształcie znajdowała się w dacie orzekania. Podkreślenia bowiem wymaga, że w sprawie mamy do czynienia z umieszczonym na dachu budynku blisko 13 metrowym słupem, do którego zamontowano anteny telekomunikacyjne i jest niekwestionowane to, że rodzaj zainstalowanych anten podlegał z biegiem użytkowania istotnej modyfikacji. Organ orzeka natomiast, co do zasady, na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego.
Sąd wyjaśnia, że przypadki, kiedy nie jest wymagane pozwolenie na budowę, ustala się w zasadzie na podstawie art. 29 i art. 30 P.b. (w brzmieniu sprzed [...] września 2020 r.). Jest więc w sprawie niekwestionowane, że Inwestor skorzystał z procedury zgłoszenia i zostało ono przyjęte bez sprzeciwu, co jak wskazano chroni go jedynie przed zarzutem popełnienia samowoli budowlanej.
Jest jednak także niekwestionowane i to, że w toku trwania inwestycji zmianie ulegały zamontowane na niej anteny, przy czym różna była ich moc jak i pochylenie (tilt). To więc, że wyniki badań natężenia pół elektromagnetycznych w otoczeniu stacji nie wykazywały naruszeń, nie oznacza jeszcze, że tylko z tego powodu jest ona zgodna z prawem. Brak jest w rozważaniach organów oceny zgodności inwestycji z kwestią zagospodarowania przestrzennego i ochroną środowiska.
Odnośnie zatem do poruszonej kwestii lokalizacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 6 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 18 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji, przy czym przez łączność publiczną rozumie się infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Stacja bazowa była zatem w dniu jej posadowienia jak i w dacie orzekania PINB inwestycją celu publicznego.
Z kolei z obecnego jak i poprzedniego (z daty orzekania PINB i daty wykonania robót) brzmienia art. 50 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) wynika, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (...). Co przy tym istotne, w dacie orzekania przez PINB w aktach sprawy znajdowała się decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2010 r. nr [...], którą odmówiono lokalizacji inwestycji celu publicznego - przedmiotowej stacji bazowej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] - decyzja z [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. Niemniej jednak wyrokiem z 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 725/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję SKO, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 23/12 oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną od tego orzeczenia.
W sprawie rozpatrzonej przez PINB w ogóle brak jest nie tyle zdawkowego ale jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się do tej istotnej z punktu widzenia sprawy kwestii, która być może określiłaby prawne warunki funkcjonowania inwestycji celu publicznego na tym terenie. Jakkolwiek roboty budowlane wykonano na podstawie zgłoszenia, jednakże okoliczność niezakwestionowania zgłoszenia i prowadzenia sprawy w trybie naprawczym nie wyłączała zbadania zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W postępowaniu naprawczym wymagane jest bowiem - jak już wskazano - ustalenie zgodności inwestycji z przepisami prawa.
Idąc dalej Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 247 ze zm.) przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja:
1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko,
2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.
Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, na podstawie art. 60 tej ustawy, określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. W dacie zgłoszenia inwestycji, jak również w dacie orzekania przez PINB obowiązywały przepisy rozporządzenia RM z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). W świetle § 2 ust. 1 pkt 7 powołanego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:
a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
d) 20 000 W
- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
W myśl zaś § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:
a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny
- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
W aktach sprawy znajduje się opracowanie pt. Kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko k. 337-366 (segregator). Rozstrzygnięcie PINB, pomimo takiego obowiązku, w ogóle nie odnosi się do tego opracowania, co stanowi istotną wadę procesową. Tymczasem jego ocena w powiązaniu z aktualnym na datę orzekania stanem i rodzajem anten wymagała jednoznacznego zajęcia stanowiska, czy z uwagi na moc zainstalowanych anten, ich maksymalne pochylenie, w tym elektryczne oraz fakt występowania miejsc dostępnych dla ludności (także tych potencjalnych) na azymutach montażu anten 110°, 180° i 342°, nie świadczą o konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. Na uwagę zasługuje to, że na podstawie decyzji PINB oraz [...] i GINB w ogóle nie wiadomo, czy inwestycja spełnia wymagania środowiskowe. Czym innym jest bowiem to, że funkcjonowanie stacji bazowej nie powoduje przekroczenia norm pól elektromagnetycznych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. nr 192 poz. 1883 ze zm.), a czym innym to, czy równoważna moc promieniowana izotropowo, od której zależy klasyfikacja przedsięwzięcia pod względem wymogów środowiskowych, jest zgodna z przepisami.
Zastrzec przy tym należy, że dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne było i jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia systemowa i celowościowa zacytowanych wyżej przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. musi prowadzić do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów było i jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne jej elementy) wpłynie na środowisko (tak wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1839/16). Sąd w tym przypadku nie zarzuca organom nadzoru, a za ich pośrednictwem PINB, że zastosowały określone rozumienie sposobu oceny mocy anten (ta kwestia również budziła w przeszłości wątpliwości, tj. czy liczy się moc pojedynczej anteny czy też sumę tych anten na danym azymucie). Sąd zarzuca organom to, że we wszystkich trzech decyzjach brak jest stanowiska w tym zakresie, odnoszącego się do zgodności inwestycji z przepisami środowiskowymi, które dodatkowo uwzględniałoby zmiany anten w toku użytkowania stacji. Dodać należy, że od prawidłowego usytuowania emitowanej wiązki i zgodnego z prawem jej przebiegu nad poszczególnymi nieruchomościami zależy to, czy właściciele tych nieruchomości nie będą w przyszłości ograniczeni w prawie własności i możliwości zabudowy.
Każdorazowej ocenie wymagań środowiskowych i ich ewentualnych naruszeń musi towarzyszyć świadomość celu unormowań prawnych regulujących tę dziedzinę, w szczególności ochrona zdrowia ludzi. W myśl bowiem art. 3 ust. 2 ustawy ocenowej, ilekroć jest w niej mowa o oddziaływaniu na środowisko rozumie się przez to również oddziaływanie na zdrowie ludzi.
Sąd zauważa, że art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. jest przepisem wynikowym, a stan zgodności z prawem oznacza nie tylko zgodność z przepisami prawa budowlanego, ale również i innymi normami prawa administracyjnego w tym dotyczącymi ochrony środowiska, planowania i zagospodarowania przestrzennego, przepisami technicznobudowlanymi, sanitarnymi, itp.
W sprawie rozpatrzonej przez PINB w ocenie Sądu stan faktyczny nie został należycie i wyczerpująco ustalony, a przede wszystkim oceniony. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna a nie dowolna ocena dowodów musi więc zostać dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Opierać więc musi się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Musi też dokonywać wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego oraz uwzględniać wartościowanie i istotność poszczególnych dowodów. Końcowo organ winien odzwierciedlić sposób rozumowania w uzasadnieniu decyzji, do czego zobowiązuje go art. 107 § 3 k.p.a.
Należy w związku z tym wskazać, że w trakcie przeprowadzonych przez organ powiatowy kontroli z [...] lipca 2012 r. i [...] maja 2019 r., a także na podstawie dokumentacji z akt sprawy stwierdzono realizację stacji bazowej na dachu budynku oraz to, że co prawda ilość anten oraz ich azymuty nie uległy zmianie, jednakże ich rodzaj, moc i tilty zostały już na przestrzeni lat zmodyfikowane. Z dokumentów jakie znajdują się w aktach sprawy (patrz inwentaryzacja stacji, kwalifikacja przedsięwzięcia, sprawozdania z badań natężenia pól elektromagnetycznych oraz pismo inwestora z [...] października 2020 r.) co najmniej należało przyjąć istotną modyfikację stacji. Z materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że od czasu budowy stacji do wydania decyzji przez PINB co najmniej potencjalnemu zwiększeniu uległa moc urządzeń tej stacji, zaś zaaprobowane przez GINB wyjaśnienia Inwestora są w tym względzie niewiarygodne (poza zapewnieniem wymiany anten jeden do jednego nie wskazują żadnych szczegółów ich mocy, której zmiana wynika już z przedkładanych opracowań dotyczących pomiaru natężenia pól elektromagnetycznych). Z tej przyczyny twierdzenie, że obiekt jest wykonany zgodnie z prawem jest co najmniej przedwczesne. W sprawie wymagane było precyzyjne ustalenie parametrów stacji bazowej telefonii komórkowej, a nie tylko rodzaju i liczby anten. Przede wszystkim wymagane było ustalenie mocy zainstalowanych anten i wysokości środka elektrycznego nad miejscami dostępnymi dla ludności. To, że organ ocenia inwestycję objętą nieoprotestowanym zgłoszeniem nie oznacza, że bada ją wyłącznie na datę dokonania tego zgłoszenia względnie budowy stacji. Dopiero dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia pozwoli na ocenę czy posadowiony obiekt jest zgodny z przepisami prawa. Precyzyjne ustalenie parametrów pozwoli również stwierdzić czy stacja telefonii komórkowej nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia) czy mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia).
Tymczasem PINB rozważa w swojej decyzji to, jaki skutek ma dokonane zgłoszenie i czy powinien sprawę umorzyć, czy orzec o odmowie nałożenia obowiązków na Inwestora. Pozostaje to zupełnie na marginesie głównych rozważań, jakie powinien był dokonać.
PINB wprawdzie słusznie przyjmuje, że przyjęcie zgłoszenia i brak sprzeciwu wyłącza zastosowanie art. 48 P.b. i konieczność wdrożenia procedury naprawczej z art. 50-51 P.b. niemniej poza gołosłownym stwierdzeniem, że zbadano, czy stacja została wykonana w sposób niepowodujący zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska, brak jest rzeczywistej oceny zgromadzonych dowodów, w tym oceny prawnej modyfikacji stacji na przestrzeni lat.
Organ powiatowy stwierdza jedynie, że w aspekcie art. 50-51 P.b. szczególnego znaczenia nabiera przedłożona w dniu [...] kwietnia 2014 r. przez Inwestora inwentaryzacja powykonawcza stacji bazowej, w której podsumowaniu autorzy opracowania uznali, że wszystkie elementy stacji zamontowano w sposób zapewniający odpowiednia nośność i stateczność, zgodnie ze standardami sztuki budowlanej, a także zgodnie z obowiązującymi przepisami, normami polskimi i europejskimi. Żaden z elementów stacji nie zagraża bezpieczeństwu osób lub mienia znajdującego się w budynku lub w jego pobliżu. Roboty wykonano zgodnie ze zgłoszeniem z [...] marca 2012 r.
To zatem, w powiązaniu z ze zgromadzonymi w sprawie dowodami - czynności kontrolne, dokumenty urzędowe i prywatne wskazuje, że nie ma podstaw do nakazania wykonania jakichkolwiek robót budowlanych w celu doprowadzenia stacji do stanu zgodnego z prawem.
Jak już wskazano, PINB w ogóle nie rozważył zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami środowiskowymi, w tym rozporządzenia z [...] listopada 2010 r.
Brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w tej mierze stanowi rażące naruszenie prawa procesowego wskazanego powyżej. Organ powiatowy uchylił się bowiem od oceny kluczowych elementów inwestycji. Zdaniem Sądu, organ wydając swoje rozstrzygnięcia nie ustalił w wyczerpujący sposób stanu faktycznego i prawnego sprawy, uchybiając tym samym art. 7 i art. 77 § 1, a w konsekwencji również art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to jest przy tym rażące, gdyż brak wypowiedzi w zasadniczej kwestii zgodności inwestycji z prawem narusza wskazane normy prawa procesowego w powiązaniu z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.
Błędem GINB i [...] był z kolei brak dokonania rzeczywistej oceny zgodności z prawem decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie niewątpliwie nie wynikało, że na chwilę orzekania przez PINB można było uznać, że sprawa jest bezprzedmiotowa w tym sensie, że inwestycja jest zgodna z prawem.
Rzeczą PINB, a następnie [...] i GINB było ustalenie, czy inwestycja jest zgodna z przepisami prawa obowiązującymi tak w dacie jej realizacji (2012 rok), jak i w dacie orzekania przez PINB (patrz zmiany zamontowanych pierwotnie anten). Nie chodziło tu wyłącznie o analizę norm Prawa budowlanego, na czym błędnie skupił się organ powiatowy, ale o wszechstronną ocenę inwestycji z punktu widzenia przepisów ochrony środowiska i przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Jest to szczególnie istotne jeżeli dodatkowo uwzględni się fakt, że zgodnie z aktualnym na datę orzekania przez PINB orzecznictwem, zwiększenie lub ogólna zmiana sumaryczna mocy pojedynczych anten są traktowane jako rozbudowa stacji bazowej. Roboty budowlane prowadzące więc do zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej mocy, nieobjęte zwolnieniami wskazanymi w art. 29-30 P.b. (w brzmieniu sprzed [...] września 2020 r.) wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i to bez względu w jaki sposób pierwotnie stacja bazowa powstała (na podstawie pozwolenia budowlanego czy na podstawie zgłoszenia). Zakwalifikowanie takich robót jako rozbudowy obiektu budowlanego znajduje przy tym potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 789/17; wyrok NSA z 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3341/14; wyrok NSA z 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1494/15; wyrok NSA z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1224/14). Ocena ta odnosi się także do stanu prawnego obowiązującego w datach wskazanych przez Inwestora jako wymiana anten.
Zasadne jest zatem stwierdzenie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wszystko to w kontekście obowiązków organu wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. W istocie organy nadzoru nie wykazały braku przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji PINB w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, gdyż nie jest w okolicznościach sprawy pewne, czy omawiana stacja bazowa spełnia wymagania prawa.
W powyższej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art., art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 105 § 1 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił obie zaskarżone decyzje.
O kosztach postępowania, na które składają się koszty wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
-----------------------
2