VII SA/Wa 147/05

VII SA/Wa 147/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bogusław Moraczewski /sprawozdawca/
Krystyna Tomaszewska /przewodniczący/
Wojciech Mazur
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski (spr.), Sędzia WSA Wojciech Mazur, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2005 r. sprawy ze skargi J. i E. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2004r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. i E. Ż. kwotę 700 zł (siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
VII SA/Wa 147/05
UZASADNIENIE
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2004r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. i E. Ż., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa
utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...] udzielającej J. i E. Ż. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i indywidualnego zbiornika na ścieki na działce nr [...] w miejscowości [...].
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest jedynie w ściśle określonych przypadkach, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. Badając decyzję pod kątem ewentualnego zaistnienia wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa, organ bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili wydania decyzji, udzielającej pozwolenia na budowę. Posiadane w sprawie dokumenty wskazują, iż nieruchomość nr [...], na której planowana była inwestycja miała dostęp do drogi, co pozbawia słuszności zarzut rażącego naruszenia § 30 ust. 1 pkt 1 i § 169 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. Z planu zagospodarowania terenu bowiem wynika, iż działka przylegała do "drogi nieutwardzonej", ponadto w dokumentach załączonych do akt sprawy działka nr [...] figuruje jako droga. Również z wypisu rejestru gruntów z dnia [...] października 2004 r. wynika, iż działka nr [...] pozostaje w użytkowaniu Urzędu Gminy [...] jako droga. Wskazał, iż w postępowaniu nieważnościowym nie mogą być rozstrzygane ewentualne problemy związane z ustaleniem właścicieli działki nr [...]. Stwierdził również, iż organ odwoławczy nie jest uprawniony w postępowaniu nieważnościowym do oceny dobrej lub złej wiary organu udzielającego pozwolenia na budowę, a zakres postępowania nieważnościowego nie uprawnia organu administracji do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem byłoby ustalenie, czy w dniu wydania pozwolenia na budowę droga faktycznie istniała.
Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. i E. Ż.wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, art. 10, art. 77, art. 78 kpa oraz § 30 ust. 1 pkt 1 i § 169 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.
Zdaniem skarżących decyzja Wójta Gminy [...] w momencie jej wydania naruszała wskazane przepisy prawa budowlanego, a stan faktyczny ustalony w decyzji, będący podstawą jej wydania był i pozostaje do chwili obecnej w rażącej niezgodności ze stanem rzeczywistym. Podnieśli, iż organy administracji uzasadniając decyzję ograniczyły się w swoich rozważaniach do abstrakcyjnego stwierdzenia, że formalnie droga była i jest, pomijając czy w sensie fizycznym istniała ona w trakcie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę i czy faktycznie spełniała warunki określone przepisami prawa. Wskazali, iż organ wydając decyzję oparł się wyłącznie na niezgodnej ze stanem rzeczywistym i prawnym treści dokumentów z daty wydania decyzji – planie zagospodarowania przestrzennego i ewidencji gruntów. Pozwolenie na budowę Wójt Gminy [...] wydał bowiem w oparciu o założenie, że do działki Nr [...], na której prowadzona miała być budowa, jest dojazd w postaci nieczynnego odcinka drogi krajowej Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka Nr [...]. Zarówno w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i obecnie droga ta fizycznie nie istniała i nie istnieje. Występowała ona wyłącznie w ewidencji gruntów, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w dokumentacji geodezyjnej, wykonanej między innymi na zlecenie Urzędu Gminy w związku z zamierzonym wznowieniem jej granic w celu przywrócenia przejezdności. Ponadto, na dzień wydania pozwolenia na budowę i dzień wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji grunt przeznaczony, jako dojazd do nieruchomości oznaczony jako działka Nr [...] nie był własnością Gminy [...], ani nie znajdował się w jej władaniu. Działka ta bowiem nie ma uregulowanego stanu prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga J. i E. Ż. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postępowanie nieważnościowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Uzasadnienia decyzji obu organów są lakoniczne, schematyczne i ograniczają się do arbitralnych stwierdzeń, przez co nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa.
Rozpatrując wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...] oba organy nie uwzględniły, że zarówno art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. jak i obecnie obowiązujący art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazywały projektować i budować obiekty budowlane z zapewnieniem dostępu do drogi publicznej. Ponieważ przepisy prawa budowlanego nie definiowały i nie definiują pojęcia "droga publiczna", to należy uznać, że chodzi o drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Udzielenie pozwolenia na budowę bez zapewnienia dostępu do drogi publicznej oznacza wystąpienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Dostęp do drogi publicznej może być bezpośredni lub przez drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych jak np. przez drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, drogi na terenie osiedli mieszkaniowych, czyli przez drogi wewnętrzne. W szczególnych przypadkach dostęp do drogi publicznej może być zapewniony również przez ustanowienie służebności drogi koniecznej. Warunkiem wyznaczenia nowych terenów pod zabudowę indywidualną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej poszczególnych działek. Brak dostępu działki do drogi publicznej wyłącza ją z możliwości zabudowy. Z samego faktu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] września 1991 r. Nr [...] znaczna część działki skarżących nr [...] w [...] znajduje się na terenie projektowanej zabudowy jednorodzinnej oznaczonym symbolem [...] "z zastrzeżeniem obsługi terenu od drogi gruntowej" nie wynika jeszcze zapewnienie dostępu tej działki do drogi publicznej skoro tak zwana "droga gruntowa" oznaczona jako działka nr ew. [...] nie miała i nie ma uregulowanego stanu prawnego. Można co najwyżej przyjąć, że była to droga projektowana. Projekt ten nie został jednak przez gminę zrealizowany. Nie wiadomo na jakiej podstawie ewidencji gruntów stwierdzono, że działka nr [...] "dr" jest we władaniu Skarbu Państwa (na zasadach posiadania samoistnego), w użytkowaniu urzędu Gminy [...]. Brak uregulowania spraw własnościowych związanych z wyznaczeniem wymienionej drogi gruntowej do obsługi komunikacyjnej działek do niej przyległych spowodował, że właściciele poszczególnych części działki nr [...] zmienili jej projektowany charakter m.in. przez zaorywanie. Skarżący przez bierność organów gminy i fakty dokonane na gruncie zostali pozbawieni dojazdu do swojej działki nr [...] i wybudowanego na niej domu. Można więc podejrzewać, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...]grudnia 1994 r. o pozwoleniu na budowę, działka skarżących miała zapewniony co najwyżej "teoretyczny" dostęp do drogi publicznej. Obowiązkiem organu I instancji będzie więc ustalenie czy decyzja ta spełniała bezwzględny wymóg wynikający z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Ustalenie to musi być jednoznaczne i oparte na konkretnych dowodach, a nie na założeniu, że droga gruntowa oznaczona jako działka nr [...] jest we władaniu Skarbu Państwa i że w dacie wydania zaskarżonej decyzji prawnie i faktycznie zapewniała dostęp działki skarżących do drogi publicznej. Dane z ewidencji gruntów do ustalenia takiego nie wydają się być wystarczające i odpowiadające prawdzie. Skoro przedmiotowa droga była uwidoczniona na mapach ewidencyjnych gminy już w 1966 r., to nie można wykluczyć, że była to jedynie prywatna droga zwyczajowa zapewniająca komunikację z gruntami rolnymi i że nigdy nie miała uregulowanego stanu prawnego. Jeżeli tak, to należy wyjaśnić czy mogła służyć obsłudze komunikacyjnej terenu [...], na którym znajduje się działka skarżących. Gdyby okazało się, że była to jedynie droga projektowana w miejscu istniejącej drogi zwyczajowej, to należy wyjaśnić czy działki znajdujące się przy takiej drodze mogły być zabudowane przed prawnym uregulowaniem jej charakteru w związku z treścią art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz wymogami wynikającymi z § 30 ust. 1 pkt 1 i § 169 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). Dopiero wtedy będzie możliwa prawidłowa ocena decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...]. Z tych też powodów, nie przesądzając ostatecznego wyniku przedmiotowego postępowania nieważnościowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c", art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.