VII SA/WA 1464/20

VII SA/Wa 1464/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska /sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Wojciech Sawczuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Sygn. powiązane
II OSK 2442/21 - Wyrok NSA z 2024-06-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi H. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie zgłoszonych zarzutów oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., [...]Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia H. S., na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...]czerwca 2018 r.. znak [...] w sprawie zgłoszonych zarzutów, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., wydaną na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207 poz. 2016), Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku inwestora S. J., uznał za niezbędne wejście na teren sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. A. [...] w W. w celu wykonania izolacji pionowej ściany przyziemia od strony działki [...] oraz wykonania elewacji z cegły klinkierowej budynku pod następującymi warunkami: zajęcia pasa szerokości 1,5 m i długości 2,30 m wzdłuż ściany między posesją [...] i [...], wygrodzenia i oznakowania terenu prowadzenia robót na czas prowadzenia prac, składowania materiałów budowlanych na działce [...], z uwagi na toczące się postępowanie karne w sprawie zniszczenia ściany i ewentualne zabezpieczenie dowodów do oględzin, uzgodnienia terminu wykonania robót z właściwym wydziałem Sądu prowadzącym postępowanie karne, uporządkowania terenu i doprowadzenia do stanu pierwotnego po zakończeniu robót. Właścicielem działki nr [...] położonej przy ul. [...] w dacie wydania tej decyzji był M. S.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...]nr [...]z dnia [...] sierpnia 2005 r. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2006 r., VII SA/Wa 1301/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. a na decyzję organu odwoławczego, a wyrokiem z dnia 5 lipca 2007 r., II OSK 585/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Mariana S.a.
Postępowanie egzekucyjne prowadzone w stosunku do M. S.a na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] sierpnia 2006 r. zostało umorzone postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., ponieważ zobowiązany M. S. w tej dacie nie był już właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...]w W.
W przedmiotowej sprawie toczyło się również postępowanie z wniosku M. S.a z dnia [...] kwietnia 2016 r. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez Prezydenta [...] decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. Wojewoda [...]- decyzją z dnia [...]kwietnia 2017 r. - utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. H. S. i M. S. wnieśli w dniu 2 czerwca 2017 r. skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który - wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 1478/17 - oddalił skargę. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 19 maja 2018 r. W postępowaniu tym Sąd nie wstrzymał wykonania decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r.
Pismem z dnia [...]sierpnia 2017 r. S. J. i M. J. wystąpili do organu I instancji o wszczęcie egzekucji przeciwko aktualnej właścicielce nieruchomości (działki nr [...]) H. S.. Upomnieniem z dnia [...]grudnia 2017 r. zobowiązana została wezwana do dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie zostało doręczone [...] stycznia 2018 r. Z uwagi na niewykonanie obowiązku przez zobowiązaną, Prezydent [...] wszczął postępowanie egzekucyjne, wystawiając tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...]stycznia 2018 r. Tytuł wykonawczy został doręczony zobowiązanej w dniu [...]lutego 2018 r.
Pismem z dnia [...]lutego 2018 r. H. S. wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, opierając je na podstawach wymienionych w art. 33 § 1 pkt 2, 5 i 6 w zw. z art. 35 § 1 i 36 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zobowiązana wskazała, iż "w związku z niepraworządną decyzją Prezydenta [...]nr [...]z dnia [...]grudnia 2004 r. oraz w sytuacji wcześniejszego złożenia środków prawnych przez ojca skarżącej i nią samą, postępowanie egzekucyjne już na wcześniejszym etapie powinno być zawieszone bądź odroczone, także przed wszczęciem oraz prowadzeniem czynności egzekucyjnych, a także nieprawnym zaniechaniu przez organ egzekucyjny pozyskania od wierzycieli informacji i wyjaśnień w sprawie wytłumaczenia się przez nich z lekceważenia zawartych w decyzji nr [...]obowiązków spoczywających na nich z treści i istoty w/w decyzji".
Postanowieniem nr [...]z dnia [...]czerwca 2018 r. w sprawie zgłoszonych zarzutów Prezydent [...] orzekł o niedopuszczalności zgłoszonych zarzutów. Organ wskazał, iż decyzja z dnia [...]grudnia 2004 r. była kontrolowana zarówno w postępowaniu odwoławczym, jak i sądowoadministracyjnym, opisując wydane w tej sprawie rozstrzygnięcia. Sądy administracyjne, orzekając w tej sprawie, nie wstrzymały wykonania decyzji organów I i II instancji, wymagalny zatem obowiązek wynika z ostatecznej i prawomocnej decyzji Prezydenta [...].
Analizując wykonalność nałożonego obowiązku w sensie przedmiotowym i podmiotowym organ wskazał, że zobowiązana H. S. jako jedyna właścicielka nieruchomości przy ul. [...] (dz. ew. [...]z obr. [...]), wg. wiedzy organu prowadzącego postępowanie, nie korzysta z immunitetów ani przywilejów wyłączających prowadzenie wobec niej postępowania egzekucyjnego. Również obowiązek nałożony na właściciela nieruchomości, polegający na czasowym udostępnieniu części działki w celu umożliwienia właścicielowi budynku przy ul. [...]wykonania elewacji, ok. 3 m2 powierzchni ściany znajdującej się na granicy obu nieruchomości jest ponad wszelką wątpliwość wykonalny z punktu widzenia warunków technicznych i aktualnej wiedzy technicznej.
Pismem z dnia [...]lipca 2018 r. Hv S. złożyła zażalenie na to postanowienie, zarzucając organowi naruszenie art. 33 § 1 pkt 2, 5, 6 w zw. z art. 18, 35 § 1 i 36 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 6-8, 10-11, 80, 107 § 3, 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 1a pkt 15 w zw. z art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 47 i 48 Prawa budowlanego, art. 2, 21 ust. 1, 22, 32 oraz 64 Konstytucji RP.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., [...]Wojewoda [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Organ przytoczył treść art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm. – dalej w skrócie u.p.e.a.), stwierdzając, iż H. S. wskazała na następujące podstawy zarzutów: odroczenie terminu wykonania obowiązku, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego z uwagi na "niepraworządną decyzję Prezydenta [...]z dnia [...]grudnia 2004 r. (...) oraz w sytuacji wcześniejszego złożenia środków prawnych przez skarżącą oraz M. S.a, a także nieprawnym zaniechaniu przez organ egzekucyjny pozyskania (...) informacji i wyjaśnień w sprawie". Organ wskazał, że skarżąca, uzasadniając zgłoszone zarzuty powołuje się na "niepraworządną" - w jej ocenie - decyzję Prezydenta [...]z dnia [...]grudnia 2004 r. Uzasadnienie zarzutów koncentruje wokół jednej okoliczności, do której dopasowuje ich treść. W doktrynie tymczasem wskazuje się, że podstawy poszczególnych zarzutów wyłączają się wzajemnie (zob. wyrok NSA z 12 stycznia 2018 r.. II FSK 3535/15, LEX nr 2440687). Nie można zatem przywoływać jednej okoliczności jako podstawy dwóch lub więcej zarzutów. Jedynie powyższe przemawia już zatem za bezzasadnością zgłoszonych zarzutów.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego odroczenia terminu wykonania obowiązku albo braku wymagalności obowiązku z innego powodu, organ podkreślił, że decyzja Prezydenta [...]z dnia [...]grudnia 2004 r. jest ostateczna, wobec czego podlega wykonaniu w całości, które w żaden sposób nie zostało ani ograniczone, ani tym bardziej odroczone.
Zobowiązana podniosła także zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Organ podkreślił, że w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. chodzi o obiektywną i trwałą niewykonalność obowiązku. W tej sprawie nie zachodzi ani niewykonalność faktyczna (brak możliwości technicznych realizacji obowiązku), ani prawna (nie zachodzi bowiem sprzeczność z obowiązującym porządkiem prawnym). Ponadto, ciężar dowodu, że obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 ustawy, spoczywa na zobowiązanym wnoszącym zarzut na tej podstawie, a w tej sprawie zobowiązana takich okoliczności nie wykazała.
Organ wskazał, iż zobowiązana podniosła także zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego. W ocenie organu, zarzut ten jest bezzasadny, gdyż niedopuszczalność egzekucji musi wynikać z przepisów prawa wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej bądź prowadzenia jej w stosunku do osoby posiadającej konkretne przymioty. Przyczyny niedopuszczalności egzekucji mają zatem charakter formalny. W analizowanej sprawie nie zachodzi żadna z przestanek niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Nie ulega wątpliwości, iż egzekucja przedmiotowego obowiązku jest dopuszczalna, a ustawa przewiduje przy egzekucji administracyjnej należności niepieniężnych środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia.
Organ podkreślił, że zakaz badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym określony w przepisie art. 29 § 1 ustawy jest jednoznaczny, albowiem organ egzekucyjny, wkraczając w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku podejmowałby się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej, co skutkowałoby, że byłby on niejako trzecią instancją rozpatrująca sprawę, a postępowanie egzekucyjne byłoby kontynuacją postępowania merytorycznego, w trakcie którego obowiązki podlegające egzekucji zostały określone. Decyzja będąca podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego została wydana 16 lat temu, w związku z czym zobowiązana ma świadomość o ciążącym na niej obowiązku.
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. S., zaskarżając to postanowienie w całości i zarzucając organowi:
I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1. art. 33 § 1 pkt 2, 5 i 6 w zw. z art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające na niewzięciu pod uwagę okoliczności, wniosków i ocen zawartych w zarzutach oraz zażaleniu, w tym o odroczenie terminu wykonania obowiązku z decyzji [...]z powodu jej niewykonalności zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż prowadziłoby to do działań i czynów niezgodnych z prawem, a także kwestii wymagalności obowiązku, możliwości technicznych i prawnych, a ponadto dyskusyjności dopuszczalności egzekucji w przedmiotowej sprawie w okolicznościach opisanych w uzasadnieniu, a także niewzięciu pod uwagę, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 483/04 (sygn. akt VII SA/Wa 1478/17) zapadł wyrok oddalający skargę, ale na moment sporządzania przedmiotowej skargi, skarżąca nie posiada, pomimo złożenia wniosku, uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a więc nie może wnieść skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powyższe niewątpliwie miało wpływ istotny na wynik sprawy i doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonego zażaleniem postanowienia.
2. art. 6, 7, 8, 10, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające na rażącym naruszeniu przepisów obowiązującego prawa, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim ogólnych stwierdzeń, co ma niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności pomija ustosunkowanie się do istoty sprawy.
3. art. 1a pkt 15 w zw. z art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające na niewszczęciu czynności nadzorczych i niewstrzymaniu działań (wniosek skarżącej powinien stanowić impuls do działań z urzędu), w sytuacji rażącego naruszenia przepisów prawa, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy i zagraża skarżącej niepowetowaną szkodą.
II. naruszenia prawa materialnego tj.:
1. art. 47 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ mógł wydać decyzję o niezbędności wejścia na teren nieruchomości skarżącej, w sytuacji gdy inwestorzy nigdy nie wykonali ciążących na nich obowiązków m.in. nigdy nie podjęli działań mających na celu uzyskanie zgody wejścia na teren nieruchomości skarżącej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności postanowienia w całości, a na wypadek uznania przez Sąd, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia - o jego uchylenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż między nieruchomościami skarżącej i inwestorów była wytyczona granica, a po niej przebiegało ogrodzenie, inwestorzy w sposób bezprawny wytyczyli granicę między nieruchomościami na nowo, nie występując o rozgraniczenie zgodnie z przepisami postępowania cywilnego. Organy administracji, nie dostrzegając zupełnie problemu sporności granic między nieruchomościami, wydały decyzje z zakresu prawa budowlanego na korzyść inwestorów, tym samym premiując ich działania bezprawne.
W ocenie skarżącej przedmiotowa sprawa ma charakter precedensowy, gdyż decyzja nr [...]została wydana w sytuacji, gdy inwestor nawet nie próbował uzyskać zgody właściciela wejścia na teren jego nieruchomości, czyli nie był spełniony podstawowy warunek do wydania takiej decyzji. Zakres ingerencji w prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej dotyczy tylko robót budowlanych, których realizacja będzie miała legalny charakter. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z działaniami nielegalnymi, gdyż nastąpiło samowolne, bez udziału sądu ustalanie przebiegu granicy przez inwestora.
Skarżąca powołała się w zarzutach na trzy okoliczności - na kwestię wymagalności obowiązku, poddała pod wątpliwość celowość wszczętej egzekucji, a także kwestię dopuszczalności egzekucji w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia [...]czerwca 2018r. Prezydent [...]orzekł o niedopuszczalności zgłoszonych zarzutów. Skarżąca wskazała, że wydając przedmiotowe postanowienie, organ nie zauważył, że w sprawie dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji [...] (sygn. akt VII SA/Wa 1478/17) zapadł wyrok oddalający skargę, ale do dnia dzisiejszego, skarżąca nie posiada, pomimo złożenia wniosku, uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a więc nie może wnieść skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skarżąca, wskazując na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym powołała się na niezależne od niej trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku, zarówno mające charakter faktyczny (kwestia możliwości technicznych realizacji), jak i przede wszystkim prawny (decyzja jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym). Wskazała, że prowadzenie egzekucji wywołałoby działanie i czyny niezgodne z prawem.
W skardze zwrócono uwagę, że jakkolwiek organ egzekucyjny jest związany, na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. stanowiskiem wierzyciela w zakresie zarzutów, o jakich mowa w art. 33 § 1 pkt 1-7 u.p.e.a., to sąd administracyjny jest zobowiązany w sprawie ze skargi na postanowienie w przedmiocie zarzutów zobowiązanego zbadać legalność stanowiska wierzyciela, jako wydanego w granicach tej samej sprawy. Innymi słowy przy sądowej ocenie postanowienia organu egzekucyjnego i organu odwoławczego nie można oderwać się od oceny zgodności z prawem stanowiska wierzyciela, które wiążąco oddziałuje na postanowienie organu egzekucyjnego.
Podkreślono również, że od [...] stycznia 2016 r. organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną utraciły możliwość tego, aby działając na wniosek wstrzymywać na czas określony czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne, prowadzone przez nadzorowany organ. Poczynając od wspomnianego punktu czasu taka aktywność organu nadzoru jest możliwa wyłącznie z urzędu. Zainteresowana osoba (dłużnik), formułując odpowiednie pismo, jest oczywiście władna sugerować właściwemu organowi dokonanie takiego rozstrzygnięcia. Jeśli strona z takim wnioskiem wystąpi do organu nadzoru, może on stanowić impuls do podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu. Organ w ogóle nie odniósł się do tego wniosku.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Wniesiona w tej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody [...]z dnia [...] czerwca 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...]czerwca 2018 r. o niedopuszczalności zgłoszonych zarzutów. Postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...] czerwca 2018 r. jest postanowieniem wydanym w sprawie zgłoszonych zarzutów. Wprawdzie sama treść rozstrzygnięcia mogłaby sugerować, że jest to postanowienie wydane na podstawie art. 34 § 1a u.p.e.a., lecz z treści postanowienia oraz jego uzasadnienia wynika, że organ egzekucyjny (będący równocześnie wierzycielem) uznał zarzuty za nieuzasadnione i wydał postanowienie na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a., błędnie jedynie formułując samo rozstrzygnięcie.
Obowiązek o charakterze niepieniężnym, którego wykonania dotyczy to postępowanie egzekucyjne wynika z decyzji Prezydenta [...]nr [...]z dnia [...]grudnia 2004 r., wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207 poz. 2016), w której organ uznał za niezbędne wejście inwestora S. J. na teren sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka nr [...]) w W. w celu wykonania izolacji pionowej ściany przyziemia od strony działki [...] oraz wykonania elewacji z cegły klinkierowej budynku. Decyzja ta jest ostateczna, gdyż została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...]nr [...]z dnia [...] sierpnia 2005 r. Decyzja ta jest też prawomocna, gdyż wyrokiem z dnia [...] lutego 2006 r., VII SA/Wa 1301/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S.a na tę decyzję, a wyrokiem z dnia 5 lipca 2007 r., II OSK 585/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił jego skargę kasacyjną. Pierwsze postępowanie egzekucyjne toczące się z udziałem zobowiązanego M. S.a zostało umorzone postanowieniem Prezydenta [...]z dnia [...] sierpnia 2016 r., ponieważ zobowiązany w tej dacie nie był już właścicielem nieruchomości przy ul. [...]w W.
W przedmiotowej sprawie toczyło się również postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...]grudnia 2004 r. Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez Prezydenta [...]decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Wojewoda [...] - decyzją z dnia [...]kwietnia 2017 r. - utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. H. S. i M. S. wnieśli w dniu [...] czerwca 2017 r. skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który - wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 1478/17 - oddalił skargę. Z dołączonych akt sprawy o sygn. VII SA/Wa 1478/17 nie wynika, aby skarżąca złożyła w tej sprawie wniosek o uzasadnienie wyroku. Wprawdzie w sprawie tej skarżąca uiściła opłatę kancelaryjną od wniosku o uzasadnienie w dniu [...] kwietnia 2018 r., lecz z uwagi na brak wniosku opłata ta została jej zwrócona. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 19 maja 2018 r. W postępowaniu tym Sąd nie wstrzymał wykonania decyzji z dnia [...]grudnia 2004 r.
W związku z tym, że pismem z dnia [...]sierpnia 2017 r. S. J. i M. J. wnieśli o wszczęcie egzekucji przeciwko aktualnej właścicielce działki nr [...] – H. S., upomnieniem z dnia [...]grudnia 2017 r. zobowiązana została wezwana do dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Następnie Prezydent [...]wystawił tytuł wykonawczy nr [...]z dnia [...] stycznia 2018 r. i doręczył go zobowiązanej w dniu [...] lutego 2018 r. Zobowiązana w piśmie z dnia [...]lutego 2018 r. zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, wskazując na podstawy wymienione w art. art. 33 § 1 pkt 2, 5 i 6 u.p.e.a., tj. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej (pkt 2); niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5); niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego (pkt 6).
W odniesieniu do tych zarzutów na wstępie wskazać należy, iż postępowanie w sprawie zarzutu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 33-35 u.p.e.a., jest postępowaniem incydentalnym w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Postępowanie dotyczące zgłoszonego zarzutu nie dotyczy zatem sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionującego dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej albo dopuszczalność lub zasadność zastosowania określonego środka egzekucyjnego (zob. art. 33 § 1 u.p.e.a.). Ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszonych zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że w postępowaniu egzekucyjnym zobowiązany nie może kwestionować zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek, którego wykonanie jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Zatem w tym postępowaniu nie mogą być rozpoznawane ani przez organ administracji, ani przez Sąd zarzuty dotyczące niezgodności z prawem decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]grudnia 2004 r. Decyzja ta była kontrolowana przez sądy administracyjne obu instancji i sądy te nie stwierdziły, aby decyzja ta naruszała prawo, a tym bardziej, aby naruszała prawo w sposób rażący. Zatem wszystkie zarzuty skarżącej dotyczące zgodności z prawem tej decyzji, w tym zarzuty naruszenia art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego czy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mogą być przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie dotyczącej postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów wydanego w postępowaniu egzekucyjnym.
Odnosząc się do powołanych przez skarżącą podstaw zarzutów egzekucyjnych, wskazać należy, iż zgodnie z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu może być odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. W tej sprawie organy obu instancji słusznie uznały, że nie nastąpiło ani odroczenie terminu wykonania obowiązku, ani nie można mówić o braku wymagalności obowiązku z innego powodu. Decyzja z dnia [...]grudnia 2004 r. jest ostateczna i nie została wykonana od 16 lat. Z treści tej decyzji wynika, że termin jej wykonania został powiązany z zakończeniem postępowania karnego toczącego się "w sprawie zniszczenia ściany" w celu ewentualnego zabezpieczenia dowodów do oględzin. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Burmistrza Dzielnicy [...]z dnia [...] września 2009 r. skierowanego do Zastępcy Prezydenta [...]postępowanie karne w tej sprawie zostało zakończone postanowieniem Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...]z dnia [...]czerwca 2005 r. o umorzeniu śledztwa. Oznacza to, że decyzja z dnia [...]grudnia 2004 r. z całą pewnością podlegała wykonaniu w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Odroczenia terminu wykonania nałożonego tą decyzją obowiązku nie można też wiązać z postępowaniem sądowoadministracyjnym toczącym się w sprawie o stwierdzenie jej wygaśnięcia. Postępowanie to zakończyło się wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 1478/17 oddalającym skargę na decyzję o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...]grudnia 2004 r., który jest prawomocny od dnia 19 maja 2018 r. Wprawdzie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte [...] lutego 2018 r., tj. przed zakończeniem się tego postępowania sądowoadministracyjnego, lecz w tym postępowaniu sąd nie wstrzymał wykonania decyzji z [...]grudnia 2004 r., a zatem decyzja ta podlegała wykonaniu.
Kolejnym zarzutem podniesionym przez skarżącą jest zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5 ustawy). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego, przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające w sposób nieusuwalny jego wykonanie, a niewykonalność tego obowiązku ma charakter obiektywny (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., II OSK 714/18, z 22 marca 2017 r., II OSK 1829/15). Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Obowiązek jaki podlega przymusowemu wykonaniu w tej sprawie to obowiązek skarżącej udostępnienia nieruchomości w celu wejścia i wykonania przez inwestora robót budowalnych izolacji pionowej ściany przyziemia oraz wykonania elewacji z cegły klinkierowej budynku na granicy posesji ul. [...]i ul. [...]. Skarżąca, podtrzymując wyłącznie twierdzenia o niezgodności z prawem decyzji z [...]grudnia 2004 r., nie wskazała na żadne okoliczności, które mogłyby świadczyć o obiektywnej niewykonalności tego obowiązku.
Skarżąca podniosła ponadto, iż w tej sprawie egzekucja jest niedopuszczalna. Wskazać należy, iż niedopuszczalność egzekucji, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. musi wynikać z przepisów prawa, wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej bądź prowadzenia egzekucji w stosunku do osoby posiadającej konkretne przymioty. Egzekucja administracyjna może być niedopuszczalna ze względów przedmiotowych, w szczególności gdy obowiązek podlega egzekucji sądowej i ze względów podmiotowych, co do zasady wobec osób, które korzystają z przywilejów i immunitetów dyplomatycznych i w zakresie przewidzianym przez ustawy, umowy lub powszechnie ustalone zwyczaje międzynarodowe nie podlegają orzecznictwu organów polskich. Obowiązek, którego dotyczy to postępowanie to obowiązek o charakterze niepieniężnym, który podlega egzekucji administracyjnej. Brak jest również w tej sprawie przesłanki podmiotowej wyłączającej dopuszczalność egzekucji administracyjnej wobec skarżącej.
W związku z powyższym uznać należy, iż organy administracji prawidłowo oceniły, iż w tej sprawie nie zachodzą podstawy uniemożliwiające prowadzenie postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 2, 5, 6 u.p.e.a.
Nieuzasadnione są zarzuty skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 1a pkt 15 i art. 23 § 6 u.p.e.a. Przepis art. 1a pkt 15 ustawy zawiera definicję "wstrzymania czynności egzekucyjnych" przez co rozumie się wstrzymanie wykonania wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych. W myśl art. 23 § 6 ustawy organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Zgodnie z art. 23 § 1 u.p.e.a. nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Organy sprawujące nadzór są jednocześnie organami odwoławczymi dla postanowień wydanych przez nadzorowane organy egzekucyjne (art. 23 § 4 pkt 1). W tej sprawie organem sprawującym nadzór był Wojewoda [...], który wydając zaskarżone postanowienie, nie znalazł podstaw do wstrzymania z urzędu czynności egzekucyjnych z przyczyn wskazywanych przez skarżącą.
W skardze zwrócono uwagę, że jakkolwiek organ egzekucyjny jest związany, na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. stanowiskiem wierzyciela w zakresie zarzutów, o jakich mowa w art. 33 § 1 pkt 1-7 u.p.e.a., to sąd administracyjny jest zobowiązany w sprawie ze skargi na postanowienie w przedmiocie zarzutów zobowiązanego zbadać legalność stanowiska wierzyciela, jako wydanego w granicach tej samej sprawy. W tej sprawie wierzycielem jest Prezydent [...], który jest równocześnie organem egzekucyjnym, zatem nie było wymagane zajmowanie stanowiska przez wierzyciela na podstawie art. 34 u.p.e.a.
Nietrafne są zarzuty skargi naruszenia przez organy art. 2, art. 21 ust. 1, art. 22 oraz art. 64 Konstytucji RP, gdyż dotyczą one legalności decyzji z dnia [...]grudnia 2004 r., a tego typu zarzuty nie mogą być już podnoszone w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia w tej sprawie przez organy przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 10, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 w zw. z art. 18 u.p.e.a., zwłaszcza, że skarżąca, wymieniając szereg tych przepisów, nie uzasadniła ich naruszenia.
Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.