VII SA/Wa 1458/25

VII SA/Wa 1458/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2026-01-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grzegorz Rudnicki /przewodniczący/
Leszek Kobylski
Wojciech Białogłowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kobylski asesor WSA Wojciech Białogłowski (sprawozdawca) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. M. oraz W M. na uchwałę Nr 462/XIX/2012 Rady Miejskiej w P. z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi G. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego poz. 3752) oddala skargę.
Uzasadnienie
I
1. W dniu 15 maja 2025 r. (data stempla pocztowego) A. M. oraz W. M. (dalej: skarżący) – zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego w osobie adwokata – wnieśli skargę na uchwałę Nr 462/XIX/2012 Rady Miejskiej w P. z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi G. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego poz. 3752; dalej: uchwała z 2012 r.).
Skarga ta wraz z odpowiedzią na nią została przekazana przez Radę Miejską w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 20 czerwca 2025 r. (data prezentaty Sądu).
2. Skarżący w petitum swojej skargi zakwestionowali uchwałę z 2012 r. w części dotyczącej działki ewidencyjnej o numerze [...] z obrębu [...], położonej w miejscowości G. w gminie P., zarzucając jej naruszenie:
1) art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.; dalej u.p.z.p.) w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.) w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego przez Organ oraz nieuzasadnione naruszenie istoty prawa własności Skarżącej, a to ze względu na przyjęcie dla istniejącej drogi publicznej szerokości wykraczającej poza obszar koniecznego usytuowania, a w konsekwencji wyznaczenie terenu drogi publicznej w sposób polegający na ustaleniu przebiegu linii rozgraniczających ulicy [...] na terenie Nieruchomości Skarżącej, bez właściwego uzasadnienia dla wprowadzanych w tym zakresie postanowień, co doprowadziło do istotnego naruszenia zasad sporządzania MPZP";
2) art. 28 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. "poprzez brak przeprowadzenia przez Organ analizy zgodności przewidywanych w MPZP rozwiązań z ustaleniami Studium przed podjęciem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia MPZP, co doprowadziło do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.";
3) art. 51 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa) "poprzez całkowite pominięcie i niezastosowanie przez Organ przepisów regulujących tryb sporządzania prognozy oddziaływania na środowisko, polegające w szczególności na niespełnieniu obowiązku dokonania uzgodnień co do zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w dokumencie, o którym mowa w art. 51 ust. 1 u.o.o.ś. [ustawy środowiskowej], co doprowadziło do naruszenia zasad procedury przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, właściwej przy opracowywaniu projektu planu miejscowego";
4) art. 17 pkt 6 lit. a i b w związku z art. 25 ust. 1 i 2 w związku z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. "poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na odstąpieniu od sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko przed wystąpieniem o niezbędne opinie i uzgodnienia projektu planu miejscowego, a w konsekwencji niespełnieniu obowiązku udostępnienia dokumentów wymaganych dla dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 17 pkt 6 lit. a) i b), skutkującym nierozpoczęciem biegu terminu wyznaczonego na podstawie art. 25 ust. 1 u.p.z.p., co doprowadziło do faktycznego nieuzyskania opinii i uzgodnień projektu planu miejscowego, stanowiąc rażące naruszenie procedury planistycznej";
5) art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908, ze zm.) w związku z § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404) "poprzez sporządzenie Zaskarżonej Uchwały w sposób sprzeczny z zasadami prawidłowej techniki prawodawczej, w tym sporządzenie części graficznej w sposób niezapewniający należytej czytelności ustaleń mapy i uniemożliwiający jej powiązanie z częścią tekstową, co skutkuje niejednoznacznością zapisów Uchwały, mającej bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki Skarżących, a w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.";
6) art. 28 ust. 1 w związku z art. 27 w związku z art. 20 ust. 1 i 2 w związku z art. 14 w związku z art. 17 u.p.z.p. "poprzez ich całkowite pominięcie, polegające na podjęciu przez Organ uchwały Nr 461/XIX/20212 z dnia 14 marca 2012 r. uchylającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi G., który został przyjęty uchwałą Organu Nr 402/XVII/2012 z dnia 18 stycznia 2012 r., co zmierzało do wyeliminowania z obrotu prawnego pierwotnego planu miejscowego obejmującego część wsi G. i doprowadziło do przyjęcia Zaskarżonej Uchwały bez zachowania wymaganej procedury planistycznej, stanowiąc istotne naruszenie trybu uchwalania zmian planu miejscowego".
W konkluzji skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały z 2012 r. "w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] [identyfikator: [...]], obręb ewid. Nr [...], położoną w miejscowości G., gmina P. (dalej jako: »Nieruchomość«), w zakresie, w jakim na Nieruchomości, ustalono podstawowe przeznaczenie pod teren komunikacji wskutek wyznaczenia linii rozgraniczających teren drogi publicznej klasy drogi lokalnej, oznaczony symbolem przeznaczenia KDL".
3. W odpowiedzi na powyższą skargę, zawartej w piśmie procesowym z 13 maja 2025 r., Rada Miejska w P. – zastępowania przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego w osobie radcy prawnego – wniosła o jej oddalenie.
II
Na rozprawę w dniu 8 stycznia 2026 r. stawili się skarżąca osobiście wraz z pełnomocnikiem substytucyjnym skarżących oraz pełnomocnik Rady Miejskiej w P., którzy podtrzymali stanowiska zajęte na piśmie.
III
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Uwaga ogólna.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.
W literaturze oraz orzecznictwie wskazano, że zdanie drugie art. 184 Konstytucji powinno być traktowane jako przyznające sądom administracyjnym kompetencję do abstrakcyjnej kontroli aktów prawa miejscowego (por.: L. Garlicki, komentarz do art. 184 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 4, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 9; prawomocne wyroki WSA w Warszawie z: 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 316/24, jeszcze niepubl. oraz 22 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 571/24, jeszcze niepubl.). Sąd administracyjny jest więc upoważniony do kontroli legalności tych aktów – tak pod względem formalnym, jak i materialnym – ze skutkiem w postaci utraty mocy obowiązującej aktu uznanego za niezgodny z prawem. Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zwrócić należy także uwagę, że przepis art. 184 zdanie drugie Konstytucji mówi o kontroli wskazanych tam aktów pod kątem ich zgodności z ustawami. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że sądy są upoważnione do oceny zgodności tych aktów z wszelkimi aktami prawnymi hierarchicznie nadrzędnymi, tj. z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i aktami stanowionymi przez organizację międzynarodową, o których mowa w art. 91 ust. 3 Konstytucji (por. L. Garlicki, op.cit., s. 9; prawomocne wyroki WSA w Warszawie z: 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 316/24 oraz 22 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 571/24).
2. Przedmiot i zakres zaskarżenia.
2.1. W niniejszej sprawie zaskarżono uchwałę Nr 462/XIX/2012 Rady Miejskiej w P. z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi G. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego poz. 3752; dalej: uchwała z 2012 r.) – jak wynika z petitum i uzasadnienia rozpatrywanej skargi – odnośnie do działki ewidencyjnej o numerze [...] z obrębu [...], położonej w miejscowości G. w gminie P., w zakresie, w jakim szerokość drogi lokalnej 9.KDL (tj. ul. [...]) przekładałaby się na zajęcie części nieruchomości należącej do skarżących.
2.2. Stosownie do § 31 ust. 4 uchwały z 2012 r. minimalna szerokość w liniach rozgraniczających planu drogi lokalnej 9.KDL wynosi 12 m, przy czym w granicach planu jest to 8 m. Zgodnie zaś z załącznikiem nr 1 do uchwały z 2012 r. fragment nieruchomości skarżących o szerokości 2 m przeznaczony został pod poszerzenie rzeczonej drogi.
3. Uwaga historyczna – poprzednie regulacje w przedmiocie szerokości ul. [...].
W dotychczasowych regulacjach planistycznych minimalna szerokość ul. [...] j była ustalana następująco:
– w § 10 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały Nr 52/VI/99 Rady Miejskiej w P. z dnia 20 stycznia 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu wsi G. (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego Nr 29, poz. 887, ze zm.; dalej: uchwała z 1999 r.) – oznaczonej na rysunku planu jako ulica lokalna 7KUL – na 15 m w liniach rozgraniczających wraz z postulowaną szerokością jezdni 6 m;
– w § 38 ust. 4 pkt 7 uchwały Nr 765/XXVII/2008 Rady Miejskiej w P. z dnia 15 października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 214, poz. 8949, ze zm.; dalej: uchwała z 2008 r.) – oznaczonej jako droga lokalna 4.KDL – na 12 m w liniach rozgraniczających;
– w § 22 ust. 2 pkt 3 uchwały Nr 153/IX/2011 z dnia 15 czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi G. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 131, poz. 4191; dalej: uchwała z 2011 r.) – oznaczonej jako droga lokalna 1 KDL – na 12 m w liniach rozgraniczających.
4. Odniesienie się do zarzutów formalnych (proceduralnych) względem uchwały z 2012 r.
W pierwszej kolejności odniesienia się przez Sąd wymagają zarzuty o charakterze stricte formalnym, które zostały podniesione względem procedury planistycznej, a w których zarzucono naruszenie:
a) art. 28 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.; dalej u.p.z.p.),
b) art. 51 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.),
c) art. 17 pkt 6 lit. a i b w związku z art. 25 ust. 1 i 2 w związku z art. 24 ust. 1 u.p.z.p.,
d) art. 28 ust. 1 w związku z art. 27 w związku z art. 20 ust. 1 i 2 w związku z art. 14 w związku z art. 17 u.p.z.p.
Sąd przypomina w tym miejscu, że uchwała z 2012 r. była już przedmiotem kontroli w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 sierpnia 2022 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2711/21), w którym w całości oddalono skargę. Ma to zaś istotny wpływ na dopuszczalność oceny sformułowanych zarzutów. Zauważyć bowiem należy, że w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: u.s.g.), w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały z 2012 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 101 ust. 2 u.s.g. przepis ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego, wyrażonym w postanowieniu z 26 czerwca 1992 r., sygn. akt II ARN 30/92 (niepubl.), przepis art. 101 ust. 2 u.s.g. rozumieć należy w ten sposób, że nie jest możliwym rozpoznanie skargi w sprawie, w której orzekał już uprzednio sąd administracyjny i skargę oddalił, z tym zastrzeżeniem, iż nie dotyczy to tylko sytuacji, w której sąd orzekł merytorycznie w sprawie konkretnych interesów lub uprawnień naruszonych przez uchwałę. Nie można więc absolutnie wykluczyć skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. na akt prawa miejscowego w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu, jednakże zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 u.s.g., dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać tylko w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu strony skarżącej. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych konkretnego skarżącego (por.: postanowienia NSA z 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 181/09, LEX nr 557032 oraz 27 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 129/20, LEX nr 2791321, a także wyrok NSA z 25 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3040/20, CBOSA).
Uwzględniając powyższe, należy mieć także na uwadze, że po raz pierwszy oceniając uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd administracyjny z urzędu bada dochowanie przez organ planistyczny wszystkich elementów procedury planistycznej. Jego ocena w tym zakresie jest zaś wiążąca pro futuro na zasadzie art. 153 p.p.s.a. (por. T. Woś, [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2008, s. 547).
Skoro w sprawie VII SA/Wa 2711/21 uchwała z 2012 r. została oceniona po raz pierwszy i wówczas skarga została oddalona, zaś w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie doszło do naruszenia procedury planistycznej, to oznacza związanie w niniejszej sprawie Sądu tą oceną i kwalifikację podniesionych przez skarżących zarzutów proceduralnych jako niedopuszczalnych z uwagi na naruszenie zasady ne bis in idem. Innymi słowy, z proceduralnego punktu widzenia Sąd nie ma podstawy do ponownej kontroli procedury planistycznej odnośnie do zaskarżonej uchwały (por. prawomocne postanowienie WSA w Białymstoku z 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 462/19, CBOSA).
Kontrola legalności zaskarżonej uchwały w aktualnie rozpoznawanej sprawie może być zatem dokonana wyłącznie w granicach określonych indywidualnym interesem skarżących i tylko w odniesieniu do naruszenia prawa materialnego odnośnie do należącej do nich nieruchomości.
5. Ocena zarzutu w przedmiocie rysunku planu.
Zarzut naruszenia przez załącznik nr 1 do uchwały z 2012 r. art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908, ze zm.; dalej: Z.T.P.) w związku z § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404; dalej: rozporządzenie z 2021 r.) Sąd uznaje za niezasługujący na uwzględnienie.
Po pierwsze bowiem – oczywiście bezzasadne jest odnoszenie regulacji rozporządzenia z 2021 r. do uchwały z 2012 r., gdyż – co logiczne – prawodawca lokalny nie mógł był podejmować w 2012 r. uchwały w reżimie rozporządzenia, które zostało wydane dziewięć lat później, a ponadto dochowanie warunków formalnych przez akt planistyczny oceniane jest względem przepisów prawa obowiązujących w dacie jego wydania;
Po drugie – za sposób publikacji uchwały z 2012 r. wraz rysunkiem nie odpowiada Rada Miejska w P., tylko podmiot wydający organ promulgacyjny w osobie Wojewody Mazowieckiego. Owszem, pod pozycją 3752 Dziennika Urzędowego Województwa Mazowieckiego z 2012 r. w sposób – ujmując to opisowo – mało czytelny umieszczono na jednej karcie formatu A-4 rysunek planu, zamiast np. podzielić go na czytelne arkusze. Niemniej jednak nie jest to podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały w oparciu o art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 6 Z.T.P.
Po trzecie – kontrola rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odbywa się nie tylko w oparciu o wersję opublikowaną w organie promulgacyjnym, ale również w oparciu o mapę sporządzoną w skali 1:1000, przedkładaną w aktach planistycznych.
Po czwarte – analiza rysunku planu w aktach planistycznych uchwały z 2012 r. nie wykazała jego nieczytelności, a wręcz przeciwnie – w odniesieniu do całego obszaru objętego planem, jak też fragmentu dotyczącego nieruchomości skarżących, oznaczenia dotyczące drogi lokalnej 9.KDL i drogi lokalnej 10.KDL (jak też granicy pomiędzy nimi) nie budzą żadnych wątpliwości.
Po piąte – stosownie do art. 30 ust. 1 u.p.z.p. każdy ma prawo do wglądu do planu miejscowego, jak też otrzymywania z niego wypisów i wyrysów. Oznacza to zatem, że w razie wątpliwości co do rysunku planu – tak w całości, jak i w odnośnej części – możliwe jest jego sprawdzenie przez zainteresowanych.
6. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Sąd uznaje za niezasadny zarzut naruszenia przez uchwałę z 2012 r. art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.) w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji.
Po pierwsze bowiem – nie każda regulacja prawna stosunków majątkowych (niezależnie, czy mówimy o akcie generalnym rangi ustawowej, czy też uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego) może być postrzegana jako ingerencja ograniczająca korzystanie z prawa podstawowego do własności lub innego prawa majątkowego w rozumieniu konstytucyjnym (czyli też użytkowania wieczystego). Każdy prawodawca, regulując in abstracto stosunki majątkowe, kieruje się jakąś koncepcją sprawiedliwości i sprawności funkcjonowania tych stosunków, a niekoniecznie dążeniem do ograniczenia wolności majątkowej jednostki w imię innych racji. Jeżeli np. treść pewnego prawa majątkowego nie jest ius infinitum, lecz zawiera w sobie tzw. immanentne ograniczenia, to nie musi to wynikać z przeciwieństwa prawu do wolności majątkowej innych wartości, lecz może być po prostu sposobem rozwiązania "konkurencji" praw przysługujących różnym podmiotom do tego samego dobra lub do dóbr pozostających we wzajemnym związku (por. wyrok TK z 21 czerwca 2005 r., sygn. akt P 25/02, OTK ZU 2005, seria A, nr 6, poz. 65). Interpretacja zakazu naruszania istoty ograniczanego prawa lub wolności nie powinna sprowadzać się jedynie do płaszczyzny negatywnej, akcentującej odpowiednie miarkowanie dokonywanych ograniczeń. Należy w nim widzieć również stronę pozytywną, związaną z dążeniem do wskazania, choćby przykładowo, pewnego nienaruszalnego rdzenia danego prawa lub wolności, który pozostawać winien wolny od ingerencji prawodawcy nawet w sytuacji, gdy działa on w celu ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji. Ocena każdego konkretnego unormowania ingerującego w prawo własności musi być przy tym dokonywana na tle wszystkich ograniczeń już istniejących. Dla ustalenia, czy zachowana została "istota" prawa własności lub innego prawa majątkowego w rozumieniu konstytucyjnym konieczna jest bowiem analiza sumy ustanowionych prawem ograniczeń (por. wyrok pełnego składu TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, OTK ZU 2000, nr 1, poz. 3).
Po drugie – w sytuacji tzw. kolizji wartości, choć Konstytucja wprowadza nakaz ochrony własności indywidualnej i innych praw majątkowych, nie jest uzasadnione przyjęcie stanowiska, że wszelkie ograniczenia ochrony interesów jednostki są niedopuszczalne. W szczególnych, wyjątkowych okolicznościach może dojść do kolizji prawa ochrony własności i innych praw majątkowych z inną normą konstytucyjną, poddającą pod ochronę wartości o równym lub nawet większym znaczeniu dla funkcjonowania państwa lub rozwoju jednostki czy też zaspokojenia potrzeb wspólnoty lokalnej. Może to przemawiać za wprowadzeniem pewnych ograniczeń zakresu przedmiotowego prawa chronionego przez art. 64 w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok TK z 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt SK 123/20, OTK ZU 2024, seria A, poz. 44).
Po trzecie – gdyby nawet przyjąć, że z ogólnych zasad proporcjonalności i zakazu dyskryminacji wynika konstytucyjne prawo podmiotowe, które określić by można jako prawo do "nieograniczania" innych praw i wolności jednostki w sposób z nim niezgodny (jako "prawo podmiotowe drugiego stopnia" czyli prawo dotyczące innych wolności i praw), to uzyskuje ono swój wymiar dopiero po określeniu, które z innych konstytucyjnych wolności lub praw ("pierwszego stopnia") zostało naruszone. W niniejszej sprawie skarżący takich wolności lub praw nie wskazali, ograniczając się do bardzo ogólnych twierdzeń względem ograniczenia prawa własności.
Po czwarte – z kolejnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika, że ul. [...] na odcinku przylegającym do nieruchomości skarżących miała w liniach rozgraniczających szerokość najpierw 15 m (uchwała z 1999 r.), a następnie 12 m (uchwały z 2008 r., 2011 r. i 2012 r.). Nie można zatem mówić o swoistym zaskoczeniu właścicieli nieruchomości położonych przy rzeczonej ulicy postanowieniami dotyczącymi szerokości drogi.
Po piąte – z rysunków planu załączonych do uchwał z 2008 r., 2011 r. i 2012 r. wynika, że poszerzenie istniejącej ul. [...] do planowanych 12 m miałoby mieć miejsce w równych częściach po obu stronach istniejącej ulicy. Gdyby owo poszerzenie odbywać się miało tylko kosztem jednej strony ulicy (przy której położona jest nieruchomość skarżących), to dopiero wówczas można byłoby mówić o nieproporcjonalnej ingerencji przez organ planistyczny w prawo własności.
Po szóste – stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 1999 r.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały z 2012 r. – minimalna szerokość drogi lokalnej została określona na 12 m. Wprawdzie normodawca w § 7 ust. 2 rozporządzenia z 1999 r. dopuścił, aby w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w § 7 ust. 1, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6 tego aktu normatywnego (który określał, że szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych), to w rozpatrywanej sprawie nie przedstawiono żadnych dowodów ani argumentów, które przemawiałyby za zastosowaniem odstępstwa od reguły ogólnej względem szerokości drogi. Sama okoliczność ograniczenia w prawie własności na fragmencie nieruchomości i w związku z tym ingerencja w sposób wykonywania na tym fragmencie prawa własności takiego argumentu – w ocenie Sądu – nie stanowią.
Po siódme – według art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. za podstawę postępowania w sprawach przeznaczania terenów przyjmuje się ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Ład przestrzenny – stosownie do art. 2 pkt 1 u.p.z.p. – to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Z kolei przez zrównoważony rozwój według art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.) w związku z art. 2 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Nadto w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się – mając na uwadze art. 1 ust. 2 pkt 1, 5 i 9 u.p.z.p. – m.in. wymagania ładu przestrzennego, wymagania bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych oraz potrzeby interesu publicznego. I jakkolwiek w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazano na konieczność uwzględniania w planowaniu przestrzennych również prawa własności, to jednak równoważnym elementem koniecznym do uwzględnienia w planowaniu przestrzennym jest także ład przestrzenny, bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz interes publiczny w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb także poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości. Założenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozbudowy drogi lokalnej będzie stanowiło nie tylko zapewnienie ładu przestrzennego, ale i bezpieczeństwa mieszkańców i ich mienia, z jednej strony przez poprawienie warunków ruchu mieszkańców tej ulicy, jak i innych osób poruszających się tym ciągiem komunikacyjnym, a z drugiej strony zagwarantuje swobodny i bezpieczny dojazd pojazdom pogotowia, Straży Pożarnej, Policji czy służb komunalnych. Działania te zatem należy utożsamiać z dążeniem organu planistycznego do zapewnienia porządku publicznego, tym samym nienaruszenia określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji przesłanki dopuszczalnego ograniczenia korzystania z prawa własności. Z tego względu, wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem 9.KDL, jako obejmującego realizację (poszerzenie) drogi lokalnej kosztem nieruchomości położonych po obu stronach ul. [...], nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 5 oraz 9 u.p.z.p., skoro służy to zapewnieniu ładu przestrzennego oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia na tym terenie, uwzględniając potrzeby społeczności lokalnej (gminnej). Brak wskazania rezerw terenowych na potrzeby sieci komunikacyjnej doprowadziłoby do nieodwracalnych skutków dla przyszłej zabudowy i braku możliwość zapewnienia do niej dojazdu. Racjonalnym jest także – w ocenie Sądu – przyjęte rozwiązanie poszerzenia ul. [...] j z obu stron, albowiem nie istniało żadne inne alternatywne rozwiązanie dostosowania szerokości tej drogi do § 7 ust. 1 rozporządzenia z 1999 r., zaś w rozpatrywanej skardze – o czym już była mowa – nie wskazano podstawy do zastosowania wyjątku, o którym mowa w § 7 ust. 2 rozporządzenia z 1999 r.
Po ósme – przyjęte w uchwale z 2012 r. poszerzenie ul. [...] j do 12 m (które – nota bene – powiela regulację uchwały z 2011 r., która z kolei powtórzyła w tym względzie uchwałę z 2008 r.) nie powoduje z nagła wyzucia z prawa własności właścicieli nieruchomości, których części zostały przeznaczone pod poszerzenie drogi. Jeżeli bowiem gmina przystępowałaby do realizacji poszerzenia drogi, to uprzednio będzie musiała w przepisanym trybie wywłaszczyć za odszkodowaniem te fragmenty działek ewidencyjnych, które zostały przeznaczone pod drogę publiczną.
Reasumując – w ocenie Sądu – podejmując w 2012 r. badaną uchwałę organ planistyczny działał w granicach prawa i w sposób niezgodny z konstytucyjną zasadą proporcjonalności nie naruszył prawa własności skarżących.
* * *
W tym stanie rzeczy – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – należało orzec, jak w sentencji.