VII SA/WA 145/24

VII SA/Wa 145/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Mirosław Montowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 64 e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze sprzeciwu M.O. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 grudnia 2023 r. nr 1552/23 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala sprzeciw
Uzasadnienie
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "Mazowiecki WINB", "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 14 grudnia 2023 r., nr 1552/23, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm., dalej: "Pr.bud."), po rozpatrzeniu odwołania M.O. – orzekł o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]", "organ I instancji") z [...]października 2023 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi
I instancji.
Do wydania decyzji Mazowieckiego WINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.
W dniu 20 kwietnia 2023 r. do PINB w [...]wpłynął wniosek M.O. o wszczęcie postępowania w sprawie wykonanych przez P.O. robót budowalnych przy budynku mieszkalnym znajdującym się na działce o nr ew. [...]w miejscowości [...], gm. [...].
Wobec powyższego przedstawiciele organu I instancji przeprowadzili w dniu 5 czerwca 2023 r. oględziny na ww. nieruchomości, w trakcie których stwierdzono, że na działce nr ew. [...] zlokalizowany jest parterowy budynek mieszkalny
o wymiarach 5,15 x 11,70 m, z dachem dwuspadowym, krytym blachodachówką. Do budynku dobudowany jest ganek o wymiarach 2,55 x 3,80 m. Komin na budynku mieszkalnym wyprowadzony jest do wysokości kalenicy budynku. Ponadto stwierdzono, że na elewacji południowej znajduje się okno o wymiarach 143 x 143 cm. Budynek docieplony jest styropianem o grubości 15 cm. W narożniku działki zlokalizowane jest szambo - otwór szamba zlokalizowany jest w odległości 40 cm od ogrodzenia z działką nr ew. [...]. Obecny podczas kontroli P.O. oświadczył, że budynek zlokalizowany na działce nr ew. [...] jest jego własnością
w wyniku podziału majątku przeprowadzonego w 2013 r. Poinformował, że w 2022 r. dokonał wymiany pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym, bez naruszenia konstrukcji nośnej, wymienił okno w ścianie szczytowej budynku (od strony wschodniej) oraz dokonał rozbiórki komina i pobudował nowy komin. Jednocześnie oświadczył, że rynna od strony południowej wystaje poza lico ściany i zlokalizowana jest poza granicą działki, woda z rynny odprowadzana jest za pomocą rury na teren własnej posesji. M.O. - właściciel sąsiedniej działki o nr. ew. [...] oświadczył, że granica pomiędzy posesjami, tj. działkami nr ew. [...] i [...] przebiega po licu ściany nieocieplonej, natomiast ocieplenie budynku zostało wykonane około 5 lat temu i jest zlokalizowane na jego działce.
Powyższe ustalenia stały się podstawą do zawiadomienia stron o wszczęciu
z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z prawem budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...]w m. [...], gm. [...], tj. docieplenia styropianem grubości 15 cm ściany budynku mieszkalnego, zlokalizowanej w granicy z sąsiednią nieruchomością; lokalizacji okna w elewacji południowej budynku mieszkalnego (w ścianie zlokalizowanej w granicy z sąsiednią nieruchomością); wysokości komina w budynku mieszkalnym; lokalizacji zbiornika na nieczystości ciekłe.
Pismem z dnia 6 lipca 2023 r. organ I instancji zwrócił się do P.O o przedłożenie posiadanych dokumentów dotyczących budowy ww. budynku. Odpowiedzi na ww. wystąpienie wpłynęły do PINB w [...] w dniach 11
i 17 lipca 2023 r.
W dniu 9 października 2023 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili ponowne oględziny ww. nieruchomości, w trakcie których stwierdzono, że wykonano zbiornik na nieczystości ciekłe w narożniku działki od strony południowo-wschodniej, jest to zbiornik dwukomorowy, odległość włazu od granicy działki - 2,70 m od strony południowej i wschodniej. Ponadto wykonano główkę komina na istniejącym budynku mieszkalnym w wysokości 6 szycht cegieł pełnych tj. ok. 42 cm. W czasie oględzin E.O zamieszkująca w przedmiotowym budynku przedłożyła protokół szczelności zbiornika z dnia 26 sierpnia 2023 r. oraz protokół przeglądu kominiarskiego w zakresie prawidłowego ciągu kominowego z 27 czerwca 2023 r.
PINB w [...]decyzją z [...]października 2023 r. nr [...]nałożył na P.O - właściciela działki nr ew. [...] w m. [...], gmina [...]obowiązek wykonania w terminie do 31 stycznia 2024 r. robót budowlanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na ww. działce, w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, polegających na:
1. wykonaniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego (zlokalizowanej w granicy
z działką nr ew. [...]) z materiału niepalnego,
2. likwidacji otworu okiennego o wymiarach 143x143 cm zlokalizowanego
w elewacji południowej budynku mieszkalnego (tj. w ścianie zlokalizowanej w granicy sąsiednią nieruchomością nr ew. [...]);
oraz orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie wysokości komina w budynku mieszkalnym oraz lokalizacji zbiornika na nieczystości ciekłe na terenie działki nr ew. [...]w m. [...]gmina [...].
Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie wniósł M.O.
Wspomnianą na wstępie decyzją z 14 grudnia 2023 r., nr 1552/23, Mazowiecki WINB uchylił rozstrzygnięcie PINB w [...]z [...] października 2023 r. nr [...]
i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności przywołał treść art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Pr.bud. Zaznaczył zarazem, że art. 50 Pr.bud. znajduje zastosowanie do samowolnie zrealizowanych robót budowalnych
w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 1 ww. ustawy oraz robót, które wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska, albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu lub przepisach prawa, bądź wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia. Zastosowanie trybu art. 51 Pr.bud. jest możliwe także, gdy roboty budowalne nie wymagają zgody organu, ale naruszają przepisy techniczno-budowlane.
Mazowiecki WINB nadmienił następnie, że działka, na której znajduje się sporny budynek była przedmiotem podziału, w efekcie którego jedna z jego ścian stała się ścianą graniczną. Zdaniem organu odwoławczego, do dokonania właściwej oceny legalności i prawidłowości poszczególnych robót wykonanych przez właściciela budynku niezbędne jest wiec ustalenie, czy miały one miejsce przed czy po dokonanym w sprawie podziałem nieruchomości.
Mazowiecki WINB wskazał na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie przyjęto, że w sytuacji, gdy obiekt budowlany został zrealizowany zgodnie z rozwiązaniami zaakceptowanymi w projekcie budowlanym zatwierdzonym ostateczną i prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę, to pomimo późniejszej zmiany przebiegu granicy, skutkującej "zbliżeniem się" (w sensie prawnym) tego obiektu do granicy nieruchomości, organy nadzoru budowlanego nie mogą następczo nałożyć na inwestora bądź właściciela obiektu określonych obowiązków, w celu doprowadzenia budowy tego obiektu do stanu zgodnego
z prawem. W takiej sytuacji późniejsze "przesunięcie" granicy nie może skutkować koniecznością nakazania inwestorowi zachowania odległości określonych
w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225, dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków"), od wybudowanego budynku do nowo ustalonej granicy działki.
Mając to na uwadze, Mazowiecki WINB stwierdził, ze nakaz zamurowania otworu okiennego jest co najmniej przedwczesny albowiem organ I instancji nie ustalił w sposób bezsporny, czy otwór ten istniał nieprzerwanie od chwili powstania budynku, czy też został na nowo wykonany już po podziale nieruchomości. Ustalenie ww. okoliczności ma zdaniem organu odwoławczego kluczowe znaczenie w sprawie, bowiem jeśli okazałoby się, że otwór ten nie został na nowo wykonany po podziale nieruchomości to brak byłoby podstaw do wydania nakazu jego zamurowania. Mazowiecki WINB zauważył przy tym, że M.O we wniosku
z 20 kwietnia 2023 r. poinformował, że "Geodeta przed dokonaniem podziału nakazał abyśmy zamurowali okna, mnie nakazał zamurowanie okna wychodzącego na działkę nr wydzieloną dla mojego Sąsiada o numerze obecnie [...]- okno
w ścianie północno - zachodniej, a mojemu Sąsiadowi okno wychodzące na moją działkę o numerze ewidencyjnym [...] (ściana w granicy północno - zachodniej); Zamurowanie okien było warunkiem podziału działek, o czym poinformował nas Geodeta dokonujący podział na co mam stosownych Świadków, których mogę oświadczenia Państwu dostarczyć. Brat na czas podziału zakrył okno płytą gipsową, po czym po podziale ją zdemontował". Zdaniem Mazowieckiego WINB, organ
I instancji powinien więc w toku ponownego rozpatrywania sprawy zweryfikować powyższe twierdzenia.
Odnosząc się natomiast do nałożonego decyzją PINB w [...]obowiązku wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego (zlokalizowanej w granicy
z działką nr ew. [...]) z materiału niepalnego, organ odwoławczy uznał, iż jest to
w okolicznościach niniejszej sprawy obowiązek zbyt daleko idący. M.O. pismem z dnia 20 kwietnia 2023 r. poinformował PINB w [...], że "Sąsiad w roku 2020, bez mojej zgody i wiedzy ocieplił swoją ścianę będącą ścianą zlokalizowaną
w granicy naszych działek styropianem grubości 15 cm, przez co zajął część mojej działki i wnoszę o wydanie nakazu zdemontowania tego ocieplenia ponieważ wykonane jest na moim gruncie bez mojej wiedzy i zgody a ponadto ściana tak wykonana nie spełnia warunków pożarowych jako ściana dzieląca dwie nieruchomości i stwarza zagrożenie pożarowe dla mojej części budynku." Następnie w dniu 5 czerwca 2023 r. podczas oględzin przedmiotowego budynku złożył wyjaśnienie "(...) ocieplenie budynku od strony działki [...]zostało wykonane około 5 lat temu i jest zlokalizowane w mojej działce."
Jakkolwiek nie jest kwestią sporną fakt wykonania ww. ocieplenia po dokonaniu podziału nieruchomości (co przesądza w ocenie Mazowieckiego WINB
o dopuszczalności dokonywania przez organ I instancji oceny jego zgodności
z prawem), to zdaniem organu odwoławczego nie było w realiach omawianej sprawy podstaw do nakazywania inwestorowi wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Mazowiecki WINB wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zgodność wykonanych robót budowlanych (w tym przypadku ocieplenia) z przepisami prawa, nie zaś cały budynek. Ustalenie, iż wykonane ze styropianu ocieplenie narusza przepisy techniczne daje podstawę do nakazu jego demontażu, nie zaś do wykonania ściany oddzielenia ppoż. Nakaz określony w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. winien w sposób ścisły odnosić się swym zakresem do robót, których wykonanie stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania.
Niezależnie od powyższego Mazowiecki WINB wskazał, że organ I instancji poprawnie orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie wysokości komina
w budynku mieszkalnym oraz lokalizacji zbiornika na nieczystości ciekłe na terenie działki nr ew. [...]w m. [...], stwierdzając brak przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, po dokonaniu kontroli w dniu 9 października 2023 r. oraz przedłożeniu przez E.O. protokołu szczelności zbiornika
z dnia 26 sierpnia 2023 r. i protokołu przeglądu kominiarskiego w zakresie prawidłowego ciągu kominowego z 27 czerwca .2023 r. Jednak zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na rozstrzygniecie kasatoryjne, PINB w [...]ponownie rozpoznając sprawę powinien w tej kwestii wydać odrębną decyzję.
Mazowiecki WINB wyjaśnił, że na gruncie kontrolowanej sprawy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest koniecznością poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania w postaci uprawnienia strony do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty jej sprawy indywidualnej, która to zasada wynika z art. 15 k.p.a.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się M.O (dalej także: "Skarżący"), który wniósł sprzeciw do tutejszego Sądu.
W sprzeciwie podniósł, że najważniejsze dla niego aspekty, które nie zostały należycie uwzględnione w zaskarżonej decyzji, to:
• brak uwzględnienia istotnych argumentów: w odwołaniu z dnia 3 listopada 2023 r. od decyzji PINB w [...]nr [...]wydanej w dniu [...] października 2023 r., gdzie przedstawił istotne argumenty, które w jego przekonaniu nie zostały należycie uwzględnione. Zwraca się zatem o dokładne ponowne rozpatrzenie tych kwestii;
• krzywdzący wpływ decyzji na jego sytuację: zaskarżona decyzja Mazowieckiego WINB ma istotny i krzywdzący wpływ na sytuację życiową Skarżącego i jego rodziny. Prosi o zrozumienie, że istnieje pilna potrzeba ponownego rozważenia zaskarżonej decyzji w kontekście jej wpływu na jego życie oraz ciężkiej sytuacji jego rodziny;
• brak uwzględnienia najważniejszych kwestii: podkreśla, że decyzja nie uwzględnia istotnych dla niego aspektów, które powinny być brane pod uwagę
w kontekście analizy jego sytuacji.
Uzasadniając skargę M.O za błędne uznaje stanowisko Mazowieckiego WINB w sprawie otworu okiennego, jak i powstałego ocieplenia na należącej do działce o nr ew. [...]. Uważa, że organ odwoławczy błędnie zinterpretował przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 stycznia 2018 r. oraz stanowisko NSA w wyroku z 5 grudnia 2017 r.
w odniesieniu do sytuacji Skarżącego. Wskazuje na fakt związany z podziałem działek nr ew. [...]i [...], dokonanym przez geodetę mgr inż. T.S. w dniu 25 czerwca 2010 r. W trakcie tego podziału, geodeta narzucił warunek, nakazując zamurowanie okien, ponieważ bez tego nie można byłoby podzielić działek w dniu 25 czerwca 2010 r. Geodeta nakazał Skarżącemu zamurowanie okna wychodzącego na działkę nr [...] a sąsiadowi zamurowanie okna wychodzącego na działkę Skarżącego nr [...]. Skarżący zamurował okno, natomiast sąsiad - brat Skarżącego, na czas podziału zakrył okno płytą gipsową po czym po podziale ją zdemontował. Jest to ważny element kontekstu, który zdaniem Skarżącego powinien być brany pod uwagę. Decyzja Mazowieckiego WINB zdaje się nie uwzględniać wcześniejszych warunków narzuconych przez geodetę, co wprowadza pewne nieścisłości.
Skarżący żąda, aby sąsiad - właściciel działki nr [...]podporządkował się warunkom i przepisom prawa i zamurował otwór okienny wychodzący na działkę o nr ew. [...]. Zwraca się o dokładne rozważenie tych warunków. Opisywany otwór okienny powinien być zabudowany z bloczku betonu komórkowego lub pustaka ceramicznego, obydwa powyższe warianty są często używane ze względu na izolację termiczną i łatwość montażu a także posiadają cechę materiału niepalnego.
Skarżący zwraca również uwagę na istotną kwestię dotyczącą otworu okiennego znajdującego się w nieruchomości jego brata – P.O, otwór ten wpływa na poczucie prywatności Skarżącego i bezpieczeństwa jego rodziny.
W szczególności, otwór ten jest miejscem stałej obserwacji oraz prowadzi do podsłuchiwania przez sąsiada i jego małżonkę. Jest to dla rodziny Skarżącego nieakceptowalne, a sytuacja ta narusza prywatność i komfort życia codziennego. Skarżący nie wyobraża sobie dalszego funkcjonowania z taką wadą prawną
w zabudowie sąsiedzkiej.
Ponadto Skarżący oświadcza, że granica pomiędzy posesjami, tj. działkami nr ewid. [...]i [...]przebiega po licu ściany budynku zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] natomiast docieplenie budynku wskazanej ściany zlokalizowane jest na jego działce, tj. nr [...], gdzie właściciel działki nr [...] dopuścił się naruszenia własności Skarżącego. Nie wyraża zgody na wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego z materiału niepalnego, ponieważ po zdjęciu styropianu na przedmiotowej ścianie, która znajduje się w granicy jego działki, tj. [...], występuje cegła kratówka i biorąc pod uwagę, że jest to wyrób ceramiczny niepalny, charakteryzujący się klasą odporności na ogień Al to nie ma potrzeby zastosowania innego materiału niepalnego, który w dalszym ciągu znajdowałby się na jego działce ewid. nr [...].
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sprzeciw nie okazał się zasadny.
Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że w myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Natomiast stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie,
w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne
w zakresie wykładni tych przepisów.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę jednocześnie podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki: z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"), zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2 k.p.a.
W ocenie Sądu w składzie obecnie orzekającym, słusznie zauważa się, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzić tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny pomija przepisy prawa, mające w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem.
Podkreślenia również wymaga, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie konieczne było zatem odniesienie się także do kwestii materialnych, bowiem przepisy te mają wpływ na ocenę decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkują koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego.
Należy podkreślić, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 589/17, LEX nr 2429543), tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić
w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, co odbierałoby prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy, a mogłoby być zwalczane już wyłącznie w postępowaniu sądowo-administracyjnym.
Z kolei w wyroku z dnia 12 maja 2022 r. (sygn. akt II OSK 402/22, CBOSA), NSA wyjaśnił, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nieprzeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. niedokonując ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Przechodząc do merytorycznej analizy sprawy Sąd zobowiązany jest wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości i zastosowanie określonych przepisów prawa materialnego, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji była oparta na innej podstawie materialnoprawnej może również prowadzić do naruszenia praw skarżących, tj. do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gwarantowanego zarówno na gruncie k.p.a. (art. 15), jak
i konstytucyjnym (art. 78 Konstytucji) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 786/19, CBOSA).
Przypomnieć trzeba, że w związku ze stwierdzeniem niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. (doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem) kolejnym etapem będzie wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 tej ustawy. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zatem wyjaśnić należycie, jaki jest stan zgodny
z prawem, ażeby w ogóle nałożyć obowiązki określone w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud.
i ewentualnie następnie zastosować rozwiązania przewidziane w art. 51 ust. 3 ustawy. Wymaga to jednak dokonania wszechstronnych ustaleń faktycznych
i dokonania ich wyczerpującej oceny, odpowiednio do wymagań stawianych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
W ocenie tutejszego Sądu, za słuszne uznać należy stanowisko Mazowieckiego WINB, który stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. (pomimo omyłkowego wskazania w sentencji decyzji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) i wydając decyzję kasacyjną w niniejszej sprawie stwierdził, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej ostateczne rozstrzygnięcie. Tak bowiem organ I instancji nie dokonał wyczerpujących ustaleń i wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w sposób uwzgledniający wszystkie okoliczności występujące w kontrolowanej sprawie.
Zauważyć należy, że jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy, w świetle dotychczasowych ustaleń nałożenie na właściciela budynku na działce nr ew. [...]w m. [...], gmina [...]obowiązku wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego (zlokalizowanej w granicy z działką nr ew. [...]) z materiału niepalnego oraz likwidacji otworu okiennego o wymiarach 143x143 cm zlokalizowanego w elewacji południowej budynku mieszkalnego (tj. w ścianie zlokalizowanej w granicy sąsiednią nieruchomością nr ew. [...]) nie oznacza, że dojdzie w ten sposób do przywrócenia budynku do stanu zgodnego z prawem, co powinno być celem każdego postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Pr.bud.
Niewątpliwie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków przewidują, że jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy (§ 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia). Oznacza to, że ściana z oknami nie może być posadowiona bliżej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej.
Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie organ I instancji ustalił, że
w południowej ścianie budynku na działce nr ew. [...] znajduje się okno
o wymiarach 143 x 143 cm, która to ściana położona jest w bezpośredniej granicy
z działką sąsiednią o nr ew. [...].
Niemniej, z ustaleń PINB w [...]wynika, że przedmiotowe okno mogło znajdować się w we wskazanej ścianie jeszcze przed podziałem nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], w wyniku którego wyodrębnione zostały m.in. działki nr ew. [...]i [...]W tej sytuacji rację ma Mazowiecki WINB, że orzeczony przez organ
I instancji nakaz likwidacji okna może okazać się nieuprawiony. Okoliczność, że po wybudowaniu przedmiotowego budynku mieszkalnego z oknem w ścianie południowej, nastąpił podział i rozgraniczenie nieruchomości, a w rezultacie tego, zatwierdzenie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...]i [...]nastąpiło w ten sposób, że ściana budynku na działce nr [...]znalazła się w ostrej granicy z działką sąsiednią, nie oznacza, że zachodziła podstawa na nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych prac budowlanych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że
w przypadku, gdy ściana z oknami budynku wybudowanego na działce budowlanej zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy, na skutek późniejszych zdarzeń prawnych (np. na skutek zmiany granic nieruchomości, podziału nieruchomości lub przeprowadzenia postępowania rozgraniczającego) znajdzie się
w granicy z inną działką budowlaną, to taka sytuacja nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego. Tylko bowiem w przypadku naruszenia obowiązujących przepisów Prawa budowlanego istnieje podstawa do uruchomienia środków zmierzających do przywrócenia (restytucji) porządku wynikającego z Prawa budowlanego (zob. wyroki NSA: z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 262/09; z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 234/10,
z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK470/17, CBOSA).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższe stanowisko w pełni podziela i uznaje za własne, przy czym podkreślić trzeba, że kwestia ta wymaga wyczerpującego wyjaśnienia przez organ I instancji. Jest tak również dlatego, że jak wynika z oświadczeń Skarżącego składanych w toku postępowania i podnoszonych w skardze do tutejszego Sądu, zatwierdzenie podziału wskazanych nieruchomości mogło nastąpić pod pewnymi warunkami, w tym dotyczącymi obowiązku stron – właścicieli wyodrębnionych nieruchomości, zamurowania spornych okien. Okoliczności te wymagają zatem zbadania przez PINB w [...], w szczególności niezbędne jest wyjaśnienie, czy orzeczenia zatwierdzające podział nieruchomości rzeczywiście ustanawiało tego rodzaju warunki.
Po wtóre, w ocenie Sądu z tożsamych powodów rację ma organ odwoławczy stwierdzając, że nie sposób wymagać od właściciela budynku na działce nr ew. [...] wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego (zlokalizowanej w granicy
z działką nr ew. [...]) z materiału niepalnego. Bez wątpienia z ustaleń dokonanych w sprawie wynika, że ocieplenie ściany usytuowanej w granicy działki nastąpiło już po dokonaniu podziału nieruchomości. Jednakże trafnie przyjął Mazowiecki WINB, że skoro ściana ta istniała w dacie podziału nieruchomości, to poza ewentualnym nakazem usunięcia rzeczonego ocieplenia, nie było podstaw do nakazywania inwestorowi wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Nakaz ten byłby zbyt daleko idący, w sytuacji, gdy przedmiotem obowiązku nakładanego przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że nałożone na inwestora obowiązki powinny obejmować tylko te roboty budowlane, które nie odpowiadały przepisom prawa. Takim samowolnym działaniem inwestora było natomiast wyłącznie wykonanie ocieplenia ściany budynku zrealizowane na działce sąsiedniej, do której nie posiadał On prawa dysponowania na cele budowlane.
Biorąc pod uwagę wszystkie te wątpliwości, Sąd doszedł do przekonania, że rację ma organ odwoławczy stwierdzając, iż organ I instancji nie ustalił w pełni okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, które mogą mieć fundamentalne znaczenie dla zakresu zastosowania trybu z art. 51 ust. 1 Pr.bud. Przede wszystkim organ I instancji nie wyjaśnił w wyczerpującym stopniu tego, czy okno w ścianie południowej budynku na działce nr ew. [...] istniało jeszcze przed podziałem nieruchomości, wskutek czego ściana ta znalazła się w granicy działek. Brak jest zarazem ustaleń dotyczących podziału nieruchomości i warunków, na jakich ono nastąpiło. Po drugie, organ nie wskazał uzasadnionych przyczyn, dla których uznał, że dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem konieczne jest nakazanie wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w budynku inwestora. W konsekwencji,
w sprawie nie doszło też do pełnego i prawidłowego ustalenia wszystkich przesłanek, które pozwolą na prawidłowe zastosowanie jednego ze środków prawnych określonych w art. 51 ust. 1 Pr.bud.
Kwestie te, jako dotyczące prawidłowości zastosowania odpowiednich środków przewidzianych w art. 51 ust. 1 Pr.bud. są kluczowe z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i mają zasadnicze znaczenie dla jej wyniku. Nie jest natomiast rolą organu odwoławczego zastępowanie organu I instancji w poczynieniu fundamentalnych ustaleń mających decydujący wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy.
Trafny jest wniosek Mazowieckiego WINB, że sytuacja, w której organ I instancji nie ustalił i nie rozważył wszystkich istotnych w tej sprawie okoliczności w świetle przepisów prawa znajdujących zastosowanie przy wydawaniu decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 Pr.bud., uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 233/18, CBOSA). W żadnym razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 168/18, CBOSA). Wprawdzie organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. dysponuje możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale postępowanie to ma być jedynie postępowaniem dodatkowym, tj. uzupełniającym postępowanie prowadzone przez organ I instancji. W rozpoznawanej sprawie takie merytoryczne postępowanie nie zostało w znacznym stopniu przez organ I instancji przeprowadzone. Przepis art. 15 k.p.a. zakłada, że każdy z organów prowadzi merytoryczne postępowanie, a więc zgromadzone
w sprawie dowody powinny być dwukrotnie ocenione merytorycznie, a organy obu instancji w sposób rzeczowy i dogłębny powinny przeanalizować argumenty stron
i dokonać subsumcji przepisu prawa materialnego do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie.
W tym miejscu należy podkreślić, że w zaskarżonej decyzji w żadnym razie nie przesądzono o tym, jaki powinien być kierunek i wynik oceny, której zobowiązany jest dokonać organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę. Organ odwoławczy nie dokonywał bowiem merytorycznej analizy wszystkich okoliczności sprawy. Okoliczności te powinien ustalić i wykazać organ stopnia podstawowego, po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania, kierując się oceną prawną
i wskazaniami wynikającymi z wydanych w sprawie decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził zatem, że organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. albowiem wskazane przez niego przyczyny uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania okazały się prawidłowe, gdyż mają one istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Z tych względów, w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.