VII SA/Wa 145/16

VII SA/Wa 145/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2016-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-01-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /przewodniczący/
Elżbieta Zielińska-Śpiewak
Tadeusz Nowak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1571/17 - Wyrok NSA z 2018-07-03
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 138  par. 2, art. 7, art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej A. G. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu zażalenia A. G. (dalej jako "skarżący"), uchylił zaskarżone postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] odmawiające uzgodnienia zamierzenia zawartego w projekcie: "Nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego", przy ul. [...], działka nr [...],[...], obręb [...], sporządzonym w lipcu 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z 2 września 2014 r. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego [...] zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] o zajęcie stanowiska w sprawie projektu budowlanego: "Nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego" sporządzonego w lipcu 2013 r., przez mgr. inż. arch. A. M.
Miejski Konserwator Zabytków [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2014 r. odmówił uzgodnienia projektu uznając, że realizacja zamierzenia stałaby w sprzeczności z zasadami ochrony konserwatorskiej.
W wyniku złożonego zażalenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Miejskiego Konserwatora Zabytków. W postanowieniu organ odwoławczy wskazał, że Miejski Konserwator Zabytków [...] winien w prowadzonym postępowaniu zapewnić czynny udział wszystkim stronom w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a ponadto udokumentować swoje kompetencje do wypowiadania się w przedmiocie uzgodnienia robót budowlanych przy ul. [...] oraz uzasadnić przyczynę zmiany stanowiska w kwestii planowanej inwestycji, bowiem postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Miejski Konserwator Zabytków [...] uzgodnił projekt przebudowy budynku przy ul. [...] opracowany przez mgr. inż. A. M. w czerwcu 2011 r.
W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Miejski Konserwator Zabytków [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] odmówił uzgodnienia zamierzenia zawartego w projekcie "Nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego" sporządzonego w lipcu 2013 r., przez mgr. inż. arch. A. M.
Organ I instancji wskazał, że budynek mieszkalny przy al. [...] zlokalizowany jest na terenie historycznego układu urbanistycznego osiedla [...], które figuruje w gminnej ewidencji zabytków prowadzonej na podstawie Zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. W związku z tym, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych zadań z zakresu właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków zawartego w dniu [...] września 2011 r. pomiędzy Wojewodą [...] a Prezydentem [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 2011 r. Nr [...] , poz. [...]) oraz art. 106 k.p.a. inwestycja wymaga uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków [...]. Jednocześnie organ wskazał, że postanowienie jest adresowane do wszystkich osób, które zostały uznane za strony postępowania w sprawie wydania decyzji pozwolenie na budowę przez Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego [...] .
W ocenie organu I instancji różnice między projektem z 2011 r. i z 2013 r. są minimalne i nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia Miejskiego Konserwatora Zabytków. Jednakże już po wydaniu postanowienia z dnia [...] września 2011 r. zaistniały przesłanki, które miały wpływ zarówno na stronę prawną, jak też kwestie merytoryczne związane ze sprawą inwestycji przy ul. [...].
Organ I instancji wyjaśniając obecną odmienną ocenę inwestycji planowanej na przedmiotowej nieruchomości w stosunku do pozytywnego uzgodnienia postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2011 r. wskazał, że w ówczesnym stanie prawnym ostateczna decyzja o warunkach zabudowy nie podlegała uzgodnieniu konserwatorskiemu i nie gwarantowała ochrony układu urbanistycznego osiedla [...]. Ponadto wystąpiły istotne zmiany w stanie wiedzy merytorycznej organu o Osiedlu [...] - poszerzenie wiedzy o jego walorach urbanistycznych, architektonicznych i kompozycyjnych.
Miejski Konserwator Zabytków [...] scharakteryzował sposób rozplanowania osiedla i sytuowania w jego obrębie zabudowy oraz wskazał, że budynek mieszkalny stanowiący przedmiot inwestycji, powstały z rozbudowy dwustanowiskowego garażu, o aktualnej wysokości ok.3,5 m, w wyniku nadbudowy osiągnąłby wysokość 6,62 m. Wysokość budynku uległaby podwojeniu a budynek, który pierwotnie miał charakter zabudowy uzupełniającej, dyskretnie wycofanej, podporządkowanej w stosunku do budynków usytuowanych wzdłuż ulic osiedla - stałby się dominantą o przypadkowej lokalizacji. Organ I instancji argumentował, że układ urbanistyczny Osiedla [...] charakteryzuje się ortogonalnym układem ulic, pochodzącym z XIX wieku. Ulice wydzielają kwartały o kształcie wydłużonych prostokątów. W kwartałach wydzielono dwa pasy działek z zabudową o charakterze mieszkaniowym lub usługowym usytuowaną niemal wyłącznie w pasmach przyulicznych. Organ pierwszej instancji wskazał, że na obszarze ograniczonym alejami: [...],[...],[...]i ulicą [...] znajdują się 3 przypadki wydzielenia działek dla trzeciego, środkowego pasma zabudowy i były to pierwotnie działki wydzielone pod budowę garaży. W przypadku parceli przy ul. [...] doszło do wtórnej rozbudowy znajdującego się na niej dwustanowiskowego garażu i nadania mu funkcji mieszkaniowej.
Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania, Miejski Konserwator Zabytków [...] ustalił, że Osiedle [...] stanowi świadectwo minionej epoki i jego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną i naukową. W ocenie organu I instancji dopuszczenie nadbudowy budynku przy ul. [...] doprowadziłoby do naruszenia struktury przestrzennej osiedla [...]i do pomniejszenia jego walorów zabytkowych. W opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków przedstawiony do uzgodnienia projekt nie spełnia warunków konserwatorskich ochrony obiektu zabytkowego, w związku z czym odmówiono uzgodnienia przedmiotowej inwestycji.
Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł A. G. wnosząc o jego uchylenie. W ocenie skarżącego postanowienie zostało wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, gdyż uprzednio postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2011 r., Miejski Konserwator Zabytków [...] wypowiedział się pozytywnie w odniesieniu do projektu budowlanego dla tej inwestycji. Rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji zarzucił "sprzeczności w ustaleniach faktycznych" i "niewłaściwą ocenę stanu faktycznego" wynikające z minimalnej różnicy pomiędzy uzgodnionym projektem budowlanym w 2011 r. a podlegającym obecnie opiniowaniu projektem z 2013 r. oraz z faktu usytuowania w sąsiedztwie działki nr [...] budynków dużo wyższych niż budynek inwestorów po przebudowie, co sprawia, że nawet po nadbudowie przedmiotowy obiekt nie będzie stanowił dominanty.
Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego organ pierwszej instancji nie ustalił dostatecznie stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w konsekwencji nie uzasadnił w sposób wystarczający przyczyny odmowy uzgodnienia inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] na działce nr [...],[...][...]. W ocenie organu odwoławczego wyjaśnienia Miejskiego Konserwatora Zabytków dotyczące powodów zmiany stanowiska i odmiennego potraktowanie inwestora w obecnie prowadzonym postępowaniu są nieprzekonujące.
Organ II instancji uznał, że okoliczności i ustalenia stanu faktycznego pozostawały aktualne również w dacie orzekania postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2011 r., którym organ uzgodnił inwestycję zakładającą nadbudowę do wysokości 6,62 m budynku usytuowanego w drugiej linii zabudowy, oceniając powyższe działanie jako niesprzeczne z ustawą o chronię zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie organu odwoławczego wytypowanie przez organ konserwatorski Osiedla [...] do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków oznacza, że organ już wówczas rozpoznał jego walory zabytkowe i uznał za zasadne ograniczenie działalności inwestycyjnej na tym obszarze w ramach przyznanych mu ustawowych kompetencji w postępowaniach w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w postępowaniach dotyczących wydania pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zaszły żadne istotne zmiany uzasadniające odmienną ocenę wpływu inwestycji na wartość zabytkową Osiedla [...] . Ponadto przedłożony obecnie do uzgodnienia projekt budowlany różni się jedynie minimalnie od projektu uzgadnianego w 2011 r., a istniejące różnice są nieistotne z punktu widzenia ochrony układu urbanistycznego.
W ocenie organu odwoławczego wyjaśnienia Miejskiego Konserwatora Zabytków dotyczące powodów uzgodnienia zamierzenia w 2011 r. postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2011 r. są niewystarczające, a organ pierwszej instancji jedynie ogólnikowo wskazał, że poszerzeniu uległ jego stan wiedzy o przedmiocie ochrony, nie precyzując jakie nowe ustalenia i wartości, nierozpoznane na etapie ujęcia Osiedla [...] w wykazie zabytków a następnie ewidencji zabytków, okazały się tak istotne, że przesądziły o odmiennej ocenie tej inwestycji. Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnienia wymaga również, czy widoczna na załączonych do akt sprawy zdjęciach inwestycja realizowana na posesji pod nr [...] , nie pozostająca bez wpływu na walory przestrzenne i kompozycyjne układu urbanistycznego, uzyskała akceptację Miejskiego Konserwatora Zabytków [...].
Wobec powyższego, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego i w konsekwencji nie uzasadnił w sposób wystarczający odmowy uzgodnienia przedmiotowej inwestycji i zmiany swojego stanowiska w stosunku do wydanego w 2011 r. uzgodnienia, naruszając w ten sposób art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co stanowiło podstawę do zastosowania art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.
Skargę na powyższe postanowienie złożył A. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
- art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku podstaw do wydania postanowienia kasacyjnego;
- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji dysponowania przez organ odwoławczy całokształtem materiału koniecznego do wydania merytorycznego postanowienia;
- art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 i art. 144 k.p.a., przez niewyjaśnienie w sposób wystarczający przez organ odwoławczy powodów skorzystania ze stanowiącej wyjątek możliwości wydania postanowienia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.;
- zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), poprzez zlekceważenie przez organ tych zasad.
W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie kasacyjne jest możliwe tylko wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie podjęte zostało z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Skarżący wskazał, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, pomimo że jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W ocenie skarżącego "nieprzekonujące uzasadnienie" Miejskiego Konserwatora Zabytków o ile może być potraktowane jako naruszające przepisy postępowania, nie dowodzi jednak spełniania drugiej (kumulatywnej) przesłanki w postaci konieczności wyjaśnienia takiego zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie stan faktyczny jest wyjaśniony na tyle dostatecznie, że pozwalał organowi odwoławczemu na wydanie orzeczenia co do istoty sprawy.
Ponadto, w ocenie skarżącego, kilkukrotne uchylanie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi narusza fundamentalną zasadę zaufania do organów administracji publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania sformułowaną w art. 12 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest kasacyjne postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przy czym wskazać należy, że stosownie do art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
Zadaniem Sądu było zatem w pierwszej kolejności dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. postanowienia o uchyleniu postanowienia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zauważyć należy, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju postanowienie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania.
Wypracowane i ugruntowane na przestrzeni lat stanowisko judykatury i zgodna z nim z doktryna, pozwalają na przyjęcie, że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2001 r. IVSA 208/99 Lex nr 54745).
Należy zwrócić uwagę, że zaskarżenie orzeczenia organu I instancji powoduje przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem l instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej niż organ l instancji, co więcej, organ odwoławczy może z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy i prawnego, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a. zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania.
Kontrola zaskarżonego postanowienia w kontekście ww. rozważań wykazała, że postanowienie jest wadliwe, a skarga ma uzasadnione podstawy.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu niedostatecznie ustalonego stanu faktycznego sprawy i nieuzasadnienie w sposób wystarczający odmowy uzgodnienia inwestycji i zmiany stanowiska przez organ I instancji w stosunku do wydanego w 2011 r. uzgodnienia.
W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna z powyższych przesłanek, a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszył art. 138 § 2 k.p.a. zapominając, że rozpoznanie sprawy przez organ II Instancji nie polega na kontroli postanowienia organu I Instancji. Organ II instancji jest organem obowiązanym do merytorycznego rozpoznania sprawy po raz drugi w ramach administracyjnego toku instancji, a uprawnienia kasacyjne przysługują mu zna zasadzie wyjątku, a nie reguły, po myśli przytoczonego na wstępie art. 138 § 2 k.p.a.
Wskazać należy, że organ pierwszej instancji ponownie prowadząc postępowanie zastosował się do wskazówek organu odwoławczego zawartych w postanowieniu kasacyjnym z dnia [...] marca 2015 r. oraz wyjaśnił podstawy podjętego przez siebie rozstrzygnięcia. Jeżeli organ odwoławczy stanowisko organu I instancji uznał za nieprawidłowe, winien uchylić decyzję i orzec reformatoryjnie, a nie uchylać się od wydania rozstrzygnięcia.
Zauważyć należy, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego jest kolejnym postanowieniem kasacyjnym tego organu. W uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego Sąd nie dopatrzył się zaleceń przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, a uwagi Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego sprowadzają się w jedynie do niewystarczającego (w ocenie organu odwoławczego) uzasadnienia zmiany stanowiska organu konserwatorskiego.
W ocenie Sądu, powyższe zastrzeżenia organu odwoławczego nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Nawet gdyby w niniejszej sprawie wystąpiła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, to nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Organ kwestionując kompletność przedmiotowej materiału dowodowego nie wskazał jakich istotnych ustaleń zabrakło w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera także wyjaśnienia dlaczego organ odwoławczy nie mógł skorzystać z przysługujących mu uprawnień do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w celu usunięcia dostrzeżonych niejasności czy braków dowodowych. Na tę okoliczności trafnie zwraca uwagę autor skargi.
Wyjaśnić należy, że w celu właściwej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przepis art. 7 k.p.a. nakłada nie tylko na organ pierwszej instancji, ale także na organ odwoławczy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą oceny. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy, naruszając wskazane regulacje, nie dochował tych obowiązków i nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący oraz całościowy w jej granicach przedmiotowych, ponieważ oprócz zbadania prawidłowości postanowienia organu pierwszej instancji i jej uzasadnienia, nie poddał analizie dowodów zgromadzonych przez organ stopnia podstawowego. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ drugiej instancji nie dąży do załatwienia sprawy podejmując się przeprowadzenia czynności wyjaśniających, które zmierzałyby do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (zgodnych z art. 136 k.p.a.) przez co prowadzi do znacznego wydłużenia postępowania.
Wobec opisanych wyżej wadliwości postępowania i konieczności dokonania przez organ odwoławczy oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uznać należało, że wydanie rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym stanowiło naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., polegające na błędnym zastosowaniu tego przepisu, przy czym było to naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wykazał, że zakres postępowania koniecznego do przeprowadzenia był tak duży, iż organ odwoławczy nie mógł samodzielnie przeprowadzić takiego postępowania lub zlecić wykonania niektórych czynności organowi pierwszej instancji. Natomiast zaistnienie przesłanek do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji winno skutkować wydaniem jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 k.p.a., a nie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Organ odwoławczy nie może bowiem uchylać się od zajęcia merytorycznego stanowiska, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uzupełniony w odpowiednim zakresie, jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia.
Reasumując, wykazane uchybienia proceduralne stanowią przesłankę uchylenia przez Sąd zaskarżonego postanowienia przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola może nastąpić dopiero w odniesieniu do dwuinstancyjnego postępowania - niewadliwie przeprowadzonego pod względem proceduralnym – w którym te normy znajdują zastosowanie.
Przy ponownym rozpoznaniu organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie w wyżej opisanym zakresie mając na uwadze, iż organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ winien w uzasadnieniu rozstrzygnięcia kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie oraz wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a.
Z tych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł, opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 złotych stosownie do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).