VII SA/Wa 1433/19

VII SA/Wa 1433/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska
Joanna Gierak-Podsiadły
Tomasz Stawecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Sygn. powiązane
II OSK 3246/20 - Wyrok NSA z 2023-10-02
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę
Uzasadnienie
1. Minister Zdrowia postanowieniem z [...] maja 2019 r. znak: [...]), po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez M. J. (dalej "skarżąca") od postanowienia Wojewody [...] z [...] października 2018 r., znak: [...], w sprawie nałożenia grzywny, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
2. Wykonując bieżące obowiązki z zakresu nadzoru sanitarnego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej także "PPIS w [...]") stwierdził, że na obowiązkowe szczepienia ochronne nie stawił się małoletni M. J.urodzony [...] czerwca 2011 r. W związku z tym organ powiatowy pismem z [...] kwietnia 2018 r. wezwał skarżącą do dobrowolnego stawienia się w gabinecie szczepień wskazanego zakładu opieki zdrowotnej w terminie 21 dni od daty otrzymania wezwania. Ww. obowiązek dotyczy szczepień ochronnych przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi oraz poliomyelitis.
PPIS w [...] wyjaśnił przy tym podstawę prawną obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom, a także zasady wykonywania szczepień.
Biorąc pod uwagę fakt niewykonania przez skarżącą obowiązku zaszczepienia dziecka PPIS w [...] skierował do skarżącej pismo z [...] lipca 2018 r. z upomnieniem wystawionym na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.". Organ pouczył też skarżącą, że w razie dalszego uchylania się od wskazanego obowiązku sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego.
Ze względu na trwające niewykonanie przez skarżącą obowiązku zaszczepienia małoletniego syna – M. J., w dniu [...] sierpnia 2018 r., PPIS w [...] wystawił przeciwko skarżącej tytuł wykonawczy Nr [...], stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym wraz z wnioskiem do Wojewody [...] (zwanego dalej "Wojewodą") o zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze publicznoprawnym.
3. Postanowieniem z [...] października 2018 r., Wojewoda nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1.000 zł w związku z niedopełnieniem obowiązku poddania małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda wezwał skarżącą także do uiszczenia grzywny w terminie 9 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Jednocześnie skarżąca została wezwana do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym w ww. terminie pod rygorem zastosowania trybu przewidzianego w powołanej wyżej ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Organ pierwszej instancji wydał powyższe postanowienie na podstawie art. 119, art 121 oraz art. 122 u.p.e.a.
Wojewoda Pomorski podkreślił też, że obowiązek poddania małoletnich dzieci obowiązkowym szczepieniom ochronnym nałożony jest na prawnych opiekunów dzieci przez art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 151, dalej w skrócie: "ustawa o zapobieganiu zakażeniom").
Dodatkowo organ obciążył skarżącą opłatą w wysokości 68 zł za wydanie postanowienia.
4. Skarżąca pismem z [...] października 2018 r. skierowanym do Ministra Zdrowia za pośrednictwem organu pierwszej instancji złożyła zażalenie na postanowienie Wojewody z [...] października 2018 r. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
1) art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 753, z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie szczepień"; organ twierdzi, że szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym z [...] sierpnia 2018 r. są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: "GIS"), podczas gdy akt ten nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy o zapobieganiu zakażeniom może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny. Zdaniem skarżącej wskazuje to, że zobowiązana może zaszczepić syna w terminie przewidzianym w treści ww. rozporządzenia, tj. do ukończenia przez dziecko 6 roku życia, 15 roku życia oraz 19 roku życia;
2) art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego wystawionego przez PPIS w [...], mimo że małoletni był w trakcie diagnostyki lekarskiej mającej na celu ustalić dopuszczalność szczepienia i tym samym naruszenie art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy nie podlegał egzekucji administracyjnej;
3) art. 119 § 1 u.p.e.a. polegające na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego pomimo nieistnienie obowiązku w dniu wydania postanowienia; jako podstawę prawną postanowienia organ powołuje art. 5 ust.1 pkt b ustawy o zapobieganiu zakażeniom, mimo że ustawa ta w art. 17 ust. 10 w punktach od 1 do 4 przewiduje dla ministra właściwego do spraw zdrowia odmienne kompetencje;
4) art. 124 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") - poprzez brak uzasadnienia - jakiegokolwiek odniesienia się do konsultacji mających na celu właściwą kwalifikację dziecka w zakresie szczepienia;
5) art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie i złożenia dowodów;
6) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;
7) art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezbadanie sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej.
W związku z powyższymi zarzutami, skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia w całości.
5. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej Minister Zdrowia postanowieniem z [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2018 r. Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 119 § 1 u.p.e.a.
W ocenie Ministra Zdrowia postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. polegające na zaszczepieniu małoletniego dziecka, było prowadzone w sposób prawidłowy.
Organ przeanalizował materiał dowodowy zebrany w sprawie i nie podzielił zarzutów skarżącej co do naruszenia przez Wojewodę art. 156 § 1 pkt 5, art. 124 § 2 k.p.a., art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. a także art. 119 § 1, art. 29 § 1 oraz art. 29 § 2 w związku z art. 29 § 1 oraz art. 33 § 1 u.p.e.a.
W szczególności Minister Zdrowia odniósł się do zarzutów skarżącej niezbadania przez Wojewodę dopuszczalności egzekucji administracyjnej i wystawienia tytułu wykonawczego, a także nieistnienia obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2016 r. poz. 186 z późn. zm.; dalej: "ustawa o prawach pacjenta") pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy wyrażenia takiej zgody. Również przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do odmowy wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. W przypadku jednak obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie podważa tego obowiązku (w oryginale – podkreślenie zdania).
Organ odrzucił również stanowisko skarżącej kwestionującej kompetencje PPIS w [...] do podejmowania działań zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do skarżącej upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego. W tym zakresie Minister Zdrowia wyjaśnił, że PPIS w [...] nie działał jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie podejmował w sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda [...].
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez wydanie postanowienia w sytuacji nieistnienia obowiązku, Minister Zdrowia stwierdził, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu zakażeniom oraz w rozporządzeniu w sprawie szczepień. Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym corocznie przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące wykonawcami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Ponadto, obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę.
Zdaniem organu niezasadny był również zarzut skarżącej, że na dzień wystawienia tytułu wykonawczego, jak również na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, małoletni syn skarżącej nie miał wykonanego ważnego badania kwalifikacyjnego do szczepień. Organ stwierdził, że to na skarżącej, jako matce małoletniego dziecka spoczywa obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych, aby wykluczyć przeciwwskazania do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. W tym stanie rzeczy czynności Wojewody były w pełni zasadne.
Minister Zdrowia nie zgodził się również z zarzutem naruszenia przez Wojewodę art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., dotyczącym braku w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego nałożenia grzywny na skarżącą. Organ wskazał, że kwestia relacji między wykonaniem badania kwalifikacyjnego i szczepień została wyjaśniona w uzasadnieniu postanowienia Wojewody, a ponadto skarżąca była informowana przez PPIS w [...] o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Organ nie doszukał się również naruszenia przez Wojewodę art. 10 i 81 k.p.a. wskazując, że trafność zarzutu tego rodzaju uzależniona jest od wykazania przez podnoszącego, że uchybienie organu pozbawiło stronę możliwości dokonania konkretnej czynności, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, pismem z [...] maja 2019 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Zdrowia i umorzenie postępowania. Dodatkowo skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie i przeprowadzenie dowodów z załączonych badań laboratoryjnych.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
1) naruszenie art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniego poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, iż obowiązek zaszczepienia małoletniego przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również brak wskazania którego szczepienia dotyczy postępowanie,
2) naruszenie art. 47 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa skarżącego do poszanowania życia rodzinnego,
3) naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez ograniczenie prawa każdego do prywatności, tj. decydowania o życiu osobistym, a także naruszenie prawa każdej jednostki do autonomii (samostanowienia). Zdaniem skarżącej nałożenie na nią obowiązku szczepienia dzieci jest też niezgodne z zasadą proporcjonalności (odpowiedniości obowiązków i sytuacji zobowiązanych).
7. Odpowiadając w dniu [...] czerwca 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały przedstawione w jej uzasadnieniu. Ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w skardze organ stwierdził, że w świetle uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostają one bez wpływu na treść wydanej decyzji. W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących naruszenia k.p.a. organ wskazał, że w przedstawionych przez organ pierwszej instancji akt sprawy wynika, że przyczyna dla której szczepienie nie zostało wykonane – została wyjaśniona, zatem nie było potrzeby prowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego przez organ drugiej instancji. Organ wskazał, że skarżąca nie dostarczyła zaświadczenia lekarskiego o przeciwskazaniach medycznych do wykonania szczepienia obowiązkowego małoletniego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.
Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
9. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Zdrowia z [...] maja 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2018 r., nakładające na skarżącą M.J.grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z [...] sierpnia 2018 r.
Sąd zobowiązany jest podkreślić, że bezpośrednią podstawę prawną ww. aktów stanowi art. 119 u.p.e.a. Stosownie do tego przepisu grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania, albo obowiązku wykonania czynności, w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może za zobowiązanego spełnić inna osoba. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.
Wysokość grzywny w celu przymuszenia, w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku, reguluje art. 121 u.p.e.a. Z kolei zgodnie z art. 122 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, które powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub w wyższej kwocie (...).
Należy przy tym podkreślić, że osobie zobowiązanej służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.). Ponadto, osobie zobowiązanej służy odrębne prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 u.p.e.a.).
Ponadto, grzywna w celu przymuszenia stanowi ustawowy środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, znajdujący zastosowanie w sytuacjach określonych w art. 119 u.p.e.a., m.in. wówczas gdy egzekucja dotyczy wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.
Takie okoliczności wystąpiły w rozpatrywanej sprawie. Obowiązku poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie może bowiem wykonać inna osoba, poza tą, której ten obowiązek dotyczy. Skarżąca sprawuje opiekę nad małoletnim synem Marcelem Jabłońskim (ur. 10 czerwca 2011 r.), a więc spoczywa na niej odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu zakażeniom, zgodnie z którym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej wcześniej ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.
Jednocześnie wskazać trzeba, że zgodnie z aktami sprawy, skarżąca nie poddała małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego tytułem wykonawczym wystawionym przez wierzyciela – Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Wobec niewykonania ww. obowiązku, organ egzekucyjny był w pełni upoważniony do zastosowania wskazanego środka egzekucyjnego. Tym samym formułowany przez skarżącą zarzut działania przez organy sanitarne niezgodnie z art. 119 i nast. u.p.e.a., a przez to naruszenia określonych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, Sąd uznał za niezasadny.
10. Badając zgodność z prawem postępowania toczącego się w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i mając na uwadze zarzuty skarżącej Sąd wziął po uwagę także art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu zakażeniom. Z przepisu tego wynika, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy, jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. W przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią.
Wykonanie wyrażonego w przytoczonych przepisach obowiązku konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu zakażeniom zamieszczone w rozdziale 4 ustawy – poświęcone szczepieniom ochronnym. Z art. 17 ust. 2 ustawy wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3). W przypadku gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Lekarskie badanie kwalifikacyjne jest przy tym prowadzone w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z treści art. 17 ust. 3 i 4 ww. ustawy o zapobieganiu zakażeniom nie można, tj. nie ma podstaw, do wyprowadzenia wniosku, że badanie kwalifikacyjne stanowi przesłankę, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu. W tym więc kontekście twierdzenie skarżącej o niewykonalności nałożonego na nią obowiązku (zarzut sformułowany w punkcie 1 skargi), a przez to o nieważności zaskarżonego postanowienia i postanowienia Wojewody ze względu na art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., jest logicznie sprzeczne z treścią ustawy i jako takie nie zasługuje na uwzględnienie.
11. Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 17 ust. 7 ustawy o zapobieganiu zakażeniom, urodzenie żywego dziecka nakłada na osobę wystawiającą zaświadczenie o żywym urodzeniu, obowiązek założenia karty uodpornienia oraz książeczki szczepień dziecka. Natomiast, stosownie do art. 17 ust. 9 tej ustawy, do obowiązków lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną należy powiadomienie osoby obowiązanej do poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach zalecanych.
Wskazany ustawowy obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym i czynności składające się na realizację tego obowiązku znalazły rozwinięcie w przepisach wykonawczych do ustawy tj. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Rozporządzenie to określiło wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień, kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia i sposób prowadzenia szczepienia oraz szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia dokumentacji oraz sprawozdawczości ze szczepień z podaniem form, rodzajów, wzorów, terminów i sposobu obiegu dokumentów.
W konsekwencji, stwierdzić trzeba, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (vide: art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 ww. rozporządzenia w sprawie szczepień.
Należy też podkreślić, że ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest m. in. ustawa o zapobieganiu zakażeniom, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz przeciwnie - statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). Oznacza to, że ustawa o zapobieganiu zakażeniom stanowi regulację o charakterze wyjątku od reguły (lex specialis) w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 338/13 i z 4 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1509/13).
Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z § 5 rozporządzenia w sprawie szczepień, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Rozporządzenie odsyła do tzw. kalendarza szczepień. Programy szczepień na poszczególne lata precyzyjnie zaś wskazują, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia i roku życia, powinno zostać zaszczepione dziecko. Jednocześnie do realizacji Programu Szczepień Ochronnych mogą być użyte wszystkie zarejestrowane i dostępne w Polsce preparaty szczepionek o różnym stopniu skojarzenia, a schemat szczepienia powinien być zgodny z zaleceniami producenta. W rezultacie niezasadny okazał się również zarzut skarżącej sformułowany w punkcie drugim skargi o naruszeniu przez organ art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu zakażeniom.
Za równie niezasługujące na uwzględnienie należy uznać argument, że firmy farmaceutyczne unikają podawania pełnego składu szczepionki. Badania prowadzone przez Główny Inspektorat Sanitarny przed dopuszczeniem szczepionek na rynek polegają na analizie substancji czynnej, a nie tylko treści ulotki.
Tytuł wykonawczy w niniejszej sprawie obejmuje zaś obowiązek szczepień niezrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień i mimo nieukończenia przez dziecko skarżącej wieku wymaganego kalendarzem do odbycia tych szczepień. Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka skarżącej szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym, wydanym na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy, zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczenienia, nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1312/13). Nie sposób więc uznać za trafne wymienionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego.
12. W tym miejscu Sąd uważa też za niezbędne podkreślenie, że całkowicie bezzasadny jest zarzut skarżącej, że działanie organów administracji, uwzględniające Program Szczepień Ochronnych na określony rok ogłoszony w formie komunikatu, pozostaje w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP, w szczególności art. 47 ustawy zasadniczej. Obowiązek wykonania szczepień wynika nie z ww. komunikatu, lecz ze wskazanych wyżej norm wynikających jednoznacznie z ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu zakażeniom. Przepisy tej ustawy znajdują przy tym mocne uzasadnienie w art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. Natomiast sposób wykonania obowiązków w zakresie szczepień uregulowany jest w ustawie o prawach pacjenta oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie szczepień. Ustawowe upoważnienie dla Ministra Zdrowia do wydania Programu Szczepień Ochronnych zawarte jest wprost w art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu zakażeniom, a dodatkowo w § 5 powołanego rozporządzenia. Twierdzenie o niezgodności działań organów administracji w rozpatrywanej sprawie z konstytucyjnym katalogiem źródeł prawa jest całkowicie nietrafne.
Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. W związku z tym nie można skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego i prawo do odmowy poddania się temu badaniu na podstawie art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Badanie takie może być wykonane bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia, natomiast odmowa poddania się temu badaniu, która w konsekwencji uniemożliwia wykonanie szczepienia, jest w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, któremu nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie dostarczyła lekarskiego zaświadczenia potwierdzającego czasowe lub stałe przeciwwskazanie do realizacji powyższych szczepień u dziecka. Skarżąca na żadnym etapie postępowania nie dostarczyła też organom sanitarnym dokumentu, który potwierdzałby, że skarżąca wykonała obowiązek przewidziany w przedstawionych przepisach i zaszczepiła swojego syna. W prowadzonym postępowaniu organy właściwe dla spraw sanitarnych nie działały i nie mogły działać na podstawie domniemań co do faktów. Organy administracji działały na podstawie informacji od placówki medycznej, według której w przewidzianym terminie skarżąca nie wykonała ustawowego obowiązku szczepienia. W przypadku zaś wyboru innej placówki medycznej upoważnionej do dokonania szczepienia na skarżącej ciążył obowiązek zawiadomienia organów sanitarnym o wykonaniu obowiązku.
W efekcie zaniechań skarżącej, jej dziecko nie otrzymało szczepionki zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych (PSO), natomiast po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, obowiązek zaszczepienia dziecka stał się wymagalny.
Nie może zatem być wątpliwości, że o realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do ich podania u dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem, a nie rodzic, który ze względu na swoje przekonania sprzeciwia się wykonaniu szczepień ochronnych w okresach uzasadnionych medycznie i epidemiologicznie. Nadzór nad realizacją obowiązku szczepień ochronnych u osób do 19 roku życia sprawują organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które w zakresie swoich właściwości wykorzystują, zgodnie z uprawnieniami, przysługujące im środki prawne.
Analiza ustawowego, a nawet szerzej – systemowego umocowania dla powołanego rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie szczepień i treści zawartych w nim przepisów, a także dla niewątpliwego prawnego charakteru Programu Szczepień Ochronnych prowadzą do wniosku, że argumenty skarżącej nie znajdują oparcia w obowiązującym prawie, a przez to nie mogły być uwzględnione przez Sąd.
W konsekwencji powyższego, Sąd stwierdza, że ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do syna skarżącej, wymagał bezwzględnego wykonania. Tym samym, w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (przez wystawienie tytułu wykonawczego), a następnie - do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne. Zdaniem Sądu, orzeczona grzywna (w zakresie jej wysokości) jest zgodna z art. 121 § 1 u.p.e.a., a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia, nie naruszają prawa, ani przepisów prawa materialnego ani procesowego – tj. dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zachowania gwarancji procesowych skarżącej, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a.
13. Odnosząc się do szczegółowych kwestii sposobu prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez organy właściwe w sprawie, w tym do naruszenia art. 34 w zw. z art. 18 u.p.e.a., należy stwierdzić, że kwestia zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego rozstrzygana była w odrębnym postępowaniu, a ostateczna decyzja została również zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sprawa jest prowadzona pod sygn. akt VII SA/Wa 1434/19.
14. Sąd nie podzielił również argumentacji, że doszło do naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, co miałoby polegać na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącą do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa przy jednoczesnej drastycznej ingerencji w prawo skarżącej do poszanowania jej życia prywatnego i rodzinnego.
Generalna formuła prawa do prywatności, mająca zresztą swój odpowiednik w powołanym wyżej art. 47 Konstytucji RP, znajduje swoje doprecyzowanie w art. 8 ust. 2 Konwencji. Przepis ten wyraźnie przewiduje, w jakich przypadkach i na jakich zasadach dopuszczalne są ograniczenia prawa do prywatności zadeklarowanego w art. 8 ust. 1 Konwencji. We wskazanym ust. 2 wskazuje się, że odstępstwa od absolutnego rozumienia prawa do prywatności muszą być: (1) legalne, (2) konieczne w demokratycznym społeczeństwie oraz (3) muszą służyć między innymi ochronie zdrowia. Systematyka art. 8, a także argumentacyjna logika prawnicza Konwencji nakazują uznać ust. 2 za przepis mający charakter wyjątku (lex specialis) w stosunku do ust. 2. Jeśli więc test trzech powyższych warunków jest spełniony, wówczas nie stosujemy ust. 1 szeroko i bezwzględnie rozumianego, lecz dopuszczamy ustawowe ograniczenia prawa do prywatności.
W kontekście przepisów Konwencji obowiązujące przepisy prawa polskiego nakładające na rodziców (prawnych opiekunów) obowiązek poddania dzieci szczepieniom obowiązkowym nie może być kwestionowany przez powołanie się na zasadę prywatności wyrażoną w art. 47 Konstytucji RP i art. 8 ust. 1 Konwencji.
15. Mając na względzie wskazane przepisy prawa oraz okoliczności faktyczne, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Sąd uznał za wystarczające i kompletne ustalenia organu do wydania rozstrzygnięcia; stwierdził również, że organ wyciągnął prawidłowe wnioski przyjmując, że w tym stanie faktycznym, zasadne jest nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków w zakresie obowiązkowych szczepień ochronnych dziecka.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.