VII SA/Wa 143/24

VII SA/Wa 143/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Joanna Gierak-Podsiadły
Paweł Konicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 51 ust 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, asesor WSA Paweł Konicki (spr.), , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 października 2023 r. nr 1274/23 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J. Z. jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 października 2023 r. (Nr [...] ), utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] sierpnia 2023 r. (Nr [...] o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, nakazującej skarżącemu rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] lipca 1992 r. Burmistrz Miasta S. zatwierdził plan realizacyjny inwestycji przy ul. C. [...] , działki nr ew.[...] obręb [...] w S. i zezwalił na budowę typowego budynku mieszkalnego [...] bliźniaka typ. [...] oraz parterowego budynku gospodarczego. Powyższa decyzja została następnie przeniesiona na rzecz J.Z. przez Starostę M. decyzją z [...] września 2020 r.
Na skutek czynności kontrolnych przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. ustalono, że roboty budowlane przy budowie ww. budynku mieszkalnego zostały wykonane z istotnym odstąpieniem od warunków i ustaleń określonych w decyzji z [...] lipca 1992 r., polegającym na:
• zmianie wysokości budynku – rezygnacja z połaci niższej budynku, w wyniku czego powstała jedna kalenica, tj. zmiana wysokości z 7,16 m i 7,49 m mierząc do spodu kalenicy do poziomu terenu na wysokość 8,36 m,
• dobudowanie pomieszczenia gospodarczego od strony południowej w poziomie podpiwniczenia, nad którym znajduje się projektowany wcześniej taras, co powoduje zmianę długości obiektu oraz powierzchni zabudowy,
• dobudowanie pomieszczenia gospodarczego od strony zachodniej budynku w poziomie podpiwniczenia, nad którym znajduje się projektowany wcześniej taras, co powoduje zmianę szerokości obiektu oraz powierzchni zabudowy.
W ocenie organu ww. odstąpienia były istotne, ponieważ wypełniają przesłanki wynikające z art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. a i b Prawa budowlanego, w myśl którego istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego jest takie odstąpienie, które dotyczy zmiany: powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5% oraz wysokości, długości i szerokości w zakresie przekraczającym 2%.
Decyzją z [...] listopada 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nałożył na inwestora J. Z., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) obowiązek sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na działce nr ewid. [...] obręb [...] , położonej w S.
Ponieważ inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z [...] września 2022 r. na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi J. Z. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarze w rzucie 12,84 m x 17,75 m, znajdującego się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb [...], położonej w miejscowości S.
7 lipca 2023 r. do organu wpłynął wniosek inwestora o uchylenie powyższej decyzji z [...] września 2022 r., w którym inwestor podniósł, że rozbiórka budynku mieszkalnego pozbawi jego rodzinę miejsca zamieszkania. Do sytuacji doszło z winy projektanta, któremu wcześniej zlecił wykonanie projektu budowlanego zamiennego. Do wniosku dołączono odwołanie wcześniejszego pełnomocnictwa, nowe pełnomocnictwo dla G. P. wraz z potwierdzeniem opłaty skarbowej, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zgodę G. W. na uchylenie powyższej decyzji. Organ zaznaczył, że z treści wniosku wynika, że dołączono do niego również nowy projekt budowlany zamienny, co jednak nie znajduje to odzwierciedlenia w wypisanych załącznikach. Nadto organ wskazał, że w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. ani inwestor, ani jego pełnomocnik nie przedłożyli projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Decyzją z [...] sierpnia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. na podstawie art. 155 i art. 104 K.p.a. odmówił uchylenia powyższej decyzji własnej z [...] września 2022 r. o nakazie rozbiórki.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w niniejszej sprawie została wyrażona zgoda wszystkich stron postępowania na uchylenie decyzji, inwestor wykazał swój interes w kwestii uchylenia decyzji, jednakże do dnia wydania decyzji nie przedłożył projektu budowlanego zamiennego, który wykazałby jego dobrą wolę na wywiązanie się z nałożonego decyzją z [...] listopada 2020 r. obowiązku. Z tego też powodu organ uznał, że nie widzi celowości w wydaniu decyzji uchylającej nakaz rozbiórki, skoro inwestor nie wykonał obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Po uchyleniu decyzji organ zobligowany byłby do ponownego rozpatrzenia sprawy i podjęcia tożsamego rozstrzygnięcie.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. Z.
Decyzją z [...] października 2023 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Zdaniem organu odwoławczego okolicznością wyłączającą możliwość zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] września 2022 r. jest istnienie przepisu szczególnego sprzeciwiającego się takiemu rozstrzygnięciu, tj. art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego na podstawie, którego została wydana ww. decyzja. Rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie ma charakter związany, ponieważ w przypadku spełnienia dyspozycji tego przepisu, tj. niewykonania w terminie obowiązku o którym mowa o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - w przedmiotowej sprawie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego spełniającego wymogi przepisów prawa - organ obowiązany jest wydać określone w tym przepisie rozstrzygnięcie.
Z akt sprawy wynika, że skarżący 22 października 2021 r. przedłożył w organie powiatowym projekt budowlany zamienny. Po jego sprawdzeniu organ I instancji postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. wezwał inwestora od jego uzupełniania. W tym celu skarżący 9 marca 2022 r. wypożyczył projekt budowlany zamienny celem jego poprawienia, nie zwracając go jednak w terminie zakreślonym przez organ na jego uzupełnienie.
Jak zwrócił uwagę organ odwoławczy, w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, według którego przepisy art. 154 oraz art. 155 K.p.a. nie mogą mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi, a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów (nakazów) wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa. Tego rodzaju sankcją administracyjną jest nakaz rozbiórki za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. W przypadku nakazu rozbiórki unormowanie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego traktowane jest jako zaistnienie przesłanki negatywnej do zastosowania art. 155 K.p.a. Decyzja o nakazie rozbiórki wydana na tej podstawie ma charakter związany, gdyż niewykonanie przez inwestora nałożonych obowiązków w postępowaniu naprawczym skutkuje obowiązkiem organu wydania nakazu rozbiórki. Brak jest natomiast podstaw do uchylenia lub zmiany takiej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. ze względu na interes strony. Jakkolwiek dyspozycja art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego przewiduje możliwość zastosowania trzech niezależnych od siebie sankcji, jakie można zastosować za niewykonanie obowiązku, o którym mowa ust. 1 pkt 3, to w niniejszej sprawie, z uwagi na zmianę charakterystycznych parametrów i lokalizacji budynku, w grę wchodzi wyłącznie obowiązek nakazania całkowitej rozbiórki przedmiotu postępowania, co przedstawiono szerzej w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2022 r. Przywrócenie stanu poprzedniego budynku przez doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę jest niemożliwe z uwagi konieczność dokonania częściowej rozbiórki i przebudowy obiektu, co wiązałoby się z naruszeniem jego bezpieczeństwa konstrukcji. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że organ nadzoru budowlanego jako organ wyspecjalizowany posiada uprawnienia do dokonywania oceny w tym zakresie. Nie jest również możliwe nakazanie zaniechania robót budowlanych, gdyż usankcjonowałoby to dokonane odstępstwa.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy zauważył, że argumentacja skarżącego ograniczyła się do wskazania terminu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Pomimo jednak upływu zakreślonego przez pełnomocnika skarżącego terminu nie została ona załączona do niniejszego środka zaskarżenia. Niezależnie natomiast od tego, z uwagi na istnienie przepisów szczególnych sprzeciwiających się uchyleniu decyzji organu powiatowego, nawet sporządzenie i załączenie przez skarżącego dokumentacji projektowej zamiennej nie miałoby znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Skargę na powyższą decyzję złożył J. Z., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:
• art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w zakresie, w jakim organ II instancji nie dostrzegł, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] września 2022 r., nakazująca rozbiórkę wydana na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, poprzedzona była wadliwym niezaskarżalnym postanowieniem nr [...] PINB z dnia [...].12.2021 roku wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego,
• art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w zakresie, w jakim organ II instancji nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w szczególności treści i podstawy prawnej postanowienia PINB nr [...] z dnia 31.12.2021 roku oraz złożonego w jego efekcie oświadczenia skarżącego o posiadany prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w procedurze naprawczej przewidzianej w art. 51 prawa budowlanego nie może mieć miejsca;
• art. 7 K.p.a. i art. 9 K.p.a. w zakresie, w jakim organ II instancji nie dostrzegł konieczności ustalenia intencji pisma skarżącego z 7 lipca 2023 r., tj. czy jest ona faktycznie wnioskiem o uchylenie decyzji w trybie art. 155, czy też w innym trybie umożliwiającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, ewentualnie jest wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi na decyzję nr [...] wobec użytego sformułowania "Niniejszym zwracam się z uprzejma prośba o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowalnego (...) oraz ponowne rozpatrzenie sprawy (...) a także złożenia przez skarżącego dodatkowego pisma odwołanie z 21.09.2023 r. z którego jasno wynika, że skarżący nie miał wiedzy prawnej, formułuje wnioski i myśli nieporadnie wskazywał na problemy związane z działaniem pełnomocników, problemy zdrowotne co może wskazywać także na wniosek o przywrócenie terminu do czynności;
• art. 157 § 2 K.p.a. w zakresie, w jaki organ II instancji nie dostrzegł konieczności unieważnienie decyzji nr [...] z 27 września 2022 r., nakazującej rozbiórkę.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji nie zauważył wad decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2022 r., która została wydana w efekcie niewykonania niezaskarżalnego postanowienia z [...] grudnia 2021 r., opartego na podstawie prawnej, jaka nie może mieć zastosowania w procedurze naprawczej, tj. zastosowania art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W toku postępowania organ I instancji zmienił tryb postępowania w sprawie sporządzenie projektu zamiennego (art. 51 Prawa budowlanego) na tryb związany z uzupełnieniem braków poprzedzonych wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 Prawa budowlanego). Procedury te są uregulowanie odrębnie, a zatem niezastosowanie się do ww. postanowienie nie może rodzić skutku z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Błędne jest zatem założenie organu I instancji co do "braku celowości w wydaniu decyzji uchylającej skoro nie przedłożono projektu zamiennego", bo faktycznie skarżący nigdy nie został prawidłowo wezwany do uzupełnienia projektu zamiennego, dodatkowo nie został wezwany w prawidłowym zakresie. Co więcej, skarżący w decyzji z [...] listopada 2020 r., wydanej na podstawie m.in. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego został wadliwie wezwany do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, gdyż w toku postępowania naprawczego organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do zbadania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie w postaci oświadczenie tylko przedłożenia dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości - tytuł własności.
Skarżący zwrócił również uwagę na obowiązek organu do sprecyzowania treści żądania, gdy jest ono mało zrozumiałe.
Odpowiedź na skargę złożył Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – zwanej dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe, w ocenie Sądu rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Podkreślić należy, że kontrolowane w niniejszej sprawie postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 155 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem: "[d]ecyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio". Zgodnie z art. 154 § 2 K.p.a. w przypadkach określonych w art. 154 § 1 K.p.a. właściwy organ wydaje decyzyję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowych decyzji.
Zarówno art. 154 § 1, jak i art. 155 K.p.a. przewidują nadzwyczajne tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych objętych ogólną zasadą trwałości decyzji, określoną w art. 16 K.p.a. Stanowią one wyjątek od powyższej zasady tworzącej dla stron prawa nabyte, chroniąc te prawa przed dowolną ingerencją organów administracji publicznej przez wymaganie zgody stron na jej wzruszenie. Konstrukcja ta służy jednemu celowi, a mianowicie ustabilizowaniu określonych w wyniku postępowania administracyjnego praw i obowiązków stron w sferze prawa materialnego.
W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. bada się jedynie czy istnieją przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej – czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Art. 155 K.p.a. stwarza możliwość zmiany bądź uchylenia zarówno decyzji prawidłowych, jak i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, art. 155 K.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2022 r. II OSK 2293/21 i z 15 lutego 2018 r. II OSK 1809/17 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powołanego przepisu art. 155 K.p.a. wynika zatem, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione następujące przesłanki: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przedmiotem takiego postępowania nie jest więc merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych wyżej warunków. Brak spełnienia któregokolwiek z nich wklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to z tego, że istotą postępowania w trybie art. 155 K.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie może jednak zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyroki NSA: z 5 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 586/06 i z 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 833/18). W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji oraz czy nie ma przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się uchyleniu lub zmianie badanej decyzji.
Z tego też względu argumentacja skargi oparta przede wszystkim na wadliwości postępowania legalizacyjnego i wydanego w jego toku postanowienia z [...] grudnia 2022 r. nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonym organowi projekcie budowlanym zamiennym nie miała znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 K.p.a., organ nie oceniał ani prawidłowości zastosowania art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego przy wydaniu decyzji z [...] września 2022 r., ani prawidłowości nałożonego na skarżącego obowiązku dokonania całkowitej rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Nie można także przyjąć, aby złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w tym trybie mogło stanowić kontynuację zakończonego ostateczną decyzją postępowania legalizacyjnego. Wbrew natomiast twierdzeniom zawartym w rozpoznawanej skardze, nie budziła również wątpliwości treść wniosku skarżącego z 12 października 2022 r. (data wpływu do organu 7 lipca 2023 r.), że stanowi ono żądanie wszczęcia postępowania w trybie art. 155 K.p.a. Świadczy o tym zarówno wymieniona w powyższym piśmie podstawa prawa jak i treść samego żądania, potwierdzone również w złożonym przez skarżącego odwołaniu. Nie można zatem dopatrzeć się w działaniach organu naruszenia art. 157 § 2 K.p.a. tym bardziej, że skarżący mógł złożyć oddzielny wniosek o wszczęcie postępowania w trybie stwierdzenia nieważności.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie było sporne, że ostateczną decyzją z [...] września 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi J.Z. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarze w rzucie 12,84 m x 17,75 m, znajdującego się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb [..] , położonej w miejscowości S., z uwagi na niewywiązanie się z obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.
Nie budziło również wątpliwości, że wszystkie strony postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji z 51 ust. 5 Prawa budowlanego wyraziły zgodę na jej uchylenie. Zgodę G. W. – drugiej strony postępowania - przedstawił skarżący wraz ze złożonym wnioskiem o wszczęcie postępowania w trybie art. 155 K.p.a.
Przeszkodę do uchylenia ww. decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki stanowił natomiast charakter prawny tejże decyzji. Podkreślić należy, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem przepis art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględniać interes społeczny lub słuszny interes strony, a jednocześnie przepisu tego nie można stosować do uchylania lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (por. wyroki NSA z: 2 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2507/18; 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1088/17,19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 254/17, 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 600/17, 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 533/16, 20 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2944/18, 15 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3287/17, 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1088/17). Decyzja o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 czy też art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nie zależy od uznania organu administracji, ale wyłącznie od spełnienia wszystkich wymaganych w powołanych przepisach wymagań, dlatego też art. 155 K.p.a. nie można stosować do uchylania lub zmiany tego rodzaju decyzji (por. wyroki NSA z: 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 533/16, 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 600/17, 1 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 166/19, 6 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2724/21).
Z powyższego wynika jednoznacznie, że wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. możliwe jest wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewien zakres uznania, swobodę działania, zatem w odniesieniu do tzw. decyzji uznaniowych. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, jak w niniejszej sprawie, orzekająca o rozbiórce obiektu budowlanego nie należy do tego rodzaju decyzji. Oznacza to, że nie była dopuszczalna zmiana lub uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] września 2022 r. przez organ administracji w trybie art. 155 K.p.a. W przypadku decyzji orzekającej o rozbiórce obiektu organ nadzoru budowlanego taką swobodą - "luzem decyzyjnym" nie dysponuje.
Jak zwraca się uwagę w orzecznictwie, stanowcza regulacja prawna w art. 155 K.p.a. nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Niewątpliwie inna wykładnia przepisu art. 155 K.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony (por. wyroki NSA z: 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1685/10, 9 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 301/11,19 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1153/11, 16 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1699/11, 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2130/11, 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 756/12, 10 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 302/13). Z tego też względu decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego podobnie jak decyzja wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego ma charakter związany, gdyż niewykonanie przez inwestora nałożonych obowiązków w postępowaniu naprawczym skutkuje obowiązkiem organu wydania nakazu rozbiórki i brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany takiej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. ze względu na interes strony. Przepis art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego należy traktować jako przepis szczególny sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. (por. wyroki NSA z 16 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 3043/17, 22 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2715/20 i 8 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 322/21).
Zauważyć także należy, że w orzecznictwie wyrażano również pogląd, zgodnie z którym mogą zaistnieć takie sytuacje, gdy zastosowanie art. 155 K.p.a. w stosunku do nakazu rozbiórki obiektu budowlanego nie będzie wykluczone, gdyż nie zawsze uchylenie nakazu rozbiórki wprost prowadzić będzie do stanu naruszającego prawo. Zarazem w danej sprawie za uchyleniem nakazu rozbiórki może niekiedy przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednakże również w tym samym orzecznictwie podkreślano, że nakaz rozbiórki, który został wydany z powodu zaniedbania samego inwestora – tak jak w niniejszej sprawie – czy właściciela nieruchomości, który mając taką możliwość nie wypełnił koniecznych wymogów procedury legalizacyjnej, trudno byłoby uzasadnić z powołaniem na interes społeczny lub słuszny interes strony, zwłaszcza, że inną wartością chronioną prawnie jest też trwałość decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.) - por. wyrok NSA z 8 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 322/21.
Z tych też przyczyn kontrolowaną w sprawie decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 października 2023 r. należało ocenić jako prawidłową, zaś podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a. jako niezasadne.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę.