VII SA/WA 143/21

VII SA/Wa 143/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-06-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-01-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Granatowska
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Monika Kramek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2015/21 - Wyrok NSA z 2024-05-08
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 48 art. 49
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 32 w zw. z  art. 33 par. 1 art. 109 par. 1 w zw. z  art. 126 art. 6 art. 7 art. 8 art. 9 art. 10 par. 1 art. 77 par. 1 art. 81
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi P.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji, 2. stwierdza nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P.P. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r., Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania r. pr. M. Ł. pełnomocnika P. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z [...] września 2020 r., nakazującej jej rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] -utrzymał w mocy ww. decyzję.
Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że 20 listopada 2017 r. do PINB wpłynęło pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...], w którym zawarto wniosek o przeprowadzenie kontroli legalności ww. budynku. W dniach 6 marca, 11 maja, 25 lipca oraz 30 października 2018 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowego budynku. 25 października 2018 r. do PINB wpłynęło pismo P. P., zawierające prośbę o zalegalizowanie tego budynku wraz z załącznikiem w postaci inwentaryzacji i opinii technicznej budynku inż. arch. G. S. W toku oględzin 30 października 2018 r. stwierdzono, że na nieruchomości przy ul. [...] w [...] znajduje się budynek jednorodzinny wolnostojący z poddaszem użytkowym. Obiekt zgodny z przedstawioną inwentaryzacją z września 2018
[...] listopada 2018 r. zostało wszczęte postępowania administracyjne w sprawie legalności tego budynku i tego samego dnia skierowano do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii pismo z prośbą o wydanie zdjęć lotniczych dla działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] wykonanych w 1996, 1997 i 2005 roku. 25 stycznia 2019 roku do PINB nadeszły te zdjęcia lotnicze.
Następnie, organ powiatowy postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] oraz nałożył na P. P. obowiązek przedłożenia w terminie 4 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności dokonanej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Pr. bud., aktualnego na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Obowiązek przedstawienia żądanej dokumentacji nie został spełniony, w związku z czym pismem z 25 listopada 2019 r. PINB ponownie, bezskutecznie, wezwał do przedłożenia stosownej dokumentacji. Decyzją Nr [...] z [...] września 2020 r. PINB nakazał P. P. rozbiórkę ww. budynku. Od powyższego rozstrzygnięcia r. pr. M.Ł., jako pełnomocnik P. P., złożył odwołanie.
[...] WINB wyjaśnił zasady rządzące postepowaniem odwoławczym i stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja, zgodnie z którą parterowy budynek murowany, mieszkalny przy ul. [...] nr [...] został rozebrany w maju 1964 r., zgodnie z wydanym zarzadzaniem rozbiórki z dnia 24 grudnia 1963 roku (pismo z 23 grudnia 1964 r. Wydziału Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji PDRN).
W inwentaryzacji i opinii technicznej budynku w części wskazującej na istniejącą zabudowę podano, że część budynku jednorodzinnego mieszkalnego - murowany z cegły pełnej czerwonej i pustaka od wewnątrz, typowy dla zabudowy przedwojennej oraz część nadbudowana z pustaka powstała około 2007 r. Odnosząc się do zarzutu z odwołania [...] WINB wskazał, że skoro ww. dokumentacja budowlana była wykonywana na zlecenie skarżącej, to obecnie podejmowana próba zanegowania jej treści w części dotyczącej daty nadbudowy nie może zostać uznana za wiarygodną. Treść tej dokumentacji musiała być znana skarżącej wcześniej niż w dacie odwołania, a pomimo to wcześniej okoliczność daty realizacji nadbudowy nie była podnoszona. W toku postępowania wyjaśniającego organ powiatowy przeprowadził oględziny 30 października 2018 r., podczas których stwierdzono, że na nieruchomości przy ul. [...] w [...] znajduje się budynek jednorodzinny wolnostojący z poddaszem użytkowym. Podczas oględzin P. P. okazała akt notarialny, kupna przedmiotowego budynku 13 lipca 2018 r. i wskazała, że podczas kupna nie otrzymała żadnych dokumentów dotyczących budowy budynku lub jego oddania do użytkowania. Oświadczyła, że uzyskała informację od K. K. oraz od wcześniejszych właścicieli K., że przedmiotowy budynek istnieje od 1927 roku i jego obrys oraz inne gabaryty nie uległy zmianie.
PINB przeanalizował zdjęcia nadesłane przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii. Zdjęcia te zostały wykonane w 1990, 1997 i 2005 r. i ustalił, że na zdjęciach z 1990 r. i 1997 r. na działce ew. nr [...] z obrębu [...] widnieje budynek w tej samej niezmienionej formie, a na zdjęciu lotniczym z 2005 r. widoczny jej ten sam budynek, jednakże jest on rozbudowany od strony północnej i wschodniej. Organ powiatowy ustalił zatem, w toku analizy zdjęć lotniczych, że w okresie pomiędzy 1997 a 2005 r. zostały wykonane roboty budowalne na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ulicy [...] w [...]. Analiza inwentaryzacji z września 2018 r. prowadzi do wniosku, że budynek został rozbudowany po 1997 r. o pomieszczenie kotłowni i taras.
Z tego zdaniem organy wynika, że po 1964 r. został samowolnie wybudowany budynek mieszkalny jednorodzinny, w tym rozbudowany po 1997 r., stąd prawem właściwym dla oceny skutków samowoli będzie ustawa Prawo budowlane z 1994 r. W aktach sprawy znajdą się dokumenty wskazujące, że w latach 1990-2007 miała miejsce jego rozbudowa (nadbudowa dwóch części budynku). Tak więc roboty budowlane były prowadzone również po 1 stycznia 1995 r., jak ciąg samowoli budowlanej.
Jeżeli inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, a jego budowa została zakończona po 1 stycznia 1995 r., to skutkiem jest wdrożenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 Pr. bud. Procedura określona w art. 48-49 Pr. bud. przewiduje możliwość legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Konieczne jest przy tym kumulatywne spełnienie następujących warunków - budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem; inwestor przedkłada dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 uiszczona zostaje opłata legalizacyjna. Niespełnienie któregokolwiek z powyższych warunków powoduje nakaz rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego.
PINB postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] oraz nałożył na P. P. obowiązek przedłożenia w terminie 4 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Pr. bud. Postanowienie to zostało skutecznie doręczone ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi i nie zostało zaskarżone. Obowiązek przedstawienia żądanej dokumentacji nie został spełniony, w związku z czym pismem z 25 listopada 2019 r. PINB ponownie wezwał do przedłożenia stosownej dokumentacji, a następnie zgodnie z art. 48 ust. 4 Pr. bud. nakazał rozbiórkę ww. obiektu budowlanego z uwagi na nieprzedłożenie przez zobowiązanego dokumentów przewidzianych w art. 48 ust. 3.
Odnosząc się do twierdzeń przedstawionych w odwołaniu [...] WINB stwierdził, że niemożliwe jest zastosowanie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Pełnomocnik słusznie wskazał, że przepisy nowelizujące prawo budowlane weszły w życie 19 września 2020 r. Jednakże wejście w życie przepisów nie skutkuje możliwością zastosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego do spraw, w których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Decyzja organu I instancji została wydana [...] września 2020 r. Treść art. 32 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw wskazuje bowiem wprost, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie tej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki.
Wobec twierdzenia pełnomocnika, że decyzja taka musi być ostateczna, gdyż tylko takie rozstrzygnięcie posiada walor wykonalności i dlatego dopuszczalne będzie prowadzenie postępowania uproszczonego w niniejszej sprawie i zmiana trybu postępowania na etapie postępowania odwoławczego [...] WINB wyjaśnił, że wykładnia przepisów zastosowana przez pełnomocnika nie posiada żadnego uzasadnienia prawnego, zaś z samego brzmienia art. 32 nie wynika, że ma on zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznych, z związku z czym nie sposób uznać, że argumentacja określona w- odwołaniu zasługuje na uwzględnienie.
Dalego też, zdaniem [...] WINB, decyzja nakazująca rozbiórkę budynku jest zasadna. Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy i nie jest zależna od woli organu lub inwestora. Wyłącznie wymagania ustawowe decydują w prawie budowlanym o możliwości zalegalizowania obiektu, a ich niespełnienie wyklucza zastosowanie innego, pozaustawowego trybu doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem.
Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swego pełnomocnika datowanym na 21 grudnia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postepowania.
Pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji "naruszenie art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że fakt wydania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym decyzji o nakazie rozbiórki, ocenianej w trybie odwoławczym, wyłącza stosowanie przepisów dotyczących uproszczonej legalizacji samowoli budowlanych. Prawidłowa interpretacja tego przepisu powinna dotyczyć wyłącznie decyzji ostatecznej, która bądź to nie została zaskarżona instancyjnie, bądź została utrzymana w mocy rozstrzygnięciem organu odwoławczego" oraz naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. "poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie istnienia podstaw faktycznych i prawnych pozwalających na zastosowanie art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po 19 września 2020 r.".
Uzasadniając skargę pełnomocnik wyjaśnił, że odwołanie od decyzji organu I instancji skupiało się na argumentacji, że 19 września 2020 r. weszły w życie przepisy wprowadzone ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), dopuszczające tzw. uproszczoną legalizację obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli od ich budowy upłynęło co najmniej 20 lat. Organ uznał, że nie jest dopuszczalne przeprowadzenie postępowania uproszczonego z uwagi na treść art. 32 ustawy nowelizującej, który stanowi, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Skoro więc decyzja taka została podjęta przez PINB, to zdaniem organu nie ma może zostać przeprowadzona procedura uproszczona, a z samej treści art. 32 nie wynika, aby miała to być decyzja ostateczna.
Zdaniem pełnomocnika skarżącej, przedstawiona w uzasadnieniu interpretacja przeczy istocie administracyjnego postępowania instancyjnego. Zadaniem organu II instancji jest ponowne dokonanie oceny postępowania administracyjnego z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego oraz zmiany stanu faktycznego sprawy. W przeciwieństwie do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postępowanie instancyjne jest powtórnym przeprowadzeniem procedury administracyjnej w granicach danej sprawy z uwzględnieniem dowodów zgromadzonych w toku postępowania oraz nowych dowodów, które organ odwoławczy może zebrać z urzędu, lub z inicjatywy strony.
Organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 27 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Jeżeli organ drugiej instancji kwestionuje jedynie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać orzeczenie reformatoryjne - rozstrzygające co do istoty sprawy w rozumieniu dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wadliwa jest konstrukcja polegająca na powołaniu się, jako podstawę do odmowy zastosowania znowelizowanych przepisów Prawa budowlanego, na decyzję, która jest badana w tymże postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji prowadząc postępowanie w sposób nieograniczony i rozstrzygając całą sprawę pod kątem prawidłowości i zgodności z przepisami musi uznać, że decyzja organu podrzędnego znajduje się w stanie swego rodzaju zawieszenia, który będzie ostatecznie wyjaśniony wraz z wydaniem decyzji odwoławczej.
Materialnoprawne skutki decyzja nakazująca rozbiórkę wywołuje dopiero w momencie uzyskania ostateczności. Wówczas korzysta z ochrony wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a., jako trwałe rozstrzygnięcie administracyjne, które można zwalczać jedynie na podstawie nadzwyczajnych środków prawnych lub poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego.
W art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw brak jest sformułowania "ostateczna", gdy mowa o decyzji nakazującej rozbiórkę. Jednakże można je wyinterpretować z brzmienia całego przepisu. Skoro ustawodawca posłużył się zwrotem "nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego", a w dalszej części mowa jest o "decyzji o nakazie rozbiórki", to będzie oznaczało, że decyzja o nakazie rozbiórki musiała być wydana w odrębnym postępowaniu zakończonym wcześniej, w którym sama decyzja jest niewzruszalna i posiada przymiot ostateczności. Byłoby to zgodne z zamysłem ustawodawcy oraz głównymi zasadami postępowania administracyjnego, że w obrocie prawnym nie mogą pozostawać dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjnego dotyczące tego samego przedmiotu: decyzja nakazująca rozbiórkę oraz decyzja o uproszczonej legalizacji. Natomiast, jeżeli postępowanie w dalszym ciągu trwa i toczy się po wprowadzeniu nowych unormowań na etapie odwoławczym, to oznacza, że możliwe jest jego przeobrażenie w uproszczone postępowanie legalizacyjne, jeśli wystąpią ku temu podstawy określone w części dyspozytywnej art. 49f ust. 1 Pr. bud.
W ocenie pełnomocnika skarżącej, organ błędnie zinterpretował art. 32 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw poprzez nieprawidłowe uznanie, że fakt wydania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym decyzji o nakazie rozbiórki, ocenianej w trybie odwoławczym, wyłącza stosowanie przepisów dotyczących uproszczonej legalizacji samowoli budowlanych. Prawidłowa interpretacja tego przepisu powinna dotyczyć wyłącznie decyzji ostatecznej, która bądź to nie została zaskarżona instancyjnie, bądź została utrzymana w mocy rozstrzygnięciem organu odwoławczego.
Organ odwoławczy zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu wykazanie, że budowa została zakończona co najmniej 20 lat temu, co stanowiłoby podstawę do zastosowania przepisów o uproszczonej legalizacji. W odwołaniu strona wskazywała na fakt, że te przepisy będą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy nie odniósł się do tego, stwierdzając jedynie, że legalizacja we wskazanym trybie nie może mieć zastosowania. Naruszone zostały w ten sposób reguły postępowania dowodowego, w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszały prawo w sposób opisany powyżej, a ponadto, że wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia PINB Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., zaś skarga – choć z wskazanych poniżej przyczyn - była zasadna.
Należy na wstępie wyjaśnić, że tzw. postępowanie legalizacyjne, prowadzone przez organa nadzoru budowlanego na podstawie obowiązującego w dniu jego wszczęcia art. 48 ust. 1 – 3 Pr. bud., miało na celu doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego samowolnie, do stanu zgodnego z prawem stanowionym (szeroko rozumianym Prawem budowlanym) i ładem planistycznym (a więc miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub ustaleniami tego ładu, wynikającymi ze stosownej decyzji o warunkach zabudowy). Postępowanie legalizacyjne, prowadzone na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania przez PINB decyzji pierwszoinstancyjnej z [...] września 2020 r. stanowiło w istocie wyjątek od przyjętej w art. 49 ust. 1 Pr. bud. zasady, że jeżeli obiekt budowlany został wybudowany (lub jest w budowie) bez wymaganego pozwolenia na budowę, to organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę takiego obiektu budowlanego lub jego części.
Jeżeli organ nadzoru budowlanego uznał po wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego, że budowa taka była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie naruszała przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, wówczas wstrzymywał postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i ustalał wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakładał obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Pr. bud. – zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud.
Postępowanie legalizacyjne - w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji PINB - zakładało więc przeniesienie na stronę obowiązku aktywności procesowej, polegającej na uzyskaniu i przedstawieniu organowi w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt. 1 i 2 Pr. bud. Dopiero w sytuacji, gdy strona nie wykonała tego znanego jej obowiązku lub uchybiła terminowi jego wykonania, organ nadzoru budowlanego mógł nakazać w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego (art. 48 ust. 4 Pr. bud.).
W niniejszej sprawie tut. Sąd brał pod uwagę fakt, że orzeczenie tak drastycznego środka prawnego, jak nakaz rozbiórki, powinno być traktowane, jako ostateczność prawna, spowodowana brakiem woli i działań strony wymaganych prawem i orzeczeniem organu nadzoru budowlanego, niezbędnych dla legalizacji samowoli budowlanej, ale jednocześnie stronie znanych. Dlatego też w niniejszej sprawie należało uwzględnić zarówno wyrażaną w postępowaniu administracyjnym wolę skarżącej poddania się zasadom i obowiązkom postępowania legalizacyjnego, jak również to, że niezastosowanie się przez nią do nałożonych obowiązków było przyczyną wadliwego działania organu administracji publicznej, o którym mowa poniżej, a nie uchylania się przez skarżącą od prawnych obowiązków.
Mając na uwadze ww. chronologię postępowania legalizacyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, co następuje.
1. Nieważność postanowienia PINB z [...] kwietnia 2019 r., Nr [...].
Jak wynika z akt sprawy, skarżąca ustanowiła 22 sierpnia 2018 r. swymi pełnomocnikami w postępowaniu legalizacyjnym osoby fizyczne: T. S. i B. S., udzielając im pisemnego pełnomocnictwa. Jak wynika z pisma z 21 listopada 2018 r. PINB poprawnie uznał skuteczność takiego oświadczenia woli skarżącej, kierując to pismo również do wiadomości T. S. Również zawiadomienie o wszczęciu postępowania 21 listopada 2018 r. skierowane zostało przez PINB do ww. pełnomocnika.
T. S. pismem z 18 stycznia 2019 r., zatytułowanym "Pełnomocnictwo" upoważnił "Kancelarię Radcy Prawnego M. Ł." do reprezentowania skarżącej we wszystkim postepowaniach administracyjnych, związanych z legalizacją przedmiotowego budynku i dokonywania czynności prawnych i faktycznych w celu wykonania pełnomocnictwa.
Jak wynika z nieposiadającego daty protokołu PINB Nr [...] (numer poprawiony ręcznie, z parafą) [...] lutego 2019 r. ww. pełnomocnictwo zostało złożone w PINB, a radca pr. M. Ł. zapoznał się z aktami sprawy i sporządził fotokopie dokumentów. Od tego czasu PINB uznał, że skarżąca jest reprezentowana w zawisłym postępowaniu przed tym organem przez radcę pr. M. Ł., doręczając mu zarówno własne postanowienie Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku i nakładające obowiązek złożenia określonych dokumentów (w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud.), jak również informację z 25 listopada 2019 r. o uchybieniu terminowi złożenia ww. dokumentów i przedłużeniu terminu. W tym ostatnim piśmie organ, jako stronę reprezentowana przez radcę pr. M. Ł. określił jednak "P. G.", a nie P. P. PINB przesłał również radcy pr. M. Ł. zawiadomienie z 13 maja 2020 r. i decyzję z [...] września 2020 r. Nr [...] nakazującą skarżącej rozbiórkę przedmiotowego obiektu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenia prawnie, że wobec powyższego rażąco prawnie (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.) został naruszony przez PINB art. 32 w zw. z art. 33 § 1 k.p.a., w konsekwencji zaś art. 109 § 1 w zw. z art. 126 i art. 6, 7, 8 § 1, 9, 10 § 1, 77 § 1, 81 k.p.a.
Zgodnie z art. 32 strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania, tym niemniej pełnomocnikiem strony może być wyłącznie osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 k.p.a.). Dlatego też jedynymi osobami fizycznymi, które mogły być przez organ uznane za pełnomocnika skarżącej, był T. S. i B. S. Nie był natomiast pełnomocnikiem P. P. r. pr. M. Ł. Pismem z 18 stycznia 2019 r., zatytułowanym "Pełnomocnictwo" T. S. upoważnił "Kancelarię Radcy Prawnego M. Ł." do reprezentowania skarżącej.
Kancelaria radcy prawnego jest prawną forma wykonywania zawodu radcy (art. 8 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 75 w zw. z art. 5 ust. 5 uchwały Nr 3/2014 Nadzwyczajnego Krajowego Zjazdu Radców Prawnych z 22 listopada 2014 r. w sprawie Kodeksu Etyki Radcy Prawnego, Radc.2014.11.22) i nie jest – bez wątpienia – osobą fizyczną, o której mowa ww. przepisie. Pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym musi być wyraźnie udzielone konkretnej osobie fizycznej (konkretnym osobom), nie można domniemywać udzielenia pełnomocnictwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Katowicach z 30 czerwca 1999 r., sygn. akt A/Ka 2422/97 – n. publ.). Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, "z wykładni językowej przepisu art. 33 § 1 wynika, że pełnomocnikiem strony może być jedynie osoba fizyczna (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 112). Inaczej jest w procesie cywilnym, gdzie pełnomocnikiem procesowym może być również osoba prawna – uchwała SN (7) z 23.09.1963 r., III Co 42/63, OSNCP 1965/2, poz. 22. (...) por. jednak wyrok NSA w Warszawie z 21.03.2002 r., V SA 2019/01, LEX nr 109322, w którym stwierdzono, że: "Zrzeszenie Właścicieli Nieruchomości nie mogło być w sprawie administracyjnej o wymeldowanie pełnomocnikiem procesowym właścicieli już choćby z tego względu, że w myśl art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem procesowym strony w postępowaniu administracyjnym może być jedynie osoba fizyczna"; wyrok NSA w Warszawie z 8.03.2001 r., IV SA 41/99, LEX nr 45999, gdzie przyjęto, że: "Zgodnie z art. 33 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, a więc zarząd stowarzyszenia nie może pełnić funkcji pełnomocnika" (vide komentarz do art. 33 w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021) .
Organ administracyjny bada z urzędu prawidłowość pełnomocnictwa (orzeczenie NTA z 14.11.1927 r., Zbiór N. 1302, s. 722) i nie powinien dopuścić do udziału w sprawie osoby, która nie legitymuje się ważnym pełnomocnictwem, chyba że chodzi o przypadek określony w art. 33 § 4 k.p.a. Jak wskazuje się w doktrynie, "organ administracji publicznej powinien jednak brać pod uwagę z urzędu rodzaj udzielonego przez stronę pełnomocnictwa w każdym stadium postępowania i nie powinien dopuścić do udziału w postępowaniu osoby, która albo w ogóle nie legitymuje się należytym pełnomocnictwem, z zastrzeżeniem przepisu art. 33 § 4, albo pełnomocnictwo dotyczy innej sprawy niż rozstrzygana w postępowaniu, lub pełnomocnik zamierza podjąć czynności, do których nie jest umocowany" (por. op. cit.).
Jeżeli pełnomocnik działa bez umocowania, to organ powinien uznać go za działającego, jako negotiorum gestor. Wówczas ważność jego czynności zależy jednak od ich potwierdzenia przez osobę, która udzieliła mu pełnomocnictwa (art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego). Potwierdzenie musi być dokonane w toku postępowania administracyjnego, w którym taka sytuacja wystąpiła, a więc musi nastąpić przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie. Potwierdzenie ma charakter uniwersalny, obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki (wyrok WSA w Rzeszowie z 7 września 2017 r., II SA/Rz 605/17). Jeżeli zatem organ w toku postępowania stwierdzi braki co do zakresu pełnomocnictwa, to powinien bezzwłocznie wezwać pełnomocnika do złożenia pełnomocnictwa obejmującego czynności dokonywane przez tego pełnomocnika. Jeżeli zaś pełnomocnik nie złoży takiego pełnomocnictwa, to organ winien wezwać osobę, która udzieliła pełnomocnictwa, do potwierdzenia czynności pełnomocnika w wyznaczonym terminie (por. np. komentarz do art. 33 w: P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany LEX/el. 2021).
W ww. wyroku WSA w Rzeszowie stwierdził ponadto słusznie, że ponieważ uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w art. 32 i 33 k.p.a. nie są kompletne, dlatego przy wyjaśnianiu sytuacji, które nie zostały objęte regulacją tych przepisów, należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Taką sytuacją jest właśnie potwierdzenie czynności wadliwego pełnomocnika. Kwestia ta nie jest uregulowana w przepisach k.p.a., natomiast według unormowań k.c. w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę. "Aby w postępowaniu administracyjnym mogło dojść do potwierdzenia przez stronę czynności dokonanych przez wadliwie ustanowionego pełnomocnika, muszą być spełnione dwa warunki: pełnomocnikiem takim musi być osoba, która w myśl przepisów k.p.a. spełnia ogólne warunki do bycia pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym, ponadto potwierdzenie czynności zdziałanych przez wadliwie ustanowionego pełnomocnika musi mieć miejsce w toku postępowania administracyjnego, w którym taka sytuacja wystąpiła, a więc musi nastąpić przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie" (op. cit.).
Art. 33 § 1 k.p.a. jest przepisem niewymagającym wykładni, jego hipoteza jest jasna i nienasuwająca wątpliwości. Skutki społeczno gospodarcze, jakie wynikają z naruszenia przez organ nadzoru budowlanego art. 33 § 1 k.p.a., polegającego na uznaniu za pełnomocnika strony osoby nieposiadającej pełnomocnictwa (a więc radcy prawnego, który nie został osobiście upoważniony do działania) w postępowaniu legalizacyjnym i doręczeniu wyłącznie takiej osobie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z nakazem doręczenia oznaczonej dokumentacji spowodowało, że uniemożliwiono stronie (lub jej prawidłowo umocowanemu pełnomocnikowi; w sprawie niniejszej T. S. i B. S.) dostarczenia wymaganej postanowieniem tego organu dokumentacji legalizacyjnej ze wszelkimi tego prawnymi konsekwencjami. Takie skutki naruszenia nie mogą być zaakceptowane w państwie prawa.
Skutki naruszenia art. 33 § 1 k.p.a. polegają również na niemożności uznania, że strona miała możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Skarżąca takiej możliwości w niniejszej sprawie nie miała, co wywołało z kolei niemożliwe do zaakceptowania skutki w postaci decyzji o nakazie rozbiórki wbrew woli skarżącej (wyrażanej od początku postępowania i wynikającej z akt sprawy) sprostania wymogom postępowania legalizacyjnego. Pominięcie przy doręczaniu postanowienia stwierdzającego nakaz wstrzymania budowy i dostarczenia dokumentacji legalizacyjnej przez PINB prawidłowo ustanowionego pełnomocnika (T. S. i B. S.) oraz skarżącej doprowadziło też w efekcie do wydania decyzji o nakazie rozbiórki, z pozbawieniem skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.).
Należy też podkreślić, że organ doręczając postanowienie PINB z [...] kwietnia 2019 r., Nr [...] radcy pr. M. Ł. rażąco naruszył art. 109 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a., nie doręczając istotnego dla wyniku postępowania legalizacyjnego postanowienia pełnomocnikowi strony T. S. lub B. S., albo P. P. Zgodnie z ww. przepisami postanowienie nawet niekończące postępowania w sprawie powinno być jednak doręczone stronie (lub jej pełnomocnikowi).
Zaistniałe w niniejszej sprawie naruszenie zasady legalizmu, wyrażonej w art. 6 k.p.a., tut. Sąd uznał również za rażące, z uwagi na skutki, jakie wywołało (orzeczenie nakazu rozbiórki). Z tej też przyczyny rażąco naruszony został przez PINB obowiązek (art. 7 k.p.a.) stania na straży praworządności i podjęcia z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy poprzez zaniechanie ustalenia, kto w sprawie jest pełnomocnikiem strony i wobec tego uznaniem za pełnomocnika osoby nieposiadającej stosownego umocowania. Skutkiem tego naruszony został słuszny interes skarżącej, jako obywatela.
Naruszenie przez PINB ww. przepisów doprowadziło do rażącego naruszenia obowiązku organu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i należytego i wyczerpującego informowania skarżącej (lub jej nieprofesjonalnych pełnomocników) o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Tut. Sąd przypomina, że zgodnie z art. 9 k.p.a. organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Kierowanie zaś nie do strony (lub jej pełnomocników), ale do osoby nieposiadającej pełnomocnictwa zarówno nakazu wstrzymania robót budowlanych, jak i nakazu dostarczenia określonych dokumentów legalizacyjnych w rażący i niebudzący wątpliwości Sądu sposób naruszało zasadę informowania stron.
Nałożony art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek ·wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej dotyczy również ustalenia, czy strona działa osobiście, czy przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika. W sytuacji, gdy organ postanowieniem niekończącym postępowania nakłada na stronę obowiązek, który przesądzi o treści decyzji, to powyższe ustalenie nabiera szczególnego znaczenia prawnego. Doręczenie bowiem postanowienia, wydanego w trybie art. 48 ust. 2 Pr. bud. osobie, która ani nie jest stroną, ani prawidłowo ustanowionym pełnomocnikiem, powoduje uniemożliwienie stronie wywiązania się z obowiązku. Spowodowany działaniem organu błąd w doręczeniu powodujący następnie uznanie, że wystąpiły przesłanki z art. 48 ust. 4 k.p.a. doprowadził w efekcie do niemożliwej w państwie prawa akceptacji sytuacji, w której bardzo poważne konsekwencje (konieczność rozbiórki domu) nieustalenia należycie stanu faktycznego przez organ przeniesione zostałyby na stronę.
II. Wadliwość prawna zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.
Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 4 i ust. 1 Pr. bud., w brzmieniu na dzień wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Ustawową przesłanką wydania decyzji nakazującej rozbiórkę jest więc niespełnienie przez stronę w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 tego artykułu. "Niespełnienie obowiązku" może jednakże dotyczyć wyłącznie takiej sytuacji, w której strona (lub jej prawidłowo umocowany pełnomocnik) wie zarówno o nałożeniu przez organ nadzoru budowlanego obowiązków, jak i wie o ich zakresie.
Jak wynika z akt sprawy (pisma prawidłowo tym razem umocowanego do prowadzenia sprawy przed tut. Sądem pełnomocnika z 3 marca 2021 r., pisma skarżącej z 24 lutego 2021 r. i 8 kwietnia 2021 r. oraz 28 kwietnia 2021 r., oświadczenia radcy pr. M. Ł. z 8 kwietnia 2021 r., umowy zlecenia z 22 sierpnia 2021 r.) wolą skarżącej było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...]. W tym celu właśnie udzieliła 22 sierpnia 2018 r. pełnomocnictwa architektom T. S. i B. S., jako osobom posiadającym wiedzę specjalistyczną w zakresie przygotowania niezbędnej dla legalizacji dokumentacji budowlanej. Zgodnie z § 1 umowy z 22 sierpnia 2018 r. zleceniobiorcy zobowiązali się przygotować niezbędną dokumentację budowlaną i wystąpić do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o legalizację samowoli budowlanej.
Skarżąca wystąpiła osobiście ze stosownym wnioskiem, datowanym na 24 października 2018 r. do PINB, załączając inwentaryzację i opinię techniczną budynku inż. arch. G. S. Organ [...] listopada 2018 r. wszczął stosowne postępowanie, z urzędu. Z powołanych jednakże powyżej pism pełnomocnika procesowego i strony, jak również pism i aktów PINB wynika jednoznacznie, że skarżąca od chwili wszczęcia postępowania nie była już informowana przez organ o przebiegu postępowania. Za wyjątkiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, o czynnościach i wydawanych aktach PINB nie byli też informowani pełnomocnicy skarżącej – architekci T. S. i B. S.
Organ I instancji wadliwie prawnie – co było przedmiotem oceny prawnej tut. Sądu, dokonanej w pkt. I uzasadnienia wyroku – doręczył zarówno postanowienie z [...] kwietnia 2019 r. zawierające nałożenie obowiązku przedstawienia oznaczonych co do tożsamości dokumentów legalizacyjnych, jak również informację z 25 listopada 2019 r. o przedłużeniu terminu na złożenie ww. dokumentów (w którym nota bene błędnie powołuje się na "skuteczne" doręczenie ww. postanowienia pełnomocnikowi) osobie, która nie mogła być uznana za pełnomocnika skarżącej, tj. radcy pr. M. Ł. Takie działanie PINB powoduje, że nie można skutecznie prawnie przypisywać skarżącej niespełnienia przez nią w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 art. 48 Pr. bud., gdyż organ ww. postanowienia i zawiadomienia nie doręczył ani stronie, ani jej pełnomocnikom.
Z wyjaśnień radcy pr. M. Ł. (oświadczenie z 8 kwietnia 2021 r.) wynika, że pierwszy kontakt ze skarżącą miał 16 lutego 2021 r., zaś o przebiegu postępowania legalizacyjnego informował G. S. W związku z tym, że radca prawny jest osobą zaufania publicznego nie ma podstaw do kwestionowania jego oświadczenia. Tym niemniej, informowanie przez radcę pr. jej pełnomocnika G. S. o postępowaniu nie sanuje błędu (i jego prawnych konsekwencji) organu I instancji w zakresie doręczenia postanowienia o nałożeniu określonych obowiązków na skarżącą. Nieformalny kontakt radcy prawnego z pełnomocnikiem nie może bowiem zastąpić wymaganego prawem doręczenia przez organ ustanowionemu prawidłowo pełnomocnikowi postanowienia, nakładającego określone obowiązki.
Taki błąd organu stanowi naruszenie prawa procesowego w postaci art. 109 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. i powoduje, że nie można uznać, aby skarżąca (lub jej prawidłowo umocowany pełnomocnik) nie wykonali nieznanych im, a nałożonych przez PINB obowiązków, co z kolei spowodowało orzeczenie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku. Pozbawienie zaś strony możliwości udziału w postępowaniu, które wszczęte zostało z urzędu, bez jej winy stanowi przesłankę do wznowienia takiego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.
Organ odwoławczy nie dostrzegł powyższej wadliwości decyzji PINB, nakazującej mu (art. 138 § 2 k.p.a.) uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w celu wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie – należytego doręczenia skarżącej (jej pełnomocnikom) postanowienia z [...] kwietnia 2019 r. zawierającego nałożenie obowiązku przedstawienia oznaczonych co do tożsamości dokumentów legalizacyjnych. Tym samym [...] WINB naruszył art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., gdyż przepis ten pozwala na utrzymanie w mocy wyłącznie prawidłowego rozstrzygnięcia organu I instancji.
Wyjaśnić ponadto należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdził uzasadnianym wyrokiem nieważność postanowienia PINB nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., którym organ ten wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] oraz nałożył na P. P. obowiązek przedłożenia w terminie 4 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia dokumentów legalizacyjnych. Skutek prawny stwierdzenia nieważności działa ex tunc, a więc od momentu wydania tego postanowienia. Zostaje ono wyeliminowane z obrotu prawnego ab initio - tak, jakby nigdy nie zostało wydane.
Nie ma natomiast racji pełnomocnik skarżącej, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 32 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) i "art. 7 i 77 § 1 KPA poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie istnienia podstaw faktycznych i prawnych pozwalających na zastosowanie art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po 19 września 2020 r.".
Art. 32 ww. ustawy stanowi, że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Ustawodawca nie zawarł w dyspozycji ww. przepisu ograniczenia zakazu do spraw zakończonych ostateczną decyzją. Należy pamiętać, że każda decyzja kończy postępowanie w danej instancji, nawet nieostateczna (art. 104 § 1 k.p.a.). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.).
Przyjmując teoretycznie – z konieczności – założenie racjonalnego ustawodawcy należy założyć, że gdyby chciał on ograniczyć stanowiony zakaz stosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 Pr. bud., wyłącznie do spraw zakończonych decyzją ostateczną, to zamieściłby stosowne ograniczenie w stanowionym przepisie. Należy też podkreślić, że art. 16 § 1 k.p.a. od dawna zawiera definicję decyzji ostatecznej, więc pojęcie to jest znane w systemie prawa administracyjnego. Skoro ustawodawca nie użył takiego określenia prawnego, to nie jest dopuszczalne stosowanie wykładni zawężającej w odniesieniu do treści dyspozycji wyznaczającej dopuszczalne działanie organu.
Należy wyjaśnić, że jedną z podstawowych zasad odczytywania znaczenia przepisów prawnych jest danie pierwszeństwa wykładni literalnej. Poszukiwania intencji prawodawcy tworzącego przepis prawny przy użyciu wykładni celowościowej czy funkcjonalnej jest zaś dopuszczalne i konieczne w sytuacji, gdy sformułowanie badanego przepisu nie jest czytelne, nie jest jednoznaczne, dopuszcza różne sposoby jego rozumienia lub też pozostawałoby w sprzeczności z celami, jakie ma realizować dany akt prawny.
W związku z tym, że organ II instancji i pełnomocnik skarżącej odmiennie odczytują znaczenie dyspozycji art. 32 ww. ustawy, niezbędnym jest skorzystanie z wykładni celowościowej. Przy tego typu rozbieżnościach, niezbędnym było więc wypracowanie jednej wykładni, nawiązującej do całokształtu uregulowań.
Od zasady stosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 Pr. bud. ustawodawca ustanowił wyjątek w art. 32 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, przyjmując że nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie tej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki.
Dlatego też ww. wyjątek od zasady należy interpretować w sposób zawężający. Żaden bowiem przepis prawa, który stanowi odstępstwo od zasady ogólnej nie może być wykładany w sposób rozszerzający. Byłoby to sprzeczne ze szczególnym charakterem wyjątków, jako reguł zmieniających ogólne zasady systemu prawnego.
W tak rozumianym zakresie [...] WINB nie naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które nota bene nie dotyczą reguł wykładni przepisu prawnego, ale poprawnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.
III. Wskazania dla organu.
Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego – związany oceną prawną tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.) – zapewni czynny udział w postępowaniu skarżącej, prawidłowo ustalając jej pełnomocnika. Uznając dopuszczalność postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie obowiązkiem organu będzie jego przeprowadzenie na podstawie prawa, obowiązującego w dacie orzekania.
IV. Podstawy prawne wyroku.
Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.
Na podstawie art. 134 § 1 w zw. z art. 135 i art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Sąd stwierdził nieważność postanowienia PINB p nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., którym organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] oraz nałożył na P. P. obowiązek przedłożenia w terminie 4 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia zaświadczenia Prezydenta m. [...] o zgodności dokonanej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Pr. bud., aktualnego na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b oraz lit. c tut. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję [...] WINB z [...] listopada 2020 r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB Nr [...] z [...] września 2020 r., nakazującą skarżącej rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...].
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 256) zasadzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.