VII SA/WA 1428/20

VII SA/Wa 1428/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Augustyniak-Pęczkowska /sprawozdawca/
Małgorzata Jarecka /przewodniczący/
Tomasz Stawecki
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1282/21 - Wyrok NSA z 2024-01-25
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 155, art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] maja 2020 r. [...], na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2020 poz. 282, dalej u.o.z.) oraz art. 17 pkt 2, art.127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2019 r. [...], którą stwierdził nieważność decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ([...]WKZ) z [...]listopada 2017 r. nr [...] wyrażającą zgodę na rozszerzenie pozwolenia nr [...] o ratownicze badania archeologiczne związane z budową ścianki szczelnej garażu pod budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] w [...] (działki nr ew. [...], [...]i [...], obr. [...]) pozostałe zapisy decyzji pozostawiając bez zmian.
Organ wskazał, że [...]WKZ decyzją z [...]maja 2017 r. nr [...]udzielił skarżącej pozwolenia na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych, związanych z wykonaniem odwiertów geologicznych na ww. działkach polegających na sprawowaniu nadzoru archeologicznego podczas wykonywania prac ziemnych wraz ze sporządzeniem stosownej dokumentacji.
Następnie wydał kontrolowaną w tej sprawie decyzję nr [...].
Następnie decyzją z [...]lutego 2018r. nr [...] organ wyraził zgodę na rozszerzenie zakresu i przedłużenie terminu ważności decyzji nr [...] i nr [...].
Dnia [...] kwietnia 2018 r. decyzją nr [...] wyraził zgodę na zmianę zapisów i rozszerzenie pierwotnej decyzji nr [...] o ratownicze badania archeologiczne związane z adaptacją ww. nieruchomości na cele hotelowo-usługowo- mieszkaniowe, oraz wprowadzającej zmianę wykonawcy badań archeologicznych. Zastrzeżono przy tym, że pozostałe zapisy pozwolenia nr [...] nie ulegają zmianie.
Decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...][...]WKZ uchylił decyzję nr [...], a decyzją nr [...] uchylił decyzję z [...]. Dnia [...] stycznia 2019 r. Minister stwierdził nieważność decyzji nr [...]. a decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymał ww. decyzję w mocy. WSA w Warszawie uchylił ww. decyzje (sygn. VII SA/Wa 1823/19).
W ocenie Ministra wydana na podstawie art. 155 k.p.a. decyzja nr [...] rażąco narusza prawo. Organ wojewódzki pominął bowiem, że nie istniała w obrocie prawnym w dacie jej wydania decyzja nr [...].
Dalej podkreślił, że ww. decyzją pozwolono na prowadzenie badań archeologicznych związanych z budową ściany szczelinowej - w całym jej obrysie. Decyzja nie odnosi się zatem do zakresu i sposobu badań objętych uprzednim rozstrzygnięciem. Na tą okoliczność nie wpływa też stanowisko strony, że odwierty geologiczne, o których mowa w pozwoleniu nr [...] są odwiertami badawczymi niezbędnymi do wykonania m.in. ściany szczelinowej, a więc ich wykonanie jest pierwszym etapem procesu projektowo-technologicznego realizacji ścian szczelinowych. Zdaniem Ministra decyzja rozstrzyga odrębną merytorycznie kwestię, która wymagała pozwolenia w trybie art. 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z.. Na powyższe nie ma też wpływu subiektywna ocena strony, że w kolejnych rozstrzygnięciach organ "odnosił się do nich i modyfikował je, to w ocenie strony działał w ramach tej samej sprawy administracyjnej". Decyzje nr [...]oraz [...]nie rozstrzygają o tych samych badaniach, skoro pierwsze z nich do tyczyło wyłącznie do prowadzenia badań w czasie wykonywania odwiertów.
Organ dodał, że uzasadnieniem dla dokonania pełnych badań wykopaliskowych (a nie nadzoru archeologicznego), poprzedzonych postępowaniem na mocy art. 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z.o.z. jest fakt, że inwestycja dotyczy pochodzącego z połowy XIV w. zabytkowego zespołu szpitalno-klasztornego p.w. [...] przy ul. [...] i [...]w [...], na obszarze dawnego przedmieścia [...]. Stanowi on jeden z elementów współtworzących wyjątkową wartość historycznego centrum [...], wpisanego na [...]. Historia zespołu przesądza o ogromnym znaczeniu naukowym i stopniu skomplikowania zabytku archeologicznego w postaci m.in. reliktów dawnej zabudowy. Na powyższe stanowisko nie wpłynęły zatem wyłącznie opinie [...], ale również rys historyczny ww. obszaru oraz wyniki badań archeologicznych z 2016 r., kiedy odkryto relikty zabudowy.
Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] sp. z o. o. sp. k. i domagając się jej uchylenia oraz decyzji poprzedzającej zarzuciła naruszenie:
- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię tj. uznanie, że ww. uchybienia rażąco naruszały art. 155 k.p.a.;
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że decyzja nr [...] nie odnosiła się do zakresu i sposobu badań pierwotnego pozwolenia nr [...] oraz rozstrzygała w trybie nadzwyczajnym sprawę, która wymagała rozpoznania w trybie zwykłym, co przesądzało o konieczności stwierdzenia nieważności tej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a.
- art. 80 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, w tym nieprzeprowadzenie i nieustosunkowanie się do szeregu dowodów i twierdzeń strony, zawartych w jej pismach: zarzutach do opinii [...] z [...] lipca 2018 r. (pismo z [...] sierpnia 2019 r.), stanowisku uzupełniającym do ww. opinii [...] (pismo z [...] sierpnia 2018 r.), wniosku dowodowym (pismo z [...] września 2018 r.), stanowisku uzupełniającym do opinii [...]z [...]sierpnia 2019 r. (pismo z [...]września 2018 r.), stanowisku strony do opinii [...]z [...]grudnia 2018 r. (pismo z [...]stycznia 2019 r.);
- art. 8 § 1 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące wyjaśnienie przesłanek wydania decyzję oraz naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz błędne uzasadnienie decyzji;
- art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo wątpliwości co do treści normy prawnej, a decyzja o stwierdzeniu nieważności ograniczała uprawnienia strony w sferze ochrony zabytków, a pośrednio w sferze prawa budowlanego, a rozstrzygnięciu wątpliwości na korzyść skarżącej nie sprzeciwiały się interesy stron albo interesy osób trzecich;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji pierwszej instancji, podczas gdy organ winien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 i uchylić decyzję oraz odmówić stwierdzenia nieważności.
Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów: wyroku WSA w Warszawie z 14 lutego 2020 r., sygn. VII SA/Wa 1823/19, postanowienia Wojewody [...]z [...]czerwca 2020 r., zawiadomienia o kontroli inwestycji z [...]czerwca 2020 r., pisma [...]z [...]czerwca 2020 r.
W uzasadnieniu skargi przedstawiła obszerne stanowisko na poparcie podniesionych wyżej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] maja 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] lipca 2019 r. stwierdzającą nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2017 r. nr [...] wyrażającą zgodę na rozszerzenie pozwolenia nr [...] o ratownicze badania archeologiczne związane z budową ścianki szczelinowej garażu pod ww. budynkiem przy ul. [...]w [...]pozostałe zapisy decyzji pozostawiając bez zmian.
Na wstępie należy wskazać na utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że stwierdzenie nieważności decyzji nie może obejmować wszystkich uchybień, jakich dopuścił się organ wydając decyzję. Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w tym nadzwyczajnym trybie jest bowiem wyjątkiem od zasady trwałości rozstrzygnięć ostatecznych. Wyjątek ten nie powinien zatem podlegać wykładni rozszerzającej (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3745/19, LEX nr 3052016). Tym samym również stwierdzenie nieważności decyzji na skutek rażącego naruszenia (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być interpretowane wąsko, a więc o powyższym uchybieniu można mówić tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie jest jednoznacznie sprzeczne z nie budzącą wątpliwości i mającą zastosowanie w sprawie normą prawną. W konsekwencji rażące naruszenie prawa w przypadku zastosowania jednej z możliwych wykładni przepisu nie będzie miało miejsca (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 713/18, LEX nr 2744296). Do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie można zaliczyć naruszenia będącego wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa. Chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny, a więc gdy treść decyzji jest wprost sprzeczna z przepisem prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że nie może być ona akceptowana jako rozstrzygnięcie organu praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3165/19, LEX nr 3058902).
Dlatego przepisom nie wolno przypisywać innych treści niż te, które prawodawca wprost w nich wyraził. Jeżeli intencją ustawodawcy jest powiązanie konkretnej regulacji ze skutkami, które ma ona wywoływać, to wprost o tym stanowi. Postępowanie toczące się w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie może być więc traktowane jako "kolejna instancja" rozpoznania sprawy, a więc nowa możliwość naprawienia uchybień niekwalifikowanych decyzji.
Dodać w tym miejscu trzeba, że jako rażące mogą być oceniane nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, ale także przepisów procesowych i kompetencyjnych. Niemniej w każdym z tych przypadków badaniu podlega byt prawny decyzji jako ciężko wadliwego aktu rozstrzygającego władczo i jednostronnie o prawach lub obowiązkach jednostki. Z uwagi na wskazanie przez Ministra jako rażąco naruszonego art. 155 k.p.a. zaznaczyć trzeba, że postępowanie w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo, jest również trybem nadzwyczajnym postępowania, które sprowadza się jedynie do ustalenia, czy zachodzą przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy takiemu rozstrzygnięciu nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej.
Natomiast kwestia nabycia praw z decyzji ostatecznej powinna być rozważana na podstawie przepisów prawa materialnego, stanowiących warunek decyzji oraz w świetle treści jej osnowy.
Szczególnego podkreślenia wymaga jednocześnie, że treść art. 155 k.p.a. na przestrzeni lat różnie była interpretowana w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie. W części orzeczeń do dziś prezentowany jest pogląd, że decyzje podejmowane w trybie art. 155 mogą dotyczyć jedynie decyzji uznaniowych, a więc takich, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. (wyroki NSA: z 25.02.2011 r. I OSK 607/10, LEX nr 784233, z 9.08.2013 r. II OSK 756/12, LEX nr 1376778). Zajmowane jest również mniej kategoryczne stanowisko, zgodnie z którym art. 155 k.p.a. w zasadzie odnosi się do decyzji uznaniowych, co jednak nie wyklucza sytuacji, w których rozstrzygnięcie w części ma charakter związany i uchylenie lub zmiana decyzji na tej podstawie jest możliwe, jeśli nie odnosi się do "związanej" części weryfikowanego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 16.05.2017 r. I OSK 2056/15, LEX nr 2436539). W piśmiennictwie zaznacza się, że pogląd o ograniczeniu zakresu zastosowania art. 155 do decyzji uznaniowych nie ma oparcia w brzmieniu, celu i funkcji tego przepisu (zob. komentarz do art. 154 system LEX). Wynika z nich wniosek przeciwny, ponieważ jedynym kryterium "korygowania" decyzji ostatecznej jest właśnie interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc klauzule generalne, w których zwłaszcza kryterium słuszności jest dominujące.
Ponadto podkreśla się, że możliwość stosowania trybu przewidzianego w art. 155 wymaga ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Dodaje się przy tym, że "ocena istnienia tożsamości sprawy administracyjnej w wypadku trybów nadzwyczajnych powinna uwzględniać, że nieuchronne zmiany stanu faktycznego nie mogą mieć na nią wpływu, gdy chodzi o konkretyzację jednego stosunku administracyjnoprawnego. W wypadku stosowania art. 155 k.p.a. regułą jest, że to właśnie zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany (uchylenia) decyzji. Jeżeli zatem zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego, to tożsamość sprawy nie zostaje naruszona. Przyjęcie poglądu przeciwnego istotnie ograniczałoby możliwość stosowania art. 155 k.p.a. Dopóki zatem mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym (uchwała NSA z listopada 2009 r. sygn. I GPS 2/09 - ONSA WSA 2010/1, poz. 4).
Omawiany przepis różnie był zatem interpretowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie. Z tej przyczyny, nie można było podzielić argumentacji organu, że kontrolowana w tej sprawie w postępowaniu nieważnościowym decyzja [...]WKZ [...]listopada 2017 r. nr [...]wyrażająca zgodę na rozszerzenie pozwolenia nr [...]o ratownicze badania archeologiczne związane z budową ścianki szczelnej garażu pod ww. budynkiem przy ul. [...]w [...] (działki nr ew. [...], [...]i [...], obr. [...]) pozostałe zapisy decyzji pozostawiając bez zmian w stopniu rażącym narusza art. 155 k.p.a.
Przepis ten nie określa ani kierunku ani zakresu możliwych na jego podstawie zmian z wyjątkiem zachowania tożsamości zmienianej decyzji. Nie jest zatem istotne, czy zmiana polega na rozszerzeniu albo zawężeniu uprawnień lub obowiązków wynikających z decyzji zmienianej. Gdyby przyjąć pogląd organu, w omawianym trybie nie byłaby dopuszczalna jakakolwiek zmiana praw lub obowiązków wykraczająca poza pierwotną treść decyzji.
W tym kontekście wskazać trzeba, że zmienione badaną decyzją pierwotne pozwolenie konserwatorskie z [...]maja 2017r. nr [...]zezwalało skarżącej na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych związanych z wykonywaniem odwiertów geologicznych na ww. działkach, które miały polegać na sprawowaniu nadzoru podczas wykonywania prac ziemnych oraz sporządzenie stosownej dokumentacji pod szczegółowo wymienionymi w punktach 1-9 warunkami m.in. niezwłocznego zawiadomienia organu wojewódzkiego o wszelkich zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie badań archeologicznych, prowadzenia dokumentacji z przebiegu ww. badań oraz opracowania ich wyników w określony sposób, informacji o dokonanych odkryciach i przekazania ich organowi do celów archiwalnych, sporządzenia z sprawozdania. Warunki te pozostały niezmienione.
Z akt sprawy wynika, że w celu adaptacji tego terenu (zabytkowego zespołu szpitalno-klasztornego p.w. [...] z połowy XIV), wydano szereg pozwoleń konserwatorskich, obejmujących różne rodzaje i zakresy prac w tym m.in. związane z wykonaniem odwiertów (12) i odkrywek geologicznych (np. pozwolenie nr [...]z [...] maja 2016r., zmieniające pozwolenie nr [...]). A zatem nawet gdyby przyjąć, że zmiany pierwotnego pozwolenia nr [...] nie mogły być dokonane na mocy art. 155 k.p.a., to organ nie wykazał, że waga tego naruszenia jest znacznie większa niż stabilność decyzji.
Nie ma racji organ również co do tego, że w dniu wydania decyzji nr [...] w obrocie prawnym nie istniało już pozwolenie nr [...], gdyż jego termin upłynął [...] grudnia 2017 r. i nie został przedłużony, z uwagi na to, że decyzją z [...] czerwca 2019 r. Minister stwierdził nieważność decyzji nr [...] (przedłużającej termin pierwotnej decyzji do [...] maja 2018r.). Postępowanie nieważnościowe ogranicza się bowiem wyłącznie do oceny legalności decyzji w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dacie jej wydania. Wszelkie późniejsze zmiany decyzji nie mogą być zatem brane pod uwagę.
W świetle przedstawionej argumentacji Sąd przyjął, że kontrolowana w niniejszej sprawie w postępowaniu nieważnościowym decyzja [...]WKZ z [...] listopada 2017 r. nr [...] zmieniająca pozwolenie nr [...]w opisanym zakresie nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia art. 155 k.p.a.
Rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie postepowania z uwzględnieniem stanowiska Sądu.
Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.